권력형 부패사건 수사를 상설특검제도 도입 및

특별감찰관제에 대한 의견

박근용(참여연대 협동사무처장)

2013. 6. 12.

1. 상설특별검사제도 도입의 정당성과 필요성

(1) 상설특검제도는 수사 및 기소권을 검찰만이 독점함으로써 생기는 문제를 해결하고, 공정하고 철저한 수사를 통해 고위공직자 또는 권력기관 구성원들의 부패범죄를 처벌하고 이를 통해 경각심을 제고하여 예방효과도 거둘 수 있는 방안입니다.

○ 고위공직자와 권력기관 구성원과 그 친인척의 부패행위 수사를 검찰이 지금처럼 할 수도 있지만 한계가 있음이 확인되었고 또 검찰이 그 기능을 적절히 수행하는 경우가 있다하더라도 제2의 기관이 존재함으로써 권력형 부패사건 수사의 공정성과 철저함을 제고할 수 있습니다.

○ 역대 11차례의 특별검사제 시행을 통해, 검찰조직 외에도 권력형 부패사건을 수사할 수 있도록 하여 검찰권에 대한 견제와 균형을 확보하는 동시에 권력형 부패에 대해 효율적으로 통제하는 체제를 확대하는 것의 효과를 경험한 바 있습니다. 이런 특별검사의 긍정적 효과를 제도화하는 것이 바로 고위공직자비리수사처 설치 또는 상설특별검사제도 도입입니다.

아울러 상설특별검사제를 비롯해 고위공직자비리수사처 같은 특별수사기관의 도입은 기존에 실시된 11차례의 한시적 특별검사제의 한계를 극복하는 방안이기도 합니다.

○ 또한 상설특검제도는 기존 검찰이 갖고 있는 수사 및 기소권을 분점하는 것으로, 검찰권의 약화가 아니라, 합리적인 분산과 운용을 지향하는 것입니다. 검찰 또는 검찰에서 일하다 나온 이들의 입장에서는 검찰이 독점한 권한을 다른 기관도 갖는 것이 탐탁치 않겠지만, 국민의 입장에서는 검찰과 다른 기관이 함께 가지고 권력형 부패사건을 공정하고 철저하게 수사하는 것을 학수고대하는 것입니다. 이 두 기관의 활동이 과잉수사를 빚을 것이라는 주장은, 공포감을 조장하는 것일 뿐이며, 수사가 겹칠 경우 두 기관장 사이의 협의나 법률적 우선권 부여 등을 통해 얼마든지 조정가능합니다.

○ 아울러 잠재적인 권력형 부패행위자들이 검찰 외 제2의 기관의 존재를 더 의식하게 됨으로써, 즉 집권세력의 영향력에서 자유롭거나 검찰보다 훨씬 벗어나있는 특별수사기관의 수사를 예상함으로써 경각심을 더 갖도록 하는 예방적 효과도 거둘 수 있습니다.

(2) 참여연대는 검찰 외에 반부패 특별수사기구를 도입한다면, 독립적인 수사기관으로서 고위공직자비리수사처같은 기구를 구성하는 것이 바람직하고 이 기구의 구성원에 검사의 직무권한을 갖고 있는 특별검사와 특별검사보 등이 배치되는 것이 바람직하다고 봅니다.

하지만 현재 대통령과 국회가 유력하게 검토하고 또 약속한 바 있는 방식의 상설특별검사제도를 조속히 도입하고 시행하는 것도 중요한 의미가 있는 만큼, 실효성있는 제도가 되게끔 상설특별검사제도를 규정할 법안의 세부 내용을 충실하게 만들 것을 기대합니다.

2. 상설특별검사제도 도입의 성숙도

(1) 상설특검 또는 고위공직자비리수사처 등 고위공직자 등의 권력형 부패사건에 대한 상설특별수사기구 도입 주장은 일부 시민사회단체나 집단의 요청이 아니라 국민적으로도 공감대가 형성된 사안입니다.

○ 검찰이 아닌 제2의 특별수사기관으로 특별검사제도 도입이 입법적으로 시작된 것은, 김영삼 정부 기간이었던 1990년대 중반이었으며, 1999년 이른바 옷로비 사건과 조폐공사파업 유도 사건을 수사할 특별검사 임명에 관한 법이 제정된 이래 11번의 한시적 특별검사제도를 운영해왔습니다. 지난 15~20년을 거치면서 한시적 특검의 성과와 동시에 한계를 확인했고, 상설특검 또는 고위공직자비리수사처 같은 상설특별수사기구의 도입에 대해 국민의 공감대가 마련되었습니다.

○ 새누리당의 정책연구기관인 ‘여의도연구소’가 실시한 2010년 4월 28일 국민여론조사결과, 찬성 의견이 압도적이었습니다.

고위공직자비리수사처 설치 여부 :  찬성 64.0%, 반대 13.4% 잘 모르겠음 22.6%

고위공직자비리수사처 설치 방식 :  감사원 등 독립기관 형태 설치 49.9%, 대통령 직속 설치 26.0%

○ 2013년 현재의 야당인 민주당 또는 진보정당들, 그리고 참여연대와 민주사회를 위한 변호사모임(민변), 경제정의실천시민연합(경실련)같은 시민사회단체뿐만 아니라, 박근혜 대통령과 정부는 물론이거니와, 국회의 다수당인 새누리당(또는 전신인 한나라당)에서도 상설특검 또는 고위공직자비리수사처 도입을 공약 사항 또는 주요 주장으로 채택한 바 있습니다.

(2) 현재의 집권세력과 새누리당이 상설특검제도 또는 상설특별검사가 활동하는 고위공직자비리수사처 도입을 지지하거나 약속한 사례는 다음과 같습니다.

○ 첫째, 새누리당은 2004년 17대 총선 공약으로 고위공직자비리수사처 설치와 상설특검제 도입을 채택했습니다(당시는 한나라당).

2004년 국회의원 총선거(17대) 한나라당 총선 공약집 <New 한나라가 희망입니다 50가지 희망 이야기>에 실린 공약 48번 “노무현식 사법개혁으로는 안 됩니다” 중에는 고비처 설치와 특검 상설기구화가 포함되어 있으며, 이에 대해 아래와 같이 설명하고 있습니다.

“특별검사가 수사의 주체가 될 수 있는 독립적 사정기관인 고위공직자비리조사처를 대통령 직속기관으로 설치하겠습니다. 정치적으로 민감한 사건의 경우 검찰이 어떤 수사결과를 내놓더라도 국민이 믿지 않을 가능성이 크기 때문에 특검을 상설기구화하겠습니다. 고비처 소속 : 대통령 직속, 수장 : 조사처장, 수사주체 : 특별검사”

○ 둘째, 2010년 새누리당의 정책연구기관인 여의도연구소가 반부패 특별수사기구이자 특별검사가 활동하는 공직자비리수사처를 설치하는 방안을 지지하고, 같은 해 5월 6일 <공직비리 척결, 어떻게 할 것인가? - ‘공직자비리수사처’ 설치를 중심으로>라는 제목의 토론회를 개최하였습니다.

당시 여의도연구소장인 진수희 소장는 토론회 개최사에서 특별검사가 활동하는 공직자비리수사처에 대해 다음과 같이 설명했습니다.

“공수처는 검찰만을 견제하기 위한 기관이 아닙니다. 외부 통제장치가 미치지 못하는 권력기관, 부패의 유혹에 취약한 대통령 친인척, 국회의원 등 고위공직자를 대상으로 하는 기관이 되어야 할 것입니다.

대상범죄는 ‘부패행위’로 한정하여, 검찰의 기소권과의 충돌을 최소화하고, 정치적 중립성 및 직무상 독립성 확보를 위한 인사청문회 도입이 선행된다면, 전담수사기구에 검사의 결정이나 지휘없이 단독으로 수사를 개시하고 종료할 수 있는 수사권을 부여할 수 있을 것입니다.

더불어, 증거의 확보·보전 등을 위한 특별검사의 압수·수색·구속영장의 청구 및 집행, 고위공직자 등의 부패행위에 대한 공소의 제기 및 유지(기소권)를 행사할 수 있도록 해야 할 것입니다. 이러한 제도 도입을 통해 반부패·청렴 아젠다를 실천해 나가기 위한 기틀을 마련할 수 있을 것입니다.“

○ 셋째, 2012년 12월 새누리당 소속 이재오 의원을 비롯해 이만우, 김정록, 정의화, 고희선, 신성범, 이군현, 조해진, 김영우, 김성태, 심재철 의원(이상 11명)이 민주당 소속 2명의 의원과 함께, 특별검사가 활동하는 ‘공직자비리수사처 설치 및 운영에 관한 법률안’을 입법발의한 바 있습니다.

이들 새누리당 의원들은, 공수처의 대표자인 처장은 국회 인사청문회를 거친 뒤 대통령이 임명하고, 이 처장이 추천하여 대통령이 임명하는 특별검사가 공수처에 소속되어 검사들과 동일한 권한을 행사하는 방안을 제시했습니다.

○ 넷째, 18대 대통령인 박근혜 대통령이 후보 시절인 2012년에 대선공약 및 정치쇄신안으로 상설특검제 도입을 약속했습니다.

2012년 제18대 대통령 선거 새누리당 정책공약 “세상을 바꾸는 약속, 책임있는 변화” 중

△ “‘상설특별검사제’를 통해 고위공직자의 비리를 수사” △ “국회가 추천하는 ‘특별감찰관제’를 도입하고 조사권을 부여해서 대통령의 친인척 및 측근들의 비리와 부패근절”

2012년 11월 12일 박근혜 대통령후보(당시) 직접 발표 새누리당 정치쇄신안 전문 중

“고위공직자의 비리 수사를 위해 상설특별검사제를 도입하겠습니다. 현행처럼 사안별로 특별검사를 정하는 과정에서 정치공방이 벌어지지 않도록 할 것입니다.”

○ 다섯째, 2013년 2월 출범한 박근혜 정부는, 관계 부처 합동으로 2013년 5월에 발표한 <박근혜 정부 국정과제>에서 상설특검제 도입을 약속했습니다.

2013년 5월 28일 정부 관계 부처 합동 발표 <박근혜정부 국정과제> 중

“국회가 추천하는 특별감찰관제를 신설하고 상설특검을 통해 고위공직자 비리 수사” (주관 부처 : 국무총리실, 협업 부처 : 법무부, 안행부, 국민권익위 등)

○ 이처럼 상설특별수사기구의 설치와 운영은 범국민적, 그리고 범정치권에서 공감대가 형성된 사항입니다.

3. 상설특별검사제도에 반영되어야 할 주요 내용

(1) 상설특별검사제도를 도입할 때 반드시 포함되어야 요소들은 다음과 같습니다.

○ 첫째, 지금껏 했던 것처럼 또는 일부에서 거론하고 있는 특검 활동방식만 정해둔 법률만 사전에 만들어두는 ‘기구특검’처럼, 사건이 발생하면 급조되고 수사에 착수하는 특별수사기관이 아니라, 평상시에 특별검사팀이 구성되어 있고 존재하고 있어야 합니다.

○ 둘째, 지금껏 했던 것처럼 집권세력과 국회 다수당의 동의를 얻어야만 특별검사가 수사를 할 수 있게 해서는 안 되며, 사회적으로 필요성이 인정된다면 국회 다수당의 동의가 없더라도 일정 수 이상의 국회의원들이 수사를 요청할 수 있도록, 상설특별검사의 수사 개시 요건을 정해야 합니다.

○ 셋째, 국회나 특별감찰관 등의 수사요청이 있어야만 활동을 시작하는, 따라서 ‘존재는 하지만 평상시에 죽어 있는’ 특별수사기관이 되지 않게끔, 범죄정보의 수집기능과 함께 인지수사권도 부여해 실제 상시 활동하는 특별수사기관으로 만들어야 합니다.

○ 넷째, 대통령이 임명하는 검찰총장보다 더 독립성을 갖추게 하기 위해, 검찰총장이 거치는 국회의 인사청문 절차를 거칠 뿐만 아니라, 임명권은 대통령이 가지되 상설특별검사 추천위원회는 국회가 구성하도록 하여야 합니다.

○ 다섯째, 수사대상을 협소하게 해서는 안 되며, 동시에 두세 가지 이상의 권력형 부패사건도 수사하고 이미 수사가 끝난 사건의 공소유지도 가능할 만큼 상설특별검사팀 또는 특별수사기구의 인원을 구성해야 합니다.

(2) 상설특별검사제도의 성패와 효과는, 특히 수사개시 요건과 수사인력 상시 존재 여부, 대통령으로부터의 독립에 달려있습니다.

가. 대통령으로부터의 독립은 아무리 강조해도 지나치지 않습니다.

○ 상설특별검사가 검찰에 비해 갖는 차별성은 대통령과의 거리가 검찰보다 더 멀다는 점에 있을 것입니다.

○ 역대 11번의 특별검사의 경우에도 대통령과의 거리를 검찰보다 더 멀게 하기 위해, 특별검사 추천권을 행정부가 아닌 기관들(대한변호사협회, 대법원장, 또는 국회)이 행사하게 했습니다. 상설특별검사제도의 경우에도 이런 방식을 채택해야 하되, 사회적 합의와 신뢰의 중요성을 고려했을 때 변협이나 대법원장에게 추천권을 부여하는 방식이 아니라, 국회가 여야 합의로 추천위원회를 구성하고, 추천위원회의 2/3 이상의 합의로 특별검사를 임명하는 방식이 매우 타당합니다. 물론 국회 차원의 인사검증을 위한 인사청문회도 현행 검찰총장의 경우처럼 반드시 거쳐야 할 것입니다.

나. 특검이 수사를 시작할 때, 집권세력 또는 다수당의 동의가 필요없어야 합니다.

○ 역대 모든 특검들, 그리고 과거 한나라당 장윤석 의원이 발의한 바 있는 특별검사임명에 관한 법률안, 그리고 최근 법무부 등에서 선호하고 있다고 알려진 ‘제도특검’ 방안은, 모두 특별검사가 고위공직자 등의 범죄 혐의를 자체 인지한다고 해도 수사를 할 수 있는 게 아니라 국회의 요청이나 의결이 있어야만 하는 것이었습니다. 즉 특별검사는 매우 수동적인 수사기관이었습니다.

2005년 4월 4일 장윤석 의원 등 15명이 발의한 “대통령측근 등의 부정□부패수사를 위한 특별검사임명 등에 관한 법률안”

○ 게다가 국회의 의결로 수사를 맡길 경우에도 일반의결정족수, 즉 국회 재적 의원 과반수 출석에 출석 의원의 과반수 동의가 필요하다보니, 매번 국회 다수당의 동의가 관건이었습니다. 이는 특검의 존재이유가 집권세력의 의사로부터 많은 영향력을 받는 검찰이 아닌 다른 기관에 수사를 맡기자는 것인데, 매번 집권세력의 의사에 구애받아야 한다는 점에서 비정상적인 방식이었습니다.

○ 역대 11번째의 특별검사 임명과 수사착수의 경험에서도, 특검수사를 합의하는 데까지 몇 개월의 시간이 소요되는 경우가 허다했고 결국 여야 합의가 되지 않아 특검 수사가 좌절된 경우도 있었습니다.

○ 따라서 상설특검제도에서는 수사개시 요건을 아래와 같이 만들어야 합니다.

△ 첫째, 국회가 수사를 맡길 때에도 다수당의 동의가 없어도 되게끔 예를 들어, 국회 재적 의원 1/4 또는 1/3 이상의 동의만 있어도 되게끔 하여 집권진영의 의사에 구애받지 않도록 해야 합니다. △ 둘째, 더 나아가 특별검사가 자체적으로 또는 고소고발을 통해서 범죄혐의를 인지했을 때 수사할 수 있도록 하여 권력형 부패 사건에 대해 적극적이고 능동적으로 대처할 수 있도록 해야 합니다.

다. 급조되고 매번 새로 구성되는 기구가 아니라 항시 존재하고 활동하는 기구이어야 합니다.

○ 지금껏 실시된 11차례 특검에서는 특검에게 수사를 맡기기로 국회가 결정하면 그 때에서야 특별검사 추천 및 임명절차가 시작되고 그에 이어 특별검사팀원들을 구성하는 절차가 시작되었습니다. 또 국회가 요청한 특정 사건만 다룰 뿐이며, 법률이 정한 일정 기간안에 해당 사건 수사를 종료한 후에는 수사팀이 해체되는 것이었습니다.

○ 이런 특검팀은 △ ‘급조되는 수사기관’이며 △ ‘매번 새로 구성되는 수사기관’이었습니다. 일각에서 주장하고 있는 ‘제도특검’도 기존의 특검들처럼 ‘급조되고’, ‘매번 새로 구성되는’ 수사기관인 점은 똑같습니다.

○ 이런 ‘급조되고’, ‘매번 새로 구성되는’ 수사기관은 국민신뢰를 받는 기관과 수사능력을 충분히 갖추는 기관이 되는데 한계가 있을 수 밖에 없습니다. ‘급조되고’ ‘매번 새로 구성되는’ 수사기관의 문제는 아래와 같으며, 이는 11번의 역대 특검에서 확인된 것들입니다.

△ 첫째, 급조해서 구성해야 하다보니, 특별검사와 그 팀원들을 신뢰할 수 있는 인물인지 어느 누구도 검증할 기회가 없었습니다.

특별검사에 대한 인사청문회는 물론이거니와 언론을 통한 검증이 불가능했고, 대한변호사협회나 대법원 등의 기관에 특별검사 추천권을 부여했으나, 해당 기관에서도 짧은 시간안에 추천을 해야하는만큼 그 구성원 내부에서 충분한 의견수렴을 할 수도 없었습니다. 그렇다고 수사라는 행위의 특성상 수사팀 구성에 시간을 허비할 수도 없습니다.

△ 둘째, 매번 새로 구성해야 하다보니, 특별검사 임명과 특별검사팀의 구성에 30여일 정도의 시간을 허비했습니다. 대부분의 부패비리 수사의 특성상, 범죄 혐의가 드러났을 때 곧바로 수사에 착수해야 함에도, 증거인멸은 물론이거니와 피의자들간의 범죄혐의 은폐 시간을 합법적으로 보장해주는 것이나 다름없습니다.

통상 특별검사 추천과 임명절차에 10일 정도, 임명된 특검이 특검팀원을 구성하고 수사준비를 하는데 20여일을 역대 11번의 특검에서는 배정했으며, 이 기간도 임명과 준비에 부족했다는 평가가 있음

△ 셋째, 매번 새로 구성해야 하다보니, 특별검사팀원들간의 협업능력(팀워크 능력)이 준비되지 않은 상태에서 출발했습니다. 심한 경우에는 수사팀원들간에 불화가 생기거나 부적절한 팀원 구성으로 인해 논란이 불거지기도 했습니다.

△ 넷째, 급조해야 하고 매번 새로 구성해야 하다보니, 실력있는 특별검사팀의 인원을 확보하는 것도 어렵고, 검사를 파견받아야 하는 등 기존 검찰 조직에 기댈 수 밖에 없었습니다. 변호사 업무를 하는 이들 중에 발탁해야 하는만큼, 수사의 복잡성이나 기간을 고려했을 때 평소 하던 업무를 단절하는 것을 빨리 결정하는 이들을 찾아야하고 그들 중에서만 수사인력을 구성해야 합니다. 따라서 수사능력 면에서 뛰어난 인재를 다수 확보하는 것도 어렵게 되고 자연스럽게 검찰조직으로부터 검사를 지원받아야만 하는 상황이 발생했습니다.

○ 따라서 △ 수사가 필요한 사건에 신속히 대처하기 위해서라도 △ 매번 급조되고 새로 구성됨으로써 수사기관으로서의 역량과 신뢰성을 갖추지 못한 문제를 해결하기 위해서라도 △ 수사개시 요건과도 관련하여 인지수사가 가능하게 하기 위해서도, 상설특별검사와 특별검사팀원들은 상시적으로 존재하고 활동해야 합니다.

4. 특별감찰관제와 상설특별검사제도의 관계

○ 박근혜 정부가 약속하고 있는 특별감찰관제도 도입 자체는 나쁜 것이 아니며 시도할만한 가치가 있는 것입니다.

○ 하지만 특별감찰관제도는 상설특별검사제도의 대체제나 보완물이 전혀 아닌 성질의 것으로, 특별감찰관제도의 도입과 내용에 따라 상설특별검사의 활동을 제한해서는 안 됩니다.

수사권이 없는 특별감찰관 제도는 이미 작동하고 있는 검찰에 수사의뢰하는 감사원 감사나 선관위의 조사, 민정수석실이나 국무총리실의 특별점검이나 직무감찰 등 준하는 제도의 성격을 갖고 있는데, 이것을 상설특별검사제도의 대체제나 보완물로 보아서는 안 됩니다.

○ 특별감찰관제도에 대해 정부에서는 ‘국회가 추천하는 특별감찰관’이라는 점을 강조하고 있는데, 독립성을 갖추겠다는 점에서 의미있는 방안이지만, 강제수사권이 없는 즉 사법경찰관 및 검사의 직무권한을 갖지 않은 특별감찰관제도의 독립성 여부가, 검사의 직무권한을 갖는 상설특별검사의 권한과 기능수행에 제한을 주는 것이어서는 안 됩니다.

예를 들어 특별감찰관이 감찰 중인 사건에 대해 상설특별검사가 수사할 수 없도록 하거나 또는 국회가 수사요청을 할 수 없도록 하는 등의 제한이 있어서는 결코 안 됩니다.

끝.