수 신	각 언론사 사회부, 노동부
발 신	참여연대 노동사회위원회 ( 담당 : 최재혁 간사 02-723-5036 labor@pspd.org )
제 목	환영한다 동시에 서울시에 보다 과감한 생활임금을 요구한다
날 짜	2014. 9. 2. (총 9 쪽)
논평

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환영한다 동시에 서울시에 보다 과감한 생활임금을 요구한다

생활임금은 온정적 지원정책을 넘어 저임금노동, 근로빈곤 등을 해소할 노동친화적 자치행정이여야

구체적인 시행안 마련 과정에서 제도의 적용대상과 적용 시기 등에 대해 보다 전향적인 개선 요구되

1. 서울특별시가 생활임금의 도입을 발표했다. 경기도 부천시, 서울시 노원구와 성북구, 광주광역시 광산구 등에서 도입되어 시행되고 있는 이 제도는 최근 경기도와 경기도교육청 등에서 도입을 준비되고 있으며, 지난 6.4지방선거에서 여러 정당과 수많은 후보자가 공약으로 제시한 바 있다. 우리 사회에서 저임금 노동 문제는 더 이상 외면하지 못 할 정도로 심각하다. 때문에 우리 사회는 노동과 직접 관련한 정책뿐만 아니라 한 발 나아가 기본적인 노동권을 보장하고, 적정한 수준의 노동조건을 보장하는 노동친화적 관점이 국가와 지방자치단체의 행정 전체에 요구되고 있다. 참여연대 노동사회위원회는 서울특별시의 생활임금 도입을 환영하며, 동시에 서울특별시의 생활임금이 단순한 근로빈곤층에 대한 지원정책을 넘어 저임금노동, 근로빈곤, 임금과 소득의 양극화 등을 해소할 사회적 가치를 담보하는 노동친화적인 자치행정으로 정착해야 함을 강조한다.

2. 생활임금제도의 도입에서 중요한 것은 생활임금이란 제도의 지향이 국가사무와 지방행정의 공공성의 확장이라는 사실이다. 생활임금은 지방자치단체, 공공기관, 중앙행정기관, 교육기관 등 공공부문이 민간업체와 용역, 하도급, 조달과 같은 공공계약을 맺으면서 계약을 맺는 민간업체 소속 노동자의 임금을 계약의 주요한 조건으로 포함시켜, 민간업체 소속 노동자의 임금 수준을 적정하게 유지하는 제도이다. 간단하게 말하면 생활임금은 공공계약과 조달 등과 같은 공무수행과 저임금 문제 해결이라는 사회경제정책적 목표를 연계한 공공부문의 노동친화적 행정이다. 여성, 장애인 등을 고용하는 기업의 우대, 사회적기업이나 중소기업 우대정책 등 공공계약과 조달을 통한 공공성의 확장은 이미 널리 도입되어 시행 중이다. ILO는 ‘공계약에 있어서 노동조항에 관한 협약(제94호)’을 통해 정부가 조달, 공공계약을 활용하여 노동조건을 개선하도록 하고 있으며, EU는 '사회책임조달(SRPP: Socially Responsible Public Procurement)'이라는 개념을 통해 사회경제적 정책 목표를 연계한 공공계약, 조달정책 등을 설명하고 있다.

3. 이러한 관점에서 서울특별시가 오늘 발표한 생활임금 도입계획 중 직접고용 노동자에 한정된 생활임금의 적용대상은 이후 구체적 추진방안을 마련되는 과정에서 반드시 확대되어야 한다. 서울특별시는 1단계로 서울특별시 및 투자․출연기관의 직접고용 노동자에 대해서 즉시 적용하고, 서울특별시가 발주하는 용역· 민간위탁업체에 제도를 권고하는 방식으로 도입하여, 이후 관계 법령 개선 등을 통해 제도적 기반을 마련하여 ’17년부터 용역·민간위탁업체까지 의무적용한다는 계획을 밝혔다. 서울특별시의 단계적 적용계획이 이미 발주한 용역·민간위탁업체에 대한 적용에 대해서 해당 계약의 계약기간에 맞춰 시일을 두고 제도의 적용을 확대해 나가겠다는 계획이거나, 용역·민간위탁업체 관계가 매우 복잡하고 다양하므로, 용역·민간위탁업체마다 일정한 조건에 따라 단계적으로 실시하겠다는 계획이라면 그것은 제도 도입에 있어 현실적으로 고려해야할 사안이다. 그러나 생활임금 적용에 있어 용역·민간위탁업체 소속 노동자를 배제해두고서, 생활임금과 현행법이 충돌하고 있다는 전제 하에, 현행 제도가 개선되어야 생활임금의 도입이 가능하다는 입장으로 시와 출자기관 등의 직접고용 노동자에 한정해서 생활임금을 도입하겠다는 서울특별시의 계획은 그간 생활임금을 둘러싼 사회적 논의를 무색하게 하며, 공공부문이 선도적으로 나서 민간영역에 만연해 있는 저임금 구조를 해소하겠다는 도입 취지와도 맞지 않는다. 구체적인 시행안을 마련하는 과정에서 제도의 적용대상과 적용 시기와 관련해 적극적인 개선이 요구된다.

4. 경기도 부천시, 서울시 노원구와 성북구, 경기도와 경기교육청 등에서 생활임금을 도입하는 과정에서 생활임금과 현행법과의 충돌을 주장하는 여러 논리가 제기된 것이 사실이다. 그러나 소위 생활임금에 대한 반대논리는 대한민국 각급 지방자치단체에서 지금 이 시간 시행하고 있는 각종 사무의 민간위탁 관련 조례와 무기계약직 관련한 규정 등 앞에서 무색하다. 생활임금을 시행하기 위한 방법은 이미 실제 여러 지방행정에서 널리 활용되고 있는 방식이기 때문이다. 또한 생활임금과 관련한 상위법이라고 할 수 있는 최저임금법과 생활임금의 관계 역시 쟁점이었으나, 고용노동부는 생활임금조례안이 「최저임금법」에 위반된다고는 볼 수 없다는 해석을 밝혔다. 고용노동부는 1)최저임금법 제6조 제1항에서 사용자는 노동자에게 최저임금액 이상의 임금을 지급하도록 규정하고 있으므로, 사용자가 노동자에게 최저임금액 이상의 임금을 지급하는 경우에는 최저임금법 위반으로 볼 수 없고, 2)생활임금조례안이 사용자로 하여금 최저임금액 이상의 생활임금 지급을 강제하도록 하는 것이라면 사용자에게 침익적 조례가 될 수 있으나, 「최저임금법」에 위반된다고는 볼 수 없다는 입장이다.

5. 최근 고용노동부는 지난 2012.01.16.(월) 관계부처 합동으로 발표한 <｢상시․지속적 업무 담당자의 무기계약직 전환기준｣ 등 공공부문 비정규직 고용개선 추진지침 중 ｢Ⅲ.용역근로자 근로조건 보호지침｣>(이하 보호지침)의 준수 여부를 조사했다. 고용노동부가 발표한 보호지침은 1)예정가격 산정 시 노임단가는 최저임금이 아닌 시중노임단가 적용하고 2)일반용역 적격심사기준에 외주노동자 노동조건 보호 관련 항목 포함하도록 하고 있으며, 3)외주노동자 근로조건 보호와 관련해 확약한 내용을 업체가 불이행했을 때, 계약해지 및 향후 입찰참가자격 제한하도록 하고 있다. 공공부문이 용역업체 소속 노동자들의 임금 수준을 계약조건으로 강제하고, 민간업체인 용역업체가 이를 위반할 시, 계약을 해지하라는 것이 고용노동부의 지침이며, 이는 생활임금이 주장하는 내용과 크게 다르지 않다. 생활임금의 고민은 사회 전체에 만연해 있는 저임금 노동을 해소하기 위해 공공부문이 어떤 역할을 할 수 있느냐, 생활임금을 민간영역까지 확대하기 위해 공공부문이 어떠한 노력을 해야 하느냐에 있어야 한다.

6. 서울특별시에게 보다 전향적인 시도가 필요하다. 생활임금은 저임금노동, 근로빈곤층에 대한 온정적 지원정책을 넘어, 적극적인 소득보장정책이자, 가계소득증대정책으로서 정책적 목표가 있다. 생활임금은 공공부문이 사업의 목표는 물론, 자신의 업무를 수행하고, 결과를 도출하는 과정에서 반드시 고려해야 할 공공성의 영역을 노동자의 임금으로, 한 걸음 더 나아가 노동조건까지 확장하려는 시도이다. 서울특별시가 보다 적극적인 자세로 시의 행정 일반에 노동자에게 적정한 임금을 보장해야 한다는 정책적 목표를 녹여내어, 소위 관제(官製) 근로빈곤층을 해소하고, 소득양극화를 개선할 전기가 마련되기를 바란다. 끝.

▣별첨자료▣ 1. 생활임금 관련 주요 도입 및 추진경과

2. 생활임금의 쟁점

<별첨자료> 1. 생활임금 관련 주요 도입 및 추진경과

- 경기도 부천시, 서울시 노원구와 성북구 등은 관련한 조례를 통과시킴. 광주광역시 광산구는 지난 7월 행정명령으로 제도를 도입함.

- 서울시 서대문구는 관련 조례를 입법예고했고, 경기도와 경기도교육청 등에서는 생활임금조례의 제정을 추진 중임. 경기도의회는 오는 9월 임시회에서 경기도와 경기도교육청을 대상으로 한 생활임금조례안을 통과시키기로 합의함.

<표1> 생활임금 관련 주요 도입 및 추진경과
구분	경기도 부천시	서울 성북구, 노원구	광주 광산구
도입여부	도입	도입	도입
수준	시급 5,860원	월 143만원	시급 5,830원
적용대상	시와 시 출연기관 소속 노동자	- 구와 구의 출자, 출연기관 소속 노동자 - 위탁, 용역업체 소속 노동자와 그 하수급인이 직접고용한 노동자	구의 직접고용 기간제 노동자
시행 방식	조례	조례	행정명령
기타	임금역전을 방지하기 위해 다층적인 인상안 마련	성북구: 공공계약 관계에 생활임금 적용 노원구: 공공계약 관계에 생활임금 적용 권고	임금역전을 방지하기 위해 다층적인 인상안 마련

1) 서울시 노원구

- 서울시 노원구는 서울시 성북구와 함께 지난 2013년 행정명령 형태로 제도를 도입함. 지난 8/18(월), 「서울특별시 노원구 생활임금 조례」를 통과시킴. 2014년 현재 노원구 생활임금 수준은 월 143만원.

<표2> 서울시 노원구 생활임금의 적용대상
적용대상	비적용
- 노원구 소속 근로자와 노원구 출자·출연기관 소속 노동자 - 노원구로부터 그 사무를 위탁받거나 구에 공사, 용역 등을 제공하는 기관 및 업체 등에 소속된 노동자와 그 하수급인이 직접 고용한 노동자	- 공공근로, 지역공동체사업 등과 같이 국비 또는 시비 지원으로 일시적으로 채용된 근로자 - 그 밖에 생활임금 이상의 임금을 받고 있는 근로자

- 노원구의 조례는 공공계약 시 생활임금 준수 등의 내용을 관련해 권고사항으로 포함시킴.

: 조례는 구청장이 공공계약을 체결하기 위하여 공고할 때 생활임금액을 사전에 고지해야 한다고 명시하고, 구청장이 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제11조에 따라 예정가격을 작성할 때 그 노무비의 노임단가가 이 조례에 따라 정한 생활임금 이상이 되도록 노력하여야 한다고 명시함.

2) 서울시 성북구

- 서울시 성북구는 노원구와 함께 2013년 행정명령의 형태로 제도를 도입했고, 어제(9/1(월)) 생활임금조례를 구의회에서 통과시킴. 성북구의 생활임금조례는 ①구청장이 생활임금의 기준액을 사전에 고지하고, ②노무비 노임단가를 생활임금 이상으로 책정하도록 하고 있음.

<표3> 서울시 성북구 생활임금의 적용대상
적용대상	비적용
- 성북구 소속 노동자와 성북구 출자·출연기관 소속 노동자 - 성북구로부터 사무를 위탁받거나 구에 공사, 용역 등을 제공하는 기관 소속 노동자와 그 하수급인이 직접 고용한 노동자	- 공공근로, 지역공동체사업 등과 같이 국비 또는 시비 지원으로 일시적으로 채용되어 임금의 추가 지급이 금지된 노동자 - 그 밖에 생활임금 이상의 임금을 받고 있는 노동자

- 성북구는 조례에서 ‘구청장은 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제11조에 따라 예정가격을 작성할 때 그 노무비의 노임단가가 이 조례에 따라 정한 생활임금 이상이 되도록 하여야 한다.’ 명시하여, 생활임금 적용범위를 간접고용까지 확대함.

<표4> 공공계약 관련 서울시 노원구와 성북구 생활임금조례 비교
노원구	성북구
제6조(공공계약 시 생활임금 준수 등) ① 구청장은 공공계약을 체결하기 위하여 공고할 때 생활임금액을 사전에 고지해야 한다. ② 구청장은 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제11조에 따라 예정가격을 작성할 때 그 노무비의 노임단가가 이 조례에 따라 정한 생활임금 이상이 되도록 노력 하여야 한다. ③ 구청장은 공공계약을 체결할 때 계약 상대자나 그 하수급인이 소속 근로자에게 생활임금 이상을 지급할 수 있도록 노력하여야 한다.	제6조(생활임금액 사전고지 등) ① 구청장은 공공계약을 체결하기 위하여 공고할 때 생활임금액을 사전에 고지해야 한다. ② 구청장은 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제11조에 따라 예정가격을 작성할 때 그 노무비의 노임단가가 이 조례에 따라 정한 생활임금 이상이 되도록 하여야 한다.

<별첨자료> 2. 생활임금의 쟁점

생활임금의 도입 과정, 특히 조례제정과정에서 생활임금과 현행법 간의 충돌이 생활임금의 반대논리로 제기되었음. 주요 반대논리는 ①지방자치단체장의 고유권한 침해 ②「지방재정법」과 충돌 ③「최저임금법」과의 충돌 등이 있음.

1. 지방자치단체장의 고유권한

- 지방자치단체장의 고유권한을 침해한다는 주장은 지방자치단체 소속 노동자의 임금을 결정하는 것은 해당 지방자치단체장에게 부여된 고유권한인데, 생활임금은 상위법령 상 근거없이 지방자치단체장으로하여금 소속 노동자에게 일정액의 임금을 지급하도록 강제하고 있어 지방자치단체장의 고유권한을 침해한다는 논리임. 혹은 생활임금조례에 따라 생활임금제도를 운영하기 위한 생활임금위원회의 설치에 대해서 ‘지방자치단체장의 고유권한에 속하는 사항을 지방의회가 적극적으로 개입’하는 것이라는 논리임.

- 그러나 구체적인 사안의 성격에 따라서 지방자치단체장이 업무에 있어 지방의회의 동의가 필요할 수도 있으며, 이는 현재 시행 중인 여러 지방자치단체의 조례에서 확인할 수 있음.

사례1) 지방자치단체장은 「지방자치법」에 따라서 심의회, 위원회 등과 같은 자문기관을 설치하고 운영할 수 있음. 예를 들어, 제도 도입과정에서 생활임금을 반대했던 경기도는 「경기도 사무위탁 조례」를 통해 ‘경기도사무수탁기관선정심의위원회’ 를 설치·운영하고 있으며, 경기도사무수탁기관선정심의위원회에서 수탁기관을 선정하도록 하고 있음.

<표1> 「경기도 사무위탁 조례」중 심의위원회 관련 내용

제11조(심의위원회)

① 수탁기관을 선정하기 위하여 “경기도사무수탁기관선정심의위원회”(이하 “위원회”라 한다)를 둔다.

② 위원회는 위원장과 부위원장 각 1명을 포함하여 7명 이상 9명 이하의 위원으로 구성하며, 위원장·부위원장과 위원은 공무원이나 도의회 의원, 전문가 중에서 도지사가 임명 또는 위촉하고, 심의가 끝난 후에 위원회는 자동으로 해산된 것으로 본다. 다만, 위원이 되는 관계공무원의 수는 총 재적위원의 과반수를 초과할 수 없다. <개정 2012.5.11.>

③ 위원회는 신청자의 사업계획을 심의하고 현장을 확인하며, 신청자에게 심의에 필요한 관련자료를 제출하게 할 수 있다.

④ 위원회는 재적위원 과반수 출석과 출석위원 과반수 찬성으로 의결한다.

⑤ 도 소속 공무원이 아닌 위원에게는「경기도 위원회 실비변상 조례」에 따른 수당과 여비를 지급할 수 있다.

사례2) 서울특별시 중구의 「사무의 민간위탁에 관한 조례」의 사례를 보면, ‘구청장은 사무를 민간위탁 하고자 할 때는 위임사무는 위임기관의 승인을 받아야 하고, 자치사무는 서울특별시 중구의회(이하 "의회"라 한다)의 동의를 받아야 한다. 다만 의회의 의결을 얻은 민간위탁사무의 재위탁에 대해서는 의회의 동의를 얻은 것으로 본다.’ 라고 명시함. 지방자치단체 사무의 민간위탁에 관하여 지방의회의 사전 동의를 받도록 하는 위 조례에 대해서 대법원은 “지방자치단체장의 일방적인 독주를 제어하여 민간위탁의 남용을 방지하고 효율성과 공정성을 담보하기 위한 장치이므로 지방자치단체장의 집행권한을 본질적으로 침해하지 않는다”고 판시하면서(대법원 2011. 2. 10. 선고 2010추11 판결)임을 강조하면서, 법령 위반이 아니라는 취지를 밝힘.

<표2> 서울특별시 중구의 「사무의 민간위탁에 관한 조례」 중 일부 발췌

제4조(민간위탁 대상사무의 기준 등)

③ 구청장은 사무를 민간위탁 하고자 할 때는 위임사무는 위임기관의 승인을 받아야 하고, 자치사무는 서울특별시 중구의회(이하 "의회"라 한다)의 동의를 받아야 한다. 다만 의회의 의결을 얻은 민간위탁사무의 재위탁에 대해서는 의회의 동의를 얻은 것으로 본다.

④ 사무위탁에 따른 의회의 동의를 얻을 때에는 다음 각 호의 사항이 포함된 민간위탁계획을 수립하여야 한다.

1. 위탁사무의 명칭 및 관련근거

2. 민간위탁의 목적 및 필요성

3. 민간위탁 범위 및 내용

4. 민간위탁 소요예산

5. 민간위탁 추진방법 및 일정

6. 민간위탁으로 인한 기대효과

7. 그 밖에 참고사항

- 따라서 생활임금조례안과 생활임금조례안에 따른 생활임금위원회의 설치·운영 등이 지방자치단체의 고유권한을 침해한다고 보기 어렵다고 판단됨.

2. 「지방재정법」과의 충돌

- 생활임금이 「지방재정법」을 위반하고 있다는 주장은 생활임금이 ‘근로계약의 당사자가 아닌 지방자치단체의 부담으로 법인·단체 또는 기관 등의 소속 노동자들에게 생활임금을 지급하는 것은 개인에 대한 보조에 해당’한다는 논리임.

: 예를 들어, 생활임금조례를 제정하는 과정에서 경기도는 제출된 생활임금조례안이 「지방재정법」제17조제1항에 위배된다고 주장했음. 경기도는 생활임금에 대해 결국, 경기도가 추가 인건비를 부담하는 것으로, 근로계약의 당사자가 아닌 경기도의 부담으로 법인·단체 또는 기관 등의 소속 노동자들에게 생활임금을 지급하는 것은 개인에 대한 보조에 해당한다는 논리임.

- 생활임금의 기본적인 운영방식은 위탁·용역 계약하면서 계약 조건, 업체 선정의 기준으로 일정한 임금 수준을 제시하여, 해당 민간업체로 하여금 소속 노동자들에게 생활임금을 지급하도록 유도하는 제도이지, 모든 노동자들에게 공공부문의 기관이 직접 임금을 지급하는 것이 아님. 생활임금은 계약을 통해서 일정하게 계약업체, 혹은 계약상대 기관에 소속된 노동자의 노동조건을 강제하는 것이므로, 「지방재정법」과 충돌하지 않음

- 지난 2012.01.16.(월) 고용노동부 등 관계부처 합동으로 발표한 <｢상시․지속적 업무 담당자의 무기계약직 전환기준｣ 등 공공부문 비정규직 고용개선 추진지침 중 ｢Ⅲ.용역근로자 근로조건 보호지침｣>(이하 보호지침)도 용역계약의 조건으로 용역업체가 소속 노동자에게 보장해야 할 임금 수준을 포함시키는 방식으로 용역노동자의 임금 수준을 일정하게 보장하고 있으며, 불이행에 대해서 계약해지, 재계약 시 불이익 등으로 지침의 이행을 강제하고 있음. 보호지침은 큰 틀에서 생활임금과 대동소이함.

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<표3> 생활임금 관련 주요 법적 쟁점
구분	세부내용	반박
지방자치단체장의 고유권한 침해	- 상위법령의 근거 없이 지자체장으로 하여금 소속 노동자에게 일정액의 생활임금을 지급하도록 조례로 강제하는 것은 지자체장의 고유권한을 침해함.	- 구체적인 사안의 성격에 따라서는 지방자치단체장이 업무에 있어 지방의회의 동의가 필요할 수도 있음. - 지방자치단체 사무의 민간위탁에 관하여 단체장으로 하여금 지방의회의 사전 동의를 받도록 하는 조례에 대해서 대법원은 “지방자치단체장의 일방적인 독주를 제어하여 민간위탁의 남용을 방지하고 효율성과 공정성을 담보하기 위한 장치이므로 지방자치단체장의 집행권한을 본질적으로 침해하지 않는다”고 판시함(대법원 2011. 2. 10. 선고 2010추11 판결)
「지방재정법」과의 충돌	- 생활임금은 ‘근로계약의 당사자가 아닌 지방자치단체의 부담으로 법인·단체 또는 기관 등의 소속 노동자들에게 생활임금을 지급하는 것은 개인에 대한 보조에 해당’함. - 경기도 등은 이러한 판단을 근거로 생활임금조례가 「지방재정법 제17조제1항」에 위배한다는 입장이었음.	- 생활임금은 공공기관을 비롯한 산하 기관의 위탁·용역·수탁기관의 소속 노동자들에게 직접 임금을 지급하는 것이 아님. 따라서 「지방재정법」과 충돌하지 않음. - 생활임금조례안에 따른 기본적인 운영 방식은 위탁·용역 계약 시 계약 조건, 업체 선정의 기준으로 제시하여, 해당 하청업체로 하여금 소속 노동자들에게 생활임금을 지급하도록 유도하는 것임.

3) 「최저임금법」과 충돌

- 경기도의회는 생활임금조례를 제정하는 과정에서 고용노동부에게 생활임금조례와 「최저임금법」의 충돌에 대한 고용노동부에게 공식적인 입장을 질의함. 경기도의회의 질의에 대해 고용노동부는 생활임금조례안이 「최저임금법」에 위반된다고는 볼 수 없다는 해석을 밝힘. 고용노동부 답변 원문은 아래 <그림1>과 같음.

- 고용노동부의 답변 즉, 「경기도 생활임금 조례안 관련 법령위배 여부 질의 요청(도시환경정문위원-204, 2014.1.17」에 따르면, 고용노동부는 ①질의와 관련하여 최저임금법 제6조 제1항에서 사용자는 노동자에게 최저임금액 이상의 임금을 지급하도록 규정하고 있으므로, 사용자가 노동자에게 최저임금액 이상의 임금을 지급하는 경우에는 최저임금법 위반으로 볼 수 없고, ②생활임금조례안이 사용자로 하여금 최저임금액 이상의 생활임금 지급을 강제하도록 하는 것이라면 사용자에게 침익적 조례가 될 수 있으나, 「최저임금법」에 위반된다고는 볼 수 없다는 입장을 밝힘

<그림1> 「경기도 생활임금 조례안 관련 법령위배 여부 질의 요청(도시환경정문위원-204, 2014.1.17」