2013. 04. 22 | 제2013-09호

참여연대 보고서 제2013-09호

사면법 일부개정법률안 관련 의견서

사면법 개정안에
대한 의견서

10개 사면법 일부개정법률안에 대해 의견 밝혀
대통령의 독단적인 특별사면 막아야

발행 | 참여연대 사법감시센터 (소장 : 서보학 경희대 교수)

담당 | 이상미 간사 02-723-0666 jw@pspd.org

차례

총평	3

10개 사면법 일부개정법률안 주요 내용에 대한 의견	5

이언주 의원 대표발의 사면법 개정안	5

이종걸 의원 대표발의 사면법 개정안	5

강은희 의원 대표발의 사면법 개정안	6

박영선 의원 대표발의 사면법 개정안	6

황주홍 의원 대표발의 사면법 개정안	8

서기호 의원 대표발의 사면법 개정안	9

심재철 의원 대표발의 사면법 개정안	10

문병호 의원 대표발의 사면법 개정안	10

오제세 의원 대표발의 사면법 개정안	11

김광진 의원 대표발의 사면법 개정안	12

총평

사면권의 탄생과 한계

사면은 원래 군주특권의 한 중요한 부산물이었다. 국가이익과 국민화합의 차원에서 사법제도나 형벌제도가 가지는 경직성을 보완해주는 군주의 은사행위였던 것이다.

그러나 법치주의를 이념으로 하는 현대 민주국가에서는 사면이 더 이상 일체의 통제에서 벗어난 은사행위일 수가 없게 되었다. 사면권도 엄연히 법치주의의 질서 내에서만 인정되는 것이며, 사면권자의 무제한적 재량에 의해서가 아니라 헌법과 관련 법규의 범위 내에서 극히 제한적으로만 행사될 수 있는 권한이 된 것이다.

대통령의 사면권 행사는 애초에 권력분립원리를 제한하는 것으로, 사면이 빈발하면 판결의 무력화로 법치주의의 평등한 실현에 국민들이 의구심을 갖게 되는 악순환이 반복된다. 따라서 대통령의 사면권 행사는 사면제도의 취지에 비추어 봐서 꼭 필요한 경우에, 극히 제한적인 경우에만 행사되어야 한다.

사면권 남용의 우리 역사

우리의 역사는 어떤 면에서는 사면권 남용의 역사라 할 수 있다. 군사정권 하에서 국민통합을 명분으로 사면이 남발된 것은 차치하고라도, 문민정부 이후 사면의 횟수가 줄어들지 않고 오히려 사면 대상자의 범위가 늘어나고 있는 점은 아이러니다. 특히 문민정부 이후에는 대통령 자신의 측근이나 재벌 총수들에 대한 보은식 사면이 주류를 이루고 있는 새로운 특징이 나타난다.

이 중 정치적 측근들에 대한 사면은 측근의 비리에 사면권자인 대통령이 이래저래 직·간접적으로 연관될 수 있다는 점에서 ‘자기사면’의 성격도 띤다. 자기사면은 국가나 국민 전체의 이익이 아니라 측근이나 대통령 자신의 이익을 위해 행해진다는 측면에서 애초에 사면제도의 원래 취지에 어긋난다.

불합리한 특별사면은 심각한 형평성의 문제도 발생시킨다. 특별사면을 받은 사람보다 형량도 적고 더 모범적인 수감생활을 한 재소자가, 자신보다 일찍 교도소 문을 나서는 사면 특혜자들을 보면서 어떤 생각을 가질지는 불을 보듯 뻔하다. 형평성에 어긋나는 이러한 사면은 국민의 법감정에도 크게 반한다.

자기사면이나 보은식 사면이 여론의 비판을 받자, 끼워넣기 식으로 교통법규 위반자들에 대한 대대적인 사면이 이루어지기도 했다. 정부는 이러한 사면에 대해 운전으로 생계를 유지하는 생계형 운전자들을 위한 것이라 강변했지만, 사실은 사면의 혜택을 받은 이들 중 대부분이 비사업용 자가용 운전자들이었다는 점에 주목할 필요가 있다. 전형적인 인기영합형 사면이면서, 국민적 관심을 자기사면이나 보은사면에서 다른 데로 돌리려는 눈가림용 사면이었던 셈이다.

합리적인 사면권 행사를 위한 효율적인 법적 대안들

사면권이 대통령의 고유권한이라는 것이 현행 헌법 규정이지만, 권한의 오남용을 막고 국민적 동의 수준을 높이기 위해서는, 핀란드처럼 사면결정을 하기 전에 대법원장 등 사법부의 의견을 듣거나 국회에 의견을 듣는 절차를 선행하도록 하는 것이 바람직하다.

사면권을 행사하는 대통령과의 관계를 고려해 사면권을 제한함으로써, 사면권한을 가진 대통령이 권한을 오남용하는 것을 막고 사면권 행사 결과에 대한 국민적 신뢰를 확보하도록 하는 것이 바람직하다.

특정 범죄의 경우에는 사면기간을 사면법에서 제한할 수도 있다. 즉 유기징역의 경우 형기의 반 이상이 경과하기 전에는 사면을 할 수 없게 하는 식의 제한을 두는 것이다. 이런 법조항이 있으면 몇 달 복역도 하지 않은 상태에서 대통령의 특별사면을 기대하고 재판의 항소나 상고를 일부러 포기하는 진풍경은 벌어지지 않을 것이다.

행정부 내에서 사면대상자를 검토 및 심사하는 기구인 사면심사위원회의 구성과 활동내역을 국민들이 알 수 있게 하여, 사면심사위에 대한 국민적 신뢰를 확보하는 동시에 사면심사위에 대한 국민 또는 국회의 감시와 견제가 가능하도록 하는 것이 바람직하다.

10개 사면법 일부개정법률안 주요 내용에 대한 의견

이언주 의원 대표발의 사면법 개정안

주요 내용

「형법」 제129조(수뢰, 사전수뢰), 제130조(제3자뇌물제공), 제131조(수뢰후부정처사, 사후수뢰), 제132조(알선수뢰)의 범죄 또는 「특정범죄가중처벌 등에 관한 법률」 제2조(뇌물죄의 가중처벌), 제3조(알선수재), 제4조(뇌물죄적용대상의 확대)의 범죄를 저지른 자, 「공직선거법」 및 「정치자금법」상의 범죄를 저지른 자, 「특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률」 제3조(특정재산범죄의 가중처벌), 제4조(재산국외도피의 죄), 제5조(수재등의 죄)의 범죄를 저지른 자, 민간인 학살, 인신매매, 민간 항공기ㆍ선박 납치 등 반인륜범죄 또는 반인도주의적 범죄를 저지른 자, 「집단살해죄의 방지와 처벌에 관한 협약」에 규정된 집단살해 범죄를 저지른 자, 「형법」 제297조부터 제305조까지의 범죄(강간과 추행의 죄) 또는 「아동ㆍ청소년의 성보호에 관한 법률」 제7조(아동ㆍ청소년에 대한 강간ㆍ강제추행 등), 제9조부터 제12조까지의 범죄(강간 등 상해·치상, 아동ㆍ청소년의 성을 사는 행위 등, 강간 등 살인·치사, 아동ㆍ청소년에 대한 강요행위 등, 아동·청소년이용음란물의 제작·배포 등, 장애인인 아동ㆍ청소년에 대한 간음 등, 알선영업행위 등) 및 「성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법」 제3조부터 제11조까지의 범죄(특수강도강간 등, 특수강간 등, 친족관계에 의한 강간 등, 장애인에 대한 강간·강제추행 등, 13세 미만의 미성년자에 대한 강간, 강제추행 등, 강간 등 상해·치상, 강간 등 살인·치사, 업무상 위력 등에 의한 추행, 공중 밀집 장소에서의 추행)를 저지른 자에 대해서는 특별사면을 할 수 없도록 함(안 제10조의3 신설).

⇒ 평가

프랑스의 경우와 비슷하게 사회적 해악이 매우 큰 범죄 또는 권력형 비리와관련한 범죄에 대해 사면권을 제한하는 것은 사면권 오남용 방지와 사면권 행사 결과에 대한 국민적 신뢰 보호라는 점에서 적극 찬성한다.

이종걸 의원 대표발의 사면법 개정안

주요 내용

대통령의 친인척과 사면을 행하는 대통령이 임명한 정무직 공무원을 역임한 사람에 대한 특별사면 및 감형을 제한하고자 함(안 제5조의2 신설).

⇒ 평가

대통령의 친족이거나 대통령이 임명한 정무직 공무원이었던 사람에 대한 사면은 사면권자인 대통령이 이래저래 직·간접적으로 연관될 수 있다는 점에서 ‘자기사면’의 성격을 강하게 띤다. ‘자기사면’은 국가나 국민 전체의 이익이 아니라 측근이나 대통령 자신의 이익을 위해 행해진다는 측면에서 사면제도의 원래 취지에 어긋난다.

또한 이런 인사들에 대한 사면은 대통령의 사면권에 대한 국민적 불신을 가중시키는 점에서 제한하는 것이 바람직하다.

이런 취지에서 대통령의 친인척이나 대통령이 임명한 정무직 공무원에 대한 특별사면 및 감형을 제한하는 이 법안을 적극 찬성한다.

강은희 의원 대표발의 사면법 개정안

주요 내용

헌법과 법치주의의 파괴를 막기 위하여 권력형 부정부패범, 선거사범, 미성년자 성폭행범 등에 대하여는 대통령이 특별사면을 할 수 없도록 함(안 제5조의2 신설).

⇒ 평가

프랑스의 경우와 비슷하게 사회적 해악이 매우 큰 범죄 또는 권력형 비리와 관련한 범죄에 대해 사면권을 제한하는 것은 사면권 오남용 방지와 사면권 행사 결과에 대한 국민적 신뢰 보호라는 점에서 적극 찬성한다.

박영선 의원 대표발의 사면법 개정안

주요 내용

특별사면은 징역형을 선고받고 형기의 3분의 2 이상을 채우지 않았거나 집행유예 기간 중에 있는 사람 또는 벌금·추징금 미납자에 대하여는 하지 않음(안 제5조의2 신설).

⇒ 평가

검찰권과 사법권을 정당하게 행사한 결과 유죄가 확정된 경우임에도, 유죄 확정 후 단기간 안에 사면권을 행사한다면 이는 검찰권과 사법권의 의미와 효력을 단기간에 사라지게 만드는 것이다. 이런 점에서 사법적 최종 판결이 내려진 후 일정 기간이 지나기까지 사면권을 제한하는 것은, 적극 찬성한다.

주요 내용

대통령이 특별사면, 특정한 자에 대한 감형·복권을 하고자 하는 경우 그 대상자의 명단·죄명 및 형기 등을 1주일 전에 국회에 통보하여 그 의견을 들어야 하고, 제10조의2에 따른 사면심사위원회의 심사를 거쳐야 하며, 법무부장관은 사면심사위원회 개최 10일 전에 위원 명단 및 개최일시를 국회 법제사법위원회에 통보하여야 함(안 제9조).

⇒ 평가

특별사면권의 대통령에게 부여된 권한인만큼, 국회에 동의권을 부여하는 것은 위헌논란이 있지만, 행정부 수반인 대통령이 독단으로 행사하는 것을 국회가 견제하는 방안을 두는 것은 위헌요소가 전혀 없다.

비록 구체적 사면대상자를 두고 사면심사위원회가 심사를 하지만, 이 위원회에 대한 국민적 신뢰가 낮은 편이고 또 행정부 내의 절차에 그치는 만큼, 대통령이 행정부 외의 기관으로부터도 구체적 사면대상(예정)자에 대해 의견을 듣도록 하는 것은 매우 바람직하다. 이는 사면권 행사 결과에 대한 국민적 신뢰를 형성할 뿐만 아니라 혹시 발생할 지 모를 사면권 오남용의 가능성을 사전에 예방하는 효과가 있다.

따라서 사전에 국회에게 사면예정 명단을 제출하고 그에 대해 국회가 의견을 피력할 기회를 부여하는 방안에 대해 적극 찬성한다.

물론 이 경우에 국회가 비공개로 검토하는 것이 아니라 언론은 물론이거니와 국민에게도 공개해야 한다.

주요 내용

위원회의 외부위원을 “4명 이상”에서 “5명 이상”으로 하여 외부위원이 과반수가 되도록 하고, 외부위원은 국회 소관 상임위원회와 대법원장이 각각 추천하여 법무부장관이 위촉하는 위원이 2인씩 포함하도록 함(안 제10조의2제3항).

⇒ 평가

사면심사위원회의 취지를 제대로 실현하기 위해, 위원회를 구성하는 9인의 위원 중 공무원이 아닌 위원의 수를 현행보다 늘여 국민의 의견이 더 반영될 수 있도록 한 것과, 위원 구성권을 법무부장관 단독에서 국회 소관 상임위와 대법원장으로 확대하는 것은 위원 구성을 다양화하여 다양한 의견이 반영될 수 있도록 한다는 점에서 적극 찬성한다.

다만, 대통령의 사면권 행사가 사법작용인 법원의 판결을 바꾸는 것이므로 국회 소관 상임위원회와 대법원장이 각각 2인씩을 외부위원으로 추천할 수 있도록 한 박영선 의원안을 기초로 하되, 그 밖의 5인 중 2인의 위원은 반드시 법관이어야 한다거나, 대법원장이 공무원인 위원 중 1인으로 법관을, 공무원이 아닌 위원 중  2인 등 최소한 총 3명 이상의 위원을 추천할 수 있도록 하는 것이 병행되는 것도 바람직하다(이미 같은 내용의 법안이 2010년에 박영선 의원 대표발의로 국회에 제출되었을 때, 참여연대는 2010. 3. 24.에 이 개정안에 대한 의견서를 제출함).

주요 내용

대통령이 특별사면, 특정한 자에 대한 감형·복권을 하고자 하는 경우 그 대상자의 명단·죄명 및 형기 등을 1주일 전에 국회에 통보하여 그 의견을 들어야 하고, 제10조의2에 따른 사면심사위원회의 심사를 거쳐야 하며, 법무부장관은 사면심사위원회 개최 10일 전에 위원 명단 및 개최일시를 국회 법제사법위원회에 통보하여 심사위원 명단과 경력사항 및 심의서는 공개시기가 되었을 때 지체 없이 법무부 홈페이지에 게시하는 방법으로 공개하고, 회의록은 해당 특별사면 등을 행한 후 3년이 경과한 때부터 공개하도록 함(안 제10조의2제5항 후문 및 같은 항 제3호).

⇒ 평가

사면심사위원회의 첫 임무였던 지난 2008년 광복절 특별사면을 통해서 45명의 재벌총수와 경영진들이 “경제 살리기”를 이유로 대거 사면된 것을 비롯해 지난 2009년 12월 31일 당시 특정경제범죄가중처벌법상 배임와 조세포탈로 유죄 판결을 받은 지 4개월도 지나지 않은 이건희 전 삼성그룹 회장에 대한 단독 특별사면이 이루어진 바도 있는 만큼, 사면심사위원회 운영에 대한 국민적 감시와 평가를 위해서는 투명성을 높여야 한다.

따라서 사면심사위원 구성과 심의서 등을 홈페이지를 통해 공개하게 하고 회의록 공개 시점을 기존 5년에서 3년으로 단축한 것은, 국민의 알 권리를 더욱 보장하고 사면심사위 활동에 대한 국민적 감시와 평가를 원활하게 하는 점에서 적극 찬성한다.

황주홍 의원 대표발의 사면법 개정안

주요 내용

대통령의 임기 중에 형이 선고된 사람에 대하여는 특별사면 및 특정한 자에 대한 감형을 제한하고자 함(안 제9조의2 신설).

⇒ 평가

사면권의 오남용을 막고자 하는 법안의 취지에 대해 찬성한다.

서기호 의원 대표발의 사면법 개정안

주요 내용

특별사면은 징역형을 선고받고 형기의 3분의 2 이상을 채우지 않았거나 집행유예 기간 중에 있는 사람 대하여는 하지 않음.

다만, 형기의 3분의 2 이상을 채웠거나 집행유예 기간이 끝난 경우에도, 대통령과 「민법」 제767조에 따른 친족관계에 있는 자나 대통령이 임기 중에 임명한 공직자, 공공기관의 장 등에 대해서는 특별사면을 할 수 없음(안 제5조의2 신설).

⇒ 평가

검찰권과 사법권을 정당하게 행사한 결과 유죄가 확정된 경우임에도, 유죄 확정 후 단기간 안에 사면권을 행사한다면 이는 검찰권과 사법권의 의미와 효력을 단기간에 사라지게 만드는 것이다. 이런 점에서 사법적 최종 판결이 내려진 후 일정 기간이 지나기까지 사면권을 제한하는 것은, 적극 찬성한다.

한편 대통령의 친족이거나 대통령이 임명 또는 지명한 정무직 공무원 또는 공공기관의 장 등이었던 사람에 대한 사면은 사면권자인 대통령이 직·간접적으로 연관될 수 있다는 점에서 ‘자기사면’의 성격을 강하게 띤다. ‘자기사면’은 국가나 국민 전체의 이익이 아니라 측근이나 대통령 자신의 이익을 위해 행해진다는 측면에서 사면제도의 원래 취지에 어긋난다. 또한 이런 인사들에 대한 사면은 대통령의 사면권에 대한 국민적 불신을 가중시키는 점에서 제한하는 것이 바람직하다.

이런 취지에서 대통령의 친인척이나 대통령이 임명(지명)한 정무직 공무원 등에 대한 특별사면 및 감형을 제한하는 이 법안을 적극 찬성한다.

주요 내용

현행 법무부장관 소속으로 되어 있는 사면심사위원회를 대통령 소속으로 하고, 사면심사위원회의 위원은 국회, 대법원장, 대통령이 추천하는 각 3명으로 임명하도록 하여 사면위원의 구성을 다양화하려는 것임. 또한, 특별사면을 시행한 후 5년이 경과한 후부터 공개하도록 되어 있는 사면위원회 회의록을 특별사면 후 즉시 공개하도록 하여 국민의 알권리를 충족하도록 함 (제10조의2 개정).

⇒ 평가

사면심사위원회를 법무부장관 소속에서 대통령 소속의 기관으로 격상시키고 위원도 높아진 위상에 걸맞게 국회, 대법원장, 대통령이 추천하는 각 3명으로 임명하도록 하여 위원회 구성원을 다양하게 하는 것을 찬성한다.

그리고 사면심사위원회 회의록을 특별사면 후 즉시 공개하도록 한 점은 국민의 알권리 충족과 사면심사위원회 활동을 조기에 평가할 수 있도록 하는 것으로 찬성한다.

심재철 의원 대표발의 사면법 개정안

주요 내용

형기의 3분의 1이 경과하지 아니하거나 벌금·과료 또는 추징금을 완납하지 아니한 사람, 헌정질서 파괴범죄·집단살해범죄·반인륜 또는 반인도주의적 범죄·성폭력범죄·부정부패범죄 등을 저지른 사람에 대하여는 특별사면을 할 수 없도록 대통령의 사면권을 합리적인 방향으로 개정하려는 것임(안 제5조의2 신설).

⇒ 평가

검찰권과 사법권을 정당하게 행사한 결과 유죄가 확정된 경우임에도, 유죄 확정 후 단기간 안에 사면권을 행사한다면 이는 검찰권과 사법권의 의미와 효력을 단기간에 사라지게 만드는 것이다. 이런 점에서 사법적 최종 판결이 내려진 후 일정 기간이 지나기까지 사면권을 제한하는 것은 적극 찬성한다.

하지만 형기의 3분의 2 이상을 채운 사람을 특별사면의 대상으로 하고 있는 박영선 의원안보다 다소 완화된 안인데, 형기의 반도 안 되는 3분의 1을 채운 사람을 특별사면의 대상에 포함시키는 것은 사면권 남용 억제에 실효성을 발휘하기 힘들어 보인다.

문병호 의원 대표발의 사면법 개정안

주요 내용

대통령의 측근 및 친인척, 재벌총수, 권력형 비리자 및 성범죄, 고문 등 반인도적 범죄를 저지른 자 등에 대해서는 특별사면 및 감형의 대상이 될 수 없도록 함(제6조의2 신설).

⇒ 평가

대통령의 친족이거나 대통령이 임명 또는 지명한 정무직 공무원 또는 공공기관의 장 등이었던 사람에 대한 사면은 사면권자인 대통령이 직·간접적으로 연관될 수 있다는 점에서 ‘자기사면’의 성격을 강하게 띤다. ‘자기사면’은 국가나 국민 전체의 이익이 아니라 측근이나 대통령 자신의 이익을 위해 행해진다는 측면에서 사면제도의 원래 취지에 어긋난다. 또한 이런 인사들에 대한 사면은 대통령의 사면권에 대한 국민적 불신을 가중시키는 점에서 적극 찬성한다.

그리고 프랑스의 경우와 비슷하게 사회적 해악이 매우 큰 범죄 또는 권력형 비리와관련한 범죄에 대해 사면권을 제한하는 것은 사면권 오남용 방지와 사면권 행사 결과에 대한 국민적 신뢰 보호라는 점에서 찬성한다.

주요 내용

대통령의 특별사면을 실시할 때 국회의 동의를 얻도록 함(제9조 2항 신설).

⇒ 평가

대통령의 특별사면에 대해서도 일반사면과 마찬가지로 국회의 동의를 얻도록 하는 것은, 그 입법안의 취지는 타당하지만, 특별사면을 제외한 일반사면에 대해서만 국회의 동의를 얻도록 규정하고 있는 우리 헌법 제79조 제2항에 반하여 위헌 소지가 있다.

주요 내용

군사법원에서 형을 선고받은 자의 특별사면 등에 대해서는 국방부장관이 직무를 수행하도록 하고 있으나 사면심사위원회와 관련한 조항이 미비하여, 법무부장관 소속의 사면심사위원회의 위원장을 국방부장관이 맡는 것은 불합리하다는 비판이 있는 바, 해당 조항을 보완하여 따로 군사면심사위원회를 구성하도록 함.(제27조 2항 및 제28조 신설).

⇒ 평가

군사법원에서 형을 선고받은 자의 특별사면을 위해 군사면심사위원회 구성하도록 하는 것도 입법적 허점을 해소할 수 있는 방안으로 적극 찬성한다.

다만 군사면심사위원회 구성에서 국방부장관이 지나치게 많은 권한을 행사하는 것은 현행 사면심사위원회의 문제점을 반복할 우려가 있는만큼, 이를 고려해야 한다.

오제세 의원 대표발의 사면법 개정안

주요 내용

특별사면은 특정경제범죄 가중 처벌 등에 관한 법률을 위반하여 징역형을 선고받고 형기의 3분의 2 이상을 채우지 않았거나 집행유예 기간 중에 있는 사람에 대하여는 하지 않음(안 제5조의2 신설).

⇒ 평가

검찰권과 사법권을 정당하게 행사한 결과 유죄가 확정된 경우임에도, 유죄 확정 후 단기간 안에 사면권을 행사한다면 이는 검찰권과 사법권의 의미와 효력을 단기간에 사라지게 만드는 것이다. 이런 점에서 사법적 최종 판결이 내려진 후 일정 기간이 지나기까지 사면권을 제한하는 것에 적극 찬성한다.

특히 사회적 해악이 매우 큰 범죄에 대해 사면권을 제한하는 것은 사면권 오남용 방지와 사면권 행사 결과에 대한 국민적 신뢰 보호라는 점에서 찬성한다.

김광진 의원 대표발의 사면법 개정안

주요 내용

사면심사위원회가 상신의 적절성을 심사하기 전에 현직 대통령과 「민법」 제767조에 따른 친족 관계에 있는 사람 등 각호에 해당하는 사람에 대하여는 명단·죄명 및 형기 등을 7일 이상 공고하도록 하여 대통령의 사면권 행사에 국민의 의사가 반영될 수 있도록 함(안 제10조제2항 및 제3항).

⇒ 평가

대통령의 친인척에 대한 특별사면에 대해 국민의 의사를 수렴반영할 수 있게 하여, 대통령의 사면권 남용 가능성을 줄이고자 한 점은 긍정적으로 평가할 수 있다. □

참여연대 보고서 제2013-09호

사면법 개정안에 대한 의견서

발 행 일	2013. 04. 22

발 행 처	참여연대 사법감시센터 (소장 : 서보학 교수)

담    당	이상미 간사 02-723-0666 jw@pspd.org

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