전국민고용안전망 확충방안 모색 토론회

“모든 국민에게

고용안전망을”

일시 | 2010년 3월 3일(수) 오후 3시

장소 | 프란치스코 교육회관 4층 대강당

주최 | 고용보험 확대 및 실업부조 도입 연대회의

프로그램

전국민고용안전망 확충방안 모색 토론회

“모든 국민에게

고용안전망을”

15:00	사회	권순원 참여연대 노동사회위원회 실행위원, 숙대 경영학과 교수

15:10	발표1	고용보험의 현황과 개혁방안

이상동 새로운사회를여는연구원 센터장

15:40	발표2	각국 고용안전망 비교와 최근 동향

이정호 민주노총 정책국장

16:00	지정토론	김부희 노동부 노동시장정책과 서기관

박희진 한국청년연대 공동대표

전병유 한신대 교수

최영미 전국실업극복단체연대 사무처장

최진욱 영화산업노동조합 위원장

16:40	종합토론

17:00	폐회

목차

전국민고용안전망 확충방안 모색 토론회

“모든 국민에게

고용안전망을”

발제1  고용보험의 현황과 개혁방안 / 이상동	5

발제2  각국 고용안전망 비교와 최근 동향 / 이정호	33

토론1  고용보험의 현황과 개혁방안에 대한 의견 / 김부희	66

토론2  고용보험의 사각지대에 놓인 청년층의 현황과 사회안전망 확대 방향 / 박희진	68

토론3  고용보험의 현황과 개혁방안에 대한 토론문 / 전병유	73

토론4  고용안전망 확충은 취약계층 보호에서부터  / 최영미	75

2007. 3. 18

2010. 3. 3.

전국민고용안전망 확충방안 모색 토론회

	발제 1
	고용보험의 현황과 개혁 방안
	이상동 / 새로운사회를여는연구원 센터장

“개방화된 현대적 산업사회의 근로자들에게는 어느 누구나 취업, 실업, 재취업, 재실업이 반복적으로 계속되는 상황에 놓이게 된다. 따라서 오늘날의 노동법이- 전통적 노동법이 그랬던 것처럼- 취업과 실업의 연속된 과정 중에서 근로계약관계를 유지하고 있는 취업 중의 근로자만을 그 규율 또는 보호의 대상으로 삼는다면 그것은 현대적 노동법으로서 불완전한 법이라고 말할 수밖에 없을 것이다. 그러므로 노동법은 취업과 실업이 반복되는 전체적인 과정을 전제로 하면서 사회보장법과의 연관 하에 구성되어야 할 것이다”

- 김형배 (2008), “한국에서의 노동법 패러다임의 전환”, ‘노동법학’ 제28호, 14면

Ⅰ. 들어가며

- 1995년 시행된 고용보험법이 이제 만 15년을 넘고 있음. 그동안 고용보험법은 14차례의 개정을 거치면서 많은 변화가 있었던 것이 사실이지만 우리나라 사회복지체제의 하나라는 넓은 관점에서 보자면 애초의 구조가 크게 변화하지 않은 것으로 이해할 수 있음.

- 고용보험은 우리나라에서 사실상 유일한 고용보호 제도이기 때문에 최근 경제위기가 도래하자 그 역할이 또 다시 주목받고 있음. 현행의 고용보험이 과연 제도의 취지에 걸맞게 작동하고 있는지를 면밀히 분석해야 함.

- 필자가 보기에 15년 여 동안 고용보험법의 개혁과 관련하여 많은 비판이 있었으나 그 핵심적인 내용은 크게 변화하지 않은 것에 주목해야 함. 예컨대, 고용보험의 개혁과 관련하여 가장 대중적으로 언급되어 왔던 낮은 보장수준의 문제와 광범위한 배제 집단의 문제는 고용보험제도 도입 당시부터 제기되었던 것임.

- 지난 기간 동안 고용보험을 위한 개혁의 목소리가 본질적으로 변하지 않았다는 것은 개혁의 여러 과제들이 고용보험 제도가 놓인 구조적 한계로부터 도출된 것임을 의미함. 보다 근원적인 처방이 필요함을 지적하지 않을 수 없음. 지난 15년 여 동안 강화되어 온 구조적인 문제란 세 가지를 들 수 있음.

- 첫째는 고용보험제도 자체가 고용구조의 변화와는 무관하게 설계되어 있다는 점임. IMF 외환위기 이후 진행된 신자유주의 구조 변화는 경제의 금융화와 함께 노동 유연화를 진행시켜 왔음. 한국의 고용구조는 노동양극화를 동반하는 성장체제에 기반하고 있으며 지식경제화와 함께 고용불안이 상시화 되고 (부분)실업자 범위가 확대되는 나아가고 있음. 그러나 현행 고용보험은 산업 고도화 시기의 산업인력 공급제도의 특징이 많이 남아 있음. 고용보험이 변화되는 상황에 능동적으로 대응하지 못하고 있으며 이전 시기에 필요했던 저숙련 노동공급을 보조하는 수준에 머무르고 있음.

- 둘째는 이해관계자를 배제하는 도입 초기의 지배구조가 더욱 강화되어 왔다는 점임. 고용보험의 지배구조는 압도적인 정부주도의 틀을 가지고 있음. 의사결정 과정에서 드러나는 과도한 관료 주도성은 정책의 왜곡을 초래하고 있는 것이 사실. 또한 노동계층이 복잡화되고 비전형의 실업자가 확대되고 있으나 이들의 목소리가 전달될 수 있는 틀이 존재하지 않는 것은 물론, 보험 가입자인 정규직 노동자와 사용자의 참여도 대단히 미흡한 상태임. 이는 고용보험의 개혁이 사회적 보호의 틀을 확대하지 못하게 만드는 배경이 되고 있음.

- 셋째는 재원의 제약이 낳는 한계가 분명해지고 있다는 점임. 현행 고용보험은 ‘저부담 저복지’의 원칙하에 제도가 설계되었음. 노사의 보험료율이 다른 나라에 비해 낮은 편인데다 국고의 재정적 지원이 없음. 이는 기금의 적자를 회피하기 위한 보수적 운영이 정착되게 한 역사적 뿌리가 되었음. 고용보험기금의 초기 단계에서는 상대적으로 안정적인 일자리를 갖고 있는 계층만을 대상으로 했기 때문에 적자 문제가 두드러지지 않았음. 한 때 오히려 적립금 과다 논쟁이 초래되었던 적도 있었음. 그러나 최근 적용대상이 임금노동자 전체로 확대된 이후 실업급여 사업과 고용안정 사업의 수요가 계속해서 증가하는 경향에 돌입했음이 확인됨. 앞으로 임금노동자 이외에도 비임금노동자와 광범위한 (반)실업 노동자로 대상을 확대하는 데 근본적인 한계가 될 것임.

- 이 글은 이상의 관점에서 고용보험의 현황과 여러 개혁의 과제들을 간단히 확인해 보고 고용보험이 보편적 복지의 관점에서 재구축되기 위한 근본적인 처방을 밝히고자 함.

Ⅱ. 고용 구조의 변화와 고용 보험

1. 신자유주의와 고용

- 지난 20년 동안 신자유주의 노동유연화가 급속히 진행되면서 고용 구조에 큰 변화가 발생. 노동유연화가 경제 성장을 촉진시키고 노동자들에게는 더 많은 일자리 혹은 더 손쉬운 일자리 이동을 보장할 것이라고 약속했지만, 오히려 전 세계에서 고용 불안의 위험은 높아져만 감.

- 일부 조직 노동자들에게는 상당한 임금을 보장함으로써 반발을 누그러뜨리고 반대로 다수 노동자들은 실업 또는 반(半) 실업의 위험을 높임으로써 임금을 압박하는 것이 현재의 노동 지배 방식. 신자유주의는 노동유연화의 이름으로 이러한 이중노동시장-핵심부와 주변부를 분절시키는 것-을 더욱 강화함으로써 3중, 4중의 노동시장을 만듦. 노동시장이 중층화 될수록 고용불안 또는 임금 압박 요인은 강화된다.

- 한편 신자유주의는 금융시장의 확대와 세계시장의 통합을 통해 노동시장을 압박. 노동은 인간에 체화되어 있어 노동력 상품을 완전히 분리시킬 수 없기 때문에 상품화의 수준은 기본적으로 사회적 관계에서 벗어날 수 없음. 그러나 금융이 경제 운용의 중심축이 되면서 노동의 상품화를 더욱 가속시키고 사회적 관계의 구속력을 현저히 약화시키고 있음.

- 한국의 고용구조에서 또 하나 중요한 특징은 광범위한 영세자영업의 존재라 할 수 있음. 한국 경제의 산업화 초기에는 농촌 노동력을 도시의 산업 노동력을 확보하기 위한 존재로 활용. 그러나 농촌 노동력이 더 이상 저임금 노동자를 공급하는 기지가 되지 못함에 따라 도시 자영업의 비율이 높아지고 있음. IMF 외환위기 이후에는 제조업 노동자들마저 자영업으로 방출됨으로써 자영업의 영세화가 가속화되고 신자유주의의 또 하나의 피해계층으로 구조화됨.

2. 고용 형태의 변화

- 한국은 취업자가 생산가능인구의 60% 수준에 불과해 (고용률 60%) 아직 노동력의 활용 수준이 선진 자본주의 국가에 비해 월등히 떨어지는 국가임. 1980년대까지 급속한 산업화로 인해 폭발적으로 증가해 왔던 취업자 증가율은 1990년대 들어 늘어나는 인구를 흡수하기에는 대단히 미흡한 수준으로 하락.

- 신자유주의가 진행되면서 실질임금 상승이 정체 상태에 빠지고 가구주만으로는 경제활동이 어렵게 되자 비경제활동인구에 속해 있던 다수의 노동력이 가계 소득의 보전을 위해 구직 활동에 나서고 있음. 그러나 이들은 부가가치가 낮은 중소기업과 영세 서비스업에 집중되면서 ‘질 낮은 일자리’를 감수하게 됨. 저임금의 일자리와 실업의 상태를 반복하는 악순환에 빠질 수밖에 없는 구조가 형성.

- 고용 형태를 다양화시킴으로써 저임금 구조를 만들고자 하는 사업주들의 이해관계에 의해 이들 취약노동계층은 이전에 없었던 형태의 고용 형태에 종사하게 됨. 예컨대, 내용적으로는 사실상 임금노동자이지만 고용 형태는 자영업의 상태라 할 수 있는 특수고용직, 고용 관계와 노동력 제공 관계가 일치하지 않는 파견과 용역직을 들 수 있음. 이 밖에도 넓게 보면 기간제 노동자들도 고용 형태의 다양화 측면에서 확대된 것으로 해석할 수 있음.

- 한국의 고용은 40%의 비경제활동인구가 실업과 근로빈곤층을 빈번히 오가는 특징을 가짐. 특히 공식적인 실업 상태로의 이동보다 취업-비경활 상태 간의 이동이 빈번. 이는 공식 실업자에 초점을 맞추는 완전실업에 대한 논의와 실천에서 벗어나 반(半)실업 상태에 있는 취업자와 사실상 실업 상태에 있는 비공식 실업자에 대한 논의와 실천이 필요함을 의미.

3. 고용 보험의 새로운 역할

- 실업에 대한 사회적 연대로써 출발한 고용 보험 제도는 20세기 초, 중반 산업화 시대에 (완전)실업자에 대비한 국가적 제도로써 ‘실업 보험’의 이름으로 많은 나라에서 정착됨. 이후 실업 발생 ‘사후의 조치’보다 실업 발생 이전의 사전적 조치가 더 큰 효과를 가져 온다는 사회적 합의에 따라 취업자에 대한 지원으로 확대됨. 현재 고용보험 사업 가운데 사후의 조치를 의미하는 것이 실업급여 사업이라 한다면 사전적 조치의 성격을 가지는 것인 고용안정.직업능력개발사업이 되는 것임.

- 우리나라도 1995년 고용 보험이 도입되면서 실업대책에 대한 고용정책이 시작된 것으로 평가. 현행 고용 보험은 실업 대책보다는 사전적인 고용 정책(이른바 적극적 노동시장 정책)에 초점을 맞추어 설계됨. 실업 대책과 적극적 노동시장 정책 모두 완전 실업을 가정한 정책을 상정함으로써 많은 허점을 드러내고 있음. 앞서 언급한 반(半) 실업상태의 취업자나 유사 실업상태의 비경제활동인구에 대한 정책이 비어 있는 것임. 고용불안의 정도가 높은 취업자일수록 고용보험 가입율이 낮고 예컨대, 비경제활동인구인 청년실업자나 장기실업자에 대한 안전망이 설계되어 있지 않은 점이 이를 반증함.

- 뿐만 아니라 취업자/실업자를 향한 수혜보다는 사업주를 향한 수혜의 성격을 많이 담고 있고, 운영권에 있어 압도적인 국가 우위에 있다는 것도 고용 보험의 역사적 한계라 할 수 있다. 한국의 고용 보험은 시장에서 퇴출된 자를 대상으로 하는 ‘잔여적(residual)’ 성격의 복지체제를 갖고 있으며 보편적 복지의 성격이 대단히 미약함.

- 낮은 소득 보전 수준, 낮은 재분배 성격도 이러한 잔여적 성격의 하나라 할 수 있음. 사회적 연대를 높이고 이해관계자 자신들의 참여가 보장되는 방향으로의 고용보험 개혁이 요구됨.

4.‘보편적 접근’을 강화하는 개혁의 필요성

- 고용보험은 ‘보편적 접근’에 기초해서 제도가 마련되어야 함. 보편적 접근이라 함은 어떤 특정한 계층에 대한 ‘개별적 접근’으로써가 아니라 ‘전국민’-정확히는 노동 능력과 의사가 있는 자 모두-에 대한 안전망의 제공을 원칙으로 한다는 의미이다.

- 따라서 고용보험을 국민연금이나 의료보험에 준하는 ‘전국민 고용안전망’으로써 개혁해야 함. 실업에 대한 위협은 이미 보편화되어 있기 때문에 선차적으로 ‘보편적 고용보험제’를 구상하고 복잡해진 위협의 양태, 곧 특수한 노동형태 혹은 실업형태에 대해서는 이에 적합한 세부적인 제도를 도입함으로써 촘촘하게 그물망을 만들어야 할 것임.

- 보편적 접근을 위해서 일차적으로 해결해야 하는 문제는 현재의 고용보험 제도가 제도적으로 배제시키고 있는 광범위한 사각지대를 일단 고용보험의 적용 안으로 들어오게 하는 것임. 현재의 고용보험 제도는 전체 취업자의 40% 정도만을 피보험자로 포괄하고 있음. 고용보험이 노동권과 생존권 등의 기본권적 요소를 확대한다고 해도 나머지 60%의 취업자에게는 적용이 불가능하다는 뜻임. 더구나 배제되어 있는 60%의 취업자들은 기존 피보험자에 비해 노동권과 생존권 보호가 더욱 취약한 집단들로써 고용보험의 보호가 더욱 필요함.

- 또한 고용형태가 다양화, 복잡화되고 있는 노동시장의 현실로부터 ‘보편적 접근을 통한 고용보험 개혁’의 필요성은 더욱 강화됨. 빠르게 변화하고 있는 노동시장과 최근 경제위기 이후 급격하게 상승하고 있는 실업의 위험을 제도변화가 따라잡기는 힘들 것이기 때문임.

Ⅲ. 우리나라 고용 보험의 현황과 특징

1. 고용보험제도

- 1995년부터 시행된 우리나라의 고용보험은 그 명칭에서 짐작되는 바와 같이 전통적 의미의 ‘실업보험’과는 차이가 있음. 크게 실업급여 사업과 고용안정.직업능력개발사업으로 구분되고 그 밑에 36개의 세부사업들이 있음. (실업급여 사업 제외)

<표 1> 고용안정 직업능력개발사업 현황

대분류	중분류	소분류
고용안정	(법20조) 고용창출지원	(시행령13조) 중소기업 근로시간단축 지원금 (시행령14조) 교대제전환 지원금 (시행령15조) 중소기업 고용환경 개선에 대한 지원 (시행령16조) 중소기업 전문인력활용 장려금
	(법21조) 고용조)정의 지원	(시행령19조) 고용유지지원금의 지급 대상 (시행령22조) 전직지원장려금
	(법22조) 지역 고용의 촉진	(시행령24조) 지역고용촉진 지원금
	(법23조) 고령자등 고용촉진의 지원	(시행령25조) 고령자 고용촉진 장려금 (시행령26조) 신규고용촉진 장려금 (시행령28조) 임금피크제 보전수당 (시행령29조) 임신ㆍ출산 후 계속고용지원금 (시행령30조) 육아휴직등 장려금과 대체인력채용 장려금
	(법24조) 건설근로자 등의 고용안정 지원	(시행령31조) 건설근로자 퇴직공제부금의 지원 (시행령32조) 건설근로자 고용보험관리지원금의 지원
	(법25조) 고용안정 및 취업 촉진	(시행령33조) 고용관리 진단 등 지원 (시행령34조) 장기실업자 등에 대한 창업촉진 지원사업 (시행령37조) 고령자 등의 고용환경 개선 지원
	(법26조) 고용촉진 시설에 대한 지원	(시행령38조) 고용촉진 시설의 지원
직업능력개발	(법27조) 사업주에 대한 직업능력개발 훈련의 지원	(시행령41조) 사업주에 대한 직업능력개발 훈련비용의 지원
	(법29조) 피보험자등에 대한 직업능력개발 지원	(시행령44조) 근로자능력개발카드에 따른 수강지원 (시행령45조) 능력개발비용의 대부 (시행령46조) 능력개발비용의 지원 (시행령47조) 실업자의 취업훈련 (시행령47조의2) 직업능력개발훈련 중 생계비 대부
	(법30조) 직업능력개발 훈련 시설에 대한 지원 등	(시행령48조) 직업능력개발훈련시설 등에 대한 비용 대부 (시행령49조) 직업능력개발훈련시설 등의 지원
	(법31조) 직업능력개발의 촉진	(시행령51조) 자격검정 사업의 지원 (시행령52조) 직업능력개발의 촉진 (시행령53조) 직업능력개발훈련사업의 위탁 실시
	(법32조) 건설근로자 등의 직업능력개발 지원	(시행령54조) 건설근로자의 직업능력개발 지원
육아휴직급여 등	(법70조) 육아휴직 급여
	(법75조) 산전후휴가 급여 등
기타	(법33조) 고용정보의 제공 및 고용 지원 기반의 구축 등
	(법34조) 지방자치단체 등에 대한 지원	(시행령55조) 지방자치단체 등에 대한 지원
	(법11조) 고용보험 관련 조사연구
	(법12조) 국제교류협력

*주: 법은 고용보험법, 시행령은 고용보험법 시행령을 의미함

- 고용보험법은 노동권과 생존권을 보장하기 위한 국가의 의무로부터 그 헌법적 근거를 갖고 있음. 이는 노동법의 측면과 사회보장법의 측면, 두 가지를 모두 가지는 것임. 상대적으로 실업이라는 사회적 위험이 주는 소득 단절을 보호하기 위한 측면이 강조되고 있긴 하나, 고용유지와 고용촉진, 기타 취약계층의 고용장려라는 고용보호의 측면을 갖고 있음.

- 사회보험으로써의 고용보험은 재분배의 성격과 강제가입의 성격을 가짐. 즉, 취약한 계층이 상대적으로 더 높은 수혜를 받으며 고소득자의 가입회피를 방지하기 위한 제도적 장치를 구비하고 있음. 덧붙여 최근의 사회보험은 생애주기에 걸친 위험의 회피라는 측면이 강조되는 경향을 가지고 있음. 예컨대 각종 사회적 위험이 생애주기에 걸쳐 간헐적, 반복적으로 나타날 수 있어 취업 기간에 이에 대한 사전적 대비를 하는 것임. 위험 회피 기능이 제대로 작동하기 위해서는 취업에서 비취업 사이로 전환될 때 소득의 단절 혹은 감소가 최소화되어야 할 것임.

- 재분배의 성격을 이른바 ‘로빈훗 기능’이라 부른다면 생애주기적 위험의 회피는 흔히 ‘돼지저금통 기능’이라 불림.(출처)

2. 주요 특징

2-1. 국가 주도로 제도가 도입, 확대

- 우리나라의 고용보험은 노동자 또는 민간에서의 부조라는 역사적 경험을 갖고 있지 않으며 산업화 이후 국가가 제도적으로 적용을 시작하였음.

- 국가의 압도적 우위 하에 제도가 도입됨에 따라 정부 관료의 주도성이 강함. 정부 관료의 주도성은 고용보험의 운영, 재원의 마련 및 지출, 제도 변화의 이니셔티브 등 전 영역에 걸쳐 발휘되고 있음.

- 국가가 제도를 도입, 확대하는 과정에서 재정적 부담을 회피함에 따라 재원구조가 보험료에 전적으로 의지하는 구조가 정착되어 있는 상태임. 즉, 재원확대의 제약이 제도 발전을 가로 막는 단계에까지 이름.

2-2. 정규직 임금노동자 중심의 제도

- 우리나라의 고용보험은 대규모 사업장에서부터 소규모 사업장으로 확대되는 과정을 거쳐 왔음. 이는 고용보호를 보다 절실히 필요로 하는 계층일수록 이후에 적용되었다는 것을 의미함. 현재  대규모 사업장일수록 고용보험 가입율과 실업급여 수급자격률이 높은 것은 이러한 과정과 무관하지 않음. 법률적으로 1인 이상 모든 사업장이 적용 대상이 되었으나 비정규직이나 비공식 부문 노동자들이 실체적으로는 보호되지 못하고 있음.

- 또한 사실상 임금노동자만을 대상으로 하고 있음. 자영업자나 실업노동자 그리고 신자유주의와 산업구조의 변화로 확산되고 있는 비전형 노동자는 법률적으로 원천 제외되어 있는 실정.

- 결국 현행의 고용보험이 만들어 낸 역사적 관성은 고용보호 대상 확대의 걸림돌로 작용하고 있음.

2-3. 고용정책의 핵심 수단으로 사용

- 우리나라의 고용보험의 중요한 특징 가운데 하나는 고용보험이 전체 국가 고용정책의 핵심 수단으로 기능하고 있다는 사실임. 이는 뒤집어 이야기하면, 고용보험 이외의 고용정책이 대단히 미흡한 수준에 있음을 의미함.

- 우리나라에서 이른바 ‘노동시장 정책’이라는 개념이 확립되고 정부의 주요정책으로 자리잡게 된 것은 1990년대에 들어와서부터임. 그 이전에는 거시 경제정책의 일환으로 경제의 성장을 통한 일자리 창출이 곧 고용정책이라는 인식이 지배적이었으며 현재에도 그 관성은 강하게 남아 있음.

- 1990년대 이전에는 다만 경제발전에 필요한 기능 인력의 양성을 위해 IBRD, ADB 등으로부터의 차관자금을 이용하여 공공직업훈련 시설을 설치 운영하여 기능 인력을 양성, 공급하는 것에 주안점이 두어짐. 직업훈련기본법에 근거한 사업 내 직업훈련 의무 제도를 통해 일정규모 이상의 기업에 대해 직업훈련의 실시를 강제하고 직업훈련실시의무를 다하지 못한 사업주로부터 직업훈련분담금을 징수하여 이를 재원으로 직업훈련촉진기금을 조성․운용하여 직업훈련을 장려하였으며 지방노동관서에 직업안정과를 두어 취업알선을 부분적으로 실시하는 것이 고용정책의 전부였던 것.

- 이런 상황에서 고용정책의 일대 전환기가 된 것은 1993년 12월의 고용정책기본법과 고용보험법의 제정. 공포에 있다고 할 수 있음. 특히 고용보험법은 1995년 7월 1일 시행되면서 전통적인 실업급여 뿐만 아니라 적극적 노동시장정책수단인 고용안정사업 직업능력개발사업을 포함하여 소극적 노동시장정책은 물론 적극적 노동시장정책의 추진을 위한 재원의 상당부분을 고용보험기금을 통해 조달할 수 있게 된 것임. 고용보험을 통해 노동시장정책의 추진을 위한 제도적 장치를 갖추게 되었다는 점에서 우리나라 노동시장정책의 새로운 전기를 마련한 것으로 평가할 수 있음. 고용보험이 고용정책의 핵심 수단으로 자리 잡게 된 역사적 배경이 여기에 있다고 할 수 있음.

Ⅳ. 우리나라 고용 보험의 핵심 문제점

- 15년 여 동안 비판이 현재에도 계속되고 있는 고용보험 개혁의 논쟁은 크게 사회보장 충실화의 측면과 제도의 효율성 측면 두 가지로 나누어서 분석해 볼 수 있음. 사회보장의 측면에서는 다시 노동권과 생존권의 두 가지를 이야기할 수 있고, 제도의 효율성 측면에서는 거시경제 안정화 기능과 사업의 효과성으로 구분해 볼 수 있음.

- 보다 구체적으로는 첫째 광범위한 사각지대를 들 수 있음. 이는 사각지대에 속한 고용보호의 배제 집단이 노동권과 생존권에 있어 실질적인 차별을 받고 있다는 것을 의미함. 둘째, 낮은 보장성의 문제를 들 수 있음. 광범위한 사각지대와 더불어 현행 고용보험이 사회보장의 성격이 대단히 미흡한 수준에 있음을 지적하는 것임. 이외에도 고용보험이 우리나라 사회복지체제에서 담당하고 있는 기능이 대단히 협소하다는 점도 넓게 보면 사회보장의 측면에서 지적될 수 있는 문제임.

- 우리나라의 사회복지체제는 사회보험을 중심으로 구축되어 있고 이 가운데에서도 고용보험보다는 건강보험과 국민연금을 중심으로 설계되어 있음. 고용에 대한 사회적 위험이 더욱 증진되고 있으며 이러한 위험이 간헐적 반복적으로 나타나고 있다는 현실을 고려한다면 소득보전을 통한 생애주기적 평등화를 추구하는 방식에서 벗어나 고용보호를 통한 생애변동적 평등화 추구가 강화되어야 함. 즉 고용보호를 위한 사회적 안전망의 지위가 크게 격상되어야 함.

- 노동법학자들을 중심으로 현행 고용보험이 보장하고 있는 노동권, 보다 구체적으로는 고용보호에 관한 권한이 법리적으로 모호한 상태를 지적하기도 함. (출처) 현행의 노동법 체계는 노동3권을 핵심으로 산업노동자와 사용자 간의 관계를 중심으로 구성되어 있음. 고용보험법이 추구하는 고용보호에 관한 권리가 노동권의 구성요소로써 가지는 의미가 불분명함에 따라 고용보험법에 의한 국가의 의무는 대단히 소극적으로 해석되고 있는 것이 현실임.

- 제도의 효율성 측면에서의 문제점은 노동경제학자들의 많은 연구가 있었음. 실제로 한국의 고용보험에 대한 선행연구들은 주로 제도의 효율성에 대한 논의에 초점을 두고 있다고 할 수 있음. 고용보험에 대한 대표적인 연구인 유길상(2007)의 연구는 현행 고용보험제도가 갖고 있는 성과와 한계점에 대해 논의하면서 적극적 노동시장정책과의 관계, 수혜의 역진성 문제, 낮은 수혜율과 소득보전율의 문제에 대해 언급함.

- 이외에도 방하남 외(2007), 유길상(2005) 등의 연구나 고용보험 도입 초기의 금재호(1995), 유길상 외(2000a), 유길상 외(2000b) 등 기존의 연구들이 제도의 효율성에 대해 논하고 있음.

- 고용보험에 대한 평가를 수행한 많은 연구들은 대부분 노동시장과의 관계에 대한 주류 경제학의 입장을 대변하고 있음. 실업급여 제도의 변화와 직장 이동 등 노동공급 효과를 연구한 김혜원(2007)이나 최근 저소득 노동시장과 고용안전망 활성화 방안을 각각 연구한 이병희 외(2008), 이병희(2008)의 연구도 이런 입장에서 크게 벗어나 있지 않은 것으로 보임. 이들 연구는 고용보험의 급부와 노동시장에로의 진출입과의 상관관계를 바탕으로 정책적 과제를 제시한 것으로 볼 수 있음.

- 한편 거시경제 전체의 측면에서 제도의 효율성을 논하기 위해서는 고용보험의 ‘거시경제 안정화 기능’에 대한 연구가 필요할 것임. 그러나 이에 대한 한국의 연구는 찾아보기 힘듦. 거시경제 안정화 기능이란 사회적 보호와 관련된 각종 제도가 경기 역행적인 지출구조를 가지는 것을 말함. 즉, 실업의 증가로 인해 소득과 소비가 감소하는 경기침체기에 사회적 보호 제도는 오히려 지출을 증가시킴으로써 개인과 거시경제의 유효수요 하락을 막아주는 기능을 가짐.

- 이상의 여러 문제점들 가운데 광범위한 사각지대의 문제와 낮은 보장성의 문제를 간단히 살펴보기로 함. 이와 함께 추가적으로 이해관계자 참여 부재의 문제와 재원 제약의 문제를 살펴 봄. 추가적으로 이 두 가지 문제를 살펴보는 것은 기존의 연구가 주로 고용보험을 둘러 싼 사회경제적 맥락을 배제하고 제도 자체의 효율성, 즉 내부 논리에 입각해 있다고 평가하기 때문. 예컨대 유길상(2007)의 지적은 정당한 것이기는 하나 현행 고용보험의 정치경제적 특성을 간과하고 있는 것으로 평가됨. 현행 고용보험은 처음부터 저소득 취업자와 실업자를 배제하고 재정운용의 안정성에 초점을 두어 설계되었기 때문에 이상의 문제들은 필연적으로 초래될 수밖에 없는 것임.

- 현행 제도를 유지하는 것을 상정함으로서 소극적 변화 혹은 효율성 향상에 초점을 두거나 개별적 제도의 도입이나 개별적 수정의 방식이 아니라 보다 근본적인 해결을 추구해야 함. 이러한 인식에 동의한다면 고용보험의 사회경제적 맥락에서 가장 중요한 두 가지 문제점인 지배구조와 재원 제약을 확인하는 것이 중요함.

1. 고용보험의 광범위한 사각지대

- 2009년 12월 현재 고용보험 가입자 수는 976만 명 수준. 전체 취업자 대비 가입률은 약 40% 수준에 불과. (임금노동자 대비 약 60%). 특히 가입률은 성별, 종사상지위별, 소득별 편차가 크게 나타남. 고용보험 가입률이 낫다는 것은 한국 사회에서 사실상 유일한 고용보호 제도의 수혜를 받지 못하고 있다는 것을 의미. 선진국 수준의 고용정책을 펼치기 위해서는 전체 취업자의 80% 수준까지는 가입률을 끌어 올려야 할 것임.

- 현재 고용보험 적용의 사각지대를 정확히 추산하기는 어려우나 약 1,000만 명이 해당되는 것으로 보임. 이는 고용보험 가입자 수를 상외 하는 수준임.

- 사각지대의 구성은 첫째, 법적으로 배제되어 있는 취업자-자영업자, 가사노동자, 특수근로자, 농림어업 노동자 등 둘째, 고용보험 미가입자-저소득 임금노동자 (통칭 비정규직, 반실업자 등), 외국인노동자 등 셋째, 보험제도가 포괄할 수 없는 집단-실업급여 수급 자격 종료 실업자, 청년실업자, 취업준비생 등-으로 구분할 수 있음.

- 김병권(2009b)은 비경제활동인구 가운데에서도 고용보험의 적용을 필요로 하는 인구가 있다고 보고 있다. 대표적으로 취업준비생 60만 명과 ‘그냥 쉬었음’ 인구 170만 명이 여기에 해당된다. 이들은 경제적 사정에 의해 비경제활동상태에 놓여 있을 가능성이 높은 인구이며 조건만 합당하다면 취업의 의사와 능력을 보유한 집단일 가능성이 높음.
- 이 경우 ‘전국민 고용보험’ 적용 대상자는 총 2,400만 명에 달하고 사각지대의 규모는 앞서 전병유(2009)의 계산값에 230만 명을 추가해 총 1,050만 명으로 추정할 수 있음.

<그림 1> ‘전국민고용보험’ 적용 대상자

2. 낮은 보장성

- 2009년 우리나라 실업급여 수혜율(수급자수/실업자수) 42.6%임. 2008년 실업급여 수혜율( 35.4%)에 비해 상승함. 그러나 통계청 경제활동인구 부가조사 결과, 임금근로자가 실직 시 실업급여 수급자격이 있는 경우는 2005.8～2008.6 기간 동안 5.9%에 불과함. 고용보험에 가입한 실직자 가운데 실업급여 수급 자격이 있는 비중도 20.9%에 그치고 있음.

- 실직자가 수급 자격이 없는 이유로는 고용보험 미가입(56.4%), 이직사유 미충족(16.5%),  고용보험 미적용(15.4%), 피보험기간 미충족(5.9%) 등의 순으로 나타나고 있음.

- 비수급자격의 이유로 ‘이직사유 미충족’이 높게 나타는 것은 실업급여 적용대상에서 자발적 이직자를 배제하고 있는 수급요건의 엄격성 때문임. 그러나 미국을 제외한 많은 나라에서 일정한 제한 아래 자발적 이직자에게 실업급여를 지급하고 있다는 점을 고려할 때 이는 수급요건을 지나치게 제한하고 있는 것임.

독일 12주, 일본 1~3개월, 프랑스 4개월, 핀란드 3개월, 벨기에 4~26주, 덴마크 3주, 호주 13주, 영국 1~26주 등

- ‘18개월 내 180(6개월)일 이상 보험가입’이라는 피보험기간 요건은 비정규직 근로와 실직의 증가로 현실적으로 충족하기 어려 현실임.

- 구직급여 수준은 평균소득의 50%로 되어 있으나 실제적인 소득대체율은 40% 수준으로 낮은 편이고 소득상한액도 지난 10여 년간 4만원으로 고정되어 있는 문제점을 안고 있으며, 수급기간도 평균 4개월 정도에 그치고 있음.

3. 이해관계자 참여의 부재

- 고용보험사업의 효율성과 책임성을 높이고, 고용보험 개혁을 강력히 추진하기 위해서는 노사의 대표와 실업노동자, 자영업자 등의 참여를 높여야 함. 이는 실업급여사업이 사회적 통합을 높이는 방향으로 개선되고, 고용안정사업의 실업예방 효과를 높이는 방향으로 개선하기 위한 것임

- 현행 고용보험의 관리운영주체 현황은 다음과 같음. 먼저, 고용보험의 구체적 집행업무는 노동부 산하의 6개 지방노동청과 46개 지방노동지청에서 행하며 근로복지공단과 한국산업인력공단이 업무의 일부를 위탁받아 수행 중임.

- 노동부 본부는 2008년 3월 직제개편으로 출범한 고용정책실이 고용보험 관련 정책과 기획업무를 맡아 하고 있음. 고용정책실은 고용정책관, 직업능력정책관, 고용평등정책관과 고용서비스 기획관으로 편제되어 있으며 고용보험 피보험자의 권리구제를 위하여 고용보험심사관과 고용보험심사위원회를 두고 있음

- 현재 사회적 기구의 성격을 갖고 있는 것은 고용보험위원회가 있음. 고용보험위원회는 고용정책심의회에 비해 노사의 대표성이 강화된 것이 사실. 그러나 아직 정책결정에 직접 참여하고 있다고 볼 수는 없음.

2008년 12월 31일 고용보험법 개정으로 고용정책심의회의 업무 중 고용보험과 관련한 사항을 따로 떼어 고용보험위원회의 심의를 거치도록 하고 있음

- 고용보험위원회의 의사결정 권한을 강화하기 위한 실질적 노력이 경주되어야 함. 현재 노동부 차관으로 하고 있는 위원장을 공익 대표가 맡도록 바꾸는 것이 필요하며, 사실상 노동부에서 추천하고 있는 공익 대표를 노사가 하도록 하는 것이 필요함.

- 고용보험위원회가 고용보험기금의 예산 편성권한을 갖도록 함으로써 실질적인 권한을 가지는 방안도 있겠으나, 현실적으로는 고용보험기금의 운영에 관한 평가 권한과 역량을 강화하는 것이 타당할 것으로 보임.

- 장기적으로는 고용보험위원회가 노동부의 내부 기구로부터 독립해서 사회적 기구가 될 수 있도록 하는 단계적 방안을 마련하는 것이 필요하다고 보임. 이후 구성될 고용보험기금과 관련한 사회적 기구에는 실업노동자와 자영업자 그리고 기타 취약노동계층의 대표성이 강화되어야 함.

4. 재원 구조의 제약

- 현재 노동부 예산중에 일반회계 예산은 10%에 미치지 못하고 있음. 2009년 예산을 기준으로 했을 때, 노동부 예산의 약 40%는 고용보험기금의 사업비이며 나머지 50%도 산재보험기금, 장애인고용촉진기금 등의 각종 기금임. 노동부의 고용 사업이 사실상 기금의 지원에 의해 실시되는 것을 나타냄.

<표 2> 2009년도 노동부 추경예산의 구성

(단위: 원)
구 분	'09년 당초 (A)	추 경 (B)	합 계 (A+B)	증감(%) B/A	비중(%)
일반지출	11조 7,547억	2조 8,564억	14조 6,111억	24.3	100.0
▪예 산	1조 1,369억	2,099억	1조 3,468억	18.5	9.2
▪기 금	10조 6,178억	2조 6,465억	13조 2,643억	24.9	90.8
․고용보험	5조 6,562억	2조 1,567억	7조 8,129억	38.1	53.5
․산재보험	4조 3,728억	-	4조 3,728억	-	29.91.5
․임금채권	2,257억	-	2,257억	-	1.5
․장애인고용	2,286억	-	2,286억	-	1.6
․근로복지	1,345억	-	6,243억	364.2	4.3

- 한편 고용보험기금의 조성에 대해서 살펴보면, 기금은 보험료와 고용보험법에 의한 징수금, 적립금, 기금운용수익금과 그 밖의 수입으로 조성된다. 일반회계의 재정 지원은 이 중에서 그 밖의 수입에 해당되며, 주로는 고용안정센터 등의 운영경비로 사용됨.

- 즉 고용보험기금이 수행하는 적극적노동시장정책과 실업급여사업에 대한 정부의 기여가 거의 없다고 할 수 있음. 순 수입 중 일반회계 전입금의 비율은 2007년 현재 0.25%에 불과하다. 이런 재원 구조를 가지는 것은 무엇보다 1995년 고용보험제도를 실시하면서 안정적인 재원 마련을 통해 적극적노동시장정책과 실업급여사업을 실시한다는 방향을 수립하고 기여금을 통해 이를 확보하고자 했기 때문.

<표 3> 고용보험기금에 대한 일반회계 기여 추이

연도	순수입 (백만원)	일반회계전입금 (백만원)	순수입 중 일반회계전입금 비율(%)
1996	825,792	-	0.00
1997	1,036,079	-	0.00
1998	1,373,885	-	0.00
1999	1,920,800	1,500	0.08
2000	2,616,881	5,998	0.23
2001	2,864,859	20,998	0.73
2002	3,069,653	17,217	0.56
2003	2,866,076	2,217	0.08
2004	3,394,929	2,217	0.07
2005	3,603,439	2,217	0.06
2006	4,097,476	10,217	0.25
2007	4,159,380	10,217	0.25

주: 수입 중 예탁금 회수 및 전년도 이월금을 제외한 금액이 순수입임

자료: 노동부, 고용보험백서 2008에서 재정리

- 일반회계의 재정적 지원이 거의 없는 상태에서 전적으로 노사의 보험료에만 의존하는 재원 구조는 안정적인 수입원을 확보할 수 있다는 장점에도 불구하고 여러 가지 단점도 또한 동시에 가지게 됨. 이러한 재원 구조는 다음과 같은 논란을 피할 수 없음.

- 첫째, 적극적 노동시장 정책 사업 가운데 다수의 사업은 불특정 국민들을 수혜의 범위 내로 들어오게 해야 하는 성격을 갖고 있다. 이러한 사업에 필요한 재원은 당연히 일반 회계에서 가져와야 한다. 그렇지 않고 보험료를 이러한 사업에 사용할 경우 보험 납부자에 대한 역차별 효과가 나타나므로 이에 대한 논란을 피할 수가 없기 때문이다.

- 둘째, 기여비례적 성격을 갖는 기금에 비해 일반회계는 재분배 효과가 상대적으로 크다. 즉, 보험료율에 비례하여 수혜 정도를 구상하는 제약을 받는 기금과는 달리 일반회계의 재원은 누진적 성격을 띠는 세금으로부터 확보되기 때문이다. 따라서 일반회계의 기여가 미미하다는 것은 보편적 복지의 측면에서 바람직하지 않을 수 있다. 보편적 복지를 추구하기 위해서는 기여대상자에게만 선별적인 지원이 이루어지는 기여금 방식의 재원조달이 아니라 일반조세에 의한 재원조달이 적절하기 때문이다.

- 셋째, 새로운 제도 도입을 어렵게 할 수 있다. 일반회계에 의한 재정기여가 낮기 때문에 고용보험기금 사업이 적자를 회피하는 보수적인 운영을 할 가능성이 높게 된다. 실업부조, 청년실업자 구직수당, 저임금 노동자 보험료 감면 등 재정 수요를 동반하는 새로운 제도는 기존 가입자들의 보험료 인상에 대한 반발 가능성을 안고 있다고 하겠다.

Ⅴ. 고용보험 개혁의 방향

1. 고용정책 대상별 현안 과제

- 현행 고용보험의 주요 정책 대상은 자영업자와 저소득 취업자, 청년 실업자를 꼽을 수 있음. 이외에도 외국인 노동자, 경력단절 여성 노동자, 가사서비스 노동자 등의 다양한 계층이 있고 이들 각자에 대해서는 각각에 적합한 세부적인 정책이 논의될 필요가 있음. 세부적인 정책을 논하기에 앞서 일다 이들을 정책 영역 안으로 공식화시켜 내기 위해서는 고용보험의 적용 자격을 부여하는 것이 선행되어야 함.

1-1. 임금노동자 전체

- 임금노동자의 노동시장 위험과 고용보험 사이의 관계에 대한 논의는 ① 고용보험 가입이 임금노동자의 다양한 노동시장 이행의 가능성과 어떤 관계를 갖느냐 ② 실직 시 수급자격의 요건은 어떠한가 ③ 고용보험 가입은 실직 이후 재취업 등 일자리 상향 이동의 가능성을 높이는가 등에 관한 것임.

- 이병희(2009)에 따르면, 임금노동자의 36.8%는 1년 동안 실직, 직장 이동, 자영업 전환 등의 노동시장 이행을 경험하지만 고용보험 미가입 등의 이유로 인해 실직 시 5.9%만이 실업급여를 수급하고 있음.

- 현행 고용보험은 가입대상자들인 임금노동자에 대해서도 노동시장 위험에 대비하는 수준이 대단히 취약하며, 고용안전망의 광범위한 사각지대가 취약계층의 저임금-비취업을 오가는 빈곤의 함정을 고착화시키고 있다고 할 수 있음.

1-2. 저임금노동자

- 임금노동자 가운데에서는 저임금노동자들이 근로빈곤층을 형성하면서 영세사업장에 종사할 가능성이 높은 집단임. 또한 이들은 고용보험 가입률이 극히 저조한 상태에 놓여 있어 고용보험 가입을 통한 실직 위험의 회피, 저임금-비취업의 ‘빈곤 함정’에서의 탈출을 필요로 함.

- 저임금노동자들의 낮은 가입률의 원인으로 자발적인 가입 회피가 지적되고 있음. 저임금노동자들의 고용보험 가입 회피는 사업주와의 담합 또는 사업주의 배제 결정에 따른 것이다. 노동자들의 고용보험료는 0.45%이므로 그 자체는 결코 큰 부담이라 할 수는 없으나, 여타 다른 사회보험료 전체를 합칠 경우 임금의 16.91%를 부담해야 하므로 부담으로 작용됨.

- 사회보험료를 납부함으로써 장래에 이익을 얻기보다 현재의 소득을 보전하고자 하는 유인이 강하게 작용할 때 고용보험 가입 회피 현상은 심해지게 될 것임.

<표 4> 100인 미만 사업체의 사회보험료율(2007년)

(단위: %)

분류	사업주	노동자	전체
산재보험	1.95		1.95
임금채권보장기금	0.04		0.04
고용보험	0.70	0.45	1.15
건강보험	2.385	2.385	4.77
국민연금	4.50	4.50	9.00
전체	9.575	7.335	16.91

자료: 김혜원(2009)

- 저임금노동자들의 소득 수준이 빈곤층 또는 차상위 빈곤층이라고 했을 때, 이들에 대한 정책적 과제는 가입회피에 대한 처벌이 아니라 사회보험료 감면 또는 면제를 통한 가입유도라 할 수 있음. 더구나 의무적 사회보험을 강제하는 행정력이 충분치 못할 경우, 저임금근로자에게도 동일한 보험료를 요구하는 현행 사회보험료 시스템은 근로자의 비공식 고용으로의 유입을 촉진하는 문제점을 안고 있음.

- 현행 한국 노동시장의 최대 문제점은 비공식 고용이 과대하게 팽창해 있다는 것이며, 이를 해결하기 위해 일정 금액 이하의 저임금을 받는 임금노동자에 대한 사회보험료 면제 방안이 검토되어야 함.

1-3. 영세자영업자

- 한국의 자영업은 영세화가 매우 심한 구조를 갖고 있음. 영세 자영업의 과잉은 특히 외환위기 이후 많은 실업자를 자영업 부문이 흡수하면서 사회문제화 되고 있음. 많은 자영업자가 도소매, 음식숙박업의 몇 몇 업종에 과잉되어 있으며, 실업과 비경제활동을 오가는 한계적 노동자 상태로 존재하기도 함.

- 영세자영업에 대한 정책 과제는 세 가지 대안을 담고 있음. 자영업자들 가운데에도 상당한 이질성이 존재하기 때문에 다양한 대안을 동시에 추진할 필요가 있음. 김우영 (2009)은 세 가지 대안으로 ① 혁신형 자영업으로의 이동 ② 임금노동자로의 흡수 ③ 빈곤 자영업자에 대한 복지제도의 강화가 검토될 수 있다고 봄.

- 고용안전망의 관점에서는 세 번째 정책 대안인 ‘복지제도’의 측면에서 자영업자들에 대한 고용보험 가입 허용이 정책과제라 할 것임.

- 한편 자영업자들의 경우 소득파악의 어려움 때문에 임금노동자와의 형평성 문제가 대두될 수 있음. 다른 나라의 고용보험료 부과나 우리나라의 건강보험료 부과 등에서는 자영업자들의 고용보험 가입과 유지 과정에서 자산조사를 동반하는 경우가 일반적이며. 소득파악이 쉽지 않은 자영업자들에게 적절한 사회보험료를 부과하기 위한 것임. 혹은 영국과 같이 정액제를 부과함으로써 소득파악의 필요성과 비용을 줄여 행정력 낭비의 부담이나 형평성 시비를 해소하기도 함.

1-4. 청년실업자

- 청년실업에 대한 고용안전망의 정책과제는 구직수당의 지급 문제를 둘러싸고 논의되고 있음. 청년실업자에게 어떤 형태의 수당을 지급하는 것 자체는 청년실업의 근본적인 대안이 되는 것은 아닐 것임. 다만 청년실업자의 대부분이 취업경험 자체가 없거나 고용보험 피수급 자격을 획득하기도 전에 실직을 하고 있어 현행 고용보험의 수혜 대상이 되지 못하고 있다는 사회적 배려 차원의 소극적 성격이라고 할 수 있겠음.

- 그러나 적절한 청년실업 대책 -예를 들어 청년고용할당제-과 결합될 때에는 청년노동 시장을 활성화시키는 데 고용보험이 기여할 수 있을 것으로 기대됨. 즉 수당 지급에 그치지 않고 법적, 제도적 취업유인 장치를 결합시키거나 직업훈련 기회를 폭넓게 제공함으로써 그 효과를 극대화시킬 수 있게 됨.

2. 고용보험 개혁의 과제

- 이제 고용보험 개혁 방향을 논의해 봄. 우리나라 고용보험이 갖고 있는 세 가지 특징인 ‘잔여적 성격’, ‘압도적 국가 우위’, ‘고용정책의 핵심 기능’이 갖고 있는 문제점을 해소시키면서 동시에 주요 배제 집단들을 고용보험 안으로 포괄시켜 내기 위해서는 다음과 같은 과제가 제출된다고 할 수 있음.

2-1. 제정에 준하는 법률안-고용보험법과 고용정책기본법-의 개정

- 정부는 고용보험이 포괄하지 못하는 계층에 대해서는 국민기초생활보장제도와 자활지원 등을 통해 해결하고자 하지만, 이러한 제도는 노동시장과는 별개로 작동하고 있음. 기본적으로 취업 또는 실업의 상태를 불문하고 노동의 의사가 있는 전 국민을 포괄하지 않는 한 헌법 제32조에서 규정하고 있는 ‘근로의 권리’는 법조문에 불과한 것으로 보아야 함.

- ‘전국민 고용보험제’를 도입하기 위해서는 현행 고용보험법에서 규정하고 있는 책임과 범위를 대폭 확대하는 것이 선결 과제임.

① 정부의 고용책임을 규명함으로써 일반회계 재원 확보의 근거를 마련하고 : 제5조 “국고의 부담”에서 일반회계에서의 비용 부담에 대한 의무를 강화. 일정한 비율의 실업급여 부담을 명문화하거나 관리. 운영에 관한 비용 또는 불특정 국민을 대상으로 하는 사업(예, 청년실업자 사업 또는 고용서비스 사업) 비용을 의무적으로 부담하도록 함. 또한 영세자영업자와 저소득 불완전노동자의 보험료 유예 부담에 관한 정부 예산의 지원 규정 필요.

② 자영업자, 청년실업자 및 특수고용직 노동자들까지 포괄하는 제도를 구상하며 : 제8조 “적용범위”는 사업장에 소속된 피보험자에 국한시키고 있음. 제 113조 “자영업자에 대한 특례”로 비임금노동자 일부에 대한 임의가입을 열어 놓은 것에 불과.

③ 실업의 위험에 노출되어 있는 불안정노동자 또는 불완전취업자를 위한 정책적 과제를 도출하여야 함 : 고용보험법과 별개의 법률로써 지원하는 각종 고용정책 사업

2-2. 고용보험 운영기구의 강화와 사회적 기구의 설치

- 고용보험사업의 효율성과 책임성을 높이고, 고용보험 개혁을 강력히 추진하기 위해서는 노사의 대표와 실업노동자, 자영업자 등의 참여를 높여야 한다. 이는 실업급여사업이 사회적 통합을 높이는 방향으로 개선되고, 고용안정사업의 실업예방 효과를 높이는 방향으로 개선하기 위한 것임.

- 현행 고용보험의 관리운영주체 현황은 다음과 같음. 먼저, 고용보험의 구체적 집행업무는 노동부 산하의 6개 지방노동청과 46개 지방노동지청에서 행하며 근로복지공단과 한국산업인력공단이 업무의 일부를 위탁받아 수행 중임.

- 노동부 본부는 2008년 3월 직제개편으로 출범한 고용정책실이 고용보험 관련 정책과 기획업무를 맡아 하고 있다. 고용정책실은 고용정책관, 직업능력정책관, 고용평등정책관과 고용서비스 기획관으로 편제되어 있으며 고용보험 피보험자의 권리구제를 위하여 고용보험심사관과 고용보험심사위원회를 두고 있음.

- 현재 고용보험위원회가 사회적기구의 성격을 일부 강화한 것으로 보임. 고용보험위원회는 고용정책심의회에 비해 노사의 대표성이 강화된 것이 사실. 그러나 이러한 형식상의 강화에도 불구하고 아직 정책결정에 실질적으로 참여하고 있다고 볼 수는 없음.

2008년 12월 31일 고용보험법 개정으로 고용정책심의회의 업무 중 고용보험과 관련한 사항을 따로 떼어 고용보험위원회의 심의를 거치도록 하고 있음

- 고용보험위원회, 그리고 그 상위에 위치한 고용정책심의회의 의사결정 권한을 강화하기 위한 실질적 노력이 경주되어야 함. 현재 노동부 차관으로 하고 있는 위원장을 공익 대표가 맡도록 바꾸는 것이 필요하며, 사실상 노동부에서 추천하고 있는 공익 대표를 노사가 하도록 하는 것이 필요.

- 고용보험위원회가 고용보험기금의 예산 편성권한을 갖도록 함으로써 실질적인 권한을 가지는 방안도 있겠으나, 현실적으로는 고용보험기금의 운영에 관한 평가 권한과 역량을 강화하는 것이 먼저 있어야 할 것으로 보임.

- 장기적으로는 고용보험위원회가 노동부의 내부 기구로부터 독립해서 사회적 기구가 될 수 있도록 하는 단계적 방안을 마련하는 것이 필요하다고 보임. 이 과정에서 고용보험기금과 관련한 사회적 기구에는 실업노동자와 자영업자 그리고 기타 취약노동계층의 대표성이 강화되어야 할 것임.

2-3. 전국민 고용안전망의 필수 요건: 실업부조의 도입

- 실업부조는 기여자 중심의 보험제도가 갖는 근본적인 제도적 한계를 보완하기 위한 것이다. 실업보험과 달리 실업자에 대한 보편적 서비스를 가능하게 만들기 때문.

- 실업부조는 일반적으로 자산 평가를 기반으로 하기 때문에 일자리 상실에 따른 생계 부담이 큰 집단을 우선적인 정책 대상으로 삼는다는 측면에서 고용보험에 비해 보다 큰 보편성을 가지며 동시에 사회재분배 효과를 높여 사회 연대성을 강화하는 효과를 가짐. 복지와 노동시장정책이 발달한 서구의 경우에도 대부분 보험제도와 병행 실시함으로써 실업부조제도를 도입.

- 실업부조는 국가재정을 중심으로 운영되기 때문에 국민들의 조세 부담을 증대시키는 단점이 있는 것은 사실. 그러나 한국의 고용보험이 광범위한 사각지대를 포함하고 있고 높은 비임금근로자 비율, 비임금근로자와 저임금 저숙련 불안정노동시장과의 연계 특징을 보이고 있다는 점에서 제도의 도입은 불가피한 것으로 판단됨.

- 한편 실업부조는 보편적 서비스를 제공하고 노동시장정책과 보다 통합적으로 연계시켜 안정적인 일자리로의 이동 기회를 제공하게 된다면 한국 노동시장의 활성화에도 기여할 것으로 기대됨.

2-4. 저임금 노동자들에 대한 사회보험료 감면 제도 도입

- 저임금 노동자들의 고용보험 가입률을 제고하고 이들에 대한 사회 통합과 복지 지원을 높이기 위해서는 4대 사회보험 전체의 보험료 감면이 추진되어야 함.

- 주류경제학이 저임금 노동자들의 고용보험 가입 회피에 대해 설명하는 방식은 이른바 조세 격차(tax wedge)를 이용한다. 조세나 사회보험료 등의 존재로 인해 노동자가 받는 실질임금소득은 기업이 한 사람의 노동자를 고용하는 데 지불하는 노동비용보다 일반적으로 적음. 기업이 부담하는 노동비용과 노동자의 실질임금소득 사이의 차이를 조세 격차라 부름.

- 조세 격차로 표현되는 실질소득의 감소는 첫째, 사회보험료 가입 회피에 대한 유인을 만듦으로써 비공식 고용을 확대하는 효과와 둘째, 미취업상태에 대비한 취업상태의 상대적 매력을 떨어뜨려 경제활동참가율과 고용률에 악영향을 줄 수 있다고 지적됨. 특히 가족책임으로 인해 노동시장을 이탈하기 쉬운 여성의 노동공급을 저해하는 데 가장 결정적으로 악영향을 미치고 있다고 지적됨.

- 김혜원(2009)은, 네 가지 시나리오에 따라 15시간 이상 저임금노동자에 대한 사회보험료 감면액과 보험료수입 감소액을 추정. 이 경우 수입 감소액은 최소 530억 원에서 최대 1조 2,000억 원 정도이다(2006년 가격 기준). 최저임금이 80만원 수준에서 설정되어 있다는 것을 감안했을 때, 최저임금 미만에 대해서 사회보험료 감면이 우선 적용되는 시나리오 3을 채택할 경우 보험료수입 감소액은 약 6,000억 원 정도에 불과. 6,000억 원은 전체 사회보험료 수입 감소액이므로 고용보험기금의 수입 감소액은 이보다 훨씬 적을 것임.

<표 5> 보험료 총 감면액 및 보험료 수입감소액 추정치 (2006년 기준)

(단위: 천 명, 십억 원)

	소득 기준	수혜자 수	보험료 총감면액	보험료수입 감소액
시나리오 1	60만원 이하 100% 감면	1,081	798	53
시나리오 2	시나리오 1 + 60~80만원 점감구간 설정	2,277	1,490	270
시나리오 3	80만원 이하 100% 감면	2,277	2,343	596
시나리오 4	시나리오 3 + 80~100만원 점감구간 설정	3,813	3,370	1,192

자료: 김혜원(2009), 204쪽

2-5. 청년실업 해소를 위한 사회적 배려와 연대 : 구직수당과 고용할당제

- 벨기에의 ‘로제타 계획(Rosetta Plan)’은 한국의 청년층 실업정책에 있어 깊은 인상을 주고 있음. 이 계획은 벨기에가 이전과 달리, 청년층 실업의 책임을 상당부분 산업계와 정부가 나눠 청년들과 정부, 그리고 업계가 청년층 실업의 책임을 공유하도록 하는 입장에서 추진되었고 일정한 성과를 거둔 것으로 보이기 때문임.

- 벨기에는 정부와 산업계가 그 책임을 공유하는 한 가지 실천 방안으로 50인 이상의 기업들에 대해 전체 피고용자의 3퍼센트를 청년층으로 신규 채용하도록 강제함. 일종의 쿼터제인 셈. 기업들이 경영에 부담이 된다며 반대를 표하고 있지만, 정부의 적극적인 실천을 바탕으로 시행한 첫 해에는 목표치를 훨씬 넘는 약 5만 건의 신규채용이 이 프로그램을 통해 일어난 바 있음.

- 현재 정부에서 펼치고 있는 청년인턴 사업의 경우 변형된 쿼터제라 할 수 있음. 그러나 청년인턴 사업은 막대한 재정투입에도 불구하고 단기 일자리에만 그침으로써 청년층이 노동시장으로 전환되는 과정을 안정적으로 지원해 주고 있지 못함. 또한 청년실업해소특별법은 공공기관이 각 정원의 100분의 3 이상씩을 청년취업자로 채용하도록 하는 일종의 쿼터제를 실시하고 있으나, 권고조항에 불과해 사실상 사문화되고 있음.

- 강력한 ‘쿼터제’, 일명 ‘청년고용할당제’를 실시해야 함. 먼저 청년 신규채용 목표 규모를 미리 정하고 여력이 있는 대기업과 공기업, 공공부문 등의 사업장을 골라 기업규모에 따라 할당하는 것임. 이 제도는 위반 사업체에 대한 과태료 부과, 청년층에 대한 구직수당 지급과 결합되어야만 효과가 극대화될 수 있을 것임.

3. 고용보험 개혁의 선결 과제 : 국고 지원 의무화

- 국고지원을 예상 수입액의 일정비율로 정함으로써 기금 적립금의 안정적인 관리에 기여하고 이와 동시에 경기변동에 따른 신축적인 재원 운용을 가능하게 만들어야 함. 국고지원의 사용처를 명문화함으로써 정부의 재정운용의 규율을 강화하고 근로권과 생존권의 보편적 보호를 위한 국가의 의무를 명확히 함.

- 다음의 성격을 갖는 사업에 대해서는 국고 지원을 의무화하는 것이 정당함. ① 불특정 다수를 대상으로 하는 사업 ② 사회적 인프라 구축과 관련된 사업 ③ 무갹출의 공공부조적 성격을 갖는 사업 ④ 저소득 취업자의 보험료 면제 또는 감면에 필요한 금액 ⑤ 각종 연장급여 등 경기불황 또는 경제위기로 인해 비상적으로 발생하는 지출 등

<표 6> 법률개정안 예시

현행 법률	개정 안
제5조 (국고의 부담) ①국가는 매년 보험사업에 드는 비용의 일부를 일반회계에서 부담할 수 있다. ②국가는 매년 예산의 범위에서 보험사업의 관리ㆍ운영에 드는 비용을 부담할 수 있다. (신설) (신설)	제5조 (국고의 부담) ①국가는 당해연도 보험료 예상수입액의 100분의 24에 상당하는 금액을 국고에서 부담한다. (삭제) ②국가는 제1항의 규정에 따른 재원을 다음 각 호의 사업에 사용한다. 1. 보험사업의 관리. 운영에 드는 비용 2. 제29조(피보험자등에 대한 직업능력개발지원), 제31조(직업능력개발의 촉진)의 규정에 따라 불특정 국민을 대상으로 하는 직업능력개발사업 3. 무갹출 부조의 성격을 띠는 제37의 연대급여 4. 제51조에서 53조의 연장급여 비용 5. 고용보험 및 산업재해보상보험 보험료 징수 등에 관한 법률 제22조의 4 보험료 감면에 따라 발생한 고용보험기금의 수입 축소분 6. 이 법 제26조(고용촉진시설), 제30조(직업능력개발훈련 시설)에 대한 지원 7. 제33조1항(고용정보의 제공 및 고용 지원 기반의 구축 등)의 사업 8. 제34조 (지방자치단체 지원) 사업 9. 제12조(국제교류.협력) 사업 10. 기타 대통령령으로 정하는 사업 ③ 자영업자 실업급여 보험료의 반액은 국고에서 지원한다.

<표 7> 국고 지원 규모 추정

연번	구분	사업명	금액
1	보험사업의 관리.운영에 드는 비용	-	154
2	제29조(피보험자등에 대한 직업능력개발지원), 제31조(직업능력개발의 촉진)의 규정에 따라 불특정 국민을 대상으로 하는 직업능력개발사업	능력개발카드제 전직실업자훈련 근로자학자금대부 정부위탁훈련	7,3731) 152,604 79,851 149,310
3	무갹출 부조의 성격을 띠는 제37조의 연대급여	연대급여	823,3382)
4	제51조에서 53조의 연장급여 비용	훈련연장급여 개별연장급여 특별연장급여	(미확인)
5	제6조의 2 보험료 면제에 따라 발생한 고용보험기금의 수입 축소분 보전	현행 감면액 (현행 피보험자) 잠재적 감면액(개정 후 신규 피보험자): 근로자 잠재적 감면액(개정 후 신규 피보험자): 자영업자	13,5113)4) 39,6033)5) 21,1036)
6	이 법 제26조(고용촉진시설), 제30조(직업능력개발훈련 시설)에 대한 지원	직장보육시설 지원 직업훈련시설 장비 구입 및 대부	15,804 7,600
7	제33조1항(고용정보의 제공 및 고용 지원 기반의 구축 등)의 사업	-	(미확인)
8	제34조 (지방자치단체 지원) 사업	-	(미확인)
9	제12조(국제교류.협력) 사업	-	(미확인)
	합계		1,270,648

주 1) 2008년 신규사업

2) 추정 방식: 통계청 DB의 수급권 불인정자 + 구직단념자 + 취업 무경험 실업자 + 1년이전 취업경험 실업자 합계의 2007년 월평균 308천명에 대해 2007년 최저임금액의 80%를 4개월 간 지급하는 것으로 함.

3) 2006년 기준

4) 추정 방식 : 경제활동인구조사 부가조사의 80만원 미만 임금노동자 중에서 사회보험에 가입해 있는 자의 고용보험료 납부액 중 1/3 (나머지 2/3는 노사의 보험료로 충당)

5) 추정 방식 : 경제활동인구조사 부가조사의 80만원 미만 15시간 이상 임금노동자 2,277천명의 고용보험료 1/3 중에서 4)의 금액을 제외한 것 (나머지 2/3는 노사의 보험료로 충당)

6) 추정 방식 : 산업직업별고용조사의 월평균소득 80만원 미만 자영업자의 월평균소득에 대한 고용보험료의 1/3 (나머지 2/3는 다른 자영업자의 보험료로 충당)

Ⅵ. 나가며: 단계적 접근을 위한 제언

- 신자유주의 노동시장의 변화는 ‘고용의 불안정화’를 핵심적인 내용으로 한다. 이제 고용의 불안정화는 임금 노동자에만 해당되는 현상이 아니며 전체 취업자에 적용되는 보편화된 특징이라 할 수 있으며, ‘완전 실업’에 대한 위험에 국한되지 않고 사업체 내부의 일상화된 구조조정과 광범위한 반실업 계층에 상존하는 형태로 존재하고 있다.

- 영세자영업자의 과잉과 광범위한 실업자군의 형성은 신자유주의 구조변동으로 인해 정규직의 안정된 일자리로부터 방출된 것과 무관하지 않다. 자영업자에 대한 사회보호는 일차적으로 생존권을 보호하는 것이지만, 장기적으로는 정규직 일자리의 축소로부터 야기된 고용 문제 전반의 해결로 나아가야 할 것이다.

- 현재 고용의 불안정화는 기본권으로써의 생존권을 위협하는 수준으로까지 진행되었다. 신자유주의 노동시장이 ‘고용의 안정’보다는 ‘노동의 효율성’을 추구하면서 부정적 효과를 양산하였기 때문이다. 그러나 기존의 노동권에 대한 대응은 ‘노동법적 대응’에 초점이 있으며 이때는 산업화 시대의 고용관계는 ‘노동보호라는 노동법적 보호’를 전제하는 것과 관련되어 있다. 이는 고용관계를 임노동관계로 바라보는 시각에 근거한다.

- 고용관계 자체가 다양한 특징을 가짐에 따라 기존의 노동법적 대응이 불가능한 계층이 양산되고 있다. 예컨대, 노동조합의 보호를 받지 못함에 따라 노동법적 대응을 할 수 없는 저임금 비정규직 근로자나 실업과 불안정고용을 반복하는 계층이 대표적인 예가 될 수 있을 것이다.

- 한편 한국의 고용보험은 전통적인 실업보험 이외에 고용안정. 직업능력개발사업을 수행하는 적극적 노동시장정책이 결합되어 있는 형태이다. 이는 고용보험법이 근로권과 사회보장권이라는 두 가지 기본권을 보장하기 위한 국가의 의무를 다하기 위해 제정되었음을 의미한다. 두 개의 기본권이 일부 피보험자, 즉 보험료에 대한 기여를 전제로 하는 정규직 임금노동자를 중심으로 보호되는 것이 아니라 취업의 의사와 능력을 갖춘 모든 취업자와 실업노동자에게 보편적으로 적용되어야 한다는 원칙을 제시하고자 한다.

- 이러한 원칙에도 불구하고 ‘보편적 적용’이 포괄하고자 하는 계층의 다양성과 이질성 때문에 현실적으로는 ‘단계적 접근’을 필요로 한다. 즉 ‘당연 가입’을 원칙으로 하되 실질적인 포괄로 가기 위해서는 현실적으로 존재하는 각 계층의 요구와 행정적인 어려움, 재원 대책의 마련 등을 단계적으로 해결해 나가자는 것이다. 단계적 접근을 아래에 적시하면서 글을 마치고자 한다.

<적용 대상 확대의 단계적 접근>

1단계 : 저임금/ 자영업/ 청년실업자로 확대

2단계 : 적용제외 사업장과 대상, 임의적용 대상에 대한 규정을 대통령령으로 변경

3단계 : 그 외 사각지대의 해소

<재분배 강화의 단계적 접근>

1단계 : 국고 지원을 의무화

2단계 : 인상을 전제로 한 보험료율 조정

3단계 : 소득보전율 상향 조정과 누진적 요소 강화

<사회적 기구 강화를 위한 단계적 접근>

1단계 : 지배구조의 개편 - 고용보험위원회의 개편

2단계 : 독자적인 정책 역량의 강화 - 고용보험연구원의 설립

3단계 : 집행 기능의 강화 - 종합고용지원센터의 법인화와 고용보험위원회 산하로의 재편 ☼

	발제 2
	각국 고용안전망 비교와 최근 동향
	이정호 / 민주노총 정책국장

Ⅰ. 배 경

○ 현행 실업급여는 이직전 18개월동안 180일이상 임금근로자로 근로(피보험단위기간)를 주요 지급요건으로 요구하고 있고,

- 이직당시 연령, 근무경력(피보험기간), 장애 유무에 따라 90~ 240일분의 급여를 지급

- 급여일액은 평균임금의 50%를 지급하되, 상한액을 4만원·하한액을 최저임금의 90%로 하여 지급

	< 주요 제도개선 내용 >
◈ 피보험단위기간 단축 : 이직전 18월중 12월이상→180일이상(’99.12) ◈ 소정급여일수 확대 : 30~210일→60~210일(‘98.2)→90~240일(’99.12) ◈ 구직급여일액 상한액 인상 : 3만원(‘99.2)→3.5만원(‘00.12)→4만원(’05.12) ◈ 최저구직급여일액 인상 : 미설정→최저임금 70%(‘98.9)→90%(’99.12)

○ 그러나 현행 실업급여제도가 최근의 노동시장 변화에 효율적으로 대응하지 못하고 있다는 비판 제기

- 실직자 생계보호 강화를 위해 피보험단위기간 단축, 수급기간 확대 및 지급수준을 인상해야 한다는 주장과 함께

- 적극적인 구직활동 및 재취업을 촉진하는 방향으로 개편되어야 한다는 문제가 제기

* 실업급여 지급요건 완화, 지급수준 인상 등은 반복수급, 실업급여 의존성을 높여 근로유인효과를 약화시킨다는 학계 비판 존재

○ 실업급여의 사회안전망 기능은 강화하되, 실직자의 구직노력 약화 등 부작용은 최소화하는 방향으로 개편 필요

Ⅱ. 외국사례

1. 개  요

1-1. 피보험단위기간

○ 대부분의 국가에서 실업급여 지급요건으로서 이직일 이전 1~2년간 6~12개월 이상 근로할 것을 요구

1-2. 수급기간

○ 각 나라의 실업급여 지급기간은 다음과 같이 유형화 가능

① 모든 수급자격자에게 동일기간 지급(영국·스웨덴·핀란드)

② 피보험기간·연령 등 기여요건이나 수급자의 특성에 따라서 지급기간 차등(일본·독일·프랑스·오스트리아·스페인)

③ 주별로 제도가 다른 경우(미국)

⇒ 한국은 피보험기간, 연령(장애)에 따라 급여지급기간이 달라지는 ②유형에 속하며 비교적 수급기간이 복잡한 경우에 해당

○ 실업관련 급여의 관대성과 관련해서 실업급여 지급기간을 살펴볼  때에는 실업부조 제도의 병존 여부도 동시에 고려 필요

1-3. 지급수준

○ 실업급여 지급액의 결정 방법

- 대부분 실직전 임금의 일정비율로 지급하는 정률 방식

- 영국·아일랜드·아이슬랜드·폴란드는 평균임금의 10～37%의 정액으로 지급, 핀란드는 정액·정률 방식을 혼합하여 지급.

○ 정률 방식에서 임금대체율은 나라마다 상이

- 50%(이태리·한국·터키·체코)에서 80-90%(덴마크·룩셈부르크·스웨덴)까지 다양

- 급여수준 산정임금이 총임금(비과세 임금)인지, 조세·사회보험료를 공제한 순임금인지에 따라 임금대체율이 달라지고, 일부 국가(덴마크·핀란드)의 경우 세금을 공제하지는 않지만, 사회보험료와 급부를 포함한 소득 기준으로 급여액을 산정

- 또한 수급자의 연령, 가족 상황, 실직전 임금수준에 따라 임금대체율의 차등을 두는 국가도 다수

- 실업급여액이 과세 대상인지도 고려 필요 ⇒ 포르투갈은 실직전 총소득의 65%를 실업급여로 받지만 과세하지 않는 반면, 네델란드는 실직전 총소득의 70%를 받지만 소득세·사회보험료 부과

○ 정률제에서는 지급액의 상하한 규정을 두는 국가들이 많음

- 그리스는 명목적으로는 실직 전 임금에 비례하지만, 급여액 차이가 매우 적기 때문에 실제로는 정액제와 유사함

- 프랑스에서 급여액의 상한은 평균 임금의 2배 이상으로 매우 높으며, 핀란드에서는 상한 규정이 없음

2. 외국사례

2-1. 일  본

○ 피보험단위기간 : 이직일 이전 12개월간 피보험자기간 6개월 이상

- 피보험자기간을 산정할 때 이직일부터 소급하여 1개월 단위로 구분한 각 1개월중 임금지불의 기초가 되는 일수가 14일(단시간근로자였던 기간에 대해서는 11일) 이상인 경우 피보험자기간의 1개월(단시간근로자였던 기간에 대해서는 1/2개월)로 계산

○ 수급기간 : 이직사유, 피보험기간, 연령, 재취업가능성에 따라 90~360일(가장 복잡한 제도 운영, 실업부조 없음)

구분		피보험기간
		1년미만	1～4년	5～9년	10～19년	20년 이상
자발적 이직(모든 연령)		90일			120일	150일
비자발 이직	30세 미만	90일	90일	90일	180일	-
	30～34	90일	90일	180일	210일	240일
	35～44	90일	90일	180일	240일	270일
	45～59	90일	180일	240일	270일	330일
	60～64	90일	150일	180일	210일	240일
재취업 곤란자	45세 미만	150일	300일
	45세 이상		360일

○ 지급수준

- 일반구직자급부의 기본수당은 임금일액의 수준에 따라 실직전 임금의 50～80%(60～64세 45～80%), 저소득층일수록 임금대체율 높음

- 실직전 피보험단위기간 180일 동안 지급받은 임금(비과세임금)에서 상여금을 제외한 금액이 급여액을 산정하는 실직전 임금

- 상한액은 연령에 따라 달리 정하고 있으며, 평균임금의 53%에 해당

- 하한액은 급여기초임금일액 하한선(‘07 2080엔)의 80%

- 상·하한액 범위는 ‘07년 1,664엔～7,810엔

2-2. 독일

○ 피보험단위기간 : 이직일 이전 2년중 12개월이상 보험료 납부

* OECD Benefits and Wages 2007에는 최근 3년간 12개월로 되어 있으나, EU MISSOC database에는 최근 2년간 12개월로 되어 있음. 최근 기준기간을 단축하는 방향으로 제도가 변경된 것으로 보임

○ 수급기간 : 피보험기간·연령에 따라 6~18개월

피보험기간	연령
	55세미만	55세이상
12개월 이상	6개월	6개월
16개월 이상	8개월	8개월
20개월 이상	10개월	10개월
24개월 이상	12개월	12개월
30개월 이상	12개월	15개월
36개월 이상	12개월	18개월

주 * 2004년에 법제화되었으나 2006년 2월부터 발효

< 독일의 실업급여(I) 최장 수급기간 변화>

～2006.2		2006.2～2007.12*		2008～
나이	개월	나이	개월	나이	개월
45세 미만	12	55세 미만	12	50세 미만	12
45～46	18	55세 이상	18	50～54	15
47～51	22			55～57	18
52～56	26			58세 이상	24
57세 이상	32

- 실업부조(현재 실업급여Ⅱ) 있는데, 지급기간 제한없음

○ 지급수준

- 급여액은 실직전 순임금·조세등급·부양아동 여부에 따라 달라지는데, 부양아동이 없는 경우 실직전 임금의 60%, 부양아동이 있는 경우 67%

- 급여액을 산정하는 임금은 조세와 사회보험료를 공제한 순임금

- 월 급여액 상한액은 월 총소득 상한액(‘08년 구서독 5,300유로, 구동독 4,500유로)의 각각 60%, 67%

- 상한액은 평균임금의 90%

2-3. 프랑스

○ 피보험단위기간 : 실업상태 이전 22개월중 6개월(182일)이상 사회보험료 납부

○ 지급일수

- 연령과 피보험기간에 따라 차이

․모든 나이：22개월간 6개월 이상 일한 경우 213일(7개월)

20개월간 12개월 이상 일한 경우 365일(12개월)

26개월간 16개월 이상 일한 경우 700일(23개월)

․50세이상：36개월에 27개월 이상 일한 경우 1,095일(36개월)

※ 과거에 비해 소정급여일수 단축 & 단순화

- 실업부조 있음(6개월, 연장 가능)

○ 지급수준

- 재취업지원수당은 실직전 임금의 57～75%를 지급하며, 소득이 낮을수록 임금대체율이 높음

- 산정 임금은 비과세임금임

- 상하한액 범위는 평균임금의 30%～224%로, 매우 넓음

2-4. 스페인

○ 피보험단위기간 : 실업직전 6년중 1년(360일) 동안 보험료 납부

○ 지급일수

- 지난 6년간 피보험기간에 따라 차이

․ 360 ～  539일 : 120일     ․ 540 ～  719일 : 180일

․ 720 ～  899일 : 240일     ․ 900 ～ 1,079일 : 300일

․ 1,080 ～ 1,259일 : 360일   ․ 1,260 ～ 1,439일 : 420일

․ 1,440 ～ 1,619일 : 480일   ․ 1,620 ～ 1,799일 : 540일

․ 1,800 ～ 1,979일 : 600일   ․ 1,980 ～ 2,159일 : 660일

․ 2,160일～       : 720일

- 실업부조 있음(18개월, 52세 이상은 취업시 또는 연금수급연령 도달시까지 연장 가능)

○ 지급수준

- 급여액은 급여지급개시 180일 동안 실직전 임금의 70%이며, 이후 잔여 수급기간 동안은 60%

- 산정임금은 실직전 180일 동안의 평균 비과세임금

- 26세미만 피부양 자녀의 수에 따라 상하한액이 적용됨. 상한액은 피부양 자녀수에 따라 IPREM(public income rate of multiple effects)의 175%·200%·220%이며, 하한액은 피부양 자녀가 있는 경우 IPREM의 107%·없는 경우 80%

- 상하한액 범위는 평균 임금의 22～48%

2-5. 스웨덴

○ 피보험단위기간 : 실업상태 이전 12개월중 6개월 이상 근무 또는 6개월간 연속적으로 총 480시간 일한 경우 매월 최소 50시간 근무

○ 지급일수

- 300일(주당 5일기준, 60주), 특별한 경우 300일 연장 가능

※ 수급기간 중에 고용되어 있다가, 다시 수급 가능

- 실업부조 있는데, 지급기간은 300일로 동일

* 고용기간을 충족한 실업급여 비수급자나 풀타임교육졸업자에게 적용. 실업급여나 실업부조 수급종료자는 사회부조 대상

○ 지급수준

- 급여액은 최초 200일 동안 실직전 임금의 80%, 이후 100일은 70% 지급

- 산정임금은 12개월 동안의 총소득, 자영업자는 3년 동안의 과세소득

- 상·하한액은 평균임금의 26%-57%

2-6. 오스트리아

○ 피보험단위기간 : 최근 24개월 중 12개월(52주)의 보험료를 납부

- 과거 실업급여 수급한 경험이 있는 경우 최근 12개월중 28주의 근로사실을 증빙할 수 있는 경우

○ 지급일수

- 연령과 피보험기간에 따라 차이

․최단기간 20주       ․5년간 156주 이상 일한 경우 30주

․40～49세 : 10년간 312주 이상 일한 경우 39주

․50세 이상 : 15년간 468주 이상 일한 경우 52주

※ 특별한 노동시장정책프로그램에 참여하는 경우 156주 혹은 209주까지 연장 가능

※ (주) 40～49세는 실질적으로는 40세 이상

- 실업부조 있는데, 지급기간 제한없음

○ 지급수준

- 기본급여액은 실직전 순임금의 55%, 저소득층에게는 보충급여 지급

- 기본급여액이 단신 보충급여액의 55%미만이면, 부양가족이 없는 경우에는 대체율이 60%, 부양가족이 있는 경우에는 80%

- 상한액은 평균임금의 40%

2-7. 핀란드

○ 피보험단위기간 : 최소 18시간/1주 근로자로 28개월간 최소 10개월(43주)을 근로

○ 지급일수

- 500일(주당 5일×100주)

- 고령자에 대해서 추가지급

․1950년 이전 출생자 : 500일이 지나기 전에 57세에 이른 경우 60세까지 급여 지급. 이후 실업연금 수급

․1950년 이후 출생자 : 500일이 지나기 전에 59세에 이른 경우 65세까지 급여 지급. 다만, 지난 20년간 연금적용대상이 되는 일자리에 5년 이상 근로요건 충족해야 함

※ 고령자에 대한 추가기간이 있더라도, 제도의 취지를 고려할 때 단일기간으로 보는 것이 타당

- 실업부조 있는데 지급기간은 제한없음

○ 지급수준

- 급여액은 기초급여액(평균임금의 18%)·임금비례급여·아동 보충급여로 구성

․후자는 기초급여액을 상회하고, 100.09유로까지는 급여기초임금일액의 45%, 100.09유로를 상회하는 부분에 대해서는 20%

․아동 보충급여는 아동수에 따라 급여기초임금일액의 4.53～8.58%

- 산정임금은 총임금에서 휴일수당과 사회보험료를 공제한 임금

2-8. 미국

○ 피보험단위기간 : 주별로 차이는 있으나 대부분 이직전 52주(최근 5분기중 최초 4분기) 동안 일정액 이상의 임금소득

○ 지급일수

- 지급기간 설정방식은 크게 세 유형으로 구분 가능 : ①단일기간, ②기준기간내의 피보험기간에 따라 상이, ③기준기간내의 소득을 가장 소득이 높은 분기로 나눈 값에 따라 상이

- 실업부조 없음

○ 지급수준

- 주별로 상이하며, 일반적으로 1년 동안 가장 임금이 높았던 분기의 비과세임금의 1/26에 해당하는 금액을 주당 급여액으로 지급

- 하한액은 일부 주를 제외하고 법으로 규정되어 있으며, 상한액은 주의 임금수준 변화에 따라 자동조정하는 방식을 일반적으로 채택

- OECD(2007)에 따르면, 상하한액은 평균임금의 14～61%

2-9. 영국

○ 피보험단위기간 : 이직전 2년 사이에 어느 1년 동안 주당 최저소득(90파운드) 25배 이상 소득활동 국민보험료 납부했고, 2년 동안 주당 최저소득의 50배 이상 보험료 납부한 경우

○ 지급일수 : 182일(26주), 실업부조 있음(지급기간 제한없음)

○ 지급수준

- 지급액은 정액으로 지급하는데, ‘07년 기여기초형 구직자수당액은 16-17세 주당 35.65파운드, 18-24세 46.85파운드, 25세 이상 59.15파운드

- 기여기초형 지급액은 평균임금의 10%

Ⅲ. 정부의 개편방향

1. 피보험단위기간 단축 : 신중검토

○ 피보험기간 단축은 실업유인 등 부작용 발생 가능성이 높고, 재정수지에도 상당히 부정적 영향을 주므로 신중한 검토 필요

- 최저임금 수준의 근로자가 많은 상태에서 피보험단위기간을 일률적으로 단축할 경우 실업급여를 받기 위한 잦은 이직 등 우려

* ‘09년도 최저임금(시급 4,000원)의 수혜를 받는 근로자수는 2,085천명(상용 442천명), 영향률은 13.1%(상용 5.1%)로 추정(출처 : 최저임금위)

○ 다만, 대규모 구조조정에 따른 실업위험에 취약한 기간제 근로자에 대해서는 실업급여 수급을 위한 피보험단위기간을 한시적으로 단축하는 방안은 검토 가능

2. 지급일수 연장 : 신중 검토

○ 소정급여일수를 확대할 경우 생계보호 강화의 긍정적 측면 이외에

- 조기재취업 노력 약화 등의 부정적 측면 때문에 신중 검토 필요. 따라서 실업급여의 소정급여일수를 일률적으로 연장하기 보다는

- 취업이 곤란하고 생활이 어려운 취약계층에게 지급하는 개별연장급여제도를 활성화하는 것이 보다 타당할 것으로 판단

○ 참고로, 금년 2월 개별연장급여제도 활성화를 위해 지급요건을 완화하였고, 추가로 완화하는 것을 검토중

3. 지급수준

3-1. 현  황

○ 구직급여일액 상한액은 물가상승율·경기변동율, 임금상승율 등을 고려하여 조정하는데, 현재의 상한액 수준이 낮아 실업기간동안 생활안정 기능이 취약하다는 비판 제기

* ‘05년 월평균임금(5인이상)은 240만원으로 당시 급여기초일액과 동일한 수준이었으나, 08.4/4분기 월평균임금(266만원) 대비 90% 수준

○ 최저구직급여일액은 매년 최저임금 상승 등과 관련하여 문제제기

- 최저임금 수준의 임금을 받는 근로자는 취업보다는 실업급여가 더 유리할 경우 근로보다 노동공급을 축소(해태)할 가능성

* ‘08년도 수급자격자 835,140명 중 1일 임금 30천원 미만 13.6%, 35천원 미만 21.1%, 40천원 미만 30.2%(고용정보원 실업급여 DB)

* ‘09년도 최저임금(시급 4,000원)의 수혜를 받는 근로자수는 2,085천명(상용 442천명), 영향률은 13.1%(상용 5.1%) 추정(자료 : 최저임금위)

- 상한액과 하한액의 차이가 크게 축소

* ‘09년 일최저임금은 3.2만원(8시간 기준)인데, 구직급여일액 상한액은 4만원

- 개별·특별연장급여 지급액과의 역전현상 발생

* 구직급여일액 상한액의 70%는 28,000원 최저구직급여일액 28,800원

3-2. 추진방향

○ 현행 구직급여일액 상한액 및 하한액의 타당성 검토 및 개선방안 강구

- 그간의 물가상승율, 경기변동율, 임금상승율 등을 고려하여 현행 상한액의 상향조정 여부 검토(4만원→4.5만원)

* 실업급여 지급수준은 재직기간중 소득대체율(생계보장) 등과 함께 소득재분배 기능, 적극적인 구직활동 유인 등을 종합적으로 고려할 필요

- 근로의욕 유인(일자리), 연장급여와의 연계 등을 고려하여 현행 하한액의 하향조정 여부 검토(최저임금의 90% → 80%)

<별첨1>

국가별 실업급여 수준의 비교(‘05)

(22세 근로경력을 가지고 부양 아동이 없는 40세 근로자 기준)

구분	임금대체율 (실직전 임금 대비 %)	기준소득	하한액 (평균임금 대비 %)	상한액 (평균임금 대비 %)
오스트리아	55	총소득		40
벨기에	60 (1년 후 50)	총소득	24	34
캐나다	55	총소득		54
체코	50	순소득		59
덴마크	90	총소득에서 사회보험료 공제	43	53
핀란드	기본급여(평균임금의 18%)+기본급여를 상회하는 소득의 45%까지를 합산	총소득(휴일수당을 제외)에서 사회보험료 공제
프랑스	57-75	총소득	30	224
독일	60	순소득		90
그리스	40-50	총소득	18	19
헝가리	65	직전 4분기 동안의 총 평균소득	15	29
아이슬랜드	정액(평균임금의 37%)	이전12개월동안 근로시간에 비례
아일랜드	정액(평균임금의 27%)
이탈리아	50(6개월후에는 40)	이전 3개월 동안의 평균 총소득		52
일본	50-80	이전 6개월 총소득에서 상여금 제외		53
한국	50	지난 3개월 총소득	23	44
룩셈부르크	80	총소득		94
네덜란드	70	총소득	30	113
노르웨이	62	총소득	16	96
폴란드	정액(평균임금의 26%)
포르투갈	65	총소득	34	101
슬로바키아	50	총소득		94
스페인	70(6개월후에는 60)	총소득	22	48
스웨덴	80	총소득	26	57
스위스	70	총소득		104
터키	50	순소득	13	27
영국	정액(평균임금의 10%)
미국	53	총소득	14	61
호주	정액			20
뉴질랜드	정액			25

자료 : OECD(2007), Benefit and Wages 2007: OECD Indicators

【실업급여제도의국제비교]

국가명 구분	한국	일본	독일	미국	영국
도입시기	1995년	1947년	1927년	1935년	1911년
적용대상	모든 사업장 종사근로자 ※제외대상 ; 65세 이상인자, 소정근로시간 월60시간 미만, 1개월미만 고용되는 일용, 공무원,사립학교 교직원연금법 적용자 등	모든 사업장 종사근로자 ※제외대상 ; 65세이후 신규채용 근로자, 4개월미만 계절적근로자, 주당20시간미만 근로자, 가사근로자, 공무원 등 제외	모든 근로자 ※제외대상 : 65세이상 자, 임시․가족근로자, 주당 15시간 미만, 공무원, 자영업자, 아르바이트생등 제외	모든 근로자 ※제외대상 : 가사․가족근로자, 자영업자, 회사임원, 종교단체 피용자, 일부 농업근로자 제외	모든 국민중 15～65세미만 모든 근로자((여성 60세미만 제외)
보 험 료	노:0.45% 사:0.45%(실업급여 보험료) 정:산전후휴가급여 100억원, 운영비 2억원(전체지출의 0.2%)	노 : 0.6%(건설 및 농수산 0.7%) 사 : 0.9%(건설 1.1%, 농수산 1.0%) 정 : 실업급여의 일부, 관리운영비(‘07년 3,661억엔, 전체지출의 18%)	노:1.65% 사:1.65% 정:실업급여Ⅱ(부조 및 사보험 전액)	노:없음 사:6.2%(주정부에 5.4%까지 납부가능, 연방정부에 0.8% 납부) 정:연방정부가 주정부의 관리운영비 및 적자보전, 연장급여 50%	노:11%(주당 임금 105～770파운드) 770파운드 초과분 1% 사:12.8%(주당 임금 105～770파운드) 정:소득조사급여외 기타 부조비용(4대 국민보험료 납부)
소정급여 일수	90～240일 (가입기간․연령․ 장애인 고려)	90～360일 (가입기간․연령․장애인 고려)	6~24개월 (가입기간․연령 고려)	26~30주(통상 26주)	182일
소정급여 지급수준	급여기초임금일액(평균임금)의 50% -급여기초임금일액 상한액 80,000원 (구직급여 1일 상한액 40,000원) -급여기초임금일액 하한액은 최저임금액 (구직급여일액은 최저임금 90%) * ‘09년도 1일 8시간기준 28,800원	급여기초임금일액의 50~80% -급여기초임금일액 상한액 16,080엔 (1일 상한액 8,040엔) -급여기초임금일액 하한액 2,140엔 (1일 하한액 1,712엔)	-독신자 순소득(세후) 60% -부양가족 수급자(세후) 실업전 임금의 67% - 실업급여Ⅰ(12~24개월), 실업급여Ⅱ(실업급여Ⅰ 종료후)	실업전 임금(주급)의 약 50% ※ 기준기간중 가장 높은 분기 임금의 1/26(주급의 50%) - 급여한도 : 주마다 다르며, 1주 최저 15달러, 최고 900달러	-연령별 정액급여(특수상황 가산) ▪16～24세:주당 47.95파운드 ▪25세이상:주당 60.50파운드 -급여기초형(보험)은 개인상황, 소득기초형(소득보조)은 가족사항에 따라 가산
대기기간	7일	7일	없음	7일(11개주는 없음)	3일
실업급여 지급요건	-이직일 이전 18개월간 180일이상 피보험단위기간(임금소득) 충족 -일할 의사와 능력 구비, 구직등록 -비자발적 이직자(중대과실 없을 것), 정당한 사유에 의한 자발적 이직자(질병, 임금체불 등)	-이직일 이전 12개월간 6개월이상 피보험단위기간(임금소득) 충족 -일할 의사와 능력 구비, 구직등록 -비자발적 이직 -자발적 이직 3개월 유예, 90~150일 지급 * 질병․임금체불 등은 비자발적 이직 처리	-이직전 2년중 12개월 이상 임금소득이 있는 자(계절근로자 180일) -일할 능력과 상태 구비 -구직등록 및 적극적 구직활동 -자발적이직자 12주 유예	-이직전 52주(최근 5분기중 최초 4분기) 동안 일정액 이상의 임금소득을 받은 자 -비자발적 이직 -일할 능력과 상태 구비 -구직등록 및 적극적 구직활동	-이직전 2년간 주당 최저소득(90파운드) 25배 이상 소득활동 국민보험료 납부(또는 1년간 주당 최저소득의 50배 이상 보험료 납부) - 비자발적 이직자 및 정당한 사유 있는 자발적 이직자 -일할 능력과 상태.-구직등록 및 적극적 구직활동
기 타 지급수당	-연장급여(개별․특별․훈련) -상병급여 -조기재취업수당 -직업능력개발수당 -광역구직활동비 -이주비	-연장급여(특별․훈련․광역․전국) -상병급여 -재취직수당 -상용취직준비금 -광역구직활동비, 이전비 -교육훈련급부, 고용계속급부 -기술습득수당, 기술수당	-조업단축수당 -실업수당 비자격자 실업부조 -파산수당 -구직활동보조비, 훈련참여보조비 -전환기수당, 정착수당 -단기취업보조금, 취업안정보조금 -건설업항시고용촉진금	-부양가족수당(14개주) -연장급여 -전직군인 실업보상 -재해실업부조 -긴급실업급여	-지급훈련보조금 주당 10파운드 -취업자장려금 -실업급여지급 후 저소득자에게 실업부조금 지급(의료, 학교급식, 사회기금보조금 및 대출, 주거급여, 아동세액 공제 등)
수혜율	43.6%(2009.7월)	39%(1997년)	87.5%(2004년)	38.6%(2004년)	56.3%(2004년)

<별첨2>

일본 실업급여의 현황 및 과제

호세이(法政)대학 정책창조연구과 스와 야스오(諏訪康雄)연구실　亀島　哲)

1. 서론

일본경제는 2002년 초 경기회복국면으로 들어선 이래 완만한 회복세를 보여왔다. 그러나 07년*이후 성장은 둔화되기 시작했고 08년 가을 이후에는 리먼 브러더스 파산사태로 촉발된 글로벌 금융위기의 영향으로 일본에서도 사상초유의 경제위축을 경험하게 되었다.

이러한 경제동향을 배경으로 고용?실업정세도 08년 말 이후 비정규직근로자의 계약기간 만료에 따른 계약해지 등 고용조정의 움직임이 급속히 확산되는 등 사회문제화되는 가운데 완전실업률은 큰 폭으로 상승한 반면 구직자 한 사람에 대해 유효한 구인수의 비율을 나타내는 유효구인배율은 큰 폭으로 저하되는 등 급속히 악화되었다.

09년 7월 현재 완전실업률은 5.7%로 사상 최고치를, 유효구인배율은 0.42배로 사상 최저치를 기록했다. 09년 7월에 해고 및 계약기간 만료에 따른 계약해지 등 사업주의 사정으로 이직하고 새로 직업안정기관에 구직을 신청한 자는 전년동월대비 88.9% 증가하는 등 더욱 심각해지고 있다.

이러한 고용․실업정세 하에서 실업급여 수급자도 08년 12월부터 증가하기 시작해 09년 2분기 (4월~6월)에는 전기대비증가율이 ＋74.9%로 큰 폭의 증가세를 보였다. 지난 7월에는 전월에 비해 다소 감소했으나 1,001,375명(전년동월대비＋64.8％)로 여전히 100만 명을 넘는 높은 수준이었다.

2. 일본 실업급여제도의 연혁

제2차 세계대전 이후의 경제혼란기에 일본은 계속되는 인플레이션과 사회불안 속에서 실업문제의 심각성이 부각되고 있었다.

헌법공포 이듬해(47년)에 ‘실업보험법’을 제정해 혹독한 경제정세 하에서 ‘근로권’을 뒷받침하기 위해 실업 중인 근로자가 재취업할 때까지 생활의 안정을 보험형식으로 도모하는 시스템인 실업보험제도가 도입되었다.

실업보험법 시행 당시의 피보험자는 ①제조업, 광업, 운수업, 서비스업, 도매업 및 소매업 사업소와 법인사업소 중 상시 5인 이상 종업원을 고용하는 자에 고용되는 자를 ‘강제피보험자’로 하고 , ②그 이외의 곳에서 고용된 근로자의 1/2 이상인 자가 희망하고 노동대신(당시)의 허가를 받아 피보험자로 하는 자를 ‘임의포괄피보험자’라 했다. 또한 보험급여에 필요한 비용은 국고가 1/3를 부담하고 사업주와 피보험자가 반반씩 부담하는 보험료를 징수하기로 했다.

1960년 중반 이후 노동력 수급이 핍박기조로 돌아서면서 청년층근로자를 중심으로 노동력부족현상이 심화됐다. 그 후 경제는 국민소득수준과 생활수준이 향상되는 가운데 점차 고도경제성장에서 안정경제성장으로 향하고 있었다.

경제사회가 크게 변모함에 따라 실업보험제도에서도 각종 문제가 발생했고, 또한 새로운 경제사회정세의 동향에 대응한 고용제도나 사회보장제도와의 관련에 있어서 제도자체의 근본적인 개정 및 확충을 도모할 필요성이 생겨났다. 이러한 근본적인 개정을 검토하기 위해 전문가들로 구성된 ‘실업보험제도연구회’가 73년에 마련됐다. 본 연구회는 실업보험제도의 실정에 대해 ①실업보험급여대상이 젊은 여성에 편중돼 있고 계절적 수급자가 큰 비율을 차지해 일반피보험자에 비해 불균형한 상태이며 상용취업준비금제도가 남용되는 등 급여 면에서 불균형이 보인다는 점, ②청년층에 비해 중장년층의 취업이 어렵다는 것 등 연령별 노동력수급의 불균형에 실업급여가 대응하지 못 하고 있다는 점, ③연령, 지역 및 산업별 고용구조의 개선, 고용조정대책과 실업정세의 악화에 대한 대책, 직업생활 전 기간을 통한 능력개발 및 향상의 필요성, 고용에 관한 근로자 복지증진의 필요성 등 질과 양 두 가지 측면에서의 완전고용실현이 필요하다고 지적하고, 실업보험제도 대신 고용에 관한 종합적인 기능을 갖춘 ‘고용보험제도’의 도입을 제안했다 (실업보험제도연구보고　1973).

이 제안에 따른 고용보험법안은 국회에서 한 번 심의가 완료되지 못 해 폐안이 되었으나 고용정세 악화를 배경으로 다시 제출해 일부 수정한 다음 75년에 고용보험법이 제정되었다.

당초의 고용보험제도는 실업급여와 고용개선사업, 능력개발사업 및 고용복지사업 등 세 가지 사업으로 이루어져 있었다. 고용보험에서도 이른바 보험급여로서의 성격을 띠는 것은 실업급여라는 점에서 이 보험의 대상이 되는 보험사고는 ‘실직’이다. 그런 의미에서 이 세 가지 사업은 ‘실업에 대한 보험제도’의 부대사업으로서의 성격을 띤다. 또한 이 세 가지 사업의 실시에 따라 기업이 일정한 이익을 얻기 때문에 이 비용부담은 근로자 부담이 아니라 사업주만 부담하는 보험료로 충당하는 것으로 되어 있었다.

이후 77년 법개정에 따라 사업에 관련된 경비에 대해 호황기에 일정자금(보험료)을 적립했다가 불황기에 고용안정을 위한 경비로 집중적으로 지출할 수 있도록 ‘고용안정자금제도’가 도입되었고, 새로 고용안정사업이 추가되어 고용개선사업, 능력개발사업, 고용복지사업 등 4개 사업이 되었다. 또한 89년에 고용안정사업과 고용개선사업을 고용안정사업으로 통합해 3개 사업으로 재편했고, 이후 2007년에는 고용복지사업을 폐지하고 고용안정사업과 능력개발사업 등 2개 사업으로 재편하는 등 경제사회정세의 변화에 따라 재편해오고 있다.

또한 고용보험법 제정에 따라 보험적용 및 급여에 대해서도 다음과 같은 다양한 개정이 이루어졌다.

① 모든 산업․모든 규모의 사업소를 고용보험적용대상(농림수산업에 대해서는 단계적으로 강제적용하기로 함)으로 했다.

② 그때까지 피보험자기간에 따라 기계적으로 정해졌던 소정급여일수는 연령, 심신장애, 사회적 사정에 따른 장애의 난이도에 따라 정하기로 했다.

③ 계절적으로 고용되는 자 및 상시 단기고용 되는 자에 대해 기본수당의 50일 분에 상당하는 일시금을 지급하는 ‘단기고용특례피보험자에 관한 특례일시금’(이하 ‘특례일시금’이라 함)이 도입되었다.

④ 실업보험의 경우는 소정급여일수의 1/2 이상을 남기고 취업한 수급자격자에 대해 그 지급잔여일수에 따라 실업수당의 30일~70일 분을 지급하는 취업준비금을  몇 개월 동안 반복적으로 여러 번 받는 경우 등 급여가 남발되는 경향이 있다는 지적에 따라 이를 개정해 취업이 용이한 사람에게는 지불하지 않고 장애인 등 정말로 취업이 어려운 경우에 한해 일률적으로 30일 분을 지급하는 ‘상용취업준비금’으로 바뀌었다. (또한 03년의 고용보험법 개정 시에 ‘취업촉진수당’ 중의 ‘취업촉진수당’으로 규정하고 명칭이 변경되었다.).

고용보험법 제정 후에도 경제?사회정세의 변화에 따른 문제에 대응하기 위해 여러 번 대폭적인 개정이 이루어졌는데, 실직했을 경우 지급되는 구직급여(실업급여) 외에 고연령자고용계속급여*(94년), 육아휴직급여*(94년), 개호휴직급여*(98년) 및 교육훈련급여*(98년) 등이 도입되는 등 고용에 관한 종합적인 기능을 갖춘 보험제도로 정비되어 왔다.

3. 고용보험제도의 최근 동향

3-1. 2007년 고용보험법 개정

07년 고용보험법 개정은 ①’간소하고 효율적인 정부를 실현하기 위한 행정개혁 추진에 관한 법률’* 이 제정됨에 따라 고용보험제도의 안정적 운용을 확보하고, ②고용보험제도가 직면한 제반 과제에 대응하기 위해 실시된 것이다. 구체적으로는 다음과 같은 내용이 개정되었다.

①　행정개혁추진법에 따른 개정

a　실업 등 급여에 관한 국고부담 개정

고연령고용계속급여에 관한 국고부담을 폐지하고 당분간 국고부담을 본래부담액의 55%로 인하(국고부담비율 25%→13.75%)

b　보험료율 개정

실업 등 급여를 탄력적으로 지급할 수 있는 요율 변경 폭을 ±0.2%에서 0.4%로 확대하고, 07년부터 당면 보험료율을 1.6%에서 1.2%로 인하. 또한 고용안정사업 등의 요율도 0.35%에서 0.30%로 인하.

c　고용보험 3개 사업 개정(고용복지사업 폐지)

고용보험 3개 사업 중 고용복지사업 폐지.

d　선원보험제도* 통합 등

선원보험제도 중 산재보험 및 고용보험에 상당하는 부분을 각각의 제도에 통합.

② 직면한 제반 과제에 대한 대응

a　피보험자자격 및 수급자격요건의 일원화

기존에 소정근로시간이 1주 20시간~30시간인 근로자를 ‘단시간노동피보험자’라 하여 ‘일반피보험자’와 구분하던 것을 일반피보험자로 일원화

b　단기고용특별구직자급여(특례일시금)의 적정화

특례일시금의 급여수준을 기본수당 일액 50일 분에서 30일 분으로 인하(잠정조치로서 당분간 40일 분).

c　육아휴직급여제도 확충 등

육아휴직기간 동안 휴직전 임금의 40% 상당금액을 지급하던 것을 50%로 인상.

d　교육훈련급여 개정

교육훈련급여의 수급요건을 당분간 첫회 수급에만 완화(피보험자 기간3년 이상→1년 이상).

3-2. 2009년 고용보험법 개정

본고의 모두에서 기술한 바와 같이 2008년 말부터 시작된 급격한 고용․실업정세악화의 영향으로 파견근로자와 계약사원의 계약기간 만료에 따른 계약해지 등 고용조정의 움직임이 확산되는 가운데, 고용보험제도의 안전망 기능 강화에 대한 요구가 생겨났다. 이 때문에 고용․실업정세 악화 등의 영향을 심각하게 받는 자 등에 대한 지원을 중점적으로 강화하고 안정된 고용을 위해 조기재취업을 더욱 촉진하는 것을 긴급한 과제로 해서 ①비정규직근로자에 대한 안전망 기능의 강화, ②재취업이 어려운 경우의 지원 강화, ③안정된 재취업에 대한 인센티브 강화, ④육아휴직급여 개정 및 ⑤고용보험료율의 인하실시 등을 내용으로 하는 고용보험법 등의 개정이 이루어졌다. 여기서는 특히 고용?실업정세의 급격한 악화 등의 영향을 고려한 ①~③에 대해 더욱 상세히 해설한다.

① 비정규직근로자에 대한 안전망 기능의 강화

기존에는 안이한 이직을 방지한다는 관점에서 수급자격요건으로 피보험자기간 12월(해고, 도산 등의 경우는 6월)을 필요로 했지만, 희망하지 않은 계약기간 만료에 따른 계약해지로 인해 이직한 기간제근로자에 대해서는 해고, 도산 등의 경우와 마찬가지로 6월의 피보험자기간으로 수급자격을 얻을 수 있도록 하는 등, 현재의 고용정세를 고려해 ３년간의 잠정조치로서 계약기간 만료에 따른 계약해지에 따라 이직한 기간제근로자의 급여일수를 해고 등에 따른 이직자 수준으로 확충했다. 또한 단시간근로자에 대한 보험적용기준이었던 ‘１년 이상 고용전망’에 대해서도 ‘６월 이상 고용전망’으로 완화됐다.

② 재취업이 어려운 경우에 대한 지원 강화

고용․실업정세가 어려운 상황 속에서 기본수당지급이 종료될 때까지 재취업하지 못 할 경우가 늘어날 것으로 예상됨에 따라, 도산?해고 등으로 인해 이직을 할 수밖에 없었던 자(특정수급자격자)와 계약갱신을 희망했음에도 계약이 갱신되지 못 해 이직한 기간제근로자에 대해서는 이직자의 연령이나 고용?실업정세의 지역차 등을 고려한 다음 특히 재취업이 어려운 경우*에 대해 ３년간의 잠정조치로서 소정급여일수를 최대 60일 연장하게 됐다(단 피보험자기간이 20년 이상이고 35세 이상 60세 미만인 경우에는 원래 소정급여일수가 많기 때문에 30일로 하고 있다).

③ 안정된 재취업에 대한 인센티브 강화

상용취업준비금은 75년 고용보험법 제정 때, 재취업수당은 84년 고용보험법 개정 때 취업촉진급여의 하나로 도입된 것인데, 향후 이직자의 증가가 예상되는 가운데 안정된 직업으로의 재취업을 위한 인센티브를 강화할 필요가 있다는 관점에서 ３년간의 한정조치로서 다음과 같이 재취업수당 및 상용취업준비금의 지급요건을 완화함과 동시에 급여율이 인상됐다.

a　재취업수당

재취업수당이란 소정급여일수의 ３분의 1 이상이며 45일 이상 남기고 조기에 안정적인 직업에 재취업한 경우, 지급잔여일수의 30％에 기본수당 일액을 곱한 금액을 일시금으로 지급하는 것이다. 잠정조치는 다음과 같다.

＜기존＞

소정급여일수의 잔여일수가 1/3이며 45일 이상　→　잔여일수×일액×30％

＜３년간의 잠정조치＞

소정급여일수의 잔여일수가 1/3　→　잔여일수×일액×40％

소정급여일수의 잔여일수가 1/3이며 45일 이상　→　잔여일수×일액×５０％

b　상용취업준비수당

상용취업준비수당이란 신체장애자와 기타 취업이 어려운 자가 안정적인 직업에 재취업한 경우 지급잔여일수의 30％에 기본수당 일액을 곱한 일시금을 지급하는 것이다.

‘40세 미만인 자’(일명 연장자 프리터층*)를 지급대상에 추가하고 급여율을 30％에서 40％로 인상.

４. 현행 구직급여(실업급여) 및 취업촉진급여의 구조

실업 등 급여 중 구직급여(실업급여)에는 일반피보험자가 대상인 ’일반구직자급여’, 65세 이상 피보험자가 실직한 경우 지급되는 ’고연령구직자급여’, 계절노동자 등이 실직한 경우 지급되는 ’단기고용특례구직자급여’, 일용근로자가 실직한 경우 지급되는 ’일용근로구직자급여’가 있다. 여기서는 이들 구직급여에 대해 상세히 설명하기로 한다.

4-1. 일반구직자급여

일반피보험자에 대한 구직급여에는 기본수당, 기능취득수당, 기숙수당 및 상병수당이 있다.

① 기본수당

구직급여의 주요부분을 차지하는 것이 기본수당이다. 기본수당의 일액은 이직전 임금 일액의 50%~80% 범위에서 정해진다.

그리고 기본수당은 피보험자의 구분, 연령, 피보험자였던 기간, 이직이유 및 그 자가 취업이 곤란한 자인지 여부에 따라 결정된 일수를 상한으로 지급된다. 또한 공공직업훈련을 받을 경우, 광역직업소개적격자로 인정을 받을 경우, 특히 재취업이 어려운 것으로 인정받을 경우는 급여일수를 연장할 수 있다.

그리고 직업안정기관에 구직신청을 한 날 이후의 실업일수가 통산 7일이 되지 않는 기간에 대해서는 지급되지 않는 것으로 되어 있으며, 또한 피보험자가 자기 책임으로 돌릴 만한 중대한 이유로 해고됐거나 정당한 이유 없이 개인사정으로 퇴직한 경우에는 원칙적으로 3개월 동안은 기본수당이 지급되지 않는 것으로 되어 있다.

② 기능습득수당, 기숙수당

수급자격자가 직업안정기관장이 지시한 공공직업훈련 등을 받을 경우 일액500엔의 기능습득수당이 지급된다. 또한 해당 공공직업훈련 등을 받기 위해 가족과 떨어져 기숙할 경우 기숙한 기간에 대해 월액 10,700엔이 지급된다.

③ 상병수당

수급자격자가 구직신청을 한 후 지병 또는 부상 때문에 취업을 할 수 없는 경우, 그 지병 또는 부상 때문에 기본수당지급을 받지 못 하는 날에 대해 기본수당과 동일한 금액의 상병수당이 지급된다.

4-2. 고연령구직자급여

65세가 되는 날 이전부터 계속해서 피보험자였던 65세 이상인 자(고연령계속피보험자)가 실직했을 경우 기본수당의 30일 분(피보험자기간이 6월 이상 1년 미만) 또는 50일 분(피보험자기간이 1년 이상인 경우)이 일괄 지급된다.

4-3. 단기고용특례구직자급여

단기고용특례피보험자가 실직한 경우 원칙적으로 이직일 이전 1년 동안 피보험자기간이 통산6월 이상일 때는 기본수당의 30일 분(당분간 40일 분)의 특례일시금이 지급된다.

또한 단기고용특례피보험자란 다음 중 한 가지에 해당되는 피보험자를 말한다.

① 계절적으로 고용되는 자

② 상시 단기고용상태(동일한 사업주에게 계속 피보험자로서 고용되는 기간이 1년 미만인 고용을 말함)에 있는 자

4-4. 일용근로구직자급여

일용근로를 하는 피보험자가 실직한 경우 그 직전 2월 동안 통산 26일 이상의 인지(印紙)보험료(고용보험의 일용근로피보험자에 대한 고용보험인지에 따라 제1급에서 제3급으로 나눠져 있는 보험료-역주)가 납부됐을 때는 그 인지보험료의 납부일수에 따라 그 달에 13일~17일 분의 일용근로자급여(7,500엔, 6,200엔, 4,100엔 중 하나)을 실직할 때마다 1일 단위로 지급 받을 수 있다(보통급여).

또한 계속되는6월 동안 인지보험료가 각 월 11일 분 이상, 통산 78일 분 이상 납부되고 그 인지보험료에 근거해 일용근로구직자급여를 받은 적이 없는 자가 실직했을 경우는 그 자의 신청에 따라 계속되는 4월 동안 60일 분의 일용근로구직자급여 지급을 받을 수 있다(특별급여).

4-5. 취업촉진급여

취업촉진급여에는 취업촉진수당, 이주비, 광역구직활동비가 있다.

또한 취업촉진수당에는 ‘취업수당’, ‘재취업수당’, ‘상용취업준비수당’이 포함된다.

① 취업촉진수당

실업급여는 근로자가 실직한 경우 그 자의 생활안정을 도모하고 실직자의 구직활동을 용이하게 한다는 측면이 있는 반면, 자칫하면 재취업의 기회가 있어도 바로 취업하지 않고 급여를 계속 받는 경우도 있을 수 있다. 그래서 취업촉진수당으로 재취업의욕을 환기시켜 조기재취업을 촉진하려는 것이다.

a　취업수당

소정급여일수의 1/3 이상이며 45일 이상을 남기고 있는 수급자격자가 취업한 경우(재취업수당의 대상이 되는 안정된 직업에 취업한 경우 등은 제외)에 지급된다. 급여액은 취업한 날마다 기본수당 일액의 30%이다.

b　재취업수당 및 상용취업준비수당

각 지급요건, 급여액 등에 대해서는 3의 (2)의 ③을 참조.

또한 급여의 남발을 막기 위해 수당수급 후 3년 이내에 재취업한 경우, 이직 전 사업주에 재고용된 경우 및 이직 후 바로 취업한 경우에는 지급하지 않는 것으로 되어 있다.

② 이주비

수급자격자가 직업안정기관이 소개한 직업에 취업하기 위해 또는 직업안정기관장이 지시한 직업훈련 등을 받기 위해 주거지를 변경할 경우 교통비(실비), 이주비(93,000엔~282,000엔. 단신일 경우는 그 반액), 착후(着後)수당(3,800엔. 단신일 경우는 그 반액)이 지급된다.

③ 광역구직활동비

수급자격자가 직업안정기관의 소개에 따라 광범위한 지역에 걸쳐 구직활동을 하는 경우 교통비(실비) 및 숙박비(1박 8,700엔 또는 7,800엔. 방문사업소수에 따라 1박 분에서 6박 분까지)가 지급된다.

<별첨3>

하르츠 개혁에 의한 독일 고용서비스 개혁

황덕순(한국노동연구원 선임연구위원)

■ 들어가는 글

이 글의 목적은 독일 하르츠 개혁 이후 진행된 독일 고용서비스의 변화와 초기 시행과정 이후에 이루어진 고용서비스의 재조정에 대해서 소개하는 것이다. 하르츠 개혁에 따른 노동시장 관련 제도들의 주요 변화에 대해서는 이미 국내에 여러 차례 소개된 바 있고, 주요 내용들을 잘 정리하고 있는 자료들이 있으므로 여기에서는 자세히 다루지 않는다. 또한, 하르츠 개혁의 또 다른 축을 이루는 고용형태의 유연화 및 그에 따른 노동시장의 변화에 대해서도 다루지 않는다.

■ 하르츠 개혁에 의한 실업 관련 급여의 변화

실업 관련 급여의 변화 방향은 세 가지로 요약될 수 있다. 첫 번째는 사회보험에 기초한 실업급여 수급기간의 단축 및 급여수준의 조정(실업급여 Ⅰ로 명칭 변경), 두 번째는 이전 소득에 연동되던 실업부조액의 최저소득보장제도인 사회부조와의 통일, 세 번째는 실업부조 수급자와 ‘근로능력이 있는’ 사회부조 수급자를 대상으로 하는 실업급여 Ⅱ의 신설이다. 이에 따라 사회부조는 근로능력이 없는 수급자만을 대상으로 하게 되었으며 과거의 사회부조수급자 가운데 일주일에 주3일 이상 근로할 수 있는 능력이 있는 집단은 적극적인 활성화(activation) 조치의 대상으로 새로 편입되었다. 과거의 제도에서 새로운 제도로의 변화를 표로 정리한 것이 <표 1>이다.

<표 1> 실업관련 급여의 변화

과거 제도	새 제도
실업급여: 실업보험에 의한 급여, 기여에 의해 재원조달, 일정 기간 동안 과거 소득수준과 연계된 급여 제공	실업급여 Ⅰ: 기여에 기초해서 일정기간 동안 과거 소득에 연동된 급여 제공(과거의 실업급여보다 지급기간 단축)
실업부조: 소득수준에 연동된 부조 제공, 조세에 의해 조달되며, 자산조사를 통해 수급자 선정, 무기한 제공	두 가지 항목으로 구성되는 구직자를 위한 기초생계보장 급여 1)실업급여 Ⅱ: 조세에 의해 조달되며, 자산조사를 통해 정액의 급여 제공, 실업급여 Ⅰ이 소진된 후 근로능력이 있는 구직자를 대상으로 무기한 제공 2)사회수당: 실업부조 Ⅱ 수급자 가구의 15세 미만 아동에게 지급
사회부조: 조세에 의해 조달되며 자산조사를 통해 정액급여가 무기한 제공됨	새로운 사회부조: 근로능력이 없는 생산가능인구나 65세 이상에게 제공되며, 조세에 의해 조달되고, 자산조사에 기반해서 정액의 급여가 무기한 제공됨

자료: Konle-Seidl(2008), 9쪽 표

<그림 1> 생산가능인구 대비 현금급여별 수급자수 비중

자료: 독일연방통계청 및 독일연방고용청, 독일연금보험연맹연구소 자료, Konle-Seidl(2008), 10쪽에서 재인용

<표 1>에 살펴본 제도변화에 따라 실업부조와 근로능력이 있는 사회부조수급자를 대상으로 하는 실업급여 Ⅱ의 대상자가 급격히 증가하였다. 개혁 전후의 수급자수 변화는 <그림 1>과 같다. <그림 1>로부터 실업급여 Ⅱ의 수급자가 전체 생산가능인구의 9%로 매우 높은 비중을 차지한다는 점을 알 수 있다. 이는 실제 숫자로는 498만명에 이른다. 그런데 이 숫자는 개혁 당시에 예상했던 것보다 크게 늘어난 것이다. Belinger(2004)에 의하면 2004년에는 약 230만명이 실업급여 Ⅱ의 대상자가 될 것으로 전망되었으나, 실제 수치는 그 두 배를 넘어선 것이다. 이와 같이 실업부조 Ⅱ의 대상자로 분류된 집단의 규모가 예상보다 훨씬 크게 나타난 원인은 재원조달방식 및 전달체계로부터 찾을 수 있다.

■ 고용서비스의 재원조달과 전달체계의 변화

하르츠 개혁에 따라 노동시장 정책 수행에 필요한 재원조달과 전달체계도 크게 바뀌었다. 우선 재원조달 측면에서는 실업보험과 일반회계 사이의 역할 분담과 중앙정부와 지방정부의 역할분담에 변화가 나타났다. 과거에 실업부조 수급자에게 제공되던 적극적 노동시장 정책 프로그램의 재원은 실업보험으로부터 조달되었으나, 새 제도에서 이들을 포괄하는 실업급여 Ⅱ 대상자들에 대한 적극적 노동시장정책 프로그램의 예산은 일반회계로 전환된다. 다만, 이를 지원하기 위해 실업보험으로부터 연방정부일반회계로 실업급여 Ⅰ 수급이 종료되어 실업급여 Ⅱ로 넘어가는 수급자 1인당 1만 유로가 이전된다(Stephan and Zickert, 2008).

새롭게 실업급여 Ⅱ를 받게 된 사회부조 수급자에 대해서는 중앙정부와 지방정부의 역할분담이 바뀌었다. 과거에 사회부조 수급자에 대한 지원은 지방정부가 담당하였으나, 실업급여 Ⅱ 수급자에 대해서는 중앙정부의 역할이 크게 늘어났다. 이에 따라 생계급여와 적극적 노동시장 정책 프로그램 지출의 전부, 주거 및 난방비의 1/3을 중앙정부가 부담하고, 지방정부는 주거 및 난방비의 2/3 및 기타 사회서비스 비용을 부담하게 되었다. 과거의 사회부조수급자의 대다수가 실업급여 Ⅱ 수급자로 전환된 데는 지방정부가 부담하는 사회부조 급여와 달리 중앙정부가 생계급여를 비롯한 대부분의 비용을 부담한 것이 크게 기여하였다(Konle-Seidl, 2008).

새로운 전달체계로 실업급여 Ⅱ 수급자를 대상으로 연방고용청과 지방정부가 공동으로 관할하는 컨소시엄 형태의 ARGE(Arbeitsgemeinschafte)라는 별도의 지방사무소가 생겨났다. 당초의 구상은 실업급여 Ⅱ 수급자에게도 실업급여 Ⅰ수급자와 마찬가지로 연방고용청과 고용청 지방사무소에서 고용서비스를 제공하고 지방정부는 이를 지원하는 것이었으나, 보수야당의 저항에 부딪쳐 별도의 지방사무소가 신설되었다. 또한 69개의 지방정부는 실업급여 Ⅱ 수급자를 단독으로 관할하게 되었다(Konle-Seidl, 2008).

<표 2> 하르츠 개혁에 따른 재원조달과 전달체계의 변화

	구분	급여 종류
개혁 이전		실업급여	실업부조	사회부조*
	현금급여 재원	실업보험	조세: 중앙정부	조세: 지방정부
	적극적 노동시장정책 재원	실업보험		조세: 지방정부
	전달체계	연방고용청 및 지방사무소		지방정부
개혁 이후		실업급여 Ⅰ	실업급여 Ⅱ
	현금급여재원	실업보험	조세: (중앙정부) 생계급여 + 주거비 및 난방비 1/3 / (지방정부) 주거비 및 난방비 2/3
	적극적 노동시장정책 지원	실업보험	조세: 중앙정부
	제도간 이전	실업보험에서 일반회계로 1인당 일정액 이전**
	전달체계	연방고용청 및 지방사무소	연방고용청과 지방정부 공동관할 지방사무소 (ARGE) 356개소, 지방정부 단독관할 69개소

주 * 과거의 사회부조 수급자 가운데 근로능력이 없는 경우는 여전히 사회부조 수급자로 남음

** 2008년부터는 50억 유로 정액이전으로 개편

자료: Konle-Seidl(2008) 16쪽 및 Stephan and Zickert(2008) 7쪽으로부터 재작성

■ 고용서비스 대상자의 유형분류와 사례관리

개혁의 중요한 내용 가운데 하나는 고용서비스를 더 효과적으로 전달하기 위해 실업자의 유형을 구분하고, 이들에게 제공되는 서비스를 구체화한 것이다. 2005년부터 실업급여 Ⅰ수급자를 대상으로 프로파일링 시스템이 도입되어 취업가능성에 따라 4개의 집단으로 구분?관리된다. 이들에게 제공되는 고용서비스는 기본적으로 직업상담원의 재량에 의해 결정되지만, 집단별로 어느 정도 표준화된 규칙이 적용된다. 4개의 집단은 다음과 같다.

첫 번째는 취업에 특별한 문제가 없는 ‘시장형대상자’(market customers)이다. 두 번째는 2～3주 정도의 단기훈련이나 취업의욕 강화 등의 간단한 활성화조치를 통해 취업이 가능한 ‘활성화대상자’(customers in need of activation)이다. 세 번째는 훈련이나 보조금 등의 지원으로 취업할 수 있는 ‘지원대상자’(customers in need of support), 네 번째는 ‘복지대상자’(welfare customers)이다. 복지대상자에게는 일반적인 적극적 노동시장 정책 프로그램이 부적합하기 때문에 이들의 개별적인 상황에 적합한 프로그램을 제공하도록 하였다 하르츠 개혁을 통해서 실업관련 급여 수급자에 대한 활성화 조치가 강화되었으나, 아직 실업급여 Ⅰ 수급자에 대해서는 그 요구가 강한 것은 아니다.

국가에 의한 지원(f?rdern)과 취업을 위한 노력의무(fordern)을 동시에 받게 되는 활성화조치의 주된 대상은 실업급여 Ⅱ 수급자이다. 이들은 노동시장으로부터의 거리, 즉 취업가능성에 따라 다섯 개의 집단으로 구분된다. 실업급여 Ⅰ 수급자들의 유형분류가 전산시스템의 지원을 받는 프로파일링에 의해 결정되는 반면 실업급여 Ⅱ 수급자의 유형은 아직 전산화된 시스템이 아니라 직업상담원에 의해 결정된다. 각 유형과 분포는 다음과 같다.

우선 첫 번째로 신규졸업자 등 노동시장 취업이 용이한 경우와 자격수준은 높으나 아동이 있고 서비스가 뒷받침되지 않는 두 번째 집단을 합쳐서 34%, 세 번째로 취업이 곤란한 장애요인이 하나 있는 집단이 30%, 네 번째로 복수의 장애요인을 갖고 있는 집단이 16%, 마지막 다섯 번째로 취업해 있지만 충분한 소득을 갖고 있지 못한 집단이 약 20%를 차지한다. 다섯 번째 집단은 실업급여 대상자이지만, 엄밀히 말하면 실업자가 아니라 취업자이다. 이들 가운데 절반은 사회보험 의무가 면제되는 저임금노동인 미니일자리(mini-job) 종사자이며 자영업자도 포함되어 있다. 각 집단에게는 각자의 상황에 맞는 복지 및 고용서비스를 제공하도록 하고 있다.

새로운 제도에서 특히 집중적인 고용서비스 대상은 25세 미만의 청년층이다. 2005년 이후 청년의 경우 1주일 이내에 직업상담원과 최초 상담을 갖도록 하고, 3주 이내에 개별 노동시장통합계획을 작성하며, 그 후 4주 이내에 구체적인 프로그램이 제공되도록 하고 있다. 한편 성인들에게는 이보다 완화된 조건을 적용해서, 3주 이내에 최초상담을 갖고 8주 이내에 개별 노동시장통합계획을 작성하도록 요구하고 있다. 이를 위해 개별상담원이 담당하는 업무량도 청년층의 경우 1인당 75명, 성인의 경우 1인당 150명으로 설정하고 있다. 공식적인 지표는 이 기준을 충족하고 있으나 실제 일선 현장의 업무량은 이보다 훨씬 높은 것으로 나타나고 있다.

■ 고용서비스의 민간위탁 확대

독일에서 고용서비스가 민간에 위탁되기 시작한 것은 1990년대 이후이다. 1994년까지는 연방고용청이 취업알선서비스를 독점하였다. 1998년에는 취업알선업무의 일부를 위탁할 수 있도록 허용되었고, 2002년에는 취업알선업무 전체가 위탁될 수 있도록 하였다. 또한 실업자의 기간제파견업무를 담당하는 인력서비스기구(PSA, Personal Service Agency)를 모든 고용사무소에 설치하도록 하였고, 취업알선바우처도 도입하였다. 2003년에서 2007년 사이에는 재통합서비스의 외주화도 허용되었다(Bernhard and Wolff, 2008). 최근의 고용서비스 민간위탁 실적은 <표 3>과 같다.

<표 3> 실업자 대상 고용서비스의 민간위탁 실적

단위: 천명

연도	실업자수 (연평균)		일부업무의 민간위탁		전체취업알선 민간위탁		재통합서비스 민간위탁		취업알선바우처
	UB Ⅱ*	기타	UBⅡ	기타	UB Ⅱ	기타	UBⅡ	기타	UBⅡ	기타
2004		4,374	0.0	395.9	0.0	239.4	0.0	19.3	0.0	54.0
2005	2,418	2,074	115.7	86.8	157.0	66.1	19.0	16.9	14.0	37.0
2006	2,448	1,655	67.0	83.3	81.5	69.7	12.7	21.4	28.0	35.0

주 *: 실업급여 Ⅱ 수급자, 기타는 기타 실업자. 이외에 PSA의 경우 진입자 기준으로 2004년에 5만 6천명, 2005년에 2만 7천명, 2006년에 1만 6천명임(이 숫자에는 지방자치단체가 독립적으로 관할하는 69개 지역은 제외되어 있음)

자료: 연방고용청 통계부, Bernhard and Wolff(2008) 6쪽에서 재인용

■ 하르츠 개혁의 재조정

하르츠 개혁이 시행된 지 몇 년여가 경과되면서 개혁의 결과에 대한 평가가 제시되고 있다. 각자의 입장에 따라서 평가가 달라질 수 있기 때문에 여기서는 이들 각각을 소개하기보다는 개혁 초기에 시행된 제도들 가운데 이후에 변화된 내용들을 소개하고자 한다. 이러한 변화가 아직 국내에 잘 알려져 있지 않을 뿐만 아니라, 노동시장 개혁이 실제로 진행되는 과정에서 끊임없이 미시적으로 조정되고 있다는 점을 보여주고 있기 때문이다.

<실업급여 수급기간의 연장>

실업급여 Ⅰ과 실업급여 Ⅱ 도입에 따라서 12개월(55이상의 경우 18개월)로 크게 단축되었던 실업급여 Ⅰ의 수급기간이 50세 이상의 고령자를 중심으로 다시 연장되었다. 개혁 이전에 비해서는 짧아진 것이지만, 다시 길어짐으로써 개혁이 부분적으로 후퇴했다는 평가를 받고 있다(Klinger, 2008).

<표 4> 실업급여(2006.2월 이후에는 실업급여 Ⅰ) 수급기간

～2006.2		2006.2～2007.12*		2008～
나이	개월	나이	개월	나이	개월
45세 미만	12	55세 미만	12	50세 미만	12
45～46	18	55세 이상	18	50～54	15
47～51	22			55～57	18
52～56	26			58세 이상	24
57세 이상	32

주 * 2004년에 법제화되었으나 2006년 2월부터 발효

자료: Stephan and Zickert(2008) 6쪽

<ARGE에 대한 위헌 판결>

실업급여 Ⅱ가 도입되면서 이들에 대한 전달체계로 신설된 ARGE가 2007년말 위헌으로 판결되어 전달체계의 개편이 불가피해졌다. 연방고용청과 지방정부가 일종의 컨소시엄으로 구성했던 ARGE의 경우 도입 당시부터 위헌가능성이 제기되었으나(Berlinger, 2004), 개혁을 추진하던 당시 사민당 정부와 보수야당, 연방고용청과 지방정부 사이의 타협에 의해 도입된 것이었다.

헌법재판소는 ARGE가 연방고용청과 지방자치단체의 공동기관으로서, 행정업무를 수행하는 책임기관이 불분명하기 때문에 위헌이며, 지금 형태의 ARGE가 - 의회가 그 이전에 다른 규정을 제정하지 않는 한 - 2010년 12월 31일까지만 유효하다고 판결하였다. 새로운 전달체계가 실업급여 Ⅰ 수급자를 관할하는 연방고용청의 지방사무소가 될 것인지, 지방자치단체가 될 것인지는 아직 불확실한 상황이다.

<PSA 모델의 포기>

고용서비스의 민간위탁과 관련해서 주목받았던 실업자의 기간제 파견기구인 PSA는 2009년 1월부터 폐지된다. 이 제도는 본격적으로 도입하기 이전에 시범사업으로 실시되었을 때에는 성과가 좋았기 때문에 기대도 컸지만 실제로 시행된 후에는 성과가 좋지 않은 것으로 드러났다(<표 3>의 주 참조). 이미 2006년 1월부터는 의무규정이 폐지되어 임의규정으로 바뀌었고, 기존의 위탁계약기간을 고려하여 2008년 말까지만 유효하게 되었다. 이와 같이 PSA가 폐지된 데는 여러 가지 이유가 있지만, 성과가 크지 않다는 점 이외에도 민간파견업체로부터 불공정경쟁이라는 지적이 계속 제기된 것도 중요하게 작용하였다. 한편 PSA와 함께 같이 도입되었던 취업알선바우처의 경우에도 <표 3>에 소개한 것처럼 지표상으로는 큰 성과를 거두지 못하고 있다.

한편 하르츠개혁 이후 공공직업안정기관의 성과는 크게 개선된 것으로 평가되고 있다. 과거에는 공공직업안정기관이 노동시장의 전체 취업에서 차지하는 역할이 10% 내외에 불과했으나 개혁 이후에는 20% 이상으로 높아졌다. 주된 이유는 사용자에 대한 구인서비스를 크게 강화했기 때문이다. 실직 예정인 취업자에게 실직 예정 사실을 미리 공공직업안정기관에 신고하도록 의무화한 것도 공공직업안정기관의 성과 개선에 크게 기여하였다.

■ 맺음말

독일의 하르츠 개혁은 개혁의 폭과 깊이에서 독일의 대륙유럽형 복지모델에 상당한 변화를 가져올 것으로 기대되었다. 또한, 개혁 이후 2005～2006년의 노동시장 성과는 우호적인 경제환경과 맞물려 양호하게 나타났다. 그러나 세부적인 개혁의 진행과정과 그 결과, 그리고 이후의 제도 변화는 커다란 제도 변화에 대한 개괄적인 이해로부터는 얻을 수 없는 여러 가지 시사점을 제공해 주고 있다. 이러한 시사점들을 간략히 살펴보는 것으로 이 글을 마무리하고자 한다.

우선 독일에서의 노동시장 개혁이 활성화라고 하는 서구복지국가, 혹은 노동시장 정책의 큰 패러다임 변화와 궤를 같이하는 것이지만, 실제로 구체적인 제도개혁의 실행과정에서는 독일의 제도적 유산의 영향을 받는 경로의존성이 나타난다. 모든 실업자를 대상으로 하는 단일한 전달체계를 구축하는 데 실패하고 ARGE를 설치한 것, 이후에 ARGE가 다시 위헌으로 판결되는 것 등은 정책적 합리성을 넘어서 연방국가로서의 독일의 제도적 특성이 상당히 큰 영향을 미치고 있다는 점을 보여준다.

두 번째로 전달체계와 재원조달방식이 정합적으로 설계되지 않을 경우 제도가 왜곡될 우려가 있다는 점이다. 실업부조와 근로능력이 있는 사회부조 수급자를 대상으로 실업급여 Ⅱ를 신설하면서 90% 이상의 사회부조 수급자들이 당초 예상과 달리 실업급여 Ⅱ 수급자로 결정되었다. 이는 분류권한을 갖고 있던 지방정부가 재정부담을 고려해서 중앙정부가 상당한 비용을 부담하는 실업급여 Ⅱ 대상자로 분류했기 때문이다. 생산가능인구를 대상으로 급여유형별 수급자 비율을 유럽국가들 사이에 비교해 보면 독일은 다른 나라에 비해 장애, 혹은 질병급여의 수급자수가 크게 낮고 실업관련 급여의 수급자 비중이 매우 높게 나타난다. 이는 다른 측면에서는 실업급여 Ⅱ 수급자의 상당수가 실제로는 근로능력이 매우 낮아서 정상적인 노동시장에서 취업할 수 있는 가능성이 매우 낮은 집단이라는 것을 시사해 준다(Erlinghagen and Knuth, 2008). 우리나라 고용서비스 전달체계의 지방자치단체로의 이관을 둘러싼 논란에서도 전달체계와 재원조달방식 사이의 관계에 대해서 이러한 측면을 신중히 고려해야 할 것이다.

세 번째로 고용서비스의 민간위탁이나 외주화와 관련해서도 신중한 접근이 필요하다. 독일의 경우 1998년 이후 민간위탁을 도입해 왔고, 하르츠개혁을 통해서 상당히 적극적으로 민간위탁을 도입했으나 실제 성과는 기대에 크게 못미치고 있다. 또한, 고용서비스 개혁 이후 서비스 개선을 적극적인 노력을 통해서 공공직업안정기관의 성과를 크게 개선했다는 점은 아직 공공직업안정기관의 역사가 짧고 기능을 크게 강화해야 하는 우리나라에도 중요한 시사점을 제공해 주고 있다. ☼

	토론 1
	고용보험의 현황과 개혁방안에 대한 의견
	김부희 / 노동부 노동시장정책과 서기관

1995년 시행된 우리나라의 고용보험제도는 1997년 외환위기를 조기에 극복하는데 큰 기여를 하였고, 이번 글로벌 금융위기로 인한 경제위기시에도 효과적으로 대응하여 왔음

<1> 고용보험 운영기구의 강화와 사회적 기구의 설치

지난 2008.12월 고용보험법을 개정하여 고용정책심의회내 고용보험전문위원회를 고용보험위원회로 확대 개편하여 고용보험에 관한 주요사항을 심의토록 하는 등 위상을 제고하였고, 노사단체, 공익 및 정부위원의 수를 각각 동수로 하여 위원회 운영의 공정성 등을 보장할 수 있도록 획기적으로 개선하였으므로 현 고용보험위원회가 실질적 권한을 갖고 심의될 수 있도록 지원하겠음

<2> 전 국민 고용안전망의 필수요건 : 실업부조의 도입

현 고용보험제도의 사각지대를 보완하기 위하여 희망근로, 청년인턴 등 재정지원 일자리에 취약계층 참여를 확대시키려고 노력하고 있음. 중장기적으로 실업부조제도를 도입하는 것도 필요하지만, 실업부조는 많은 재원이 소요되는 반면, 수혜자의 도덕적 해이를 유발 할 우려가 있고, 강력한 고용촉진 조치와 연계되지 않으면 오히려 빈곤층을 항구적으로 빈곤층에 머물러 있게 하는 부작용도 있어 신중한 접근이 필요

<3> 저임금 노동자들에 대한 사회보험료 감면 제도 도입

우리나라의 사회보험료 가입률이 높지 않은 이유는 다른 선진국 같이 사회보험료가 높기 보다는 비공식고용부문이 높기 때문임. 이에 사회보험료를 감면한다고 해서 사회안전망이 강화된다고 기대하기 어려움. 그러므로 사회보험료 감면정책은 사회보험가입절차 단순화, 비공식 부문 축소 등과 함께 특정계층에 대해서 실시하였을 때에 비공식고용부문을 축소시키고, 경제활동 참여를 촉진 할 수 있을 것임

<4> 청년실업 해소를 위한 사회적 배려와 연대 : 구직수당과 고용할당제

현재 우리나라에서 고용할당제를 도입한 계층은 국가보훈대상자와 장애인뿐임. 청년이 국가보훈대상자와 장애인과 같이 국가가 기업에 고용을 강제해야하는지는 신중히 검토해 보아야 할 과제임. 오히려 청년들의 고용가능성을 높이고, 세대 간 일자리 나누기 등을 통해 청년 고용 문제를 해소하는 것이 바람직 한 것으로 보임 ☼

	토론 2
	고용보험의 사각지대에 놓인 청년층의 현황과 사회안전망 확대 방향
	박희진 / 한국청년연대 공동대표

1. 최근 청년실업, 고용현황

○ 2009년 공식 청년실업률 8.1%, 실질 청년실업 120만 시대

- 통계청 발표 고용동향에 따르면, 2009년 전체 고용률은 58.6%, 청년층 고용률은 63.6%로 전년대비 0.8% 하락한 것으로 나타났으며, 실업률은 전체 3.6%, 청년층 8.1%(347,000명)로 전년대비 0.9% 증가한 것으로 나타났다. 또한, 2010년 1월엔 공식 청년실업률이 9.3%까지 증가하였다.

- 공식청년실업자수에 비경제활동인구에 포함되어있는 취업준비생(60만명)과, 청년층 ‘쉬었음’인구(30만명)를 더하면 실질적인 청년실업자수는 무려 120만 명을 넘어서고 있다. 특히, 여기에 18시간 미만의 불안정한 노동을 하고 있는 청년들까지 더하면 제대로 일하고 있지 못한 청년들의 숫자는 더욱 늘어날 것이다.

○ 졸업소요기간은 늘어나고, 첫 취직소요시간은 길어지고

- 2009년 5월 통계청에서 발표한 청년층(15~29세) 부가조사 결과에 따르면, 대졸 청년층(3년제 이상)의 최종학교 졸업소요기간은 평균 4년이며, 4년제 졸업생의 경우 졸업소요기간은 5년 3개월이었다.

- 휴학사유로는 [병역의무이행(70,4%)], [취업 및 자격시험준비(17.2%)], [어학연수 및 인턴 등 현장경험(13.1%)]순으로 나타났으며, 병역의무이행을 제외할 경우, 4년제는 [취업 및 자격시험준비]가, 3년제이하는 [학비(생활비)마련]이 높게 나타났다.

- 또한 첫 취업 소요기간은 평균 11개월로 나타났으며, 1년 이상이 소요되는 경우도 25%를 넘어서고 있다.

(단위 : 천명, %)

	졸업/중퇴취업 유경험자	임금 근로자
			첫 취업 소요기간별						첫 취업 평균 소요기간
			3개월 미만	3～6개월 미만	6개월～1년 미만	1～2년 미만	2～3년 미만	3년 이상
2009. 5.	4,322	4,194	2,243	502	397	461	224	368	11개월
		(100.0)	(53.5)	(12.0)	( 9.5)	(11.0)	( 5.3)	( 8.8)
2008. 5.	4,513	4,383	2,281	549	429	499	232	393	11개월
		(100.0)	(52.1)	(12.5)	( 9.8)	(11.4)	( 5.3)	( 9.0)

- 그리고, 청년층 비경제활동인구 중 취업관련 시험 준비자는 10.0%로 539,000명에 이르고 있다.

2. 고용보험의 사각지대에 놓인 청년층과 사회안전망 확대방향

○ 고용보험 사각지대에 놓인 청년층

- 실제 청년들의 경우 공식실업률이 10%에 육박하고, 실질실업자가 120만명이 넘어서고 있는 현황에서 첫 일자리도 제대로 얻지 못하고, 시간제 아르바이트로 하루하루를 살아가고 있는 현실이다. 또한 1000만원 대의 고액의 등록금을 부채로 안고 졸업을 하면서, ‘청년실신’이라는 말이 유행할 정도이다. 이렇듯 취업준비생 60만명과 ‘그냥 쉬었음’에 해당하는 청년층 30만명, 장기실업자 등 100만명에 가까운 청년층이 아예 현행 고용보험의 수혜를 받을 수 있는 문턱에도 못가고 있는 실정이다.

- 이와 함께 전면화되고 있는 노동유연화정책으로 인해 확대되고 있는 비정규직과 정규적 일자리가 없는 상황에서 시간제 아르바이트에 종사하는 청년들이 늘고 있으며, 이들 또한 현행 고용보험의 사각지대에 놓여있다. 비정규직, 시간제 일자리의 경우 고용보험 미가입, 미적용 상태인 경우가 많으며, 청년들의 첫 일자리에 대한 높은 이직가능성에 대한 고려없이 이직사유미충족으로 수급자격을 주지 않고 있다. 또한 최근 청년인턴제 등 변형적인 기간제 일자리의 경우, 18개월 내 180일(6개월)이상이라는 피보험기간의 미충족이란 이유로 고용보험의 수혜를 박탈당하고 있다.

○ 다른 나라의 청년고용정책 사례

외국의 청년실업 관련 고용정책과 제도

나라	청년고용정책과 법제도	대상 및 특징
미국	▪ 취약계층 청년직업단(Job Crops) 프로그램	▪ 대상: 빈민 가정 16-24세 실직청년 ▪ 특징: 빈민 청년층 직업훈련 교육과정 보건 및 서비스 제공
	▪ 노동력투자법(Workforce Investment Act, WIA) 프로그램	▪ 대상: 14-21세 사이 미진학, 재학 청년(경제사정 등) ▪ 특징: 경력개발, 청소년 프로그램 구축, 보조금 지급
	▪ 노동기회세액공제(Work Opportunity Tax Credit, WOTC) 프로그램	▪ 특징: 고용창출 기업 임금보조금제도(교육훈련, 세금감면정책과 결합)
영국	▪ 청년층 뉴딜(New Deal for Young People) 프로그램	▪ 대상: 18-24세 청년층(6개월 이상 장기실업자) ▪ 특징: 직업훈련, 노동경험 목표
호주	▪ 청소년 보조금(Youth Allowance)) 제도	▪ 대상: 16세-24세 풀타임 학생, 견습생 혹은 16세-20세(고용지원센터 인정 활동 참여자) ▪ 특징: 보조금 지급 및 교육훈련 기회제공
	▪ 실직수당 수령을 위한 풀타임 근로(Work for Dole) 프로그램	▪ 대상: 16세-20세 구직자, 교육훈련 기회제공 역할
프랑스	▪ 고용에의 접근경로(TRajets d'ACcess a l'Emploi: TRACE)	▪ 대상: 16-25세 취약청년층 ▪ 특징: 고용업무, 보건 및 주거 등 개인과 사회적 문제 종합 취급
	▪ 청년층 고용계약(Contrat Emploi Jeune: CEJ)	▪ 대상: 청년 실직자 ▪ 특징: 공공기관에서 실직 청년 최대 5년간 고용
	▪ 청년층고용을 위한 새로운 서비스(Nouveau Service-Emplois Jeunes: NS-EJ)	▪ 대상: 학력, 기술이 낮은 청년층 ▪ 특징: 서비스업 부문의 인력 수급격차 해소와 청년층 실업률 해소 목적
독일	▪ 청년들의 훈련, 자격증 및 고용을 위한 즉각적인 행동(Das Sofortprogramm zum Abbau der Jugendarbeitslosigkeit Ausbildung, Qualifizierung und Beschftigung Jugendlicher: JUMP)	▪ 대상: 학교교육 중단자, 청년 실업자 대상 ▪ 특징: 지역적으로 특수한 최신 기술 교육훈련
벨기에	▪ 로제타 플랜(Rosetta Plan)	▪ 대상: 청년실업자, 중퇴자 ▪ 특징: 첫 직장 경험 기회 제공, 직업관련 자격증 취득 목표. 기업 청년 의무 비율 고용(3%)
일본	▪ 청년층 자립도전략회의	▪ 대상: 프리터족 ▪ 특징: 프리터 상용고용화, 인재육성(취업지원, 인턴제 고용, 교육훈련 활성화)
민주노동당 홍희덕의원실 연구보고서

- 대부분의 나라에서는 첫 일자리를 구하는 청년층의 특수성을 고려하여 직업훈련과 함께 청소년수당 등 취업촉진을 위한 보장제도를 시행하고 있다.

○ 청년 사회안전망 확대방향

- 첫 취직 소요시간이 갈수록 길어지고 있는 청년고용현황 속에서 청년들의 직업훈련과 직장체험 등 안정적인 기회를 제공하는 것과 함께 실질적인 생활이 가능할 수 있도록 안정적인 구직수당(취업장려금)을 지원해야 한다.

- 노동유연성확대로 인해 대다수가 불안정 노동을 하고 있는 청년층이 이후 보다 안정된 일자리를 구하기 위한 실업급여 수급조건을 보다 완화하여야 한다. (피보험기간, 고용보험 적용범위, 이직사유 등)

- 청년층의 안정된 고용과 경제토대를 마련하기 위한 사회안정망을 확충하는 것은 사회공공의 문제이며, 정부가 책임있게 나서야할 문제이다. 이에 구직수당을 비롯한 청년층 사회안전망 확대를 위한 정부예산이 확대되어야 한다. ☼

	토론 3
	고용보험의 현황과 개혁방안에 대한 토론문
	전병유 / 한신대 교수, 참여연대 노동사회위원회 실행위원

현행 우리나라의 고용보험의 문제점과 대안을 잘 제시하고 있고, 토론자의 생각과 크게 다른 것이 없어서 사실 특별하게 더 부연할 것이 없다. 발표자 제안대로, 현행 고용보험을 이러 저리 꿰매고 기워 쓰기보다는 새로운 틀의 고용보험제 도를 만들자는 주장에도 공감한다.

우리나라 고용보험의 가장 큰 문제는 고용보험이 증대되고 다양화하는 고용의 위험을 제대로 커버하지 못하고 있다는 점, 고용보험의 사각지대가 너무 큰 채 방치되고 있다는 점, 국가가 과도하게 고용보험의 운영을 독점하고 있다는 점, 고용정책이 너무 기금에만 의존함으로써 사각지대에 있는 계층에 대한 서비스나 보편적인 노동시장정책이 활성화되지 못하고 있다는 점 등이라고 생각된다. 개별 고용안정사업의 효율성 문제나 적극적 노동시장정책과 실업급여와의 연계성 부족 등도 문제로 지적할 수 있으나 이는 부차적인 문제라고 생각된다.

기존의 실업급여 적용대상 확대, 연장급여 활용, 임시적이고 한시적인 공공근로나 실업자대부사업 등으로 대응하는 것은 이미 그 한계가 드러났다고 판단된다. 따라서 실업부조 제도 도입, 영세자영업자 고용보험가입, 저임금근로자에 대한 사회보험료 감면 등은 당연한 대안이자 정책 방향이 되어야 한다고 생각한다.

다만, 정책을 책임지고 실행하는 입장은 아니지만, 우리나라가 현재 처한 조건 하에서 전국민 고용보험제를 어떻게 현실화할 수 있을 것인가까지 고민이 들어갈 수 있었으면 좋겠다. 발제자의 지적대로, 사각지대가 이미 1천만을 넘어섰다. 사각지대에 고용보험을 전면적으로 적용하는 것은 또 하나의 고용보험을 새로 만드는 것이다. 대상 계층을 고려하면 당연히 기존 고용보험보다도 더 어려운 작업이 될 것이다. 정부의 국고 지원이 대폭 확대될 필요가 있겠지만, 이것만 가지고서는 전국민고용보험이 정착되기는 쉽지 않다고 판단된다.

당연히 정부는 예산 규모의 문제, 도덕적 해이의 문제, 다른 정책들과의 형평성의 문제 등을 제기하고 나올 것이다. 이제 우리의 대응도 이러한 예상 쟁점들을 좀 더 구체화하고 이에 대해서 어떻게 대응할 것인가로 나아갔으면 좋겠다. 실업급여와 실업부조의 관계를 어떻게 설계할 것인가, 자발적 이직과 자발적 폐업의 문제에는 어떻게 대응할 것인가, 적극적 노동시장정책은 어떻게 결합할 것인가, 고용서비스는 어떤 방식으로 확장할 것인가 등등.

예를 들어, 개인적으로 사회보험료가 중소기업과 저임금근로자들에게 세금보다도 더 큰 부담이 되고 있다고 생각하고, 근로소득세 면제자가 매우 제한적이어서, 사회보험료가 효과적인 정책 수단이 될 수 있다고도 생각된다. 그러나 저임금근로자에 대한 사회보험료 감면 정책의 경우에도, 사실 고용보험료 감면은 크게 문제가 되지 않고, 국민연금과 건강보험이 문제이다. 저임금근로자에게 국민연금과 건강보험을 감면해줄 경우 적용대상이 되지 못하는 저소득 계층과의 형평성 문제가 제기될 수도 있을 것이다. 사회보험료 감면이 주요 선진국에서는 중요한 정책 수단이 되고 있음에도 우리나라에서는 왜 정책 쟁점으로 형성되지 못하고 있는가도 따져보아야 할 것이다.

현해 고용보험제도가 정규직의 용돈 수준의 소득보장 기능을 하는 것은 사실이고 피보험 단위기간, 지급일수, 지급수준 등도 세심하게 고려하여 재검토해야 할 것이라고 생각되지만, 우리나라 고용보험 제도의 가장 큰 관건은 역시 저임금-근로빈곤층에 대한 고용안전망을 확립하는 것이라고 생각된다. 고용안전망은 이러한 ‘막장’ 일자리를 최소한의 생계와 존엄성이 보장되는 일자리로 만드는 데 있어서 매우 중요한 기능을 할 것이기 때문이다. ☼

	토론 4
	고용안전망 확충은 취약계층 보호에서부터
	최영미 / 전국실업극복단체연대 사무처장

1. 한국의 실업과 빈곤률

※ 아래 표는 황덕순, ‘고용안전망 확충방안’에서 인용한 것으로서, 한국노동패널조사 5차-10차(2002-2007)를 연결해 분석한 것임

○ 취업→미취업시 종사상 지위별 빈곤율

- 미취업으로 이동시 가장 빈곤율이 높은 것은 남성 가구주 : 현재 실업의 특징은 가구주로 추정되는 30, 40대 남성의 실업률도 높아지고 있다는 것임

- 여성가주주 역시 일상적 빈곤률과 실직시 빈곤율이 매우 높음

- 전직이 자영, 일용, 임시직일 경우 순서대로 빈곤률이 높음

[ 가구내 지위와 빈곤률 ]

	상용	임시	일용	고용주	자영자	무급가족	미취업	계
남성가구주	3.8	13.5	17.1	4.6	17.9	13.6	43.2	15.1
남성가구원	4.9	12.8	15.1	2.9	16.2	20.7	17.4	13.7
여성가구주	12.6	29.6	53.9	6.4	38.7	28.5	55.5	39.4
여성가구원	6.5	12.7	22.6	1.9	13.6	17.2	16.1	13.7
계	5.4	14.5	21.1	4.1	18.7	17.2	22.9	15.9

[ 취업-미취업시 종사상 지위와 빈곤률 ]

	상용	임시	일용	고용주	자영자	무급가족	계
남성가구주	33.3	41.9	46.3	27.7	53.6	38.5	39.6
남성가구원	24.5	21.4	21.1	50.0	50.0	50.0	25.7
여성가구주	29.0	38.7	50.0	33.3	43.8	0.0	36.0
여성가구원	12.2	15.9	20.8	12.9	15.0	15.7	14.3
계	20.7	21.8	32.2	24.7	36.5	19.4	24.2

2. 실업자 사회안전망 - 고용보험제도와 기초생활보장제도

○ 고용보험제도는 전체 가구의 40% 내외, 기초생활보장은 전체의 7% 내외 적용

○ 고용보험의 적용률은 소득수준이 올라갈수록 높아지고 기초생활보장은 소득이 올라갈수록 낮아짐. 결국 이 사이에 사각지대가 존재

소득분위별 소득보장제도 적용가구 비율
	수급	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	전체
고용보험	5.52	0.29	2.17	12.69	29.23	41.59	51.58	57.35	65.74	69.94	64.04	39.47
기초법	98.34	41.61	12.07	9.37	4.17	1.28	0.66	0.80	0.61	0.20	0.00	7.07
양자비적용	1.12	58.26	86.27	78.61	67.38	57.44	47.92	42.65	33.65	30.04	35.96	53.81

자료 : 한국보건사회연구원, 「한국복지패널」2차년도 (이현주․강신욱(2008))

※ 저소득층취업지원패키지사업

3. 최근의 고용동향

1) 실질적 실업자 400만

○ 非농림어업 취업자수가 ’09.7월을 저점으로 상승 추세(12월 +15.3만명)에 있는 등 민간부문 일자리가 서서히 늘어나고 있으나,

○ 공공행정 분야를 제외한 취업자수는 16.7만명 감소

○ 고용률(’08년 59.5% → ‘09년 58.6%) 및 경제활동참가율(’08년 61.5% → ‘09년 60.8%)도 하락 = 실질적 실업자 400만

※ 청년(15～24세)실업률(%,‘08년) : OECD평균 12.4, 美 12.8, 日 7.2, 韓 7.2(15～29세)

- 청년층은 노동시장에 첫 진입하여 직업탐색 기간(약 11개월)이 길기 때문에 구조적으로 실업률이 높음

- 고졸과 대졸의 학력간 실업률 격차가 확대되고 있음 : 고졸 8.1→9.4, 대졸이상 6.2→7.0(‘08년→’09년, %)

※ 전체 실업률(%, ‘08년) : OECD평균 5.9,  美 5.8,  日 4.0, 韓 3.2

2) 2009년 고용동향 요약

○ 여성(‘09년 男 +3.1, 女 △10.3만명), 청년층(15~29세, △12.7만명) 및 30대(△17.3만명)의 고용이 크게 악화

- 기업이 청년층 신규채용을 억제하고 여성 인력이 우선 감축

- 도소매․음식 숙박업의 부진과 제조업․건설업의 임시․일용직 채용 감소로 여성과 30대가 가장 큰 타격을 받음

※제조업 △12.6 (男 △1.7, 女 △11.0), 음식숙박업 △10.7 (男 △0.5, 女 △10.3)

○ 제조업(△12.6만명), 건설업(△9.1만명) 등은 취업자가 크게 감소한 반면, 서비스업(+18.6만명)은 증가세 지속

- 외국과 비교해 보면, 농림어업, 도소매․음식숙박업 비중이 높은 반면, 보건․복지, 사업서비스의 비중은 크게 낮은 수준(보건복지업이 외국은 9-12%대, 한국 3.6%)

○ 상용직(+38.3만명), 임시직(+2.2만명) 증가, 일용직(△15.8만명) 및 자영업주(△25.9만명) 크게 감소

- 임금근로자중 상용직 증가는 전문․기술직, 보건․복지서비스 성장 등에 기인하며, 임시직은 일자리 대책의 영향으로 증가

- 단시간 근로비중은 늘어나고 있으나, 여전히 낮은 수준

※단시간근로자 비중(%, ‘08년) : OECD평균 15.5%, 한국 9.3%(6번째로 낮음)

						15세이상 인구 : 4,009만명												(‘09년 기준)
		경제활동인구 2,439만명 (경활참가율 : 60.8%)									비경제활동인구 1,570만명
		취업자 2,351만명 (고용률 58.6%)			실업자 89만명 (실업률 3.6%)				육아 및 가사 715만명			`통학 429만명 (취업준비 24만명)				연로 및 심신장애 등 243만명			쉬었음 148만명			비통학 취업 준비 35만명
(남자)		1,373			58				15			226				145			121			22
(여자)		977			30				700			204				98			27			13
(15~29세)		396			35				47			419				27			30			26
(30~59세)		1,686			50				442			10				29			72			9
(60세이상)		269			5				226			0.2				187			46			0.1

3. 정부의 정책 - 국가고용전략회의 발표내용 중에서

구분	과 제	구체적 추진과제(예시)
고 용 및 사회 안전망 TF	재정지원 일자리 사업 효율화	□ 예산․세제․조달 등 재정지원제도의 고용친화적 개편 □ 재정지원 일자리사업 체계화 □ 지자체의 일자리 창출 유도 □ 근로유인형 복지제도 재설계 □ 사회적 기업 활성화 등
	노동시장 유연․안정성 제고	□ 근로시간, 임금 등 근로기준 선진화 □ 시간제 근로 등 근로형태 다양화 □ 고용불안 없는 안정화 등
	노동시장 구조개선	□ 인력수급 전망과 불일치 해소 □ 청년․여성․고령층․저학력층 고용활성화 □ 근로빈곤층 맞춤형 취업지원 □ 직업 교육훈련 강화 □ 외국인력 도입 및 관리 □ 우수기능인력 취업․창업 지원 등

4. 한국형 고용안전망 확충의 기본방향

○ 고용보험과 기초보장제도의 적용범위 확대와 사각지대 해소

- 고용보험을 청년, 자영업자, 비정규직 및 비공식부문 노동자에게로 확대

- 고용보험 수급자격요건 완화

- 기초법의 의료급여, 교육급여, 주거급여 등 부분급여를 확대

○ 비정규직 및 영세사업체 근로자 사회보험료 지원

○ 자영업자, 청년층 등 고용보험 비적용자, 급여 수급요건 미충족자 등을 대상으로 노동시장 활성화조치가 수반되는 실업부조제도 도입(구직활동수당 등)

고용보험 확대 및 실업부조 도입 연대회의

문의 02-723-5036 (참여연대 노동사회위원회 Labor@pspd.org)