사면법 입법 청문회 토론문

임 지봉

(서강대학교 법학전문대학원 교수)

I. 총평

1. 사면권의 탄생과 한계

- 사면은 원래 군주특권의 한 중요한 부산물이었다. 국가이익과 국민화합의 차원에서 사법제도나 형벌제도가 가지는 경직성을 보완해주는 군주의 은사행위였던 것이다. 그러나 법치주의를 이념으로 하는 현대 민주국가에서는 사면이 더 이상 일체의 통제에서 벗어난 은사행위일 수가 없게 되었다. 사면권도 엄연히 법치주의의 질서 내에서만 인정되는 것이며, 사면권자의 무제한적 재량에 의해서가 아니라 헌법과 관련 법규의 범위 내에서 제한적으로만 행사될 수 있는 권한이 된 것이다.

- 대통령의 사면권 행사는 애초에 권력분립원리를 흔들면서 법원 판결을 바꾸는 반(反)헌법적인 결과를 낳는다. 사면이 빈발하면 판결의 무력화로 인해 사법부의 권위가 약화되고 법치주의의 평등한 실현에 국민들이 의구심을 갖게 되는 악순환이 반복된다. 따라서 대통령의 사면권 행사는 사면제도의 취지에 비추어 봐서 꼭 필요한 경우에, 국민 법감정에 어긋나지 않는 합리적인 기준과 원칙에 따라 신중하게 행사되어야 하는 것이다.

2. 사면권 남용의 우리 역사

- 우리의 역사는 어떤 면에서는 사면권 남용의 역사라 할 수 있다. 군사정권 하에서 국민통합을 명분으로 사면이 남발된 것은 차치하고라도, 문민정부 이후 사면의 횟수가 줄어들지 않고 오히려 사면 대상자의 범위가 늘어나고 있는 점은 아이러니다. 특히 문민정부 이후에는 대통령 자신의 측근이나 재벌 총수들에 대한 보은식 사면이 주류를 이루고 있는 새로운 특징이 나타난다. 이 중 정치적 측근들에 대한 사면은 측근의 비리에 사면권자인 대통령이 이래저래 직·간접적으로 연관될 수 있다는 점에서 ‘자기사면’의 성격도 띤다. 자기사면은 국가나 국민 전체의 이익이 아니라 측근이나 대통령 자신의 이익을 위해 행해진다는 측면에서 애초에 사면제도의 원래 취지에 어긋난다. 불합리한 특별사면은 심각한 형평성의 문제도 발생시킨다. 특별사면을 받은 사람보다 형량도 적고 더 모범적인 수감생활을 한 재소자가 사면의 혜택을 받고 자신보다 일찍 교도소 문을 나서는 사면 특혜자들을 보면서 어떤 생각을 가질지는 불을 보듯 뻔하다. 형평성에 어긋나는 이러한 사면은 국민의 법감정에도 크게 반한다.

- 자기사면이나 보은식 사면이 여론의 비판을 받자, 끼워넣기 식으로 교통법규 위반자들에 대한 대대적인 사면이 이루어지기도 했다. 정부는 이러한 사면에 대해 운전으로 생계를 유지하는 생계형 운전자들을 위한 것이라 강변했지만, 사실은 사면의 혜택을 받은 이들 중 대부분이 비사업용 자가용 운전자들이었다는 점에 주목할 필요가 있다. 전형적인 인기영합형 사면이면서, 국민적 관심을 자기사면이나 보은사면에서 다른 데로 돌리려는 눈가림용 사면이었던 셈이다.

3. 합리적인 사면권 행사를 위한 효율적인 법적 대안들

- 사면이 사법부의 권위를 실추시키는 측면이 있는 만큼 핀란드처럼 사면결정을 하기 전에 대법원장 등 사법부의 의견을 듣고 이를 반영하도록 하는 내용을 담을 필요가 있다.

- 헌정질서파괴범이나 반인륜범 등에 대해서는 절대 사면이 안 되게 사면배제조항을 사면법에 두는 방안도 적극 검토될 필요가 있다. 프랑스도 반인륜범죄, 테러범죄 등에 대해 사면배제를 사면법에서 명기하고 있다.

- 사면기간을 사면법에서 제한할 수도 있다. 즉 유기징역의 경우 형기의 반 이상이 경과하기 전에는 사면을 할 수 없게 하는 식의 제한을 두는 것이다. 이런 법조항이 있으면 몇 달 복역도 하지 않은 상태에서 대통령의 특별사면을 기대하고 재판의 항소나 상고를 일부러 포기하는 진풍경은 벌어지지 않을 것이다.

II. 10개 사면법 개정안들의 주요 내용과 의견

1. 오제세 의원 대표발의 사면법 개정안

(1) 주요 내용

「특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률」을 위반하여 징역형을 선고받고 형기의 3분의 2 이상을 채우지 않았거나 집행유예 기간 중에 있는 사람에 대하여는 대통령이 특별사면을 할 수 없도록 하여 대통령의 사면권을 제한함(안 제5조의2 신설).

(2) 의견

조세포탈, 횡령과 배임, 분식회계, 재산국외도피 등의 중대한 기업범죄를 저지른 재벌총수 등에 대하여 대통령이 사면권을 남발함으로써 돈이 있으면 죄도 면할 수 있다는 유전무죄의 법질서 경시 풍조를 만연시키는 요인이 되고 있다. 이를 교정하기 위해 「특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률」 위반자에 대해 사면기간의 제한을 가하고 있다. 즉, 이 법을 위반하여 징역형을 선고받고 형기의 3분의 2 이상을 채우지 않았거나 집행유예 기간 중에 있는 사람에 대하여는 대통령이 특별사면을 할 수 없도록 한 것이다. 긍정적으로 평가할 수 있는 대목이다.

2. 이언주 의원 대표발의 사면법 개정안

(1) 주요 내용

「형법」 제129조(수뢰, 사전수뢰), 제130조(제3자뇌물제공), 제131조(수뢰후부정처사, 사후수뢰), 제132조(알선수뢰)의 범죄 또는 「특정범죄가중처벌 등에 관한 법률」 제2조(뇌물죄의 가중처벌), 제3조(알선수재), 제4조(뇌물죄적용대상의 확대)의 범죄를 저지른 자, 「공직선거법」 및 「정치자금법」상의 범죄를 저지른 자, 「특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률」 제3조(특정재산범죄의 가중처벌), 제4조(재산국외도피의 죄), 제5조(수재등의 죄)의 범죄를 저지른 자, 민간인 학살, 인신매매, 민간 항공기ㆍ선박 납치 등 반인륜범죄 또는 반인도주의적 범죄를 저지른 자, 「집단살해죄의 방지와 처벌에 관한 협약」에 규정된 집단살해 범죄를 저지른 자, 「형법」 제297조부터 제305조까지의 범죄(강간과 추행의 죄) 또는 「아동ㆍ청소년의 성보호에 관한 법률」 제7조(아동ㆍ청소년에 대한 강간ㆍ강제추행 등), 제9조부터 제12조까지의 범죄(강간 등 상해·치상, 아동ㆍ청소년의 성을 사는 행위 등, 강간 등 살인·치사, 아동ㆍ청소년에 대한 강요행위 등, 아동·청소년이용음란물의 제작·배포 등, 장애인인 아동ㆍ청소년에 대한 간음 등, 알선영업행위 등) 및 「성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법」 제3조부터 제11조까지의 범죄(특수강도강간 등, 특수강간 등, 친족관계에 의한 강간 등, 장애인에 대한 강간·강제추행 등, 13세 미만의 미성년자에 대한 강간, 강제추행 등, 강간 등 상해·치상, 강간 등 살인·치사, 업무상 위력 등에 의한 추행, 공중 밀집 장소에서의 추행)를 저지른 자에 대해서는 특별사면을 할 수 없도록 함(안 제10조의3 신설)

(2) 의견

위의 프랑스의 경우와 비슷하게 특정 범죄를 저지른 경우에는 절대 사면이 안 되게 사면배제조항을 사면법에 두고 있다. 그 특정 범죄로 각종 뇌물죄, 「공직선거법」 및 「정치자금법」상의 범죄, 민간인 학살, 인신매매, 민간 항공기ㆍ선박 납치 등 반인륜범죄 또는 반인도주의적 범죄, 「집단살해죄의 방지와 처벌에 관한 협약」에 규정된 집단살해 범죄, 각종 성폭력 범죄를 규정하고 있다. 긍정적으로 평가할 수 있는 개정법안이다.

3. 이종걸 의원 대표발의 사면법 개정안

(1) 주요 내용

대통령의 사면권 남용을 막고 사면권을 본래의 취지대로 행사할 수 있도록 하기 위해 대통령의 친인척과 대통령이 임명한 정무직 공무원에 대한 특별사면 및 감형을 제한하고자 함.(안 제5조의2 신설)

(2) 의견

대통령의 친인척이나 대통령이 임명한 정무직 공무원은 대통령의 정치적 측근들이다. 대통령의 정치적 측근들에 대한 사면은 측근의 비리에 사면권자인 대통령이 이래저래 직·간접적으로 연관될 수 있다는 점에서 ‘자기사면’의 성격을 강하게 띤다. 자기사면은 국가나 국민 전체의 이익이 아니라 측근이나 대통령 자신의 이익을 위해 행해진다는 측면에서 애초에 사면제도의 원래 취지에 어긋난다. 이런 취지에서 대통령의 정치적 측근인 대통령의 친인척이나 대통령이 임명한 정무직 공무원에 대한 특별사면 및 감형을 제한하는 이 개정법안은 긍정적으로 평가될 수 있다.

4. 강은희 의원 대표발의 사면법 개정안

(1) 주요 내용

헌법과 법치주의의 파괴를 막기 위하여 권력형 부정부패범, 선거사범, 미성년자 성폭행범 등에 대하여는 대통령이 특별사면을 할 수 없도록 하여 대통령의 사면권을 제한하려는 것임(안 제5조의2 신설)

(2) 의견

위의 프랑스의 경우와 비슷하게 특정 범죄를 저지른 경우에는 절대 사면이 안 되게 사면배제조항을 사면법에 두고 있다. 그 특정 범죄로 권력형 부정부패범, 선거사범, 미성년자 성폭행범 등을 규정하고 있다. 긍정적으로 평가할 수 있는 개정법안이다.

5. 박영선 의원 대표발의 사면법 개정안

(1) 주요 내용

- 특별사면은 징역형을 선고받고 형기의 3분의 2 이상을 채우지 않았거나 집행유예 기간 중에 있는 사람 또는 벌금·추징금 미납자에 대하여는 하지 않음(안 제5조의2 신설).

- 대통령이 특별사면, 특정한 자에 대한 감형·복권을 하고자 하는 경우 그 대상자의 명단·죄명 및 형기 등을 1주일 전에 국회에 통보하여 그 의견을 들어야 하고, 제10조의2에 따른 사면심사위원회의 심사를 거쳐야 하며, 법무부장관은 사면심사위원회 개최 10일 전에 위원 명단 및 개최일시를 국회 법제사법위원회에 통보하여야 함(안 제9조).

- 위원회의 외부위원을 “4명 이상”에서 “5명 이상”으로 하여 외부위원이 과반수가 되도록 하고, 외부위원은 국회 소관 상임위원회와 대법원장이 각각 추천하여 법무부장관이 위촉하는 위원이 2인씩 포함하도록 함(안 제10조의2제3항).

- 심사위원 명단과 경력사항 및 심의서는 공개시기가 되었을 때 지체 없이 법무부 홈페이지에 게시하는 방법으로 공개하고, 회의록은 해당 특별사면 등을 행한 후 3년이 경과한 때부터 공개하도록 함(안 제10조의2제5항 후문 및 같은 항 제3호).

(2) 의견

- 사면기간을 사면법에서 제한하고 있다. 즉, 징역형을 선고받고 형기의 3분의 2 이상을 채우지 않았거나 집행유예 기간 중에 있는 사람을 특별사면 대상에서 제외하고 있다. 긍정적으로 평가할 수 있는 대목이다.

대통령이 특별사면 사항에 대해 1주일 전에 국회에 통보하여 국회의 의견을 듣게 하고 법무부장관이 사면심사위원회 개최 10일 전에 위원 명단 및 개최일시를 국회 법제사법위원회에 통보하도록 하여, 특별사면권 행사와 관련해 동의권은 아니지만, 국회에게 의견 개진의 기회를 부여하고 사면심사위원회 개최 일시와 위원 명단을 법제사법위원회에 통보하게 함으로써 대통령의 특별사면권 행사에 국회를 통한 민주적 통제가 가해질 수 있게 한 점에서 긍정적으로 평가할 수 있는 개정법안이다.

대통령의 사면권 남용을 막기 위한 사면심사위원회 설치 취지를 제대로 실현하기 위해서는 위원회를 구성하는 9인의 위원 중 공무원이 아닌 위원의 수를 박영선 의원안과 같이 최소한 5인 이상의 과반수로 해야 할 것이다. 특히 대통령의 사면권 행사가 사법작용인 법원의 판결을 바꾸는 것이므로 국회 소관 상임위원회와 대법원장이 각각 2인씩을 외부위원으로 추천할 수 있도록 한 박영선 의원안을 기초로 하되, 그 밖의 5인 중 2인의 위원은 반드시 법관이어야 한다거나, 대법원장이 공무원인 위원 중 1인으로 법관을, 공무원이 아닌 위원 중  2인 등 최소한 총 3명 이상의 위원을 추천할 수 있도록 해야 할 것이다.(이미 같은 내용의 법안이 2010년에 박영선 의원 대표발의로 국회에 제출되었을 때, 참여연대는 2010. 3. 24.에 이 개정안에 대한 의견서를 제출함.)

이 개정법안은 심사위원 명단과 경력사항 및 심의서는 공개시기가 되었을 때 지체 없이 법무부 홈페이지에 게시하는 방법으로 공개하고, 회의록은 해당 특별사면 등을 행한 후 3년이 경과한 때부터 공개하도록 하고 있는데, 사면심사위원회 운영에 대한 국민적 감시와 통제를 위해서는 투명성 제고가 필수이다.  사면심사위원회의 첫 임무였던 지난 2008년 광복절 특별사면을 통해서 45명의 재벌총수와 경영진들이 “경제 살리기”를 이유로 대거 사면된 것을 비롯해 지난 2009년 12월 31일 당시 특정경제범죄가중처벌법상 배임와 조세포탈로 유죄 판결을 받은 지 4개월도 지나지 않은 이건희 전 삼성그룹 회장에 대한 단독 특별사면을 통해서 사면심사위원회는 그 위상을 제고해야 할 상황임을 여실히 보여주었다. 사면심사위원회의 불투명한 심사과정 뿐 아니라, 경제개혁연대의 사면심사위원 구성에 대한 정보공개청구를 거부한 법무부의 밀실행정에 대해 경종을 울리며 정보공개거부결정을 취소하라고 판시한 대법원 판례의 취지에 비추어 볼 때, 이 개정법안처럼 심사위원 명단과 경력사항 및 심의서는 공개시기가 되었을 때 지체 없이 법무부 홈페이지에 공개하도록 해야 한다. 그리고 자세한 회의 내용이 담긴 회의록도 특별사면 등을 행한 후 3년이 경과한 때부터 공개하도록 해야 한다. 긍정적으로 평가할 수 있는 대목이다.(박영선 의원의  사면법 개정안에 대한 참여연대의 2010. 3. 24. 의견서를 일부 참조함)

6. 황주홍 의원 대표발의 사면법 개정안

(1) 주요 내용

대통령의 사면권 남용을 막고 사면권을 보장한 본래의 취지에 부합하여 특별사면권이 행사될 수 있도록 대통령의 임기 중에 형이 선고된 사람에 대하여는 특별사면 및 특정한 자에 대한 감형을 제한하고자 함(안 제9조의2 신설).

(2) 의견

사면기간을 사면법에서 제한하고 있는 개정법안이다. 즉, 대통령 임기 중에 형이 선고된 사람들을 특별사면 및 감형의 대상에서 제외함으로써 대통령의 사면권 남용을 막고 사면권을 본래 취지대로 행사되도록 하고 있다. 긍정적으로 평가될 수 있는 개정법안이다.

7. 서기호 의원 대표발의 사면법 개정안

(1) 주요 내용

현행 법무부장관 소속으로 되어 있는 사면심사위원회를 대통령 소속으로 하고, 사면심사위원회의 위원은 국회, 대법원장, 대통령이 추천하는 각 3명으로 임명하도록 하여 사면위원의 구성을 다양화하려는 것임. 또한, 특별사면을 시행한 후 5년이 경과한 후부터 공개하도록 되어 있는 사면위원회 회의록을 특별사면 후 즉시 공개하도록 하여 국민의 알권리를 충족하도록 하는 한편, 대통령과 「민법」 제767조에 따른 친족관계에 있는 자나 대통령이 임기 중에 임명한 공직자, 공공기관의 장 등에 대한 특별사면을 제한하여 대통령의 친인척이나 측근들이 저지른 권력형 비리에 대한 특별사면을 엄격히 제한하여 대통령의 특별사면권이 남용되는 것을 막고, 사면의 공정성을 확보하며 국민의 법 감정에 부합하는 방향으로 법을 개정하려는 것임(안 제5조의2 신설 및 제10조의2).

(2) 의견

이 개정법안은 우선 사면심사위원회를 법무부장관 소속에서 대통령 소속의 기관으로 격상시키고 위원도 높아진 위상에 걸맞게 국회, 대법원장, 대통령이 추천하는 각 3명으로 임명하도록 하여 삼부의 공조에 의해 사면심사위원회가 구성되도록 하고 있다. 또한 국민의 알권리 충족을 중시하여, 사면위원회 회의록을 특별사면 후 즉시 공개하도록 한 점은, 위의 박영선 의원안이 회의록을 특별사면을 행한 후 3년이 경과한 때부터 공개하도록 한 것과 비교해 보아도 공개의 시점이 더 빠르다. 그리고 대통령과 친족관계에 있는 자나 대통령이 임기 중에 임명한 공직자, 공공기관의 장 등에 대한 특별사면을 제한하여 대통령이 친인척이나 정치적 측근들에 대한 사면을 통해 사실상 ‘자기사면’에 나서는 것을 방지하려 하고 있다. 긍정적으로 평가될 수 있는 개정법안이다.

8. 심재철 의원 대표발의 사면법 개정안

(1) 주요 내용

형기의 3분의 1이 경과하지 아니하거나 벌금·과료 또는 추징금을 완납하지 아니한 사람, 헌정질서 파괴범죄·집단살해범죄·반인륜 또는 반인도주의적 범죄·성폭력범죄·부정부패범죄 등을 저지른 사람에 대하여는 특별사면을 할 수 없도록 대통령의 사면권을 합리적인 방향으로 개정하려는 것임(안 제5조의2 신설)

(2) 의견

우선 이 개정법안은 사면기간을 사면법에서 제한하고 있다. 즉, 형기의 3분의 1 이상을 채우지 않았거나 벌금·과료 또는 추징금을 완납하지 않은 사람을 특별사면의 대상에서 제외하고 있다. 이것은 형기의 3분의 2 이상을 채운 사람만 특별사면의 대상으로 하고 있는 박영선 의원안보다 다소 완화된 안인데, 형기의 반도 안 되는 3분의 1을 채운 사람을 특별사면의 대상에 포함시키는 것은 사면권 남용 억제에 실효성을 발휘하기 힘들어 보인다. 또한 특정범죄에 대해서는 절대 사면이 안 되게 사면배제조항을 두고 있다. 헌정질서 파괴범죄·집단살해범죄·반인륜 또는 반인도주의적 범죄·성폭력범죄·부정부패범죄 등을 저지른 사람이 그것이다. 이 부분은 긍정적으로 평가할 수 있는 대목이다.

9. 문병호 의원 대표발의 사면법 개정안

(1) 주요 내용

- 대통령의 특별사면에 대해서도 일반사면과 마찬가지로 국회의 동의를 얻도록 하고, 대통령의 측근 및 친인척, 재벌총수, 권력형 비리자 및 성범죄, 고문 등 반인도적 범죄를 저지른 자 등에 대해서는 특별사면 및 감형의 대상이 될 수 없도록 하는 법률 개정이 필요함.

- 군사법원에서 형을 선고받은 자의 특별사면 등에 대해서는 국방부장관이 직무를 수행하도록 하고 있으나 사면심사위원회와 관련한 조항이 미비하여, 법무부장관 소속의 사면심사위원회의 위원장을 국방부장관이 맡는 것은 불합리하다는 비판이 있는 바, 해당 조항을 보완하여 따로 군사면심사위원회를 구성하도록 함.

(2) 의견

대통령의 특별사면에 대해서도 일반사면과 마찬가지로 국회의 동의를 얻도록 하는 것은, 특별사면을 제외한 일반사면에 대해서만 국회의 동의를 얻도록 규정하고 있는 우리 헌법 제79조 제2항에 반하여 위헌 소지가 있다. 대통령의 정치적 측근들이나 친인척, 재벌총수 등을 특별사면 수혜자의 범위에서 제외하고 있는 점은 사실상의 ‘자기사면’이나 재벌총수에 대한 ‘퍼주기식 사면’을 방지할 수 있다는 측면에서 긍정적으로 평가할 수 있다. 권력형 비리자 및 성범죄, 고문 등 반인도적 범죄를 저지른 자 등에 대해서는 사면배제조항을 두는 것도 바람직하다. 군사법원에서 형을 선고받은 자의 특별사면을 위해 군사면심사위원회를 구성하도록 하는 것도 입법적 불비를 해소할 수 있는 방안이라 생각된다.

10. 김광진 의원 대표발의 사면법 개정안

(1) 주요 내용

사면심사위원회가 상신의 적절성을 심사하기 전에 현직 대통령과 「민법」 제767조에 따른 친족 관계에 있는 사람 등 각호에 해당하는 사람에 대하여는 명단·죄명 및 형기 등을 7일 이상 공고하도록 하여 대통령의 사면권 행사에 국민의 의사가 반영될 수 있도록 함(안 제10조제2항 및 제3항).

(2) 의견

사면심사위원회가 상신의 적절성을 심사하기 전에 현직 대통령과 「민법」 제767조에 따른 친족 관계에 있는 사람 등 각호에 해당하는 사람에 대하여는 명단·죄명 및 형기 등을 7일 이상 공고하도록 하여 대통령의 친인척에 대한 특별사면에 대해 국민들이 민주적 통제를 가할 수 있게 한 점은 긍정적으로 평가될 수 있다.