수 신	각 언론사 사회부, 노동부
발 신	참여연대 노동사회위원회 ( 담당 : 최재혁 간사 02-723-5036 labor@pspd.org )
제 목	참여연대, 김문수 경기도지사에게 「경기도 생활임금 조례안 관련 공개질의서」발송
날 짜	2014. 04. 03. (총 26 쪽)
보도자료

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공동대표 김균․이석태․정현백 (110-043)서울 종로구 자하문로9길16(통인동)

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참여연대, 김문수 경기도지사에게 「경기도 생활임금 조례안 관련 공개질의서」발송

김문수 경기도지사, 시행노력을 권고하는 생활임금조례안조차 반대해

생활임금은 모범적인 사용자가 되어야 할 공공부문의 책임에 부합

1. 참여연대 노동사회위원회는 오늘(4/3) 김문수 경기도지사에게 생활임금 제도에 대한 김문수 경기도지사의 반대 여부를 묻는 「경기도 생활임금 조례안 관련 공개질의서」(이하 질의서)발송했다. 참여연대 노동사회위원회는 질의서를 통해 김문수 경기도지사에게 (1)생활임금 제도에 대한 반대 여부 (2)생활임금조례안이 관련 법령과 판례에 따라 적법하고 공익에 부합하는 정책이라는 판단에 대한 공식적인 입장을 묻고 있다.

2. 생활임금조례안은 경기도가 직·간접적으로 고용한 노동자들에게 최소한의 생계가 실질적으로 보장될 수준의 임금을 보장하자는 내용이며, 도지사의 노력을 권고하는 수준이다. 지방자치법에 따른 조례안 재의요구는 조례안이 지방의회의 의결이 월권이거나 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정되는 경우(지방자치법 제107조 제1항)이루어지는 것임에도 불구하고, 김문수 경기도지사는 도지사의 고유권한 침해, 최저임금법과의 상충, 사용자의 이익 침해, 헌법상 평등권 침해 등을 이유로 생활임금조례안에 대한 재의를 요구했고, 생할임금조례안은 결국 부결되었다.

3. 생활임금 제도는 서울시 노원구와 성북구, 경기도 부천시 등에서 이미 시행 중이며, 지방선거를 앞두고 여러 정당과 예비후보 다수가 선거공약으로 채택할 정도로 사회적인 요구가 높은 정책대안이다. 참여연대 노동사회위원회는 생활임금 제도가 적법하고, 노동시장에서 모범적인 사용자가 되어야 할 지방자치단체의의 책임에 부합한다고 판단하며, 이번 질의서를 통해 생활임금 제도에 대한 김문수 경기도지사의 공식적인 입장을 확인하고, 생활임금 제도에 대한 사회적 관심을 제고한다는 입장이다. 끝.

▣별첨자료▣ 1. 「경기도 생활임금 조례안 관련 공개질의서」 질의내용 요약

2. 「경기도 생활임금 조례안 관련 공개질의서」원문

3. 「경기도 생활임금 조례안」수정가결 내용

4. 「경기도 생활임금 조례안 재의요구안」

<별첨자료1> 「경기도 생활임금 조례안 관련 공개질의서」 질의내용 요약

(1) 노동자의 생계를 실질적으로 보장하고자 하는 정책적 대안인 생활임금 제도에 대한 경기도의 반대 여부, 즉, 생활임금 제도에 대한 경기도의 원론적인 입장

(2) 생활임금조례안은 「지방자치법」및 관련 판례의 취지 상 경기도지사의 고유권한을 침해한다고 보기 어렵다고 판단되는 바, 이에 대한 경기도의 입장

(3) 최저임금의 헌법적 가치와 입법 취지, 제도의 효과를 고려했을 때, 최저임금위원회의 구성을 근거로 최저임금이 ‘사용자의 경영안정’을 고려하여 결정되며, 따라서 생활임금조례안은 사용자의 정당한 권리를 침해한다는 경기도의 입장은 최저임금 제도의 목적에 반한다는 판단에 대한 경기도의 입장

(4) ‘저임금을 바탕으로 한 경쟁방식을 지양하고 적정한 임금을 지급토록 하여 공정한 경쟁을 촉진하고 경영합리화를 기한’다는 최저임금제도의 목적에 대한 경기도의 입장

(5) 생활임금 제도에 대해 경기도가 추가적인 인건비를 부담하게 된다고 판단한 경기도의 근거

(6) 경기도의회 본회의 회의록 상에 기록된 내용 즉 ‘생활임금이 「지방재정법」에 위배되지 않는다’는 경기도의회 법률 입법 고문변호사들의 법률검토와 유권해석 결과에 대한 경기도의 입장

(7) 특정한 지방자치단체가 해당 지방자치단체가 추구하는 정책적 목표를 달성하기 위해 해당 지방자치단체가 자체적으로 마련한 조건과 기준을 통해 위탁·용역 계약을 체결할 수 없는지 여부

<별첨자료2> 「경기도 생활임금 조례안 관련 공개질의서」원문

1. 생활임금 제도에 대한 경기도의 입장

생활임금 제도는 지방자치단체 등 공공부문이 민간업체와 위탁·용역 계약을 맺으면서, 민간업체 소속 노동자의 임금 수준을 위탁·용역 계약조건으로 포함시켜 해당 민간업체 소속 노동자의 임금 수준을 일정하게 보장하는 제도입니다. 현재 미국, 영국, 일본의 지방자치단체들이 다양한 방식으로 시행 중입니다.

1994년 미국 볼티모어에서 관련한 조례가 제정되면서 생활임금 제도는 시작되었고, 2001년 런던 동부지역의 시민사회단체와 노동조합 등이 생활임금 확보를 위한 연대체인 TELCO를 구성하면서 영국에서의 생활임금 캠페인이 본격 시작되었습니다. 2004년에 치러진 런던시장 선거에서는 켄 리빙스턴(Ken Livingstone) 후보가 생활임금 제도의 도입을 공약으로 내세워, 런던시장으로 당선되기도 했습니다. 국내에서는 서울특별시 노원구와 성북구, 경기도 부천시에서 시행되고 있습니다.

질의1) 생활임금 제도에 대한 경기도의 반대 여부

참여연대 노동사회위원회는 공공부문의 경우, 수행하는 사업의 결과뿐만 아니라 과정에서도 공공성이 확보되어야 한다는 측면에서 생활임금 제도의 정당성을 찾고 있습니다. 미국의 경우, 공공조달 관계에 있는 민간업체뿐만 아니라 지방자치단체 소유의 건물이나 택지, 공항과 같은 공공시설에 입주한 민간업체도 해당 지방자치단체가 요구하는 생활임금을 소속 노동자들에게 보장해야 합니다.

(1) 이에 노동자의 생계를 실질적으로 보장하고자 하는 정책적 대안인 생활임금 제도에 대한 경기도의 반대 여부, 즉, 생활임금 제도에 대한 경기도의 원론적인 입장을 질의합니다.

2. 생활임금조례안과 지방자치단체장의 고유권한

경기도는 <경기도 생활임금 조례안 재의요구안>을 통해 ‘법률에 특별한 규정이 없는 한 「지방자치법」이 규정하고 있는 지방자치단체의 집행기관과 지방의회의 고유권한에 관하여는 조례로써 이를 침해할 수 없다’는 전제 하에 생활임금조례안이 ‘상위법령의 근거 없이 도지사로 하여금 도 소속 근로자에게 일정액의 생활임금을 지급하도록 조례로 강제하는 것은 도지사 고유권한을 침해하’여 위법하다는 입장입니다.

경기도는 ① 도 소속 근로자에 대한 임금 등 인사와 관련된 사항의 결정은 도지사의 고유한 권한이며 ② 임금 수준과 관련해「최저임금법」이외의 법적 의무가 없으며 ③ ‘노력하여야 한다’는 권고성 조례도 일종의 책무부과 한다는 논리를 통해 생활임금조례안이 경기도지사의 고유권한을 침해한다고 주장하고 있습니다.

또한, 경기도는 생활임금위원회의 설치에 대해서 ‘지방자치단체장의 고유권한에 속하는 사항을 지방의회가 적극적으로 개입’하는 것으로 규정하고 있습니다. 경기도는 생활임금위원회가 예산의 심의·확정의 권한을 넘어 집행기관의 고유한 인사권 및 예산 집행권한에 대하여 직접적으로 간섭하는 위법한 견제장치라고 판단하고 있습니다.

질의2) 생활임금조례안의 지방자치단체장의 고유권한에 대한 침해 여부

지방자치단체장은 「지방자치법」에 따라 심의회, 위원회 등과 같은 자문기관을 설치·운영할 수 있습니다. 실제 경기도는 이미 「경기도 사무위탁 조례」를 제정하고, 이 조례를 통해 ‘경기도사무수탁기관선정심의위원회’ 를 설치하여, 운영하고 있습니다. 경기도사무수탁기관선정심의위원회에서 수탁기관을 선정하도록 하고 있습니다.

<표1> 「경기도 사무위탁 조례」중 심의위원회 관련 내용

제11조(심의위원회)

① 수탁기관을 선정하기 위하여 “경기도사무수탁기관선정심의위원회”(이하 “위원회”라 한다)를 둔다.

② 위원회는 위원장과 부위원장 각 1명을 포함하여 7명 이상 9명 이하의 위원으로 구성하며, 위원장·부위원장과 위원은 공무원이나 도의회 의원, 전문가 중에서 도지사가 임명 또는 위촉하고, 심의가 끝난 후에 위원회는 자동으로 해산된 것으로 본다. 다만, 위원이 되는 관계공무원의 수는 총 재적위원의 과반수를 초과할 수 없다. <개정 2012.5.11.>

③ 위원회는 신청자의 사업계획을 심의하고 현장을 확인하며, 신청자에게 심의에 필요한 관련자료를 제출하게 할 수 있다.

④ 위원회는 재적위원 과반수 출석과 출석위원 과반수 찬성으로 의결한다.

⑤ 도 소속 공무원이 아닌 위원에게는「경기도 위원회 실비변상 조례」에 따른 수당과 여비를 지급할 수 있다.

또한 현재 경기도가 활용하고 있는 「경기도 무기계약 근로자 관리 규정」(<표2> 참고)에 따르면 기간제 노동자의 보수에 관한 사항은 ‘해마다 도지사가 별도로 정한다’ 고 명시되어 있습니다.

<표2> 「경기도 무기계약직 근로자 관리 규정」 중 일부 발췌

제66조(임금지급)

① 임금은 해당 연도 예산의 범위에서 결정된 금액을 경기도 지방공무원 보수지급일에 지급한다. 다만, 부득이한 사유가 있을 경우에는 지급일을 변경할 수 있다.

② 청원경찰을 제외한 무기계약근로자의 보수에 관한 다음 각 호의 사항은 「경기도 무기계약 근로자 보수 규정」에 따른다.

1. 봉급 및 수당에 관한 사항

2. 보수지급 방법, 보수계산, 그 밖에 보수 지급에 관한 사항

③ 청원경찰의 보수에 관한 사항은 「청원경찰법 시행령」에 따른다.

④ 기간제 근로자의 보수에 관한 사항은 해마다 도지사가 별도로 정한다.

서울특별시 중구의 「사무의 민간위탁에 관한 조례」의 사례를 보면, ‘구청장은 사무를 민간위탁 하고자 할 때는 위임사무는 위임기관의 승인을 받아야 하고, 자치사무는 서울특별시 중구의회(이하 "의회"라 한다)의 동의를 받아야 한다. 다만 의회의 의결을 얻은 민간위탁사무의 재위탁에 대해서는 의회의 동의를 얻은 것으로 본다.’ 라고 명시하고 있습니다. 지방자치단체 사무의 민간위탁에 관하여 지방의회의 사전 동의를 받도록 하는 위 조례에 대해서 대법원은 “지방자치단체장의 일방적인 독주를 제어하여 민간위탁의 남용을 방지하고 효율성과 공정성을 담보하기 위한 장치이므로 지방자치단체장의 집행권한을 본질적으로 침해하지 않는다”고 판시하면서(대법원 2011. 2. 10. 선고 2010추11 판결)임을 강조하면서, 법령 위반이 아니라는 취지를 분명히 했습니다.

<표3> 서울특별시 중구의 「사무의 민간위탁에 관한 조례」 중 일부 발췌

제4조(민간위탁 대상사무의 기준 등)

③ 구청장은 사무를 민간위탁 하고자 할 때는 위임사무는 위임기관의 승인을 받아야 하고, 자치사무는 서울특별시 중구의회(이하 "의회"라 한다)의 동의를 받아야 한다. 다만 의회의 의결을 얻은 민간위탁사무의 재위탁에 대해서는 의회의 동의를 얻은 것으로 본다.

④ 사무위탁에 따른 의회의 동의를 얻을 때에는 다음 각 호의 사항이 포함된 민간위탁계획을 수립하여야 한다.

1. 위탁사무의 명칭 및 관련근거

2. 민간위탁의 목적 및 필요성

3. 민간위탁 범위 및 내용

4. 민간위탁 소요예산

5. 민간위탁 추진방법 및 일정

6. 민간위탁으로 인한 기대효과

7. 그 밖에 참고사항

따라서 구체적인 사안의 성격에 따라서는 지방자치단체장이 업무에 있어 지방의회의 동의가 필요할 수도 있으며, 생활임금조례안과 생활임금조례안에 따른 생활임금위원회의 설치·운영이 도지사의 고유권한을 침해한다고 보기 어렵다고 판단됩니다. 오히려 경기도가 「지방자치법」의 규정을 왜곡하여 해석하고, 심지어 ‘권고’에 그친 생활임금조례안의 수위를 과장하여 받아들이고 있다고 판단됩니다.

(2) 생활임금조례안은 「지방자치법」및 관련 판례의 취지 상 경기도지사의 고유권한을 침해한다고 보기 어렵다고 판단되는 바, 이에 대한 경기도의 입장을 질의합니다.

3. 「최저임금법」과 생활임금조례안

경기도는 ‘「최저임금법」에 위반되지 않는 범위에서 소속 직원에 대한 임금을 책정하여 지급할 의무가 있을 뿐 이외의 추가적인 법적의무를 부여하는 상위법령의 규정은 없다’ 는 논리로 생활임금조례안을 반대하고 있습니다.

요구안에서 경기도가 강조한 ‘「최저임금법」에 위반되지 않는 범위에서 소속 직원에 대한 임금을 책정하여 지급할 의무’ 가 의미하는 바는 「최저임금법」의 준수, 즉 현행법 상 「최저임금법」에 의해 결정된 최저임금 이상의 임금을 지급함을 의미할 뿐입니다. 따라서 ‘「최저임금법」에 위반’이란 경기도의 표현은 현행법 상 최저임금보다 더 높은 수준의 임금을 보장하는 것이 반드시 준수해야 할 법적 의무임을 감추고, 법정 최저임금을 최고임금으로 이해하고 있는 경기도의 인식을 확인시켜줄 뿐입니다.

질의3) 생활임금조례안과 「최저임금법」의 상충 여부

경기도는 ▷최저임금위원회이 심의·의결한 최저임금은 ▷노동자의 생활안정 뿐만 아니라 ▷사용자의 경영안정도 고려하여 결정된다는 점을 지적하면서, 생활임금조례안은 사용자에 대한 침익적인 조례이며, 「최저임금법」에 상충된다고 주장하고 있습니다.

<표4> 「경기도 생활임금 조례안」 중 생활임금위원회 관련 내용

제4조(생활임금의 결정)

① 도지사는 “경기도 생활임금위원회”를 설치하여 운영할 수 있다.

② 위원회는 다음 각 호를 참고하여 생활임금을 산정할 수 있다.

1. 중소기업중앙회 등 공공기관의 임금 가이드라인

2. 경제협력개발기구(OECD)의 최저임금 권장기준 등 국제기구의 임금 가이드라인

3. 민간 전문기관의 임금 가이드 라인 등

생활임금조례안에는 생활임금위원회의 구성(<표4> 참고)에 대한 어떠한 제한도 없으므로 경기도지사는 생활임금위원회를 설치함에 있어 현행 최저임금위원회의 구성과 동일하게 노동자와 사용자, 공익위원 각기 9명씩 27명으로 설치할 수 있습니다. 따라서 최저임금위원회의 인적 구성을 근거로 생활임금조례안이 사용자의 권익을 침해하고 있다는 경기도의 주장은 경기도가 생활임금조례안의 구체적인 시행 방안에 대해서 진지하게 고민하지 않았음을 보여 줄 뿐입니다.

「헌법 32조」는 ‘국가는 사회적·경제적 방법으로 근로자의 고용의 증진과 적정임금의 보장에 노력하여야 하며, 법률이 정하는 바에 의하여 최저임금제를 시행하여야 한다.’ 라고 명시하고 있습니다. 「최저임금법」은 ‘근로자에 대하여 임금의 최저수준을 보장하여 근로자의 생활안정과 노동력의 질적 향상을 꾀함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지하는 것을 목적’으로 하고 있습니다.

그림1 최저임금위원회 홈페이지 최저임금제도 의의 부분 캡쳐

최저임금위원회는 홈페이지(그림1 참고)에서 최저임금 제도의 목적은 설명하면서, ‘저임금을 바탕으로 한 경쟁방식을 지양하고 적정한 임금을 지급토록 하여 공정한 경쟁을 촉진하고 경영합리화’를 유도하는 것을 최저임금 제도 시행의 3가지 효과 중 하나로 제시했습니다.

(3) 이와 같은 최저임금의 헌법적 가치와 입법 취지, 제도의 효과를 고려했을 때, 최저임금위원회의 구성을 근거로 최저임금이 ‘사용자의 경영안정’을 고려하여 결정되며, 따라서 생활임금조례안은 사용자의 정당한 권리를 침해한다는 경기도의 입장은 최저임금 제도의 목적에 반한다고 생각됩니다. 이와 같은 판단에 대한 경기도의 입장을 질의합니다.

(4) ‘저임금을 바탕으로 한 경쟁방식을 지양하고 적정한 임금을 지급토록 하여 공정한 경쟁을 촉진하고 경영합리화를 기한’다는 최저임금제도의 목적에 대한 경기도의 입장을 질의합니다.

4. 생활임금과 「지방재정법」

경기도는 생활임금에 대해 결국, ‘경기도가 추가 인건비를 부담하는 것’으로, ‘근로계약의 당사자가 아닌 경기도의 부담으로 법인·단체 또는 기관 등의 소속 근로자들에게 생활임금을 지급하는 것은 개인에 대한 보조에 해당’ 한다고 판단하고 있습니다. 경기도는 이러한 판단을 근거로 생활임금조례안은 「지방재정법」제17조제1항에 위배된다고 주장하고 있습니다.

질의5) 생활임금조례안과 「지방재정법」과의 충돌

생활임금 제도는 지방자치단체가 위탁·용역 계약을 체결한 민간업체에게 보조금을 지급하여, 민간업체 소속 노동자들에게 일정한 임금을 보장하는 것이 아닙니다. 생활임금조례안에 따른 기본적인 운영 방식은 위탁·용역 계약 시 계약 조건, 업체 선정의 기준으로 제시하여, 해당 하청업체로 하여금 소속 노동자들에게 생활임금을 지급하도록 유도하는 것입니다.

<표5> 「경기도 생활임금 조례안」 중 도지사와 업체 사용자의 책무 등 관련 내용

제5조(도지사의 책무)

경기도지사(이하 “도지사”라 한다)는 제2조 제1호에 따른 생활임금을 예산의 범위에서 제3조제1항 및 제2항에 해당되는 근로자에게 지급하도록 노력하여야 한다.

제6조(위탁·용역 계약을 체결하고 있는 기관 또는 업체 사용자의 책무)

도와 위탁․용역 계약을 체결하고 있는 기관 또는 업체의 사용자는 그 소속 근로자에게 생활임금을 지급하도록 노력하여야 한다.

제7조(위탁·용역 계약 시 고려사항)

도지사는 위탁․용역 계약을 하는 경우에 생활임금을 지급하는 사항을 「경기도 사무위탁조례」 제10조제1항 수탁기관 선정 기준으로 고려할 수 있다.

2014년 2월 13일 개최된 경기도의회 제284회 제2차 본회의의 회의록을 살펴본 결과, ‘공공기관을 비롯한 산하 기관의 위탁·용역·수탁기관의 소속 근로자들에게는 경기도에서 직접 임금을 지급하는 것이 아니’기 때문에 발의된 생활임금조례는 「지방재정법」에 위배되지 않는다는 것이 경기도의회 법률 입법 고문변호사들의 법률검토와 유권해석이라는 양근서 민주당의원의 설명을 확인할 수 있었습니다.

(5) 이에 생활임금 제도에 대해 경기도가 추가적인 인건비를 부담하게 된다고 판단한 경기도의 근거를 질의합니다.

(6) 이와 더불어 경기도의회 본회의 회의록 상에 기록된 내용 즉 ‘생활임금이 「지방재정법」에 위배되지 않는다’는 경기도의회 법률 입법 고문변호사들의 법률검토와 유권해석 결과에 대한 경기도의 입장을 질의합니다.

4. 사적 영역에 대한 불합리한 규제

경기도는 생활임금조례안의 제7조, 즉 생활임금의 지급 여부를 사무의 위탁과 관련한 조례에 따라 수탁기관의 선정 기준으로 고려할 수 있도록 하는 조항이 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약이나 조건을 정하도록 하고 있어 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에 위배된다는 입장입니다.

더불어 생활임금조례안은 우연한 이유로 인해 경기도와 계약한 위탁·용역 계약을 체결한 업체들에게만 생활임금의 지급을 강제하게 되어 「헌법」이 보장하는 평등권을 침해한다고 주장하고 있습니다.

<표6> 「경기도 생활임금 조례안」 중 생활임금 지급 여부와 위탁·용역 계약 관련

제7조(위탁·용역 계약 시 고려사항)

도지사는 위탁․용역 계약을 하는 경우에 생활임금을 지급하는 사항을 「경기도 사무위탁조례」 제10조제1항 수탁기관 선정 기준으로 고려할 수 있다.

질의6) 생활임금조례안의 사적 이익의 침해 여부

「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제6조」는 ‘지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 이 법 및 관계 법령에 규정된 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약이나 조건을 정하여서는 아니 된다’고 명시하고 있습니다.

시행 중인 경기도의 「경기도 사무위탁 조례」에 따르면, 경기도지사는 수탁기관을 선정할 경우, 기구, 인력, 재정부담 능력, 시설, 장비, 보유기술, 책임능력, 공신력, 지역 간의 균형분포 등을 종합적으로 검토하여 선정해야 합니다. 경기도의 논리대로라면, 「경기도 사무위탁 조례」역시 위법한 조례라고 보입니다.

경기도와 위탁·용역 계약을 맺은 업체는 경기도와의 위탁·용역 계약을 통해 이윤이 발생하기 때문에 경기도와 위탁·용역 계약을 맺는 것이지, 해당 업체의 소재지가 경기도이기 때문이 아닙니다. 설사 업체의 소재지 등 우연적인 사유에 의해 경기도와 위탁·용역 계약을 체결한다는 경기도의 주장이 옳다고 하더라도, 위 「경기도 사무위탁 조례」처럼 이미 경기도는 수탁기관의 선정에 있어 여러 가지 자체적인 기준을 마련하여, 수탁기관을 선정하고 있습니다. 생활임금조례안이 경기도와 위탁·용역 계약을 맺는 업체의 「헌법」상의 평등권을 침해한다면, 「경기도 사무위탁 조례」에도 동일한 기준이 적용되어야 할 것입니다.

<표7> 「경기도 사무위탁 조례」 중 수탁기관의 선정 기준 관련 내용

제10조(수탁기관의 선정)

① 도지사가 수탁기관을 선정할 경우 기구·인력·재정부담능력·시설·장비·보유기술·책임능력·공신력·지역간의 균형분포 등을 종합적으로 검토하여 적절하게 선정하여야 한다.

② 수탁기관의 선정방법은 공개모집을 원칙으로 한다. 다만, 공개모집으로 선정할 수 없는 특별한 사정이 있는 경우 그러하지 아니하다.

③ 수탁기관이 되려는 자(이하 “신청자”라 한다)는 신청서와 사업계획서를 도지사에게 제출하여야 한다.

④ 도지사는 수탁기관을 선정할 경우 해당분야의 전문가로 구성된 심의위원회의 심의를 거쳐야 한다.

원칙의 측면에서도 우리나라의 공공조달체계는 계약 조건과 계약 대상자 선정에 있어 특정 정책적 목표를 반영하고 있습니다. 대표적인 제도로는 입찰참가자격제한, 계약이행능력심사, 용역일반조건 등이 있습니다. 이미 여러 지방자치단체에서는 여성, 장애인 등 사회적 약자를 고용하는 민간업체에게 조달계약에 있어 혜택을 주고 있으며, 하청업체 노동자에게 지급할 임금의 적정성도 공공조달계약의 대상자를 판단하는 기준으로 활용되는 경우도 있습니다. 현재 중앙정부와 사법부, 개별 지방자치단체들은 이와 같은 공공조달과 노동정책을 연계하는 자치행정에 대해서 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한한다고 판단하고 있지 않습니다.

(7) 이에 특정한 지방자치단체가 해당 지방자치단체가 추구하는 정책적 목표를 달성하기 위해 해당 지방자치단체가 자체적으로 마련한 조건과 기준을 통해 위탁·용역 계약을 체결할 수 없는지 여부를 경기도에 질의합니다.

<별첨자료3> 「경기도 생활임금 조례안」수정가결 내용

경기도 생활임금 조례안

제1조(목적) 이 조례는 경기도 근로자에게 생활임금을 지급하도록 하여 근로자의 생활안정을 도모하고 삶의 질을 향상시킬 것을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “생활임금”이란 근로자가 가족을 부양할 수 있으며 교육, 문화 등 각 분야에서 인간으로서 존엄성을 유지하며 실질적인 생활을 할 수 있는 수준의 임금으로서 최저임금 등을 고려하여 산정한다.

2. “최저임금”이란 「최저임금법」 제8조에 따라 최저임금위원회에서 결정하여, 고용노동부장관이 매년 고시하는 임금을 말한다.

3. “근로자”란 직업의 종류와 관계없이 임금을 목적으로 사업이나 사업장에 근로를 제공하는 자를 말한다.

4. “사용자”란 사업주 또는 사업 경영 담당자, 그 밖에 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행위 하는 자를 말한다.

제3조(적용대상) ① 이 조례의 적용대상은 경기도(이하 “도”라 한다), 산하 공기업, 공공기관 소속 근로자 및 위 기관과 위탁․용역 계약을 맺은 기관 또는 업체에 소속된 모든 근로자 그리고 공공일자리사업 근로자로 한다.

② 제1항의 공공일자리 사업 근로자는 국비사업에 의해 일시적으로 채용돼 임금을 지급받거나 경기도 및 산하 공기업 및 기관 등과 단기간의 계약을 체결하고 일시적으로 사무에 종사하는 근로자를 모두 포함한다.

③ 제1항, 제2항에도 불구하고 생활임금 이상의 임금을 받고 있는 근로자는 제외한다.

제4조(생활임금의 결정) ① 도지사는 “경기도 생활임금위원회”를 설치하여 운영할 수 있다.

② 위원회는 다음 각 호를 참고하여 생활임금을 산정할 수 있다.

1. 중소기업중앙회 등 공공기관의 임금 가이드라인

2. 경제협력개발기구(OECD)의 최저임금 권장기준 등 국제기구의 임금 가이드라인

3. 민간 전문기관의 임금 가이드 라인 등

제5조(도지사의 책무) 경기도지사(이하 “도지사”라 한다)는 제2조 제1호에 따른 생활임금을 예산의 범위에서 제3조제1항 및 제2항에 해당되는 근로자에게 지급하도록 노력하여야 한다.

제6조(위탁·용역 계약을 체결하고 있는 기관 또는 업체 사용자의 책무) 도와 위탁․용역 계약을 체결하고 있는 기관 또는 업체의 사용자는 그 소속 근로자에게 생활임금을 지급하도록 노력하여야 한다.

제7조(위탁·용역 계약 시 고려사항) 도지사는 위탁․용역 계약을 하는 경우에 생활임금을 지급하는 사항을 「경기도 사무위탁조례」 제10조제1항 수탁기관 선정 기준으로 고려할 수 있다.

제8조(시행규칙) 이 조례의 시행에 관하여 필요한 사항은 규칙으로 정한다.

부칙

이 조례는 공포한 날로부터 시행한다.

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<별첨자료4> 「경기도 생활임금 조례안 재의요구안」

경기도 생활임금 조례안 재의요구안

경   기   도

경기도 생활임금 조례안 재의요구안

의 안 번 호	1368	제출연월일 : 2014년 1월 7일 제 출 자 : 경 기 도 지 사

2013년 12월 23일자로 경기도의회로부터 이송되어온 「경기도 생활임금조례안」(이하 “조례안”이라 한다)에 대하여 다음과 같은 이유로「지방자치법」제26조제3항 및 제107조제1항에 따라 재의를 요구합니다.

1. 재의요구 이유

｢헌법｣ 제117조제1항 및 ｢지방자치법｣ 제22조에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정해야만 한다고 규정하고 있습니다. 그러나 “조례안”의 대상이 되는 생활임금은 인간으로서의 존엄성을 유지하며 실질적인 생활을 할 수 있는 수준의 임금으로서 최저임금 등을 고려하여 산정되는 것이어서 근로조건에 관한 사무이고, 국가사무인 근로조건에 관한 법률인「최저임금법」은 국가기관인 고용노동부장관의 사무로서 달리 지방자치단체에 근로조건에 관한 사무를 처리할 수 있도록 하는 근거를 두고 있지 않아, 「지방자치법」 제11조에 의거 국가사무 처리제한에 해당되어 조례로 제정할 수 없습니다.

따라서 이 “조례안”은 「지방자치법」제26조제3항에 따라 재의요구 대상이 됩니다.

가. 도지사의 고유권한을 침해하고 있습니다.

「지방자치법」은 지방의회와 지방자치단체장에게 각각 의결기관과 집행기관으로서의 독자적 권한을 부여하고 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로 법률에 특별한 규정이 없는 한 「지방자치법」이 규정하고 있는 지방자치단체의 집행기관과 지방의회의 고유권한에 관하여는 조례로써 이를 침해할 수 없다고 할 것인바(대법원2011.11.27.선고, 2001추 57판결 참조), 도 소속 근로자에 대한 임금 등 인사와 관련된 사항의 결정은 도지사의 고유한 권한이라고 보아야 할 것이고, 도지사는 「최저임금법」에 위반되지 않는 범위에서 소속 직원에 대한 임금을 책정하여 지급할 의무가 있을 뿐 이외의 추가적인 법적의무를 부여하는 상위법령의 규정은 없습니다.

또한  “조례안”을 제정하는 것 자체가 도지사에게 부담을 주기 위한 것으로 “노력하여야 한다”는 권고성 조례라 할지라도 일종의 책무부과에 해당합니다.

따라서 상위법령의 근거없이 도지사로 하여금 도소속 근로자에게 일정액의 생활임금을 지급하도록 조례로 강제하는 것은 도지사 고유권한을 침해하는 것으로 위법합니다.

나. 「최저임금법」과 상충됩니다.

「최저임금법」은 “최저임금은 근로자의 생계비, 유사 근로자의 임금, 노동생산성 및 소득분배율 등을 고려하여” 정하며(최저임금법 제4조), 근로자를 대표하는 위원9명, 사용자를 대표하는 위원 9명, 공익을 대표하는 위원 9명으로 구성된 최저임금위원회가 심의하여 의결한 최저임금안에 따라 최저임금을 정하고 있어 단순히 근로자의 생활안정 뿐 아니라 사용자의 경영안정도 고려하여 최저임금을 정하고 있는 점을 고려할 때, 생활임금 조례는 사용자에 대한 침익적인 조례에 해당하여 최저임금법에 상충되어 법률우위의 원칙에 위반되는 위법한 조례입니다.

다. 생활임금위원회 설치는 지방자치단체장의 고유권한에 속하는 사항을 지방의회가 적극적으로 개입하는 것이 됩니다.

지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회, 위원회 등의 자문기관을 설치·운영 할 수 있음에도 도의회가 법령에 규정이 없는 새로운 견제 장치를 만드는 것은 집행기관의 고유권한을 침해하는 것이 되어 허용할 수 없습니다.(대법원 2003.9.23.선고 2003추13판결)

따라서 “조례안”의 생활임금 위원회 설치건은 예산의 심의·확정의 권한을 넘어 집행기관의 고유한 인사권 및 예산 집행권한에 대하여 직접적으로 간섭하는 것으로서 법령에 없는 새로운 견제장치를 만드는 것이 되어 위법한 것입니다.

라. 생활임금 지급은 개인·단체에 대한 보조에 해당하여 「지방재정법」에 위배됩니다.

도 및 공공기관과 위탁 · 용역계약을 맺은 기관 또는 업체에 소속된 근로자에게 생활임금을 지급하는 것은 법인·단체 등이지만 결국 경기도가 추가 인건비를 부담하는 것으로서, 근로계약의 당사자가 아닌 경기도의 부담으로 법인·단체 또는 기관 등의 소속 근로자들에게 생활임금을 지급하는 것은 개인에 대한 보조에 해당하여「지방재정법」제17조제1항에 위배됩니다.

마. 사적 영역에 대한 불합리한 규제에 해당합니다.

「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제6조제1항 후단은 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 이 법 및 관계 법령에 규정된 “계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약이나 조건을 정하여서는 아니된다”고 규정하고 있음에도 불구하고  “조례안”  제7조는 경기도지사는 위탁·용역 계약을 하는 경우에 생활임금을 지급하는 사항을 경기도 사무위탁조례 제10조제1항 수탁기관 선정 기준으로 고려할 수 있도록 함으로써 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약이나 조건을 정하도록 하고 있어 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에 위배됩니다.

또한 경기도와 위탁·용역 계약을 맺느냐, 그 외 지방자치단체와 맺느냐는 업체의 소재지 등 우연한 사정에 의한 것임에도 불구하고 경기도와 위탁·용역 계약을 맺은 업체들만 생활임금 지급이 강제되는 결과가 되어 「헌법」 제11조가 보장하는 평등권도 침해하여 위법합니다.

바. 결 론

그렇다면, “조례안”은 지방자치단체에서 국가사무 처리를 제한토록 한「지방자치법」제11조, 및「지방자치법」제101조, 제103조에 따른 단체장의 사무집행권 침해, 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제6조제1항에 따른 계약당사자에 대한 근거없는 의무부과에 해당하므로 이는 법령의 범위에서 조례를 제정해야 하는「지방자치법」제22조에 위배되고, 그 밖에 “조례안” 시행상의 문제가 있다고 보여져 같은 법 제26조제3항에 따라 재의를 요구합니다.

2. 첨부서류

○ 경기도 생활임금 조례안 (붙임 1)

○ 관계법령 발췌서(붙임 2)

○ 그 밖의 참고사항

- 조례안 재의결 무효확인 청구[대법원, 2001추57, 2001.11.27.] (붙임 3)

- 개정조례안재의결무효확인[대법원,2003추13, 2003.9.23.] (붙임 4)

붙임 1		조례안

경기도 생활임금 조례안

제1조(목적) 이 조례는 경기도 근로자에게 생활임금을 지급하도록 하여 근로자의 생활안정을 도모하고 삶의 질을 향상시킬 것을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “생활임금”이란 근로자가 가족을 부양할 수 있으며 교육, 문화 등 각 분야에서 인간으로서 존엄성을 유지하며 실질적인 생활을 할 수 있는 수준의 임금으로서 최저임금 등을 고려하여 산정한다.

2. “최저임금”이란 「최저임금법」 제8조에 따라 최저임금위원회에서 결정하여, 고용노동부장관이 매년 고시하는 임금을 말한다.

3. “근로자”란 직업의 종류와 관계없이 임금을 목적으로 사업이나 사업장에 근로를 제공하는 자를 말한다.

4. “사용자”란 사업주 또는 사업 경영 담당자, 그 밖에 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행위 하는 자를 말한다.

제3조(적용대상) ① 이 조례의 적용대상은 경기도(이하 “도”라 한다),   산하 공기업, 공공기관 소속 근로자 및 위 기관과 위탁․용역 계약을 맺은 기관 또는 업체에 소속된 모든 근로자 그리고 공공일자리사업 근로자로 한다.

② 제1항의 공공일자리 사업 근로자는 국비사업에 의해 일시적으로 채용돼 임금을 지급받거나 경기도 및 산하 공기업 및 기관 등과 단기간의 계약을 체결하고 일시적으로 사무에 종사하는 근로자를 모두 포함한다.

③ 제1항, 제2항에도 불구하고 생활임금 이상의 임금을 받고 있는 근로자는 제외한다.

제4조(생활임금의 결정) ① 도지사는 “경기도 생활임금위원회”를 설치하여 운영할 수 있다.

② 위원회는 다음 각 호를 참고하여 생활임금을 산정할 수 있다.

1. 중소기업중앙회 등 공공기관의 임금 가이드라인

2. 경제협력개발기구(OECD)의 최저임금 권장기준 등 국제기구의 임금 가이드라인

3. 민간 전문기관의 임금 가이드 라인 등

제5조(도지사의 책무) 경기도지사(이하 “도지사”라 한다)는 제2조  제1호에 따른 생활임금을 예산의 범위에서 제3조제1항 및 제2항에 해당되는 근로자에게 지급하도록 노력하여야 한다.

제6조(위탁·용역 계약을 체결하고 있는 기관 또는 업체 사용자의 책무) 도와 위탁․용역 계약을 체결하고 있는 기관 또는 업체의 사용자는 그 소속 근로자에게 생활임금을 지급하도록 노력하여야 한다.

제7조(위탁·용역 계약 시 고려사항) 도지사는 위탁․용역 계약을 하는 경우에 생활임금을 지급하는 사항을 「경기도 사무위탁조례」 제10조제1항 수탁기관 선정 기준으로 고려할 수 있다.

제8조(시행규칙) 이 조례의 시행에 관하여 필요한 사항은 규칙으로 정한다.

부칙

이 조례는 공포한 날로부터 시행한다.

붙임 2		관계법령 발췌서

□ 헌법

제11조 ① 모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.

② 사회적 특수계급의 제도는 인정되지 아니하며, 어떠한 형태로도 이를 창설할 수 없다.

③ 훈장등의 영전은 이를 받은 자에게만 효력이 있고, 어떠한 특권도 이에 따르지 아니한다.

제117조 ① 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.

□ 지방자치법

제11조(국가사무의 처리제한) 지방자치단체는 다음 각 호에 해당하는 국가사무를 처리할 수 없다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있는 경우에는 국가사무를 처리할 수 있다.

5. 근로기준, 측량단위 등 전국적으로 기준을 통일하고 조정하여야 할 필요가 있는 사무

제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

제26조(조례와 규칙의 제정 절차 등) ① 조례안이 지방의회에서 의결되면 의장은 의결된 날부터 5일 이내에 그 지방자치단체의 장에게 이를 이송하여야 한다.

② 지방자치단체의 장은 제1항의 조례안을 이송받으면 20일 이내에 공포하여야 한다.

③ 지방자치단체의 장은 이송받은 조례안에 대하여 이의가 있으면 제2항의 기간에 이유를 붙여 지방의회로 환부(還付)하고, 재의(再議)를 요구할 수 있다. 이 경우 지방자치단체의 장은 조례안의 일부에 대하여 또는 조례안을 수정하여 재의를 요구할 수 없다.

④ 제3항에 따른 재의요구를 받은 지방의회가 재의에 부쳐 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 그 조례안은 조례로서 확정된다.

⑤ 지방자치단체의 장이 제2항의 기간에 공포하지 아니하거나 재의요구를 하지 아니할 때에도 그 조례안은 조례로서 확정된다.

⑥ 지방자치단체의 장은 제4항과 제5항에 따라 확정된 조례를 지체 없이 공포하여야 한다. 제5항에 따라 조례가 확정된 후 또는 제4항에 따른 확정조례가 지방자치단체의 장에게 이송된 후 5일 이내에 지방자치단체의 장이 공포하지 아니하면 지방의회의 의장이 이를 공포한다.

⑦ 제2항 및 제6항 전단에 따라 지방자치단체의 장이 조례를 공포한 때에는 즉시 해당 지방의회의 의장에게 통지하여야 하며, 제6항 후단에 따라 지방의회의 의장이 조례를 공포한 때에는 이를 즉시 해당 지방자치단체의 장에게 통지하여야 한다.

⑧ 조례와 규칙은 특별한 규정이 없으면 공포한 날부터 20일이 지나면 효력을 발생한다.

⑨ 조례와 규칙의 공포에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제101조(지방자치단체의 통할대표권) 지방자치단체의 장은 지방자치단체를 대표하고, 그 사무를 총괄한다.

제103조(사무의 관리 및 집행권) 지방자치단체의 장은 그 지방자치단체의 사무와 법령에 따라 그 지방자치단체의 장에게 위임된 사무를 관리하고 집행한다.

제107조(지방의회의 의결에 대한 재의요구와 제소) ① 지방자치단체의 장은 지방의회의 의결이 월권이거나 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정되면 그 의결사항을 이송받은 날부터 20일 이내에 이유를 붙여 재의를 요구할 수 있다.

② 제1항의 요구에 대하여 재의한 결과 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 그 의결사항은 확정된다.

③ 지방자치단체의 장은 제2항에 따라 재의결된 사항이 법령에 위반된다고 인정되면 대법원에 소(訴)를 제기할 수 있다. 이 경우에는 제172조제3항을 준용한다.

제116조의2(자문기관의 설치 등) ① 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회 · 위원회 등의 자문기관을 설치·운영할 수 있다.

□ 지방재정법

제17조(기부ㆍ보조 또는 출연의 제한) ① 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없다. 다만, 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 법률에 규정이 있는 경우

2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우

3. 용도를 지정한 기부금의 경우

4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우

□ 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률

제6조(계약의 원칙) ① 계약은 상호 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결되어야 하고, 당사자는 계약의 내용을 신의성실의 원칙에 따라 이행하여야 하며, 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 이 법 및 관계 법령에 규정된 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약이나 조건을 정하여서는 아니 된다.

□ 최저임금법

제4조(최저임금의 결정기준과 구분) ① 최저임금은 근로자의 생계비, 유사 근로자의 임금, 노동생산성 및 소득분배율 등을 고려하여 정한다. 이 경우 사업의 종류별로 구분하여 정할 수 있다.

② 제1항에 따른 사업의 종류별 구분은 제12조에 따른 최저임금위원회의 심의를 거쳐 고용노동부장관이 정한다.

제6조(최저임금의 효력) ① 사용자는 최저임금의 적용을 받는 근로자에게 최저임금액 이상의 임금을 지급하여야 한다.

② 제1항에 따라 설치되는 자문기관은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 성격과 기능이 유사한 다른 자문기관의 기능을 포함하여 운영할 수 있다.

붙임 3		조례안재의결무효확인청구[대법원, 2001추57, 2001.11.27]

【판결요지】

[1] 헌법 제117조 제1항과 지방자치법 제15조에 의하면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 자치조례를 제정할 수 있으나 이 때 사무란 지방자치법 제9조 제1항에서 말하는 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무를 가리키므로 지방자치단체가 자치조례를 제정할 수 있는 것은 원칙적으로 이러한 자치사무와 단체위임사무에 한하므로, 국가사무가 지방자치단체의 장에게 위임된 기관위임사무와 같이 지방자치단체의 장이 국가기관의 지위에서 수행하는 사무일 뿐 지방자치단체 자체의 사무라고 할 수 없는 것은 원칙적으로 자치조례의 제정 범위에 속하지 않는다.

[2] 법령상 지방자치단체의 장이 처리하도록 규정하고 있는 사무가 자치사무인지 기관위임사무에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 그에 관한 법령의 규정 형식과 취지를 우선 고려하여야 할 것이지만 그 외에도 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무인지 여부나 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체 등도 아울러 고려하여 판단하여야 한다.

[4] 지방자치단체가 그 자치사무에 관하여 조례로 제정할 수 있다고 하더라도 상위 법령에 위배할 수는 없고(지방자치법 제15조), 특별한 규정이 없는 한 지방자치법이 규정하고 있는 지방자치단체의 집행기관과 지방의회의 고유권한에 관하여는 조례로 이를 침해할 수 없고, 나아가 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 지방자치법의 관련 규정에 위반되어 허용될 수 없다.

[7] 조례안의 일부 조항이 법령에 위반되어 위법한 경우에는 그 조례안에 대한 재의결은 그 전체의 효력을 부인할 수밖에 없다.

붙임 4		개정조례안재의결무효확인 [대법원, 2003추13, 2003.9.23]

【판결요지】

[1] 지방자치법 제15조 본문은 "지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다."고 규정하는바, 여기서 말하는 '법령의 범위 안에서'란 '법령에 위반되지 않는 범위 내에서'를 가리키므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다.

[2] 지방자치법은 지방자치단체의 의사를 내부적으로 결정하는 최고의결기관으로 지방의회를, 외부에 대하여 지방자치단체의 대표로서 지방자치단체의 의사를 표명하고 그 사무를 통할하는 집행기관으로 단체장을 독립한 기관으로 두고, 의회와 단체장에게 독자적인 권한을 부여하여 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어서 상대방의 고유권한을 침해하는 규정을 제정할 수 없는 것인바, 지방의회는 조례의 제정 및 개폐, 예산의 심의·확정, 결산의 승인, 기타 같은 법 제35조에 규정된 사항에 대한 의결권을 가지는 외에 같은 법 제36조 등의 규정에 의하여 지방자치단체사무에 관한 행정사무감사 및 조사권 등을 가지므로, 이처럼 법령에 의하여 주어진 권한의 범위 내에서 집행기관을 견제할 수 있는 것이지 법령에 규정이 없는 새로운 견제장치를 만드는 것은 집행기관의 고유권한을 침해하는 것이 되어 허용할 수 없다