제 39회 참여사회 포럼

비정규 노동의

쟁점과 대안 모색

사단

법인

<제 39회 참여사회 포럼>

비정규 노동의 쟁점과 대안 모색

○ 일시 : 2004년 3월 24일(수요일), 오후 3시 - 6시

○ 장소 : 민주화운동기념사업회 1층 교육장

○ 사회 : 조진원(한국 비정규 노동센터 소장)

○ 발제 : 김성희(참여사회연구소 연구위원)

○ 토론 : 권두섭(변호사, 민주노총 법률원)

권병희(노동부 비정규직 대책과)

유정엽(한국노총 정책차장)

윤애림(불안정 노동 철폐를 위한 전국연대 정책국장)

황용연(한국경영자총협회 법제팀 전문위원)

비정규 노동의 쟁점과 대안 모색

김 성 희(참여사회연구소 연구위원,

한국비정규노동센터 부소장)

1. 양극 분해 된 사회로 가는 길: 비정규 노동자의 확대와 방치

1) 한국 사회의 양극 분해 양상

자본주의 산업화는 급속한 성장을 이루어냈으며 이로 인해 노동자를 비롯한 대중 생활수준은 획기적으로 개선되었다. 자본주의의 고도성장으로 인해 절대적 빈곤으로부터 탈피할 가능성은 어느 시기보다 높아졌다. 실질 경제성장의 결과 사회의 전반적 생활수준은 급속히 향상되었지만 여전히 빈곤선 이하의 생활을 하는 사람들이 다수 존재하며 증가하는 경향도 나타난다. 고도 성장의 과실에 대한 공정한 분배의 문제는 경제 민주화의 핵심이다. 쿠즈네츠의 역U자 가설에 따르면 자본주의 산업화의 초기에는 소득분배가 불평등해지지만 일정 시기가 지나면 소득분배의 평등성이 높아진다고 한다. 과연 한국 사회의 소득분배의 평등성은 어떤 변화를 보이는가?

한 사회의 경제적 불평등은 노동소득의 차이에서도 극명하게 드러나게 된다. 특히, 자산 소득이 거의 없는 빈곤층에서 빈곤이 반복되고 재생되는 빈곤의 구조화와 빈곤의 함정(trap of poverty)은 고용기회의 차이, 고용상의 차별로부터 발생하게 된다. 복지제도를 통한 이전소득이 빈곤의 함정에 대한 적절한 대응이 되지 못할 때 노동시장 권리와 기회의 평등이 중요한 척도가 된다.

경제위기로부터 성공적으로 탈출한 IMF 모범생으로 불리는 한국경제는 양극화된 사회의 모습은 사회 전반적인 양극화의 급속한 진행으로 집약된다. 소득분배 악화로 인해 ‘부익부 빈익빈’을 초래하는 전형적인 양극화된 사회의 모습을 띠어가고 있다.

소득분배 추계결과에 의하면 지니계수는 0.393(1982), 0.384(1985), 0.365(1988), 0.365(1991), 0.363(1994)으로 나타나 1980년대 이후 도시부문의 소득분배는 대체로 개선되고 있는 것으로 나타나지만 기존의 공식적 지표만큼 개선된 것은 아니다. 특히 1990년대에 들어오면서 근로자 가구의 소득분배의 개선과 비근로자 가구의 소득분배의 악화가 거의 상쇄됨으로써 도시부문 전체의 소득분배는 변동 방향이 불명확하거나, 아니면 개선이 있다 하더라도 아주 약소한 개선에 그치고 있다(권혁진 외: 2000). 더욱이 건물, 토지, 금융자산의 분배는 모두 극심한 편중 현상을 보이고 있으며, 기존의 부의 분배 추계결과보다 훨씬 더 불평등한 결과가 나타난다. 지니계수를 보면 토지는 0.90, 금융자산도 0.70을 초과할 정도로 높은 불평등을 보이고 있으며, 건물의 경우에도 0.70에 가까운 값이 나오고 있다. 1995~1997년에 지니계수가 0.284, 0.291, 0.283으로 개선된 양상을 보이다가, 외환위기이후인 1998~2000년에 0.316, 0.320, 0.317, 그리고 2001년에 0.319로 외환위기 전후로 다소 높아진 상황이다.

<한국 경제와 분배의 문제>

	60년대-70년대 초	70년대 중반 - 80년대 초	80년대 후반 - 90년대 중반	97년 -99년	2000년 이후
경제 구조의 특징	공업화의 시작	중화학 공업화	산업구조조정과 세계화	외환위기	외환위기 이후
경제 성장	고성장	고도 성장	중간 수준	하락	회복
정치적 환경	군사독재	군사독재	민주화 (노동자 분배투쟁 시작)	민주화, 세계화 (복지체계의 정비)	민주화, 세계화
분배의 문제	절대적 빈곤	상대적 빈곤	절대적 완화와 상대적 심화	절대적 빈곤과 상대적 빈곤의 동시 증가	상대적 빈곤의 지속
지니계수		0.393(82) 0.384(85)	0.365(88) 0.363(94) 0.291(96)	0.316(98) 0.320(99) 0.317(00)	0.319(01)

최근의 연구들은 임시직, 일용직 등 비정규고용의 급증과 고용의 불안정화가 외환위기 이전부터 구조적인 양상을 띠고 진행되었으며, 실직자들의 재취업 직장은 저임금과 심각한 고용불안정을 특징으로 하고 재차 실업을 경험하는 반복실업 현상이 증대되고 있음을 보여준다(금재호, 조준모, 2000; 이병희, 2000; 이병희, 황덕순, 2000). 이러한 일련의 연구들은 빈곤층에 대한 소득보장, 실업대책의 개선과 함께 저숙련층 노동시장구조의 개선과 근로빈곤층에 대한 효과적인 빈곤 감소 및 예방 대책 수립이 향후 빈곤정책의 주된 방향이 되어야 함을 시사한다.

2) 노동정책으로 인한 경제적 불평등

정치 민주화를 통해 노동정책의 제도적 개혁이 실현 가능한 범주 안으로 들어온 시기가 바로 세계화, 유연화라는 자본 주도의 세계 자본주의 흐름에 직면했던 시점과 겹친다. 이로부터 제도화와 유연화라는 상반된 두 주제가 노동정책의 과제로 제시되었다. 두 가지 방향 중 세 민주정부의 선택은 언제나 경제적 생존과 성장에 초점을 둔 유연화 쪽이었다. 김영삼 정부부터 나타나기 시작한 세계화의 영향에 대한 대응, 변화된 환경 하에서 한국 경제의 생존과 성장의 문제가 최우선 과제로 설정될 때 노동개혁의 과제는 ‘제도화를 통한 극소수 분파를 제외한 노동운동의 수용과 포섭’ 보다는 ‘유연화를 통한 경쟁력 향상’에 초점이 두어지게 된다. 이 때 노동의 불만과 저항을 수용하고 포섭할 제도적 개혁의 폭은 급격히 좁아지며, 유연화를 관철시키기 위한 노동시장 정책이 우위에 서게 된다. 노사관계 정책은 이런 노동시장정책의 실현을 방해하지 않는 범위에서 협력주의를 고무하는 수준에 그치게 된다.

한국의 노동조합운동은 이념적으로 ‘자본주의 내 노동자들의 이해를 대변하기 위한 기구’로서 자본주의 틀 안에 있으면서 동시에 ‘자본주의 노동의 근본적 모순을 극복하기 위해서 자본주의의 틀을 넘어서는 사회주의의 대안을 추구’하는 양면성을 가지고 있는 것으로 평가할 수 있다. 노동조합 운동의 고전적 정의에 따르면 ‘이해대변기능’과 ‘정치적, 이념적 경향’을 이념을 동시에 포괄하고 있는 것이다(노동조합운동의 목적과 이념에 대해서는 Martin, Hyman을 참조). 노동개혁이란 넓게는 노동조합운동의 제도적 수용과 포섭을 통해서 노동조합이 노동자에 대한 경제적 이해만이 아니라 정치적, 사회적 이해대변 기능을 수행할 수 있도록 보장할 수 있는 제도적 기반을 마련하는 것을 의미한다. 서구에서는 대체로 2차대전을 전후로 노사관계 제도화가 이루어져 개혁좌파라고 할 수 있는 사회민주주의 세력이 노동운동의 주도세력으로 등장하였다.

실업복지정책	제도화	실업보장제도와 재고용정책의 정비	고용보험과 여타 사회보험의 급속한 확대, 체제 정비. 단 급속한 실업확대와 불안정고용 확산에 대한 미흡한 사후대비책에 불과	불충분한 제도화
임금정책	유연화	분권화된 임금교섭과 성과주의 확산	성과주의 임금의 확산 장려, 촉진	유연화 유도
노동시간정책	제도화/유연화	노동시간단축 추진과정에서탄력화와의 절충 시도	노동시간단축과 유연화의 결합	제도화의 과제에 대한 유연한 접근
고용정책	유연화	비정규직화	비정규직화와 불안정	유연화된 상황에 가해지는 유연화의 압력과 보호의 지연
인력정책	유연화	정규직 감축과 비정규직 활용 증대	공공부문 선도 역할과 민간부문	인력관리의 유연화의 촉진, 지원

<표2> 김영삼 정부 이후 최근까지 노동시장 정책의 흐름

3) 불평등의 원인: 거시적 고찰

소득불평등도 변화에 영향을 미친 직접적 배경으로 사상 초유의 IMF 구제금융을 받는 경제위기 상황을 들 수 있다. 그러나 근원적으로 ‘성장과 분배의 조화’ 또는 구조조정과 복지체계 확충의 조화를 통한 소득불평등도를 개선하는 성장이 가능하다는 주장이 대두되기는 하지만 외환위기 전후의 상황은 물론이고 산업화 이후의 전반적 변화의 양상은 불평등도를 심화 확대하는 방향에서 이루어져 왔다.

한국 사회의 경제적 불평등을 심화시키고 민주주의의 기반을 위협하는 이런 현상은 어떤 요인에서 발생한 것인가? 원인에 대한 진단은 해법의 방향을 내포한다. 세계화된 경제 환경 하에서 내부적 요인만으로 충분한 원인 진단이 될 수 없을 것이다.

(가) 세계화와 경제적 불평등

전세계적으로 경제적 불평등도 증가라는 현상이 전반적으로 목격되고 있다. 경제적 불평등의 심화는 전 세계적인 현상이다. 이는 신자유주의 세계화의 영향으로 볼 수 있다. 복지국가의 축소, 노동운동의 위기 등으로 인해 소득분배의 불평등을 완화 또는 개선할 수 있는 사회적 기제의 영향력이 상실되고 있기 때문이다. 또한 금융의 세계화로 인하여 소득의 양극화 현상이 심화되고 있다.

<표> 국제적인 소득불평등도 추세

구 분	1970년대 중반/1980년대 중반	1980년대 중반/1990년대 중반
호주 오스트리아 벨기에 캐나다 체코 덴마크 핀란드 프랑스 독일 그리스 헝가리 아일랜드 이태리 일본 한국 네덜란드 뉴질랜드 노르웨이 폴란드 스웨덴 스위스 영국 미국	+ o * - -- * - - - - + - -- o + o - o - * ++ ++	+ ++ + o +++ ++ + + + * +++ * + + + ++ +++ + +++ +++ + +++ ++

주 : 1) +++는 15%이상의 소득불평도 증가, ++는 7～15%의 소득불평도 증가, +는 2～7%의 소득불평도의 증가, o는 -2～2%의 거의 변화없는 경우, -는 2～7%의 소득불평등도 감소, --는 7～15%의 소득불평도 감소, ---는 15%이상의 소득불평도의 감소를 의미함. *는 데이터가 없는 경우임.

2) 호주는 1980년대를 의미함.

자료 : Burniaux et al(1998), <표 2.2>를 재인용, 박준성, 강석훈, 류규창, 정재훈 외.

최근의 통계에 의하면 미국의 소득분배는 1970년대 말부터 다시 불평등하게 되었다고 한다. 하위 40%의 소득을 상위 20%의 소득으로 나눈 십분위 분배율이 1977년에 0.39, 1985년에 0.38, 1989년에 0.29, 1992년에 0.28로 점차 하락했다. 최근의 소득분배 불평등화 경향은 전 세계적이어서 1980년대 중반 이후 일본과 서유럽의 소득분배도 악화되었으며, 한국도 마찬가지이다.

한 연구에 따르면(Arthur S. Alderson, Fran ois Nielsen), 최근 OECD 국가의 소득불균형의 원인을 다음의 요인의 복합적 작용으로 해석할 수 있다. (1) 농업으로부터 비농업부문으로의 노동력 이동의 결과 (2) 인구통계학적인 변화의 결과 (3) 발달된 교육의 계속적 확산 (4) 탈 노조화 (5) 임금 조정 감소 (6) 복지국가의 노동의 탈상품화 효과의 변화 (7) 여성 노동력 참가 증가 (8) 탈산업화. 이 연구는 이런 요인을 촉발시킨 근본 동인을 세계화에서 찾고 있다. 이들에 따르면 직접투자와 선-후진국 간의 남북무역이 불평등의 근본적 동인으로 작용한다. 1980년대 초기 이래 17개 OECD국가중 12개 국가에서 소득 불평등이 증가하였다.

영국과 스웨덴에서는 더 극적인 증가가 있었고 덴마크와 네덜란드는 덜 증가하였다. 어떤 국가에서는 변화하는  복지정책과 소득불평등 변화사이의 관계를 발견할 수 있었다. 특히 영국과 네덜란드는 복지체계 감소와 함께 불평등이 증가하였다.  네덜란드에 대한 상세한 연구를 하였는데 네덜란드는  복지국가 개혁과 함께 소득불평등에 있어서 비교적 급격한 증가를 보였다. 임금 소득 분배는 과세와 social transfers후 분배와 비교된다. 사회정책의 전과 후의 소득 통계는 사회적 정책의 재분배 효과를 나타내는데 사용된다. 그 결과 사회보장 개혁도 소득 분배를 악화시킨다는 것을 나타내고 있다(Koen CAMINADA & Kees GOUDSWAARD).

OECD국가에서 소득 불평등 증가는 불평등에 관한 "U-Turn"이 증가하는 자본 이동, 무역과 이민이 '실업'을 야기하고 노조 협상력을 약화시키고, 자본과 노동 사이에 소득 분산, 숙련과 비숙련에 소득분산에 영향을 미치기 때문이라고 설명한다(Arthur S. Alderson, Fran ois Nielsen). 국제적 무역과 투자에 관한 많은 보고서들은 그러한 요인의 분배적 결과를 경시하는 경향이 있다(e.g., OECD 1994; Krugman and Lawrence 1993).

이들의 연구는 직접 투자와 남북(North-South) 무역은 소득불균형 결정에서 주요한 역할을 한다는 점을 보여주고 있다. 직접적 투자와 노동이동은 불평등에 결정적 영향을 끼친다. 소득불평등과 직접투자사이의 결정적 관계의 발견은 최근 직접투자의 분배적 결과에 관한 많은 다른 연구와 일치한다. 그 결과 직접투자가 소득불평등에 영향을 미친다는 제안은 다음을 지지한다. (1) 산업조직의 파괴 가속화, (2) 노동의 협상 지위 약화, (3) 자본에 대한 노동과 비숙련 노동 수요사이의 소득분배 변화 남북무역 역시 소득 불균형에 결정적 영향을 하는 것으로 발견되었다. 이러한 결과는 Wood (1994)의 숙련 대 비숙련 노동에 대한 수요에서 무역이 야기한 변화가 소득 불균형 상승의 주요 원인이라는 견해를 지지한다. 마지막으로 net migration rate이 소득불균형에 긍정적 효과를 나타낸다는 것은 Borjas (1994, 2000)의 주장과 일치하는 것이다. 최근 OECD 국가에서 이민인구 구성은 (1) 숙련 수준의 감소(low average skills), (2) 일반적으로 노동력 사이에 기술 이질성 증가(high skill variance) 를 나타낸다.

경제의 세계화, 금융화를 촉발한 워싱턴 컨센서스 하에서 소득불평등의 문제는 더욱 심각한 양상을 보이고 있다(Rolph van der Hoeven, December 2000). 워싱턴 컨센서스 하에 서 전개된 1980년대, 1990년대 경제 정책으로 인해 소득 불평등에 대한 관심이 증가되고 있다. 많은 개발도상국에서 고용은 점점 더 비공식화되고 임금분배는 감소되고 숙련과 비숙련 노동자 간의 임금 격차는 증가되었다. 이것은 최저임금 감소, 협상력 파괴, 고용보장 감소, 공공부문에서 고용 감소, 인적자본 형성에서 정부의 지출감소와 같은 워싱턴 컨센서스 하에서의 개혁 정책이 전통적 노동시장 요소를 거슬러 나아갔기 때문이다.

국제적 교역이 비숙련 노동자의 경제적 부를 감소시키는지는 논쟁점이다. 이와 다른 견해로 Robert C. Feenstra , Gordon H. Hanson, "Gobalization, outsourcing, and wage inequality"을 참고. 이들의 연구에 따르면 글로벌 (아웃)소싱이 미국에서 숙련 노동에 대한 상대적 수요 증가에 기여한다고 주장한다. 기업이 비숙련 활동을 해외로 이동함에 의해 낮은 임금 국가와 경쟁함으로써 무역이 숙련 노동자 고용을 변화시키게 된다는 것이다. 이들의 연구결과 아웃소싱이 1980년대 미국 제조업 산업에서의 숙련 노동에 대한 상대적 수요의 31-51%를 설명할 수 있다는 것이다.

일반적으로 전통적 노동시장정책은 노동시장 제도의 분배적인 기능을 증가시킨다. 노동시장 정책의 역동적이고, 형평, 사회적 결속력을 높이는 요소는 재분배와 성장정책의 중요한 요소이다. 경제적 개혁 정책에서 노동시장 정책이 이러한 요소들을 포함시키는 것은 불평등을 감소시킬 뿐만 아니라 노동시장의 분배정책에도 이익이다.

(나) 노동시장 유연화 정책

전통적인 노동시장 정책이 갖는 불평등 개선의 기능 대신 국제 경쟁력을 모토로 노동시장 유연화 정책이 본격적으로 전개됨으로써 노동시장 정책은 재분배에 오히려 악영향을 미치는 결과를 낳고 있다.

3년 간에 걸친 경제위기 과정 속에서 노동시장에 나타난 가장 뚜렷한 현상 중의 하나는 노동시장의 비정규화이다. 임금근로자 중 비정규노동자가 차지하는 비중이 경제위기 이전에 이미 증가추세를 보이고 있었으며, 경제위기 중 가속화되어 1999년을 기점으로 50%를 넘어서고 있다.

비정규직은 낮은 임금률, 의료보험이나 국민연금 등의 부가급여의 낮은 적용률, 고용 불안정성으로 특징으로 한다. 비정규직 노동은 비자발적 성격의 임시,계약, 일용직이라는 특징을 갖는다. 낮은 임금비용과 해고의 상대적 용이성으로 인해 사용자의 사용률이 높아지고 있다.

정규직의 월평균 임금은 201만원이며 비정규직의 월평균 임금은 103만원으로 정규직 월 평균임금의 51.2% 수준이다.

정규직 대비 비정규직 월평균 임금수준

(단위: 만원, %)

구분		임금수준 비교
		2000년		2001년		2002년		2003년
		평균임금	상대임금수준*	평균임금	상대임금수준	평균임금	상대임금수준	평균임금	상대임금수준
임금노동자	전체	115	73.2	125	74.0	133.0	73.1	147	73.1
정규/비정규	정규직	157	100.0	169	100.0	182.0	100.0	201	100.0
	비정규직	84	53.5	89	52.7	96.0	52.7	103	51.2
* 정규직 월평균 임금을 100으로 했을 때의 임금수준

2003년 정규직 평균임금은 201만원으로 전년 동월대비 10.4%p 상승한 반면, 비정규직의 평균임금은 103만원으로 전년 동월대비 7.4%p 상승하는데 그쳤다. 2000년 이후 정규직대비 비정규직의 상대임금 수준은 지속적인 감소를 나타내고 있다.  정규직 남자 월평균 임금은 222만원, 여자는 148만원임에 반해, 비정규직 남자 월평균 임금은 125만원, 여자는 82만원이다.

임금함수 추정결과를 보면 다른 조건(산업, 직종, 교육, 연령, 성별, 근무년수, 근로시간)이 동일한 경우 정규직은 비정규직에 비해 약 28.8% 높은 임금을 받고 있는 것으로 나타나고 있고,  임금률 함수 추정결과를 보면 다른 조건(산업, 직종, 교육, 연령, 성별, 근무년수)이 동일한 경우 정규직은 비정규직에 비해 시간당 임금이 약 8.6% 높은 것으로 나타났다. 이와 같은 결과를 종합하면 정규직의 경우에는 다른 조건이 동일하더라도 비정규직에 비해 전체적인 임금수준은 28.8%, 임금률은 8.6%가 높은 것으로 나타나 만약 이러한 구조가 지속된다면 경제의 구조조정과정에서 비정규직의 비중이 증대됨에 따라 이들의 임금소득은 정규직에 비해 상대적으로 줄어들게 되고 이에 따라 임금소득의 불평등도는 더욱 심화될 것으로 전망된다.

연령에 따른 정규직/비정규직 평균임금

(단위: 만원)

고용지위 상의 차별로서 동일노동 동일임금의 원칙이 지켜지지 않으며 인위적, 비합리적 차별의 성격을 띠고 있다. 이에 대한 정부의 보호대책은 ‘(비정규직 이용의)촉진’을 전제로 한 보호, 확대를 동반하는 최소한의 보호 수준에 머물고 있다.

저임금과 고용불안정성으로 특징지울 수 있는 비정규 고용의 확대는 임금소득 불평등도의 심화를 통해 소득 불평등도에 심각한 악영향을 미친다.

미국의 경우, 소득 불평등은 지난 20년 동안 증가하였다. 1990년대 말 상위 20%의 평균 소득은 137,500 $로서 하위 20%의 평균 소득 13,000$ 보다 10배가 넘었다. 이는 주로 임금소득불평등에 기인한 것으로서 상위 소득자의 임금은 대체로 증가한 반면 중위나 하위 임금 소득은 감소하거나 정체되었다. 이러한 변화요인은 제조업 감소와  저임금의 서비스업의  고용 증가, 세계화, 더 약해진 노조, 최저임금 감소의 영향으로 인해 나타났다(Julie N. Jakopic).

한국의 경우 2002년 9월부터 2003년 8월까지 적용되는 법정 최저임금은 시간당 2,275원이다., 2003년 9월부터 2004년 8월까지 법정 최저임금은 시간당 2,510원이다. 그런데 경제활동인구조사 부가조사에서 2003년 8월 현재 시간당 임금이 2,275원 미만인 노동자는 63만명(4.6%)이고, 2,510원 미만인 노동자는 92만명(6.8%)이다. 따라서 2003년 9월부터 적용된 법정 최저금 2,510원이 미친 영향률은 2.2%(29만명)이고, 나머지 63만명은 최저임금 적용 제외자이거나 최저임금법 위반 업체에서 일하는 노동자들로 추정된다(김유선, 2003).

노동을 통한 복지(welfare to work)라는 생산적 복지 정책은 소득 불평등도의 증가를 완화하거나 제어하지 못한다. 저임금 노동자를 유지, 확대하는 노동시장 유연화 정책 하에서는 고용이 빈곤의 성공적인 탈출구가 되지 못한다.

이런 결과는 외환위기 시기의 본격적으로 확충된 복지제도가 빈곤의 심화 현상과 소득의 양극화 현상을 전혀 제어하지 못한 결과로서 확인된다. 복지제도의 확충이 생산적 복지라는 이름 하에 제한된 형태로 시행되고 동시에 비정규 고용의 확대, 재분배 기능이 전무한 최저임금제의 유지 등 유연화 일변도의 노동시장 정책과 결합되면서 빈곤의 악화 현상을 전혀 제어하지 못했던 것이다.

4) 양극분해된 사회에 대한 대안

이런 경향을 반전시키기 위해서는 사회 전 구성원에 대한 고용기회의 확대와 적정 생활수단 보장, 사회 전반적 소득불평등의 완화를 목적으로 한 사회연대적 정책을 채택할 필요가 있다(김성희, 1999a: 1).  실업문제, 삶의 질 문제를 새로운 사회구성 원리를 채택해 해결하고, 인원감축 중심의 비용절감전략과 외형성장 중심의 전략을 수정하여 질적인 구조개혁을 유도할 수 있는 정책으로 전환의 필요성이 점점 높아지고 있다. 현재 한국경제는 장시간노동에 기초한 비용절감형 전략에 의존할 유인을 제거해 인건비 절감에 치중하는 구조조정의 폐해를 막고 구조조정의 본래 목적인 고생산성․고부가치형 기업구조로의 전환을 촉진할 기반을 마련해야 할 시점에 처해 있다. 기업의 인건비감축전략은 ‘저숙련-저생산성-저품질-저가격-저부가가치’의 악순환을 낳으며, 또 저가제품의 대량생산은 이미 한계에 도달한 경쟁전략이다. ‘고숙련-고생산성-고품질-고가격-고부가가치’의 선순환을 형성하기 위한 정책방향 채택이 요구된다.

"적정 임금, 작업장 민주성, 사회적 불이익 집단에 대한 기회평등을 결합하는 것이며, 정규직과 비정규직, 공식적 실업과 경제활동인구 밖의 인구를 모두 포함하고 가정과 작업장 사이의 양립성을 고려하는 고용의 개념"(Ginsburg et. al. 1997: 7～8)을 바탕으로 고용지위나 고용 여부에 관계없이 사회적 생활수준 이상이 유지되는 소득수준을 보장하는 “사회적 임금(social wage)이 담보되는 사회”(Ferner and Hyman 1998: 18)로의 이행은 노동시간단축을 기반으로 추동될 수 있다.

저숙련노동을 통한 저노동비용으로 저부가가치의 상품을 대량생산하는 비용중심전략(cost-based strategy)과 고숙련․고임금․고생산성 노동을 통해 고부가가치 상품생산을 추구하는 부가가치전략(value-added strategy)의 대비에 대한 논의(Locke and Kochan, 1994: 373～75; Appelbaum and Batt, 1994)는 매우 논쟁적인 성격을 띤다. 부가가치전략으로 주창되는 미국의 고기능생산조직(high performance work system)과 기업단위의 협력적 노사관계(micro corporatism)에 대한 찬양의 근거와 현실성은 매우 취약하다. 이들 부가가치전략을 추구하는 기업은 소수이며, 감량경영을 핵심수단으로 삼는 “거대 다국적 기업의 비용중심전략이라는 바다에 갇힌 섬”(앞의 책: 48)의 형국에 불과하다. 또한 강력하고 독립적인 노동조합운동과 거시적 협력관계가 결합된 독일 노사관계의 생존력(Ferner and Hyman, 1992)조차 이제 다국적기업의 비용중심전략의 훨씬 더 강력해진 위력 앞에 약화되고 있다(Ferner and Hyman, 1998). 이런 문제에 대한 근원적인 답을 제시하는 것은 이 글의 범위를 넘어선 과제이다. 경쟁력이란 용어를 채용하는 논의의 한계에 유념하지 않을 수 없다. 이 글에선 단지 노동시간단축이란 방향 선택의 의미를 살펴보는 데서 멈출 것이다.

역사적 타협으로 뒷받침된 케인스주의 경제정책으로 짧은 시간 내 공황을 극복한 스웨덴은 수출산업 중심의 한국과 유사한 대외지향적 경제라는 특징을 지닌 소국이다. 스웨덴의 구조전환 촉진형 노동시장구조를 보면, 고임금정책을 통해 저임금 의존적 한계기업의 퇴출을 유도하고 연대임금정책(solidary wage policy)으로 역시 인건비경쟁이 배제되어 있는 고생산성 부문에 끊임없이 구조개선 압력을 행사할 수 있었다. 저임금정책은 기업생존에 단기적으로는 도움이 될지 모르지만 장기적으로 산업구조를 낙후하게 만든다. 그리고 스웨덴 사회는 강력한 노동시장정책과 사회보장정책으로 저생산성 부문에서 퇴출 당한 노동자들을 보호한다. 적극적 노동시장정책(active labour market policy)을 통해 저생산성 부문에서 퇴출된 노동자를 고생산성 부문에 적합한 고숙련 인력으로 전환시키기 위한 생활지원과 교육훈련 정책을 통해 이들을 산업구조 고도화에 적응할 수 있도록 돕는다.

스웨덴의 연대임금정책과 적극적 노동시장정책과 같은 노동정책은 산업구조 고도화를 꾀하는 경제정책의 의미도 갖고 있다. 더구나 임금소득자기금(wage-earners' funds)을 통해 고생산성 부문에서 발생한 이윤을 노동자가 집단적으로 관리하는 정책을 추진하기도 했다. 70년대 말 ‘이윤과 투자의 사회화’까지 추구한 시기는 적자 재정정책과 사회복지정책으로 특징짓는 케인스주의와 사회민주주의를 한 단계 진전시킨 스웨덴모델의 황금기였다. 이후 정치지형의 변화와 함께 임금소득자기금의 후퇴와 스웨덴노총(LO)의 연대임금정책에서 연대노동정책(solidary work policy)으로 전환을 거쳐 신자유주의 모델과 혼재되는 양상으로 이어졌다. 이에 관해서는 김성희(1996) 참조.

사회경제 시스템의 바람직한 변화방향으로 두 가지 상반된 방향이 제시되고 있다. 미국형 유연화 모델과 북구형 사회연대형 모델이다. 주류경제학에서도 인정할 수밖에 없었던 노동시장의 특수성(Fine, 1998:. 117～56)과 노동규제의 불가피성을 넘어서 시장지상주의를 노동영역에까지 확산시키고 있는 유연화론이 70년대 중반 석유위기 이후 등장하여 80년대에 대세를 형성하면서 그 후 자본전략 주도기의 담론으로 자리잡고 있다. 이런 흐름에 힘입어 유연화를 통한 경쟁력 향상과 조속한 경기회복이 만병통치약처럼 제시되고 있다. 그 주장의 근거가 되는 미국의 노동시장과 사회구성 모델을 평가해 보자. 과연 미국은 우리가 추구해야 할 모델인가? 90년대 중반까지 두 자리 수 실업률을 기록하고 있는 유럽에 비해 아주 낮은 실업률(1995년 5.6%, 750만 명)의 비결은 노동시장 유연성과 저임금비용 때문이며, 과연 이것이 유연화 모델의 우월성을 입증해 주는 것인가?

사회연대형 모델은 정부 일각이나 일부 노동조직에서 제기하는 사회통합형 모델과 유사한 개념으로 평가할 수 있다. 하지만 본질적으로 사회통합형 모델이 노사정 주체의 통합적 관계에 초점을 두고 있다면, 사회연대형 모델은 사회적 임금을 기초로 한 밑으로부터의 자발적 연대를 지향하는 점에서 차이가 있다. 북구 사민주의를 바라보는 시각이나 노동운동의 이념을 설정하는 데 있어 근본적인 지향점이 다르다.

유연화론자들은 정리해고제와 파견노동제를 입법화했듯이, 자유로운 해고와 고용형태의 변경이 가능하도록 노동시장을 변화시키고 노동자들도 평생직장 개념을 평생고용 개념으로 빨리 바꾸어 다양한 직종과 직장을 경험하는 사회로 전환해야 한다고 주장한다. 이들이 모델로 삼고 있는 것은, 고용형태가 평생고용․상용고용 중심에서 고정계약제와 불완전고용의 형태로 바뀌고 가구별 1인 고용에서 맞벌이가 아니면 생활이 불가능한 사회로 전환되며 일시해고(lay-off)가 일반화되는 미국식 노동시장이다. 그리고 남는 과제는 사회의 불안정성을 제거하는 수준으로 관리되는 사회보장제도의 보완이다.

IMF가 한국에 구제금융 조건으로 제시한 내용과 동일하다. IMF 정책 입안자들과 가장 가까운 거리에서 이들을 지켜본 사람도 IMF의 정책 처방을 신랄하게 비판한다. 1997년부터 2000년까지 세계은행의 수석 경제전문가이자 부총재를 지냈던 조셉 스티글리츠의 평가는 천편일률적인 IMF 처방의 폐해를 잘 알려준다(Stiglitz, 2000; 김성희, 2001 참조).

그러나 미국사회의 이면에는 저임금․저생산성 직업(맥도널드 햄버거의 파트타임직을 일컫는 이른바 Mc Job)에 종사하며 ‘은둔실업’(hidden or disguised unemployment)에 속하는 방대한 층이 존재한다. 취약한 사회안전망과 실업의 위협 때문에 노동자들은 정규직 대신에 저임금, 임시직, 파트타임을 가리지 않고 받아들인다. 미국노동통계청에 따르면, 공식실업 750만 명에다 정규직이 아닌 파트타임직 종사자 450만 명, 직업을 원하지만 적극적으로 구직활동을 하지 않고 있는 실망실업자 570만 명을 더하면 무직업률(jobless rate)이 12%를 넘는다. 이런 노동시장의 상황은 임금수준에도 반영되어, 1995년 평균 실질임금은 30년 이전인 1965년 수준으로 후퇴했다. 반면 “최고경영자의 급여는 생산직노동자 평균임금의 42배에서 141배로 상승했다. 소득불평등도는 더욱 증가해 상위 20%의 소득은 하위 5분위 계층의 14배에 이른다.”(Ginsburg et al. 1997: 23～26)

과연 우리는 양극분해된 ‘이중구조화된 사회’(two-tier society)(Gordon, 1996)로 나갈 것인가? 미국사회는 사회 내 불안정성을 흡수할 수 있는 완충구조로서 다인종적 사회구조를 갖추고 있다. 일례로 흑인청년 실업률은 36%에 이른다. 또 미국의 교도소 수감률은 유럽국가들의 10배에 이르는데, 1995년 현재 수감자가 160만 명으로 그 대부분이 직업을 구하기 어려운 소수인종의 청년들이며 민간수용시설을 제외한 수용시설의 실업자 흡수율이 약 2%나 된다(Ginsburg et al., 1997: 24). 그리고 흑인과 히스패닉계의 30%, 모자가정의 40% 이상이 그나마 낮게 설정되어 있는 미국의 빈곤선에도 미치지 못하는 생활을 하고 있다.

양극분해된 사회의 비극은 다른 곳에서도 나타난다. 대처 집권기에 복지해체 등으로 대두되었던 영국의 ‘두 국민 전략’(two-nation strategy), 대량실업 발생의 시기에 저임금직에 주로 종사하는 이민노동자에 장려금을 주어 본국으로 돌아가도록 조처하였던 독일의 노동시장정책이 도달했던 ‘2/3의 사회’(two-third society, 이는 독일통일 후 동독지역을 통해 재현됨) 등은 모두 비정규고용과 사회빈곤층을 확대시킴으로써 경제위기의 고통을 전가하는 방식을 뜻한다.

또한 94년 말에 닥친 금융위기 이후 98년 4.8%의 성장률을 기록한 멕시코는 성공적인 위기극복의 사례로 보이지만, “거시경제의 활력은 대중빈곤을 대가로 달성”(Wall Street Journal 1999. 3. 16)된 것이다. 국민생활은 10년 전에 비해 오히려 낮은 수준으로 하락했고 소비자구매력은 94년 말 페소화 폭락 이전보다 39%나 낮아졌다. 1일 소득이 2달러 이하인 극빈층이 97년 이래 2년여 동안 인구증가의 2배에 이르는 400만 명으로 늘어났으며 빈곤층은 위기 이전 7명 중 약 1명에서 위기 이후 최근에 이르러서는 7명 중 5명 꼴이다(앞의 글).

지속적인 대규모 실업자 발생과 장기실업자 증대, 빈곤층의 급속한 확대와 중산층의 붕괴, 생활불안정 계층으로서 비정규직 비중의 급증과 같은 현상이 한국의 경제위기 이후에 나타났다. 이제 우리는 대중의 빈곤을 희생양으로 삼는 경제 살리기 방안인 유연화 모델인가, 아니면 사회연대모델이란 대안인가를 선택해야 하는 갈림길에 서 있다.     양극분해된 사회의 비극을 보여주는 대중빈곤모델인 미국식 유연화 모델의 실패를 거울삼아 구조조정과 고용조정의 관계에 대한 새로운 모델인 노동시간단축과 복지국가체계의 유지를 중심으로 한 북구식 사회연대 모델을 적극적으로 채용할 필요가 있다.

한국의 노동시간체제를 비교관점에서 살펴보면, 장시간노동이라는 특징이 부가된 남성가장 모형 또는 자유방임형 유연화 모형으로 볼 수 있다. 고용되어 있는 남성과 여성의 노동시간은 모두 길며, 여성의 경제참가율은 중위수준이며, 비정규직 비중은 여성이 압도적이다. 한편 비정규직 노동자들도 정규직과 동일한 장시간노동체제에 속해있다. 남녀, 정규직과 비정규직을 불문하고 장시간노동체제에 속해 있어 영국형의 자유방임형 유연화유형으로 급격한 이행이 염려되는 실정이다. 노동시간단축은 영국형 무차별적 유연화에 대한 방어벽의 의미를 가질 수 있으며 정규직 또는 남성의 주도권이 강조되는 남성가장 모형에서의 탈피와 함께 연대주의적 평등모형으로 이행해 나가기 위한 핵심 지표이자, 정책방향이다.

<표> 노동시장 체제 비교

성적 평등	높음	B 연대적 성적 평등 모형	D 고양된 유연화 모형 (현실적으로 존재 안함)
	낮음	A 남성 가장 모형	C 자유주의적 유연화 모형
		낮음	높음
		유연화

* 주: 1) 유연성의 세가지 지표: 표준 노동시간으로 일하는 노동자의 비율; 시간외노동을 하는 노동자의 비율과 그 정도; 파트타임 노동자의 비중

2) 성적평등의 세가지 지표: 남성과 여성의 노동참가의 상대적 평등 정도(노동참가율의 상대적 동일성 정도); 장시간 노동의 극소수 제한으로 인해 가장의 가사노동 참여 가능성; 남성과 여성의 동등한 노동시간 스케쥴(직장과 가사 노동 참여 시간 배분에서 양성 균형)

A. 남성 가장 모형: 유연성과 성적 평등 모두 낮음. 장시간노동의 남성 모형. 기혼 여성 참가율 낮음. 양성 동등한 직장 참여와 가사 노동 참여 병행의 기회 적음. 40시간 수준 일하는 남성과 참가율은 낮지만 40시간 일하는 여성이 대표적이나 그 집중도는 중간 또는 높은 편(그리스, 이태리, 스페인, 포루투갈 등 남유럽국가 대분분)

B. 연대적 모형: 노동시간에 대한 사회적 규범의 변화로 인해 노동시장에서 성적 평등 확대. 표준 노동시간의 단축이 병행될 때 도달. 남녀 모두 노동시장과 가사노동에 참여 기회 동일. 단, 파트타임 직무에 의존하지 않은 채 가능해야. 남녀의 이해와 책임이 동등하다는 점에서 연대적. 새로운 사회적 규범이 공고화될 때. 남여

C. 자유주의적 유연화 모형: 노동시장 유연화의 저열한 유형-낮은 길. 낮은 성적 평등과 높은 유연성. Esping-Enderson의 자유주의적 복지국가 체제 유형이나 유연화된 노동시간제도를 가리킴. 탈규제화된 노동시장에유연화된 노동시간제의 도입으로 현행 성적 규범을 반영하고 강화하게 됨. 여성 고용 부문에 집중된 단시간 노동직무나 지위와 남성 가장이 집중된 직무에서 장시간 노동으로 이 유연성은 달성됨

D. 고양된 유연화 모형: 거시적으로 볼 때 현실적으로 존재하지 않는 유형. 노동자의 관점에서 진정한 유연성이란 노동하는 사람이 자신의 개인적 필요에 따라 노동시간을 조절할 수 있는 능력을 가리킴.  직업의 질이 훼손되지 않은 채 지불 노동과 부불 노동의 균형을 유지할 수 있는 단시간 노동을 선택할 수 있을 때

40시간 이상 일하는 남성의 비율 (한국: 44시간 이상 일하는 정규직 비율)	90
	85
	80
	75
	70						◈	한국
	65											▼	영국
	60
	55
	50
	45
	40			▲	포루투갈
	35
	30		▲	그리스			▼	아일랜드
	25							△	프랑스
	20		이태리	▲	▲	스페인		△	덴마크
	15		핀란드	△							스웨덴
	10			부	룩셈 르크	◀		△	◀	오스트리	◀아
	5							벨기에									◀	네덜란드
	0	5	10	15	20	25	30	35	40	45	50	55	60	65	70	75	80	85	90
		파트타임 기혼여성 비율(한국: 44시간 미만 일하는 비정규직의 비율)

<노동시간체제에 대한 비교 >

체제                                               남성노동시간    여성노동시간       분포의 집중도

남성가장(그리스, 이태리, 스페인, 포루투갈)                   40          40        중간-높음

연대주의 성평등(덴마크, 프랑스, 벨기에, 핀란드)              <40        <40        높음

자유방임형 유연화(영국, 아일랜드)                           >40        <40        낮음

이행형(네덜란드, 스웨덴, 독일, 오스트리아, 룩셈부르크)        40          40        중간-높음

한국의 유형: 장시간노동 유형의 남성가장 또는 유연화모형     >44        >44       높음

2. 비정규 노동과 관련된 쟁점 검토: 기존 논의의 검토

비정규 노동과 관련된 논의는 용어와 정의의 문제, 규모, 해결방안, 존재형태, 발생원인에 대한 논의를 거쳐 이제 정책대안의 구체적 내용(보호방안)과 노동자 연대방안으로 초점이 옮겨가고 있다. 이 글에서는 그 간 논의의 내용은 충분히 많은 글로 표현되었기에 또 다른 언어로 서술하는 절차를 생략하고 논의과정 상의 쟁점만을 서술하는 것으로 대신하며 대안과 정책과제를 중심으로 다루고자 한다.

1) 용어

비정규 노동(contingent work)이란 고용계약, 근로시간, 근로제공방식, 근로제공 장소, 기업특수훈련, 승진체계, 부가급여를 기준으로 하여 ‘정규노동이 아닌 노동’으로 규정하고 분류하고 있다(윤정향 외: 2002). 통계청의 경우 고용계약기간을 기준으로 분류하고 있지만 다양한 형태의 비정규노동 일반을 포괄하지 못하고 있다. 따라서 비정규노동은 정규노동이 아닌 고용형태로 반사적으로 규정하는 노동계의 주장이 일반적으로 받아들여지게 된다. 비전형적(atypical), 불안정(precarious) 노동 등 다른 용어들은 더욱 불명확하거나 비객관적인 표현으로 간주된다.

용어	의미
비정규(contingent)	고용형태나 지위가 부차적인 고용형태
비전형(non-standard, atypical)	기존의 일반화된 고용계약과 다른 고용형태
비정형(amorphous)	유동적이며 형태를 확정할 수 없는 고용형태
불안정(precarious)	항상적인 고용과 생활의 불안정을 갖는 취약계층

정규노동의 기본특성은 ‘상용고용(기간을 정하지 않는 고용으로 고용안정성), 전일제, 단일한 사용자에 고용’으로 정의된다. 비정규 고용에 대한 정의는 이를 한 가지 이상 충족하지 못한 경우인 유기 임시적 고용계약(임시직, 계약직, 일용직, 촉탁 등), 정규직보다 짧은 노동시간인 경우(파트타임, 아르바이트 등), 간접고용(파견, 용역, 도급, 사내하청 등)이며 여기에 형식상 사용자와 노동자의 중간형태이면서 실질적 종속 관계인 특수고용형태 등이 모두 포괄된다. 특수고용형태와 관련해서는 경제적 종속성과 조직적 종속성 여부가 논란이 되어 근로자성 인정 여부가 쟁점 사항이 되고 있다.

2) 규모

이렇게 명시적으로 정의되기 어려운 용어 규정으로 인해 비정규직 규모에 대한 논란으로 이어지게 된다. 규모에 대한 논란은 한국노동경제학회(2000)와 노동부(2002), 노동연구원의 26.4%, 27.8% 주장과 노동사회연구소(2002)와 김유선(2000, 2001. 2002)의 58.4%, 56.6% 주장으로 대별된다. 이 규모의 차이는 경제활동인구본조사의 상용 노동자 외 임시직, 일용직 중 위에 언급한 정규직의 요건을 충족한 노동자가 존재한다고 보는 관점과 이를 ‘자기 선언적(self-reported) 비정규직’으로 봐야 한다는 관점의 대립이다. 1년간의 고용계약을 넘어 반복적으로 갱신된다는 이유 등으로 고용안정성을 갖춘 정규직의 범주에 넣는다는 것은 1963년 통계청 조사 이후 오랜 불완전 고용의 범주로 간주된 현실을 간과하는 것이다(한국노동사회연구소, 2003). 이런 논란도 불가피하게 거쳐야할 문제이긴 했으나 비정규노동이 미치는 영향에 대한 대응책을 세워야 할 쟁점의 시급성에 비추어 소모적인 논쟁의 양상도 나타났다.

소모적이라는 평가는 이 논쟁의 지속기간이 지나치게 길었으며 다른 많은 쟁점이 있음에도 불구하고 논의를 이 문제에 편협하게 한정하게 했다는 점이다. 이런 점에서 유연화된 노동시장이라는 외국에 비해 비정규직 규모가 지나치게 많아 축소하려는 의도로 논쟁을 지속시킨 노동부나 관련 연구자들은 비정규 쟁점을 다룰 시간을 지연시키는 결과를 가져왔다. 초점이 된 분류에 속한 노동자들이 처한 상황이 "함정(trap) 인가, 가교(bridge)인가"라는 문제 설정은 그럴 듯 하나 다른 많은 쟁점을 제대로 다루지 못하는 비정규 연구의 함정으로 작용했다.

(존재형태와 발생원인은 1절 참조)

3. 해결대안

해결대안에 대해 정부, 자본, 노동의 입장으로 구별해서 살펴보면서, 노동의 관점 차이를 평가해 본다.

먼저 정부는 ‘확산과 보호’의 시각이다. ‘유연화=경쟁력’의 등식을 받아들여 비정규직의 확산은 불가피하거나 오히려 바람직하나, 지나친 노동력 착취는 방지해야 한다는 입장이다. 그러나 그 간 비정규 보호방안에 대한 제도개편 과제에 적극적인 노력을 보이지 않았다. ‘확산에 대한 촉진’과 ‘보호에 대한 방관’의 입장이었다고 평할 수 있다. 노무현 정부의 정책은 유연화의 지속과 함께 이를 해치지 않는 범위에서 기존의 ‘비례 보호의 수준을 확인하거나 다소 확장’하는 수준에서 비정규직의 차별을 부분적으로 해소하려는 입장에 서 있는 것으로 평가할 수 있다.

자본은 ‘확산과 촉진’의 대세를 거스르는 보호방안에 대해 전면적인 비판의 입장을 취한다. 발생원인이 정규직의 과보호에 있다는 주장에서부터 경제위기 이후 구조조정이 마무리된 시점에서는 ‘대기업 노동자의 고임금론’으로 응수하고 있다. 비정규직 차별해소라는 의제 설정 자체를 우회적으로 거부하려는 태도이다.

노동의 입장은 크게 법제도적 개선에 초점을 둔 ‘차별철폐’에 치중하는 입장(한국노총; 박영삼; 한국노동사회연구소)과 비정규직의 정규직화 즉, ‘비정규직 철폐’(사회진보연대; 민주노총)라는 근본적인 해결책만이 대안이라는 입장으로 구분된다. 그러나 두 가지를 동시 과제로 제기하는 입장도 존재하며, 강조점의 차이에 따라 다양한 스펙트럼으로 분류도 가능하다(예를 들어 민주노총; 조진원; 뚜렷하지는 않으나 한국노총). 두 가지 방안은 상충되는 과제가 아니라, 수위가 서로 다른 과제이기 때문에 시기, 장소, 상황에 따라 동일한 인물이 주장하는 초점이 달라지기도 하기 때문이다(극히 일부를 제외한 대부분의 논자).

쟁점을 분명히 한다는 측면에서 두 입장을 대비해 보면, 비정규직 철폐의 입장에서 볼 때 차별철폐란 기껏해야 ‘비정규 확산에 대한 (부분) 수용과 (확실한) 보호기제의 구축’의 수준에 머물게 되며, 신자유주의 유연화의 필연적 결과인 비정규직 확대를 거스를 수 없는 대세로 인정하고 있다는 비판을 제기한다. 반면, 차별철폐에 초점을 둔 입장에서는 현실의 제도개선을 통해 차별 철폐와 비정규직 보호를 조속히 실현하는 것이 바람직하며, 정규직화의 요구는 실현성이 떨어지는 구호일 뿐이다.

차별철폐의(또는 차별철폐를 단기적, 현실적 과제로 보는)입장과 정부의 입장 사이에 대화의 공간이 열릴 수 있으며, 이 것이 노동개혁의 공간이자 노사정위원회의 공간이다. 그러나 이 공간에서 정부가 자본의 입장을 적극 고려하게 되면, 노동개혁의 공간은 기껏해야 ‘유연화와 제도화의 불가해한 조합품의 생산 공간’에 머물게 된다. 비정규직 확대라는 유연화와 비정규직 보호라는 제도화를 결합하는 다양한 수준이 존재하는데, 정부는 ‘확산과 보호’의 입장에서 전향적인 변화를 가져올 계기를 갖지 못하기 때문이다. 현실적으로는 정치적 교환의 공간은 아무 것도 만들어 내지 못하는 불모의 땅이 될 가능성이 크다. 비정규 확산의 경향은 노동규제란 제동장치를 마련되지 않으면 그대로 진행되게 된다. 기업전략 등 노동정책 이외의 변수로 인해 이미 사회적 대세로 자리 잡은 상태이기에 노동정책이 새삼 촉진의 역할을 할 필요가 없다. 그러나 보호의 장치는 적극적으로 마련하지 않으면 ‘확산을 방관’하는 것에 다름 아닌 결과를 가져온다.

따라서 노동의 입장에서는 차별철폐를 위한 제도개혁을 위해서도 전면적으로 ‘정치적 교환(political exchange)’의 장에만 머물 수 없으며, 정치적 압력과 동원(mobilization)에 의존하게 된다. 동원의 기제를 조직적 전투성(militancy)에 의존하기에는 기업별노조 정규직 조합원 중심의 기존 노조의 틀과 불일치 또는 충돌로 인해 한계가 발생하게 된다. 조직적 전투성이 의식적 연대성으로 전환하는 데 기업별 노조가 장벽이 되고 있다. 정치적 동원(political mobilization)의 경우 노동이 갖는 제도정치 공간의 부재라는 요인으로 인해 현실적으로 불가능하다. 이제까지 노사정위원회에서 논의가 지체되어온 과정과 노동계가 참여와 불참을 반복 또는 한 번 참여 후 지속 불참의 양상이 나타나는 배경이다.

이와 관련해 경제적 전투주의라는 비판에 대한 타당성 검토가 필요하다. 이와 관련해 노동조합은 ‘조합원의 경제적 이해대변체로서 시장행위자’이자,  ‘사회적 연대와 정의의 구현체로서 사회민주화의 점진적 구현자’이자, ‘계급투쟁의 학교로서 계급 이해의 구현자’로서 ‘시장-사회-계급’이라는 삼각형 속에 복수의 정체성을 갖는다는 Hyman(2000)의 시각을 참조.

남은 대안은 시민사회의 압력을 통한 동원 방식인데, 지금 존재하는 시민사회단체의 수평적 결합이라는 연대 수준의 활동의 틀로는 결코 상황을 변화시킬 만한 압력의 수준을 행사하기 어렵다. 사회정의의 구현체로서 노동조합의 사회연대적 노선을 재설정할 때에만 시민사회의 압력의 동원자로서 노동조합이 주체가 될 수 있을 것이다.

또한 비정규 노동의 과제는 정부 정책과 사용자 전략에 대한 ‘폭로와 비판’으로만 일관할 수 없는 노동운동의 내적 과제이자 내부적 취약점도 안고 있기에 조직화와 조직적 포괄의 과제가 노동운동의 책무로 제기되기도 한다. 비정규직 노동자의 조직화와 관련한 모델은 배제형, 서비스형, 기업 동반자형, 대화형, 동원형(Heery et. al., 2000)으로 구분할 수 있다. 현재 한국노동운동은 이 모든 유형이 부분적으로 다 나타나는 가운데 배제형 모델이 가장 지배적인 형태라고 볼 수 있다. 이는 실질적인 조직을 갖춘 기업별 노조에서 배제형이 서비스형, 동반자형, 동원형보다 지배적이기 때문이며, 상급단체 수준에서 나타나는 대화형과 동원형은 영향력을 발휘할 자원이 부족하다고 할 수 있다. 한국 노동운동이 조직적, 정치적 자원의 부재와 결핍을 극복하고 ‘차별철폐를 넘어서서 나가는’ 길은 사회연대적 정당성의 틀과 동원을 위해 현재의 자원을 전면 재편성할 때만 열릴 수 있다.

<별첨> 비정규노동자 보호방안에 대한 평가

<현행 고용형태별 차별 유형과 내용>

고용형태	차별의 유형	차별의 내용	비 고
계약직	부당해고	합리적 사유없는 유기계약	법악용
		정당한 사유없는 재계약 거부	법악용
	채용계약의 차별	모집공고(정규직)와 다른 유기계약 체결	법미비
	상대적 저임금	합리적 사유없는 임금차별	법미비
	모성보호 미적용	휴가․휴직중 계약기간 만료	법미비
	계약형태 전환	계약해지후 일용직등으로 전환	법악용
	근기법적용회피	1년미만 계약으로 연차, 퇴직금 책임회피	법악용
위탁직(특수고용)	노동3권 미적용	노조, 단협, 부당노동행위 불인정	현행법상 제한, 법미비
	근기법 미적용	임금, 휴가, 모성보호 등	현행법상 제한, 법미비
	산재법등 보험 미적용		현행법상 제한, 법미비
단시간근로자	상대적 저임금	상여금, 약정수당등의 미지급	법미비
	비례원칙 미적용	휴가, 휴일	법위반
	초단시간 근로자의 차별	휴일, 연월차, 퇴직금등 미적용	현행법상 제한
	연장근로수당 차별	법정 근로시간내 연장근로 미적용	현행법상 제한
파견근로자	상대적 저임금	사용사업체 근로자와 임금차별	법미비
	부당해고	유기계약에 의한 단기고용	법악용
	불법파견근로자에 대한 차별	고용의제 적용 문제	법미비
	유기계약에 따른 차별	모성보호 휴가사용등	법미비
간접고용 근로자	원청과의 임금차별	동일노동 동일임금원칙의 문제	법미비
	부당해고	원청 사정을 이유로 한 해고	법미비
5인미만 영세사업장 근로자	근기법 미적용	근로시간, 휴가휴일, 퇴직금, 해고등	법미비
	국민연금,건강보험 미적용	직장가입자보다 많은 보험료 납부	법미비
기타, 공통사항	임금차별	포괄임금제 계약에 의한 법정수당 미지급	법미비
	성과급차별	비정규직이라는 이유로 성과급 미지급	법미비
	복리후생 차별	휴가비, 경조비, 유급휴가 부여시 차별	법미비
	정리해고시 차별	우선 정리해고 대상자	법미비
	정년에서의 차별		법미비
	비정규직 단결권 제한	복수노조금지조항	법미비

【별첨자료】 ‘비정규직 차별해소 및 남용규제’ 입법 계획 주요 내용 검토

<2003. 5. 23 노사정위원회 공익위원안에 대한 노․사의 의견>

구분	공익안	노동계 의견	경영계 의견
①기간제근로	∘일정기간사용후 무기계약간주. 단, 예외적인 경우 계속적 유기계약체결 허용 ∘차별금지원칙 명문화 ∘근로조건 서면명시 ∘통상근로자 전환의무 ∘계약기간원칙 명문화	∘유기계약체결에 대한 제한 기본적으로 하고 있지 않음 ∘계약기간은 1년에서 3년으로 연장하는 경영계입장 반영 ∘‘02.7 합리적 사유가 있는 경우에만 기간제를 사용하거나 정당한 이유없이 기간종료만을 이유로 한 근로계약종료를 제한한 애초입장 후퇴	∘일정기간 초과시 무기계약간주는 사적자치 침해 ∘업무의 고유요건이나 개인의 자질간 합리적 차이 고려하지 않는 균등대우원칙 반대 ∘근로조건 서면명시의무는 근기법(제24조) 의거 수용가능 ∘우선고용노력은 훈시규정역시 기업의 인사경영권을 침해하는 것으로 입법화 반대
②파견근로	∘불법파견규제 -근로감독강화 -파견법에 의한 근로자로 간주하거나 -사용사업주에 직접 고용된 것으로 본다. ∘서면계약고지 의무화 ∘차별금지규정 실효성제고 처벌규정강화 ∘등록․모집형 시정 ∘허용업종심사․조정기구설치 ∘간주규정 개선 ∘동일업무계속사용규제 ∘집단적권리 및 노사협의회 참여권보장	∘불법파견, 위장도급 등 불법남용문제 해결의 대안으로 보기에는 그 내용이 미흡 ∘“등록․모집형 파견의...운영형태를 시정한다”는 선언적 규정은 현행에도 이루어지지 않고 있는 실효성 없는 대안 ∘대상업종 조정기구는 허용업종확대의 소지가 있어 반대 ∘고령자 파견기간연장도 남용의 소지가 있어 반대 ∘기존 공익검토에서는 대기기간동안 일정액의 휴업수당지불을 검토하였으나 삭제 됨	∘불법파견인허가 취소 및 사용사업주 처벌 등 행정감독 강화는 찬성하되 불법파견기준마련 및 판정기관을 명확히 할 것이 요구 됨 ∘파견허용업무 불법파견시 파견법상의 근로자로 본다는 것은 불법의 정의와 한계설정이 선행되어야 함 ∘근로조건 서면고지의무화 파견법(제26,20조)에 근거 찬성 ∘차별방지를 위한 현행규정이상 법위반행위에 대한 벌칙규정은 과도한 규제 ∘허용업종 네거티브방식필요 -노․사 참여 조정기구 긍정검토가능 ∘고령자에 대한 파견근로사용제한 완화 ∘고용간주규정(6조 ③항)개선: 파견기간제한 불필요. 사업주(파견․사용), 파견근로자간 노사 합의로 조정가능 ∘동종업무계속사용제한 반대 ∘사용사업주에 대한 집단적 권리및 노사협의회참여보장: -사용사업주 무과실책임 인정 강제 반대 -파견근로자 노사협의회 참석 및 교섭요구권 반대

구분	공익안	노동계의견	경영계의견
③단시간근로	∘비례보호원칙 ∘명목적 단시간근로자 -실근로시간 초과시 통상근로자로 보거나 -가산임금지급 ∘초단시간근로자 비례보호 ∘통상근로자 전환규정 ∘차별금지 ∘서면계약체결 의무	∘명목상의 단시간근로 남용을 규제하기 위해 정규직과 단시간근로자의 경계(30%미만 근로자)를 분명히 하는 것이 필요 ∘단시간근로에 대해 시행령이 아닌 법률로 규정하고 이에 대한 벌칙규정을 제정 실효성을 높일 것	∘단시간근로자의 비례보호원칙은 근기법상 제25조(시행령 별표 1의 2 제4호), 제54조, 제57조․59조에 근거 기적용. 추가규정의미 불분명 ∘명목상 단시간근로자: -사적자치원칙상 법정근로시간내 노사자유로 결정가능 -초과근로시간은 법정근로시간내 당사자간 자유결정. 법정근로시간 초과에 대해서만 가산임금 지급하면 됨 ∘통상근로자로의 전환규정: 사용자는 고용형태결정에 자유가 있으므로 전환여부는 근로자의 성격, 업무스타일, 근로자의 의사 등을 종합적으로 고려하여 당사자간 자유로 결정할 사항임 ∘서면계약체결의무:근기법 시행령 별표1의 2 제2호 가단에 “사용자가 단시간근로자를 고용할 경우에는 임금․근로시간 기타의 근로조건을 명확히 기재한 근로게약서를 작성하여 근로자에게 교부하여야 한다”는 기규정과 중복
④특수형태근로	∘특별법상 보호방안(유사근로자의 단결활동 등에 관한 보호방안)	∘특별법은 기존 활동 노조의 노조원의 근로자성 부정결과 ∘노동조합형태가 아닌 단체설립권허용과 노동조합권리인 교섭권․협약권등 허용은 추후 법적용 논란예상 됨 ∘교섭결렬시 직권중재는 유사근로자 단체의 단결권․교섭권을 무력화할 소지가 있음	∘노동법적 보호방안 반대 ∘“유사근로자의 단결활동에 관한 법률” 제정 반대 -경제적 종속성, 근로자개념 확대 적용 반대 -노동법 관련 조항 준용 반대

1) 입법형식 - 특별법 형태의 입법

【노동부 입장】

ꋪ 알려진 바로는 ‘기간제 근로자 및 단시간 근로자 보호 및 차별금지에 관한 법률’과 유사한 명칭의 특별법 형태 입법형식을 취할 것으로 전해지고 있음.

ꋪ 사용자에 대한 벌칙 조항을 배제하는 방향으로 검토중인 것으로 전해지고 있음.

【평가 및 문제점】

◦ 근로기준법 개정을 통할 경우 정치적 부담과 입법적 애로가 더 크다는 점과 함께 영국 등 외국사례를 참고한 것으로 판단됨. 종래 근로기준법 개정이 쟁점이었음을 감안할 때 새로운 논쟁거리(입법형식)가 될 수 있음.

◦ 근로기준법은 최저(minimum)이며 기준(standard)으로 기능해야 함. 특별법 형태의 입법은 단계적인 보호입법 추가 가능성이 있는 장점도 있지만, 근기법의 강력한 규정력을 회피하면서 향후 이와 유사한 형태의 추가입법 등을 남발하게 만들 수 있는 계기로 악용될 가능성이 있음. 보수우위 정치권 세력분포로 볼 때 대단히 위험스런 반노동 입법의 물꼬를 트는 전례로 작용할 수 있음.

◦ 사용자 벌칙조항을 배제할 경우 입법 전체를 무용지물로 만드는 사기극에 불과하게 됨.

2) 차별 시정 장치 마련

【노동부 입장】

ꋪ 임금 등 근로조건에 있어서 불합리한 차별금지원칙을 명문화

ꋪ 차별시정기구 설치를 통한 실효성 있는 구제절차 마련

◦ 동일노동 동일임금의 원칙 명문화 여부를 불분명하게 표현함으로써 ‘포괄적 균등처우’ 방식을 택하겠다는 입장으로 보임. 차별시정기구의 구체적인 형태와 위상, 구제절차가 모호함.

◦ 포괄적 균등처우는 우리나라 상황에서는 최근 일본의 ‘균형처우’ 조문으로 해석될 소지가 대단히 높음. 다양한 간접차별과 사용자의 ‘비차별’ 주장을 정당한 것으로 수용하도록 만들 것임.

3) 비정규직 유형별 남용 규제 방안

【노동부 입장】- 유형별 남용 규제 방안을 강구하되, 노동시장의 유연성과 조화를 도모

ꋪ 기간제근로 : 2년까지는 자유롭게 사용하도록 하고 2년을 초과한 경우에는 해고제한규정을 적용(예외 허용)

ꋪ 파견근로 : 특정일자리에 파견근로자를 교체하여 계속 사용하는 것을 제한하고 사용사업주의 책임 강화, 파견대상업무를 확대(Negative list 방식 검토)하되, 불법파견 단속 강화 등 파견근로자 보호 강화

ꋪ 단시간근로자 : 법정근로시간 이내라도 연장근로 한도설정 등을 통해 과다한 초과근로 제한(부당한 연장근로 거부권 명시)

ꋪ 근로계약기간, 근로시간 등 중요 근로조건에 대한 서면근로계약 체결 의무화

◦ 남용규제의 핵심인 기간제근로 사유제한 방식을 배제하면서 현행 근기법의 유기근로 상한인 1년을 2년으로 확대연장. 반복갱신의 횟수 제한도 없음. 경총 요구 상당부분 수용(노동계는 사유제한 + 1년 상한, 경총은 사유제한 없이 3년 연장 주장). 결국 2년 이내 계약해지 등 기존의 해고권 남용을 방치하게 될 것임.

※ 행자부는 현재 300일 이상 상시업무 고용된 경우 정원외상근인력(상용직)으로 300일 미만은 일시사역인부(일용직)으로 규정, 정수관리제를 시행하고 있음. 시군구에서 이른바 재료비 노동자로 불리는 일용직 남용이 문제가 되고 있는 상황에서 또다시 2년으로 기간제 상한 확대할 경우 기존의 상용직 개념조차 무너뜨리게 됨. 교육부의 기간제교사 지침도 같은 맥락에서 문제가 됨.

◦ 노동계의 파견법 폐지 요구 배제하면서 경총의 Negative list 주장 수용(대상 업무 전면확대). 직접고용 의제조항의 포괄적 적용 방안을 제시하지 않는 대신, 교체사용 금지 및 사용사업주 책임 강화 부분만 언급. 결국 파견노동의 남용을 법률적으로 보장하는 셈이다. 그러나 실제에 있어서 파견대상 업무를 확대한다고 해도 현재 만연된 불법파견이 합법적인 파견으로 전환되지는 않을 것이다. 제조업으로까지 대상업무를 확대한 일본의 상황이 그렇다. 결국 심각한 형태의 불법파견은 여전히 성행하면서 전체적인 파견노동 규모만 확대시킬 것이다.

◦ 단시간근로자의 초과근로에 대한 할증임금 지급의무 및 법정근로시간 초과금지 방안이 전혀 없다. 이를 위반한 명목파트타임 고용에 대해서는 전일제고용 의제 조항을 두어 채용시점부터 소급적용토록 해야 함. 노동자의 연장근로 거부권은 실효성 없이 형해화될 것임.

◦ 외국사례를 볼 때 서면근로계약 의무화 규정도 벌칙조항이 반드시 병행되어야 하고, 위반시 정규직 고용으로 간주토록 해야만 실효성이 담보됨.

4) 특수고용 노동자 권리보장

【노동부 입장】- 단결권보장 등 보호방안 검토

ꋪ 노사정위원회에 설치된 별도의 특위에서 심도있는 논의 후 결정

◦ 현재 각종 부당노동행위에 무방비로 노출돼 있는 특수고용노동자와 노동조합에 대한 노동부의 직무유기이자 사용자 노조탄압에 사실상 조력하는 행위(노조탄압/시간끌기=무력화).

◦ 노사정위 논의 기간 동안 특별대책도 없는 상태. 학습지노조, 건설운송노조, 학습지노조, 화물연대 등 조직와해 노리는 사용자들만 유리.

1) 비정규직 규모를 축소(남용규제)할 수 있을까?

- 1년 이상 기간제와 26개 대상 업무 이외 파견근로 등 비정규직은 더 늘어날 것이고, 2년 미만 기간제 노동자들의 고용불안은 전혀 개선되지 않을 것임. 기업의 생명과 경기순환 주기가 단기화하고 있는 현 상황에서 2년이라는 기간은 지나침. 중소기업과 대기업의 신규사업 분야에서 모든 직원들을 기간제로 활용할 가능성도 배제 못함.

- 초기 규제단계에서는 사유제한이 반드시 도입되어야 비정규직을 줄이는 것이 가능함. 정규고용의 원칙을 어느 정도 재확립한 뒤에라야 사유제한의 완화 내지는 다른 방식으로의 규제 우회를 검토할 수 있음.

2) 차별을 해소할 수 있을까?

- 비교대상 노동자의 범위가 협소하게 정의될 가능성이 높고 차별금지 영역을 추상적으로 규정할 경우 차별여부를 둘러싼 다툼의 소지와 분쟁기간만 늘리고 대부분 힘의 우위에 있는 사용자들에게 유리한 결과를 낳게 될 것임.

- 차별시정기구의 위상과 권한, 시정절차에 있어서 노동자의 세력열위를 보강할 수 있는 획기적 대책이 마련되지 않는 한, 차별해소는 불가능할 것이다.

3) 법률의 실효성이 보장될 것인가?

- 사용자 벌칙규정과 법위반 사항에 대한 무효화 및 정규직 고용 의제가 명시되지 않는다면 입법 자체를 무의미하게 만들 것이며, 이 논의 자체를 희대의 사기극으로 전락시킴.

- 명예를 중시하지 않는 우리나라 기업들의 태도에 비춰 벌칙과 노동자의 청구권이 명시되지 않는 입법은 하등 무의미함.

○ 비정규직 노동자 문제 해결을 위한 사회적 투쟁이 또다시 표류하게 될 위험에 놓였다. 실질적인 비정규직의 축소나 차별해소의 효과는 기대하기 어려운 상황이며, 오히려 비정규직이 더 늘어나고 열악한 지위는 그대로 방치될 가능성이 높다. 다만 새로운 제도가 시행된다는 상징적인 효과만 보일 것이다. 파견대상 업무의 확대는 외견상 가장 심각한 법률 개악으로 나타날 것이다.