수 신	각 언론사 사회부, 노동부
발 신	참여연대 노동사회위원회 ( 담당 : 송은희 간사 02-723-5036 labor@pspd.org )
제 목	[보도자료] 참여연대, 「최저임금법보고서 2_‘최저임금 지급 위반’ 벌칙조항 변경한 정부발의안 검토」발표
날 짜	2016. 8. 31. (총10쪽)
보도자료

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참여연대, 「최저임금법 보고서 2_‘최저임금 지급 위반’ 벌칙조항 변경한 「최저임금법」정부발의안 검토」발표

-고용노동부의 주장은 최저임금 신고사건 결과, 법원·검찰의 최저임금 위반 처리내역 등 실제와 거리 있고 최저임금법 입법취지에 부합하지 않아

-최저임금법 준수율 제고와 노동자의 기본적인 권리 보장을 위해 근로감독 강화하고 명예근로감독관, 징벌적 손해배상, 최저임금 차액을 국가가 선지급 한 후 사업주에게 구상권 행사하는 대위권 제도 등의 정책 도입해야

1. 취지와 목적

- 고용노동부는 최저임금 미지급(「최저임금법」 제6조 위반)에 대한 벌칙을 ‘3년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금’에서 ‘2천만 원 이하의 과태료’로 변경하려는 정책을 수립하고 관련 개정안을 발의함.

- 고용노동부는 제20대 국회에서는 물론, 제19대 국회에서도 최저임금 미지급에 대한 형사처벌의 삭제를 골자로 하는 「최저임금법」 개정안을 정부발의의 형태로 제출한 바 있음. 관련하여 고용노동부(장관)은 최저임금 지급 의무를 고의, 상습적으로 위반하는 행위에 대해 「근로기준법」 상 임금체불 제재조항(제109조)으로 처벌할 수 있다고 밝힘.

- 고용노동부는 △ 최저임금 미지급에 대한 사법처리 건수가 적고, △ 형사처벌 제재방식은 엄격한 사법처리 절차를 따라야 하므로 실효성이 없으며, △ 사법처리보다 과태료가 실효성이 있다는 점 등을 이유로 「최저임금법 」 상 최저임금 미지급에 대한 형사처벌 조항을 삭제하고 과태료 부과로 변경한다고 밝히고 있음.

- 그러나 고용노동부의 주장은 관련한 현실과 자료를 자의적으로 해석한 결과이거나 주장에 대한 실증적인 증거의 제시가 부족한 상태임. 고용노동부의 주요한 논거는 최저임금과 관련한 근로감독의 결과와 신고사건의 내용, 「최저임금법」 위반사건에 대한 사법부와 검찰의 실제 처리내역과 거리가 멀고 최저임금제도의 목적과 취지, 사회적인 의미와 위상에 부합하지 않음을 확인함.

2. 주요 내용

1) 고용노동부는 최저임금 미지급에 대해 ‘적발되면 시정하는 관행이 만연하고 사법처리 건수가 매우 적다’고 주장함.

- 이는 고용노동부가 현실을 자의적으로 해석한 것임. 고용노동부는 애초에 사법처리 대상이 아닌 법조항의 위반건수를 「최저임금법」 위반건수 전체에 포함시켜 사법처리 비율을 매우 낮아보이게 상황을 설명하였음.

- 또한, 고용노동부는 20건 이하의 사법처리만 이루어지는 근로감독 결과를 제시하고 최대 880건에 이르는 신고사건에서의 사법처리 건수 통계는 외면함.

2) ‘형사처벌 제재방식은 엄격한 사법처리 절차를 따라야 하므로 실효성이 없다’는 고용노동부의 주장은

- 국민의 기본권을 제한하는 결과를 낳을 수 있는 사법처리 절차는 형사소송법 등에 정해진 법적 절차에 따라 이뤄져야 한다는 원칙을 무시한 발언에 지나지 않음.

- 실제 「최저임금법」 위반사건의 처리 현황을 검토하더라도 2014년의 경우, 검찰에서 10일 이내 처리되는 비율이 31%, 1개월 이내 처리되는 비율이 46%, 2개월 이내 처리되는 비율이 74%임. 처리기간이 형사처벌 조항을 삭제해야한다는 주장의 주요 근거가 되기는 어렵다고 판단됨.

3) ‘사법처리보다 과태료가 실효성이 있다’는 고용노동부의 주장은

- △ 과태료 수납률이 최근 5년 간 감소하고 있어 징수실적이 떨어지고 있다는 점 △ 고용노동부는 과태료의 ‘즉시 부과’를 강조하고 있으나 과태료도 이의제기 시 재판이 가능함으로 인해 처리기간이 길어질 수 있다는 점 △ 고용노동부가 계획하고 있는 과태료의 수준으로 사용자의 도덕적 해이를 막을 수 있을지 의문이라는 점 등에서 과태료가 사법처리에 비해 실효성이 높은 주장은 재검토되어야 함.

- 고용노동부(장관)은 국회 환경노동위원회 전체회의 등의 자리에서 최저임금 미지급에 대한 벌금액수가 20~30만 원으로 낮아 실효성이 없다고 주장하나, 실제 재판에서 최저임금 미지급 사건은 고용노동부가 주장하는 듯이 ‘20~30만원 대의 벌금’에 그치지 않고 50만 원 이상부터 1,000만 원 미만까지 다양한 금액대에서 벌금형이 선고되고 있음을 확인할 수 있음.

4) 고용노동부(장관)은 최저임금 지급 의무를 고의, 상습적으로 위반하는 행위에 대해서는 「근로기준법」상 임금체불 제재조항(제109조)으로 처벌할 수 있다고 주장함.

- 이러한 관점은 최저임금제도와 「최저임금법」에 대한 협소하고 단편적인 이해에 불과함. 「근로기준법」 상 임금체불 규제의 의미와 「최저임금법」 상 최저임금 지급 위반 규제의 법적 가치는 같다고 할 수 없음.

- 최저임금 미지급의 외형과 결과는 임금체불과 같지만, 「헌법」 제32조 제1항이 규정한 최저임금제도는 최저임금 이하의 수준으로 노동자를 고용하지 못하도록 국가가 강제함으로써 노동자를 보호하려는 제도라는 점에서, 독자적인 체계와 규율방식을 갖추고 준수율 제고를 위해 제도를 보완해 나가는 것이 타당하다고 판단됨.

- 원칙뿐만 아니라 실질적인 의미에서도 「근로기준법」 상 임금체불은 반의사불벌 조항이기때문에 법을 위반한 사용자에 대한 처벌이 쉽지 않음.

5) 고용노동부는 ‘처벌기준을 상향하더라도 사용자의 도덕적 해이를 막기는 곤란’하다고 주장

- 「최저임금법」의 처벌조항은 2005년에 벌금액이 상향되기는 했지만 2005년 이전에는 처벌조항 자체가 거의 현실에 적용되지 않았으므로 처벌기준 상향과 도덕적 해이의 상관관계를 파악할 증거가 없다고 보아야 할 것으로 보임.

- 정부발의안처럼 시정지시 없이 ‘즉시 과태료’를 부과한다면 근로감독을 받는 사업장에서는 제재의 효과가 일정 부분 있을 수 있으나, 이는 고용노동부의 적극적인 근로감독이 전제되어야만 그 효과를 기대할 수 있음.

6) 「최저임금법」 준수율 제고와 노동자 권리 보장을 위한 다양한 정책 도입과 제도의 개선이 요구됨.

- 최저임금 미지급에 대한 벌칙을 형사처벌에서 과태료로 ‘단순전환’하는 것은 최저임금을 준수할 다양한 유인을 마련하는 것이 아니라 형사처벌보다 위하력이 떨어진다고 볼 수 있는 과태료만을 제재 방식으로 남기는 것이기 때문에, 효과적인 준수율 제고 방안이라고 판단하기 어려움.

- △ 최저임금 관련 근로감독의 양적 확대와 질적 제고, 명예근로감독관 제도의 도입 △ 최저임금 미지급에 대해 ‘국가가 노동자에게 피해금액을 우선 지급하고 사용자에게 구상권을 행사’하는 대위제도, 위반사업장 공개제도, 반복·상습위반 사용자에 대한징벌적 손해배상 등 위반사용자 제재, 피해노동자의 구제 등과 관련한 법·제도 개선 △ 최저임금제도와 「최저임금법」 준수에 대한 사회적 인식 변화를 위한 고용노동부의 다양한 행정적인 노력이 요구됨.

3. 위 보고서는 참여연대 홈페이지에서 확인가능합니다. 끝.

링크: goo.gl/kdutoV 또는

http://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Labor&document_srl=1445946

▣ 첨부파일 별첨자료: 보고서 요약부분

요약

고용노동부는 최저임금 미지급, 즉, 최저임금에 미달하는 임금을 지급한 경우인 「최저임금법」 제6조 위반에 대한 벌칙규정(제28조 제1항)을 현행 ‘형사처벌’에서 ‘과태료 부과’로 전환하려는 정책방향을 수립함. 제19대 국회에 이어 제20대 국회에도 형사처벌 조항을 삭제하는 것을 내용으로 한 정부발의안을 제출하였음.

고용노동부는 △ 최저임금 미지급에 대한 사법처리 건수가 적고, △ 형사처벌 제재방식은 엄격한 사법처리 절차를 따라야 하므로 실효성이 없으며, △ 사법처리보다 과태료가 실효성이 있다는 점을 이유로 「최저임금법 」상 최저임금 미지급에 대한 형사처벌 조항을 삭제한다고 밝히고 있음.

그러나 고용노동부의 주장은 현실을 자의적으로 해석하고 있거나 실증적인 증거가 부족함. 고용노동부의 논거는 신고사건 결과, 최저임금 위반사건에 대한 사법부, 검찰의 처리내용과 거리가 멀고 최저임금제도의 목적과 취지에도 부합하지 않음.

고용노동부는‘적발되면 시정하는 관행이 만연하고 사법처리 건수가 매우 적다’는 점을 강조하나 애초에 사법처리 대상이 아닌 내용을 「최저임금법」 위반건수의 전체에 포함시켜 사법처리 비율을 매우 낮아보이게 하였으며, 20건 이하의 사법처리만 이루어지는 근로감독과 비교해 최대 40배에 이르는 신고사건에서의 사법처리 건수 통계를 외면함.

또한 ‘적발하면 시정하는 관행’을 만든 것은 2013년까지 25일의 시정기간을 준 후 시정만 하면 아무런 처벌을 하지 않아왔던 고용노동부의 「근로감독관집무규정」에 기인한 바가 크지 형사처벌 조항 자체에 문제가 있는 것은 아님.

<표> 「최저임금법」에 대한 신고사건의 처리결과(단위: 건, %)

구분	업체 수	위반건수			행정종결	과태료	사법처리(b)	사법처리 건수 비율(b/a*100)
			6조(a)	11조
2012년	585	771	754	17	408	3	360	47.7
2013년	980	1,423	1,408	11	708	0	715	50.8
2014년	1,133	1,698	1,671	27	813	2	883	52.8
2015년	1,481	2,037	2,000	34	1,189	7	841	42.1

자료 : 참여연대가 정보공개청구로 확인한 자료. ‘사법처리 건수 비율’은 해당 자료를 가공한 것임.

1) 2014년 위반건수는 자료추출 시점, 업체의 중복 등의 문제로 <표12> 상 수치와 다소간 차이 있는 것으로 보임. 근로감독 현황을 이해하는데 큰 무리는 없다고 판단됨.

‘형사처벌 제재방식은 엄격한 사법처리 절차를 따라야 하므로 실효성이 없다’는 고용노동부의 주장은 국민의 기본권을 제한하는 결과를 낳을 수 있는 사법처리 절차는 형사소송법 등에 정해진 법적 절차에 따라 이뤄져야 하는 원칙을 무시한 발언에 지나지 않음.

일정한 처리기간 소요는 불가피함. 사법처리 과정과 기간을 불필요한 것으로 보아서는 아니 되며 실질적으로 「최저임금법」 위반사건 처리 현황을 검토하더라도 2014년의 경우 검찰에서 10일 이내 처리되는 비율이 31%, 1개월 이내 처리되는 비율이 46%, 2개월 이내 처리되는 비율이 74%임을 알 수 있음. 이러한 점에서 처리기간이 형사처벌 조항 삭제의 주요 근거가 되기는 어렵다고 판단됨.

* 고용노동부 자료에 의하면 신고사건의 평균처리일수는 46.1일이었음(2014년 기준)이었고 지연처리율은 21.2%였음.

고용노동부,『2015년판 고용노동백서』,  p.236.

‘사법처리보다 과태료가 실효성이 있다’는 고용노동부의 주장은 △과태료 수납률이 최근 5년간 감소하고 있어 징수실적이 떨어지고 있다는 점 △‘즉시 부과’를 강조하고 있으나 과태료도 이의제기 시 재판이 열리므로 처리 기간이 길어질 수 있다는 점 △고용노동부가 예정하고 있는 과태료 수준으로 사업주의 도덕적 해이를 막을 수 있을지 의문이라는 점에서 좀더 면밀한 검토가 필요함.

고용노동부(장관)은 벌금액수가 20~30만 원으로 낮아 실효성이 없다고 주장하나, 실제 재판에서는 고용노동부가 주장하듯이‘20~30만원 대의 벌금’에 그치는 것이 아니라 50만 원 이상부터 1,000만 원 미만까지 다양한 금액대에서 벌금형이 선고되고 있음을 확인할 수 있음.

<표> 「최저임금법」 위반 형사약식명령사건 재산형 금액대별 처리 건수

년도	재산형
	계	50만 원 미만	100만 원 미만	200만 원 미만	300만 원 미만	500만 원 미만	500만 원 이상
2006년	38	10	17	6	3	1	1
2007년	50	15	17	10	4	4	0
2008년	69	15	22	20	8	4	0
2009년	74	21	22	22	6	2	1
2010년	78	13	26	27	6	5	1
2011년	82	18	17	25	10	10	2
2012년	82	11	31	15	15	1	9
2013년	95	24	27	15	12	8	9
2014년	113	33	34	25	10	6	5
2015년	124	24	49	31	7	10	3

자료 : 참여연대가 대법원(법원행정처)에 정보공개청구하여 받은 자료(2016. 7. 11 전산자료)

<표> 「최저임금법」 위반 1심 공판 처리내역

	처리계	유기	집행 유예	재산형	선고 유예	무죄	기타
2006	10	0	0	9	1	0	0
2007	13	0	0	8	4	0	1
2008	20	0	0	14	4	2	0
2009	21	1	1	10	4	0	4
2010	25	0	2	15	7	1	0
2011	39	0	3	29	3	2	2
2012	42	0	2	28	9	0	3
2013	39	1	0	27	6	0	5
2014	42	2	1	23	11	1	4
합계	251	4	9	163	49	6	19

자료: 사법연감 통계사이트 judicial.crimestats.or.kr

「최저임금법」 제6조 위반에 대한 약식명령의 경우, 50만 원 이하 벌금형의 비율은 20~30% 정도이고 나머지는 50만 원 이상부터 500만 원 이상까지 다양한 분포를 보이고 있음. 2015년의 경우 「최저임금법」 제6조 위반에 대한 약식명령 총 124건 중 100건에 대해 50만 원 이상의 벌금이 선고됨. 1심 법원의 경우, 100만원 이상 벌금형의 비율은 등락이 있으나 대체로 50% 이상임. 2015년, 총 26건의 선고가 있었으며, 100만 원 이상 벌금이 선고된 경우는 20건으로 70% 이상임.

검찰은 기소된 최저임금 미지급 사건을 ‘약식절차’ 청구로 처리하고 있으며(<표9> 참고), 법원은 이를 대부분 받아들여 약식명령을 내리고 있음(<표10> 참고). 약식절차는 공판절차에 의하지 않고  검사가 제출한 자료만을 조사하여(서면심리) 법원의 약식명령으로 피고인에게 벌금, 과료 또는 몰수의 형을 선고하는 절차임. 약식명령에 불복한 피고인은 정식재판을 청구할 수 있고, 이 경우 약식명령의 형보다 중한 형은 선고될 수 없음. 약식명령에 대하여 정식재판을 청구한 사건의 비율은  2010~2014년 평균 11% 정도임.

벌금과 과태료 간의 실효성을 비교하기는 어려우나 과태료의 징수 혹은 징수율의 제고에는 행정력이 투입되어야 한다는 점도 고려되어야 함. 고용노동부의 주장처럼 ‘과태료는 부과 즉시 납부해야(되어야) 하며 따라서 위반사항에 대한 신속한 처벌이며 벌금보다 우월한 제재방안’이라고만 가정할 수 없음.

2016년 개정안의 <「최저임금법 일부개정법률안」 규제영향분석서>에서 고용노동부는“최저임금 미달 임금총액의 1/2 수준의 과태료 부과 후, 시정시 50%를 감경”한다고 밝히고 있음. 고용노동부의 시행안대로라면 10만 원의 최저임금을 미지급한 경우 5만 원의 과태료가 부과되고, 사업주가 위반사항을 시정하면 과태료는 2만 5천 원으로 감면됨.

고용노동부(장관)은 최저임금 지급 의무를 고의, 상습적으로 위반하는 행위에 대해서는 「근로기준법」상 임금체불 제재조항(제109조)으로 처벌할 수 있다고 밝히고 있으나 이러한 관점은 최저임금제도와 「최저임금법」에 대한 협소하고 단편적인 이해에 불과함. 「근로기준법」 상 임금체불 규제의 의미와 「최저임금법」 상 최저임금 지급 위반 규제의 법적 가치는 같다고 할 수 없음.

최저임금 미지급의 외형과 결과가 임금체불과 같지만, 「헌법」 제32조 제1항이 규정한 최저임금제도는 최저임금 이하의 수준으로 노동자를 고용하지 못하도록 국가가 강제함으로써 노동자를 보호하려는 제도라는 점을 고려해보았을 때, 최저임금 미지급을 임금체불의 일부로 간주하기보다 독자적인 체계와 규율방식을 갖추고 준수율 제고를 위해 제도를 보완해 나가는 것이 타당함.

또한 「근로기준법」 상 임금체불에 대한 형사처벌은 피해자가 처벌을 원치 않는다는 명시적 의사표시가 있는 경우 그 의사에 반하여 형사소추를 할 수 없는 ‘반의사불벌죄’이나, 현행 「최저임금법」의 형사처벌 조항은 반의사불벌죄가 아니라는 차이가 존재함. 고용노동부는 두 노동관계법령 사이의 차이에 대해 외면하고 있음.

고용노동부는 ‘처벌기준을 상향하더라도 사용자의 도덕적 해이를 막기는 곤란’하다고 주장하나 「최저임금법」의 처벌조항은 2005년에 그 기준이 상향되기는 했지만 2005년 이전에는 처벌조항 자체가 거의 현실에 적용되지 않았으므로 처벌기준 상향과 도덕적 해이의 상관관계를 파악할 증거가 없다고 보아야 할 것으로 보임.

정부발의안처럼 시정지시 없이 ‘즉시 과태료’를 부과한다면 근로감독을 받는 사업장에서는 제재의 효과가 일정 부분 있을 수 있으나 이는 적극적인 근로감독이 전제되어야만 그 효과를 기대할 수 있음.

형벌을 과태료로 ‘단순전환’하는 것은 최저임금을 준수할 다양한 유인을 마련하는 것이 아니라, 위하력이 형사처벌보다 떨어진다고 볼 수 있는 과태료만을 제재 방식으로 남기는 것이기 때문에, 효과적인 준수율 제고 방안이라고 판단하기 어려움.

「최저임금법」 준수율 제고와 노동자 권리 보장을 위해서는 △ 근로감독의 양적 확대와 질적 제고, 명예감독관 제도의 도입 △ 법·제도의 개선 △ 최저임금 위반에 대한 사회적 인식 변화가 필요함.

「최저임금법」이 준수되지 않는 현실임에도 불구하고 근로감독량은 그동안 감소하는 추세였음. 근로감독량이 대폭 증가가 요구되며 더불어 산업구조가 복잡해지고 사용자의 책임을 회피하기 위한 불·편법적인 고용구조가 만연한 점을 고려하여 다양한 업종과 직군에 대한 세분화된 접근과 점검방식을 갖춘 근로감독이 요구됨. 또한 명예감독관제도를 「최저임금법」에도 도입할 필요 있음. 현재 「산업안전보건법」, 「남녀고용평등과 일ㆍ가정 양립 지원에 관한 법률」 등에서 명예감독관 제도가 도입되어 해당 법률과 관련한 근로감독 업무를 개방·사회화하고 있음.

최저임금을 준수할 다양한 유인을 마련하기 위해 제20대 국회에 발의되어 있는 「최저임금법」개정안이 통과되어야 함. 최저임금 지급 위반에 대한 징벌적 손해배상제 도입 방안, 형사책임 강화 방안, 체불사업주명단공개 제도 도입 방안, 국가가 최저임금 미만액을 노동자에게 우선 지급한 후 사용자에게 대위권을 행사하는 방안 등이 규정된 법안들이 제출되어 있음. 징벌적 손해배상제 도입은 박근혜 대통령도 지난 18대 대통령 선거에서 공약으로 제시한 바 있음.

최저임금 위반에 대한 사회적 인식이 변화해야 하는데 특히 검찰, 법원에서 적용되는 「최저임금법」 위반에 대한 양형기준이 바뀌어야 함. 현재는 임금 미지급 금액에 따라 양형 기준을 나누었음. 그러나 최저임금은 미지급 액수가 「근로기준법」 상 임금체불 액수보다 작은 경우가 많아 처벌을 받지 않거나 약하게 처벌 받을 수 있는 문제가 발생할 수 있음. 「근로기준법」상 임금미지급과 구별하여 액수 외에 건수 등 다른 기준을 적용해야 함.

최저임금 준수를 제고하기 위한 정부의 적극적인 홍보와 계도 필요함. 고용노동부의 <최저임금 준수 지도·홍보> 사업을 진행하고 있으나 다양한 직군과 업종의 특성을 고려한 「최저임금법」 위반유형, 신고·구제의 방법과 절차 등을 홍보하는 고용노동부의 추가적인 노력이 필요하다고 판단됨.