지방의원 의정비 책정 방안 좌담회

지방의원 의정비 책정

어떻게 해야하나?

일시 | 2008년 6월 24일(화) 오후 2시

장소 | 참여연대 중회의실

주최 | 참여자치지역운동연대 (경기북부참여연대, 광주참여자치21, 대구참여연  대, 대전참여자치시민연대, 마산창원진해참여자치시민연대, 부산참여자치시민연대, 성남참여자치시민연대, 순천참여자치시민연대, 여수시민협, 제주참여환경연대, 참여연대, 참여와자치를위한춘천시민연대, 참여자치전북시민연대, 충남참여자치지역운동연대, 충북참여자치시민연대, 평택참여자치시민연대, 평화와참여로가는인천연대)

프로그램

지방의원 의정비 책정 방안 좌담회

지방의원 의정비 책정

어떻게 해야 하나?

14:00	사회	김해몽 부산참여자치시민연대 사무처장

14:10	발표1	지방의원의 보수액 기준설정에 관한 제안

임승빈 명지대 행정학 교수

14:25	발표 2	지방의원 의정비 개선방안

홍기돈 민주노동당 서울시당 정책부장

14:40	발표 3	지방의원 의정비 산정의 문제점과 개선방안1

금홍섭 대전참여자치시민연대 사무처장

14:55	발표 4	지방의원 의정비 산정의 문제점과 개선방안2

이상석 순천참여자치시민연대 사무처장

15:10	종합토론

16:00	폐회

목차

지방의원 의정비 책정 방안 좌담회

지방의원 의정비 책정

어떻게 해야 하나?

발제1  지방의원의 보수액 기준설정에 관한 제안 / 임승빈	5

발제2  지방의원 의정비 개선방안 / 홍기돈	21

발제3  지방의원 의정비 산정의 문제점과 개선방안1 / 금홍섭	27

발제4  지방의원 의정비 산정의 문제점과 개선방안2 / 이상석	32

2007. 3. 18

2008. 6. 24.

지방의원 의정비 가이드라인 좌담회

	발제 1
	지방의원의 보수액 기준설정에 관한 제안 본 글은 2008년도 경실련 주최 “지방의원 의정비 인상논란” 토론회의 발제원고를 일부 수정한 것이다.
	임승빈 / 명지대 행정학과, 경실련 전 지방자치위원장)

Ⅰ. 문제제기

2008년도 6월에 치러지는 서울시 의장 선거에서 각 후보자들이 현재의 의정비 연봉 6,804만원이 적다고 8,000여만원까지 올리도록 노력하겠다는 공약을 내걸었다고 한다. 기초자치단체인 도봉구 역시 의정비 인상 문제로 주민과 의회가 갈등이 발생하는 현상을 연출하고 있다.

지방의원의 보수에 관한 규정을 명예직 무급제와 직업적 유급제로 구분한다면 각국의 지방정부의 기관구성형태와 자치단체의 규모, 그리고 역사성과 관련이 깊다고 볼 수 있다. 일반적으로 말하자면 유럽의 규모가 작고 집행부와 의회가 통합되어 있는 기관통합형 국가에서는 지방의원의 신분을 명예직으로 인식하는 경우가 많으며, 자치단체의 규모가 비교적 크고 단체장과 의회가 대립하는 기관대립형의 경우는 유급제를 취하는 경우가 많다고 볼 수 있다. 따라서 전자의 경우는 지방의원에 관한 자질은 일반인들이 보는 상식적 수준의 판단을 요하는 정도로 파악하는 시각이 우세하다면, 후자의 경우는 비대한 집행부를 견제할 수 있는 지방의원의 전문적 자질을 요구하는 경향이 강하다고 볼 수 있다. 전문적 자질을 요구당하는 지방의회 의원은 정책결정자로서 그의 활동시간 전부를 의원활동에 사용하는 경향이 있고 의회의 회기와는 관계없이 의원활동을 수행한다. 따라서 상시국회로 움직이는 국회의원의 경우에는 유급제로 세비를 지급하는 것이 당연하게 받아들여졌으나 지방의회의 의원도 같은 기준에 의하여 급여를 지불하는 것에 대해서는 이견이 많은 것 같다.

왜냐하면 전문가들 이외에 일반인들의 지방의원들의 활동을 접하는 기회는 극히 제한적이다. 언론에서 접한다고 해도 긍정적인 뉴스보다는 부정적인 뉴스로 나오는 경향이 강했기 때문에 일반인들의 지방의원에 대한 유급제에 대한 인식은 부정적이라고 볼 수 있다. 그러나 현대의 지역사회가 당면하고 있는 정치, 경제, 사회적 문제가 매우 복잡하고 다양하기 때문에 전문성이 약한 무보수, 명예직의 시민의회 (Citizen Council)에게는 책임있는 일의 처리를 기대하기 어려워 졌으므로 1960년 이후 전문성 강화를 통한 효율적이고 책임있는 전문의회 (Professional Council)로의 변모를 시도하였다” (김순은, 1992. p. 10)는 지적은 틀리지 않다. 지방정부에게 부여된 기능이 다양화됨에 따라 지방의회도 사경제부문이나 집행부서에 못지않게 전문화되어야 집행부서 독점의 시정운영을 예방할 수 있고 이것이 현대적 민주주의를 신장하는 길이다. 따라서 지방의회를 무보수 명예직에 근거하여 구성할 경우 60대 이상의 노년층과 남성 중심, 그리고 백인층이 차지하게 된다는 연구결과를 참조한다면 우리나라에서의 지방의원 유급제를 통한 지방의회의 참신성을 확보하겠다는 의도는 부정적인 측면보다는 긍정적인 측면이 많다고 본다.

그러나 지방의원에 대한 보수를 지금까지 지급하지 않았던 것은 아니다. 다만 의정활동비용과 월정수당을 이미 지급하고 있었던 상황에서 유급제로 전환하는 경우에는 그 기준이 명백하여야 하여야 뽑아준 지역 주민들도 납득하게 될 것이다. 또한, 명확히 하여야 할 점은 보수의 개념 및 정의를 의정활동비용과 월정수당을 포함하는 연봉제적 개념이어야지 양자를 분리하여 실시하는 것은 기업의 분식회계 운용과 유사하다. 지역 주민들이나 여론이 관심 있어 하는 것은 지방의원들의 총보수의 규모이지 각종 수당을 별도로 계상하고 월정수당 만을 가지고 궁금해 하는 것이 아니다. 따라서 본고에서 사용하는 보수수준 및 보수액수의 개념은 개인의 종합소득세를 포함한 연봉(의정활동비용과 12개월의 월정수당)의 개념과 같다.

이하에서는 2006년 1월부터 바뀐 지방의원의 유급제 수준에 관한 논의를 통하여 보수수준 및 그 기준들을 검토하여 적정방안을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 지방의회에 대한 평가와 요구

1. 경실련의 지방의회 의정활동 평가

지방의원 유급제가 도입된 2006년 7월 이후 지방의회 광역의원은 738명으로 8%증가하였고, 광역의원들에게 지급된 의정활동비 총액은 약 170%가 증가된 364억 9천여만 원이었으나, 이에 비해 지방의원의 의정활동은 개선된 점이 거의 없는 것으로 나타났다. 경실련은 유급제 1년 실시 이후의 광역지방의회를 평가하여 발표하였는데, 보고서에 따르면 지역사회 발전을 위한 의원의 핵심역할인 조례발의 활동이 대부분 상위법 근거조항에 따른 위임조례와 이미 만들어진 조례를 개정하는 것으로 조사됐다고 밝혔다. 서울시의회의 경우, 의원복리를 위한 조례제정은 5건, 상위법령위임 및 개정 조례안은 66건 인 것에 반해 자체발의는 1건에 불과하다고 지적했다.  또한 의원들의 자체발의는 매우 미흡해 통계로 뽑을 수가 없을 정도로 적은 숫자에 불과하다며 평가의 당초 의도는 모범적 조례를 발굴하여 확산되길 기대했으나 그 내용이 빈약해 비교조차 불가능하다고 지적했다. 지방의회 역할 가운데 중요한 기능인 주민청원처리는 매년 3건 정도가 평균적으로 처리되고 있어 청원처리 활동이 상당히 미미한 상황이라고 주장했다.

지난해부터 시행된 지방의원의 유급제는 여론의 반대에도 불구하고 지방의원의 전문성과 책임성 향상을 위하여 도입된 제도이며 2006년 7월 본격적으로 적용되어 현재 1년이 경과되었다. 경실련은 유급제 실시 이후 광역지방의회가 행정사무감사, 예산심의활동, 의견수렴 등에서 성과나 자세가 바뀌어 지기는 했으나 조례의 자체발의 및 청원처리 등에서는 그다지 큰 차이점을 발견할 수 없었다고 지적했다.

기초의회의 의정활동에 대한 평가는 각 지역 경실련에서 행해졌으나 이것 역시 광역의회와 크게 다를 바 없는 결과다. 최근 경실련이 조사한 ‘서울시 25개 자치구 의회 의정활동 분석 결과’를 보더라도 25개 구의회가 5.31지방선거 이후 1년여의 기간 조례활동 실적은 총 286건이며 평균 11.4건이라는 적은 수치의 조례활동을 보이고 있는 것으로 나타났다. 발의한 조례 중 의회 운영이나, 의정활동비 지급에 관한 것 등과 위임조례가 대부분을 구성하고 있어 지역주민을 위한 조례활동이 시급한 것으로 분석됐다. 또한 주민의 대의기관으로써 주민의 의견을 구하고 의사를 수렴하기 위한 통로인 공청회나 의정보고회 등의 개최건수도 매우 적은 것으로 조사됐다.

물론 경실련 지방자치위원회에서는 지방의회의 미흡한 의정활동에 대해 지적만 한 것은 아니다. 유급제는 실시하였으나 의원들 스스로의 전문성을 향상시켜 지역공동체를 위한 자체조례발의 및 주민의견 수렴 방법론 개발 등은 여전히 과제로 남아있다고 지적하였고 이를 위해서는 집행기관에 대한 시도의원들이 주민의 대표기관으로써 직접적인 영향력(집행력)이 행사될 수 있도록 진정한 법적 권한을 부여하고, 이를 위해 지방의회의 의회사무처에 대한 인사권 강화가 절실히 요구되며 지방의회의 자율성 확보가 시급함을 주장했다. 또한 지방의회에서 심의, 의결되는 안건의 대부분이 집행기관에 의해 제기되고 있는 실정인데 이에 대한 지방의회의 입법능력 강화가 절실하다고 지적하고, 의원들의 자체발의에 의한 조례제정권한을 강화시키기 위해서는 자치입법권의 실질적 확대를 위해 개별 법률에서 직접 조례로 위임하는 방안의 추진이 필요하다고 밝혔다.

2. 지방의원의 정당공천제 도입과 유급제와의 결합

지난 2005년 공직자선거법 제 47조 개정에 의하여 기초의원의 정당공천 실시는 광역의원과의 연계성이  강화될 뿐만 아니라 중앙정당과도 매우 밀접한 관계에 놓일 것이라고 예견되며 벌써부터 정당내의 공천과정에서 상호 비방 및 상호고발 등이 증가하고 있다. 집행기관과의 관계에서도 예견되는 것도 자신이 속한 정당의 정강정책을 중심으로 하는 의정활동이 강화되리라고 본다.

이와 같은 상황에서 다음의 <표 1>에서 보여 지는 바와 같이 지방자치법 제32조(의원의 의정활동비 등) 개정에 의하여 지방의원의 유급제화가 이루어지게 되어 정당공천제-유급제가 세트가 되어, 지역주의가 팽배한 선거구에서는 지구당 전당대회에서의 선출이 당선이므로 5.31 선거는 무의미하다는 말까지고 나올 정도이다.

<표 1> 지방자치법 제 32조 개정에 따른 지방의원의 유급제 도입

지방자치법 제32조(의원의 의정활동비 등)
현행	개정(2005.8.4)	비 고
의원의 의정활동비 등 ① 의정활동비(월 : 150만원) ② 여비 ③ 회기수당(월 : 80만원)	의원의 의정활동비 등 ① 의정활동비(의정비심의위원회에서 결정) ② 여비(의정비심의위원회에서 결정) ③ 월정수당(의정비심의위원회에서 결정)	제32조

그러나 2005년 지방자치법시행령 제15조인 “의정활동비‧월정수당‧여비의 지급기준 ”에 의하면 법 제32조 제2항의 규정에 의거 지방의회의원에게 지급하는 지급기준은 의정비심의위원회가 당해 지방자치단체의 재정능력 등을 감안하여 정하는 금액이내에서 조례로 정하도록 되어 각 자치단체 및 지역사회에서는 그 기준을 설정하여야 하는 새로운 과제가 생겼다고 볼 수 있다.

즉, 의정활동비(별표5) 및 여비(별표7 및 별표8) 등은 시행령으로 정하고 있지만, 유급제화의 가장 큰 비목인 “월정수당”의 경우, “지역주민의 소득수준, 지방공무원 보수인상률, 물가상승률, 지방의회의 의정활동실적 등을 고려한 금액”으로 정하도록 하고 있는 사항으로, 누구나 납득할 수 있는 그 기준이 없으며, 둘째, 지방의원 경비지급에 대한 결정권을 지방자치단체에 일임함으로써 제도개선에 따른 추가재정부담분을 해당 지방자치단체가 부담해야 한다는 문제가 발생하고 있다. 또한, 지방의원과 유사한 성격과 권한을 가지고 있는 지방교육위원도 유급화가 될 수가 있어 추가적인 재정부담도 고려하여야 한다는 점이다.

Ⅲ. 주요국의 지방의원 보수 수준 사례

1. 미국의 다양한 지방정부 형태

미국 일반적인 지방정부의 기관형태로써 어느 하나를 지적할 수는 없겠으나 비교적 인구가 많은 지역의 경우에는 시장과 의회의 기관대립형이 주류를 이루고 있다 한다. 따라서 지방의원의 역할이 기관구성 형태에 따라 다르므로 지방의원의 보수 책정을 위한 다양한 기준이 있을 수 있으나 통상 지방정부의 인구, 해당 지방정부의 예산규모, 지방정부의 장의 보수, 지방의원의 정수 등이 고려되고 있다. 지방정부의 인구규모가 무엇보다도 지방정부의 형태 및 구조를 결정하는데 중요한 요소이다. 지방정부의 예산규모는 지방의원의 업무량과 질을 결정하는 중요하다(김순은, 2005).

예를 들어, 로스앤젤레스가 속해있는 캘리포니아주는 주의 정부에 의하여 시장과 시의원의 급여수준을 인구의 기준에 따라 아래와 같이 규정하고 있다. 이러한 규정이상으로 결정할 때에는 주민투표를 거쳐야 한다. 그러나 5% 이내의 증액에 대해서는 지방의회의 결정으로 가능하다(김순은, 2005).

<표 2> 캘리포니아 주의 시장과 시의원 보수 규정

인구	보수	비고
인구 35,000이하	월 300불 이하
인구 35,000-50,000	월 400불 이하
인구 50,000-75,000	월 500불 이하
인구 75,000-150,000	월 600불 이하
인구 150,000-250,000	월 800불 이하
인구 250,000이상	월 1000불 이하

자료출처: 김순은(2005). 월정수당제의 적정규모.지방의원의 보수액 책정에 관한 공청회 자료집. (사)한국공공자치연구원 주최. 37쪽.

그러나 다음의 <표 3>에서 보여지듯이 어디까지나 상기의 표는 평균에 지나지 않으며 1997년 자료에 의하면 L.A 시와 같은 경우에는 시장이 연봉 약 12만불, 소방서장이 약 18만불이었으며 미국의 경우에는 직위의 따른 보수가 아니라 직무와 직렬에 따른 보수를 지급하고 있다(임승빈, 1997).

<표 3> 외국의 주요 도시간의 보수와 비교사항

비교도시	의원의 보수	의원의 정수	시장의 보수	도시의 인구	비고
동경도	108만엔	130명 (법정정원)	164만엔	1229만명	2003년 5월 기준
런던시	￡49,266	25명	￡133,997	742만명	2004년도 기준
뉴욕시	$55,000	51명	$130,000	720만명	1992년 기준
로스앤젤레스	$60,000수준	15명	시의원보다 30% 많음	360만명	1994년 기준

<표 4> 전국평균 단체장과 지방의원의 보수 비교

구분	광역의원		기초의원
	평균보수	단체장 보수대비	평균보수	단체장 보수대비
미국 (42개주)	연$26,572	자료없음	시(City) $6,529 ※ 샌프란시스코 시의원 : $23,925	※ 샌프란시스코 시장 대비 19%

※ <표3>, <표4>의 참고자료 : 외국의 지방선거제도분석(1997 한국지방행정연구원) 선진외국의 지방자치제도(2000, 행정자치부), 외국의 지방의회 운영(2003 지방자치단체국제화재단)   이제는 지방분권시대(2004 정부혁신지방분권위원회)에서 재인용

2. 일본의 강시장-약의회형

일본은 지방의원의 유급제를 실시하고 있으며 우리와 가장 근접한 형태의 단체장과 지방의회의 권한과 역할을 가지고 있는 강시장-약의회의 기관대립형인 국가이다. 일본의 집행부와 지방의회 간의 보수를 비교하면 다음의 <표 5>와 같다.

<표 5> 동경도 의회의 사례(2005년 기준)

구분		월정액	기말수당
급여 (집행부)	지사	1,620,000円	평균 3.05개월
	부지사	1,320,000円
	재무관(출납장)	1,190,000円
보수 (지방의회)	의장	1,320,000円
	부의장	1,190,000円
	의원	1,060,000円

<표 5>, <표 6>에서 볼 수 있듯이 지방의원의 보수는 부단체장은 물론이고 우리의 기획관리실장 또는 재무국장 보다도 적다.

<표 6> 전국평균 단체장과 지방의원의 보수 비교

구분	광역의원		기초의원
	평균보수	단체장 보수대비	평균보수		단체장 보수대비
일본	연￥848,000	63%	시	연￥480,000	50%
			정․촌	연￥217,000	28%

※ 참고자료 : 외국의 지방선거제도분석(1997 한국지방행정연구원) 선진외국의 지방자치제도(2000, 행정자치부), 외국의 지방의회 운영(2003 지방자치단체국제화재단)   이제는 지방분권시대(2004 정부혁신지방분권위원회)에서 재인용

3. 영국과 프랑스의 집행부-의회 기관통합형

영국과 프랑스는 기본적으로 지방의원직을 명예직으로 설정하고 있으므로 우리와 비교할 수는 없으며 또한, 권한과 역할, 자치단체 규모에서 상당한 차이가 있으므로 어디까지나 참조 사항이지 기준점으로 논의될 수는 없다고 본다.

<표 7> 영국과 프랑스의 전국평균 지방의원의 보수 비교

구분	광역의원			기초의원
	평균보수		단체장 보수대비	평균보수		단체장 보수대비
영국	연₤7,514 (1514만원)		고급공무원단 평균보수의 8.9%	₤7,514 (1514만원)		고급공무원단 평균보수의 8.9%
프랑스	레종	월 8,121~ 14,,212프랑	31% ~ 54%	데빠 르망	월 1,425 ~2,493 유로	자료없음
				코뮌	월 213.73유로 이내 지급	4% ~ 35%

※ 참고자료 : 외국의 지방선거제도분석(1997 한국지방행정연구원) 선진외국의 지방자치제도(2000, 행정자치부), 외국의 지방의회 운영(2003 지방자치단체국제화재단)   이제는 지방분권시대(2004 정부혁신지방분권위원회)에서 재인용

Ⅳ. 유급제 지방의원의 적정 보수수준 및 기준설정에 관한 실증분석

1. 한국지방자치회원에 대한 설문조사

경제정의실천연합회 지방자치위원회에서는 2006년 3월 6일부터 3월 10일까지 한국지방자치학회 회원 560여명을 상대로 참여정부의 지방분권에 평가를 위한 설문조사를 한 바 있다. 이때에 필자는 본고를 작성하기 위하여 기초의원 및 광역의원의 유급제에 따른 적정한 보수 수준 및 기준을 파악하기 위하여 Web-site에서의 간단한 설문조사를 실시하였다. 응답자는 104명(18.6%)으로써 그 결과는 빈도로 분석을 하였다.

첫 번째 문항인 기초의원의 적절한 유급제의 수준은 다음 중 어느 정도라고 생각하십니까? (현재 2000만원 수준)라는 설문에 답한 내용의 결과가 다음의 <표 8>이다.

<표 8> 기초의원의 적절한 유급제 연봉 수준

	빈도(N)	퍼센트(%)
① 2000만원 ~ 3000 만원	32	30.8
② 3000만원 ~ 3500 만원	30	28.8
③ 3500만원 ~ 4000 만원	16	15.4
④ 4000만원 ~ 4500 만원	14	13.5
⑤ 4500만원 ~ 5000 만원	12	11.5
Total	104	100.0

설문결과를 보면 응답자 가운데 58.8%가 기초의원의 보수를 현행 2000만원 수준과 유사(30.8%), 또는 50% 상향된 3,500만원 수준이 적당하다고 응답(28.8%)하고 있다. 대조적인 점은 언론에 보도된 지방의원의 급여수준에 관하여 논의되었던 부단체장 수준과는 상당한 거리가 있어 학계와 공무원으로 구성된 한국지방자치학회 회원들은 부정적 이보다는 낮은 수준의 보수를 지불하여야 한다고 생각하고 있는 듯하다.

<표 9> 지방의원 추정 연봉의 규모

단위: 원	현행	개편이후
		부단체장 수준	국장급 수준	과장급 수준
광역의원	3120만	6800만	5900만	5400만
기초의원	2120만	5800만	5400만	4700만

자료: 서울신문, 2005. 12. 11. 5쪽>

다음 문항인 광역의원의 적절한 유급제의 수준은 다음 중 어느 정도라고 생각하십니까? (현재 3000만원 수준)라는 설문에 답한 내용의 결과가 다음의 <표 10>이다

<표 10> 광역의원의 적절한 유급제 연봉 수준

	빈도(N)	퍼센트(%)
① 2000만원 ~ 4000 만원	39	37.5
② 4000만원 ~ 5000 만원	29	27.9
③ 5000만원 ~ 5500 만원	15	14.4
④ 5500만원 ~ 6000 만원	13	12.5
⑤ 6000만원 ~ 6500 만원	8	7.7
Total	104	100.0

광역의원 적정 보수 수준에 대한 설문 분석에서는 기초의원의 보수 수준에 대한 의견보다도 현행 수준유지(37.5%) 의견이 많았다. 현행의 약 30%-40% 인상하는 안에 대해서는 27.9%가 찬성하는 의견을 냄으로써 응답자 가운데 65.4%가 광역의원의 보수를 현행 5,000만원 이하가 적당하다고 응답하고 있다.

다음으로 이와 같은 보수의 산정 기준은 다음 중 어느 것이 적당하다고 생각하십니까?에 대한 응답은 지방공무원 국장(12.5%), 과장(22.1%), 해당자치단체의 평균소득 수준(18.3%), 해당자치단체의 평균소득의 20%(15.4%)의 순으로 응답을 하고 있다. 반면에 부단체장의 수준으로 보수를 책정하는 것에 대해서는 응답자가 극소수(4.8%)로써 현재 수준을 유지하자는 주장보다도 부정적인 것으로 나타났다<표 11>.

<표 11> 지방의원 급여 산정 기준

	빈도(N)	퍼센트(%)
① 부단체장 수준(6,800만원)	5	4.8
② 지방공무원 국장급(5,900만원)	13	12.5
③ 지방공무원 과장급(5,400만원)	23	22.1
④ 해당자치단체의 주민 평균소득	19	18.3
⑤ 해당자치단체의 평균소득의 20%	16	15.4
⑥ 현재 수준을 급여로 지불	10	9.6
⑦ 100인 이상 고용 기업체(중기업)의 평균소득	2	1.9
⑧ 300인 이상 고용 기업체의 평균소득	0	0
⑨ 도시근로자 수준(약 3,000만원)	16	15.4
Total	104	100.0

2. 전문가 설문조사

지방의회 재출범 15년의 평가와 발전방향(최호택, 2006.2.25). 본 조사결과는 이주희. (2006). 지방의원 보수액 책정 권고안. 지방의원의 보수액 책정에 관한 공청회 자료집. (사)한국공공자치연구원 주최. 67쪽에서 재인용.

지방의원 보수 수준과 관련하여 전문가 그룹의 의견조사의 결과는 매우 신중하게 보고 잇는 것으로 나타났다. 다음의 <표 12>에서 보는바와 같이 지방의원의 급여를 지방자치단체와 비교했을 때 “과장급 보수”수준인 약 4천만원 정도가 적당하다는 의견이 50.7%로 가장 많이 나타나고 있다. 다음으로 23.5%가 “국장급 수준”을 선호하는 것으로 나타났다. 또한 22.5%가 “기타”를 선호하는 것으로 나타났는데, 대부분의 기타 의견들은 아직 우리나라 수준에서는 “무보수 명예직이 좋(맞)다”라고 응답하고 있다. 직업군별로 특이 사항은 NGO와 기업인그룹이 “국장급 보수”를 선호하고 있어 타직군과 대조를 보이고 있다.

<표 12> 지방의원 보수수준의 기준의 적당한 수준

구 분			응답자 직업군					전체
			전문직	NGO	공무원	언론인	기업인
	부자치단체장급 보수	빈도	2	3	1	2	2	10
		직업군의 %	3.9%	5.4%	1.1%	2.7%	9.1%	3.4%
		전체 %	.7%	1.0%	.3%	.7%	.7%	3.4%
	국장급 보수	빈도	13	22	8	19	8	70
		직업군의 %	25.5%	39.3%	8.4%	25.7%	36.4%	23.5%
		전체 %	4.4%	7.4%	2.7%	6.4%	2.7%	23.5%
	과장급 보수	빈도	27	20	57	40	7	151
		직업군의 %	52.9%	35.7%	60.0%	54.1%	31.8%	50.7%
		전체 %	9.1%	6.7%	19.1%	13.4%	2.3%	50.7%
	기 타	빈도	9	11	29	13	5	67
		직업군의 %	17.6%	19.6%	30.5%	17.6%	22.7%	22.5%
		전체 %	3.0%	3.7%	9.7%	4.4%	1.7%	22.5%
전 체		빈도	51	56	95	74	22	298
		직업군의 %	100.0%	100.0%	100.0%	100.0%	100.0%	100.0%
		전체 %	17.1%	18.8%	31.9%	24.8%	7.4%	100.0%

X2=31.517   df=12   p<0.002

Ⅴ. 유급제 지방의원의 보수수준의 기준제시

1. 4년의 1회 지방선거 실시 주민투표에 의한 반영

상기의 2곳의 설문조사 결과는 다음과 같은 몇 가지 정책적 함의를 보이고 있다. 첫째는, 양 응답자 집단에서의 의견이 큰 편차를 보이지 않을 정도로 직급은 과장과 국장 사이를 선호하고 있어 향후 물가상승에 따른 보수수준의 조정이 있을 때 참고가 될 수 있겠다. 둘째는, 보수 수준에 대해서도 양 조사 모두 4,500-5,000 만원 정도가 가장 빈도가 높은 응답결과로 일치했다는 점이다(단, 경실련의 조사에서는 기초와 광역을 구분하였으며 광역의원이 이에 해당되는 보수 수준이다).

지방의원의 보수수준은 조례로써 정하도록 되어 있으나 자신들의 문제를 자신들이 결정한다는 것은 타당하지 못하므로 개정된 지방자치법에 따르면 각 자치단체는 의정비심의위원회에서 정하도록 되어있다. 그러나 의정비심의위원회 위원 구성을 지방의장이 1/2을  추천하고 있으므로 공정성의 시비가 있을 수 있다. 또한, 의정비심의위원회 위원들의 토론에 의하여 결정될 정도로 보수 수준에 대한 명확한 기준이 있을 수 없다. 따라서 통계적 유의도를 가진 여론조사에 의하여 그 수준을 결정하는 것이 비용/효과 면에서 합리적이라고 볼 수 있다. 따라서 지금과 같이 매년 의정비를 산정하는 것은 불필요한 소모이고 타당성이 없다. 매년 의정비를 둘러싼 갈등을 초래하는 것은 바람직하지 않다. 4년에 한번 하는 것으로 족하다고 본다. 그 방식은 지방의원의 보수는 주인(主人)인 주민투표에 의하여 결정하여야 하는 사항이라는 입장에서 보면 4년에 1회 실시하는 지방선거와 동시에 그 수준을 정하는 것을 지방선거에서 별도의 주민투표를 실시하는 방식이다. 주민투표 결과에 의하여 의원들의 보수수준을 조례로 정하고 매년 인상의 기준이 필요하다면 당해년도 공무원급여 상승률을 반영하는 방안이다.

지방의 “의정비심의위원회(이하 이 조에서 “심의회”라 한다)“는 지방자치법 제32조제1항 각 호의 규정에 의한 비용 지급기준의 결정이 필요한 경우에 10인의 위원으로 구성하되, 위원은 지방자치단체의 장 및 지방의회의 의장이 학계․법조계․언론계 및 시민단체 등으로부터 추천을 받은 자 중에서 각각 5인씩 선정하고, 지방자치단체의 장이 위촉한다. 위원으로 될 수 있는 자는 위원회가 구성되는 연도 개시일 기준 1년 이전부터 계속하여 당해 지방자치단체의 관할구역 안에 주민등록이 되어 있는 19세 이상인 자로 한다. 다만, ｢공직선거법｣ 제18조의 규정에 의하여 선거권이 없는 자와 당해 지방자치단체의 소속 공무원․의회의원․교육위원 및 그 배우자․직계존비속․형제자매는 위원이 될 수 없다. 위원장은 위원 중에서 호선하며, 위원의 임기는 위원으로 위촉된 날부터 심의회가 제15조제1항의 규정에 의하여 결정한 금액을 제5항의 규정에 의하여 당해 지방자치단체의 장과 지방의회의 의장에게 통보한 날까지로 하되, 차기 심의회의 위원이 될 수 없다. 심의회는 위원 위촉으로 심의회가 구성된 당해연도 10월말까지 제15조제1항의 규정에 의한 금액을 결정하고, 그 금액을 당해 지방자치단체의 장과 지방의회의 의장에게 통보하여야 한다. 이 경우 결정은 위원장을 포함한 재적위원 과반수의 찬성으로 의결한다. 심의회는 지방자치단체의방의회의 의장에게 의정비 결정에 필요한 자료의 제출 및 관계자의 설명을 요청할 수 있다. 지방자치단체의 장은 의정비와 관련하여 통보받은 사항을 지체 없이 당해 지방자치단체의 인터넷홈페이지 등에 게재하여야 한다(지방자치법 제32조제3항, 시행령제15조의2).  위원회가 결정하여야 하는 지방의원의 지급항목은 의정활동비, 여비, 월정수당의 3개항목이며, 3개 항목 이외에 추가는 불가하다(제32조제3항).

전국적 단위의 여론조사 방법은 지난 2002년 대선에서도 활용되었으며, 지역수준에서는 각 정당이 제3기 단체장 공천, 17대 국정에서도 넓게 활용된 바가 있으며 제4기 5.31 지방선 장이나 지거에서도 각 정당이 후보자 공천시 활용하리라고 본다.

2. 선거구 출신 의원과 비례대표 출신의원과의 차등지급 방안

지방의회에서의 비례대표제 운영의 목적은 전문성 향상 및 대표성 확보에 있다. 따라서 비례대표로 선출되는 지방의원은 직능단체 출신, 혹은 사회적 약자층을 대변할 수 있는 전문가로 충원되는 것이 원칙이다.

따라서 지역구를 가진 지방의원과 비례대표제 지방의원과는 의정활동의 범위 및 업무 양태가 다를 수밖에 없다. 또한, 직능대표 출신인 비례대표는 고정수입이 있는 전문직 직종에 종사하는 경우가 많으므로 같은 보수액을 지급하는 것은 타당하지 못하다. 따라서 지방의원에 대한 전체 보수액수를 정하고 지역구 선출 지방의원을 1로 했을 경우 비례대표제 선출직의보수액을 0.5에서 0.8로 정하는 방안이다.

물론 현재 운용되고 있는 비례대표제가 직능단체 출신의 전문가로 혹은 사회적 약자충의 대표들로만 구성되어 있지 않고 정당인이 많은 점도 현실이다. 그러나 향후 전문성 있는 지방의회를 만들기 위해서는 원래적 의미의 비례대표제를 정착시켜야 할 것이다.

3. 지방선출직과의 기준점 비교

이주희(2006), 64쪽.

지방의회가 집행기관과 대립되는 기능을 기준으로 할 때 단체장의 보수를 기준으로 월정수당이 책정되어야 한다는 것이다. 여기에는 단체장의 보수와 전적으로 같은 수준의 보수를 지급해야 한다는 주장은 없는 것 같다. 주민정서로 볼 때 이 방안은 수용하기 어려운 수준이기 때문일 것이다. 그러나 자치단체장의 연봉을 기준으로 하여 일정비율을 지급하는 방안을 검토할 수 있을 것이다. 구체적으로 이 방안은 지방자치선진국들의 유사한 자치단체 지방의원의 보수가 자치단체장의 보수의 평균 비율을 우리의 경우에도 적용하는 방법이다. 예컨대, 동경도, 런던시, 뉴욕시의 시의원의 보수가 자치단체장의 보수의 어느 정도인지를 알아보면 3개 대도시 가운데 동경도가 66%로 가장 높으며, 런던시가 37%로 가장 낮은 수준이며, 이들 3개 도시의 평균은 48.3%를 차지하고 있다(<표 13>참조).

<표 13> 외국의 주요도시 의원의 월정 보수수준

비교도시	도시인구	시장 보수(a)	의원보수(b)	a/b(%)	비고
동경도	1229만명	164만엔	108만엔	66	2003년 기준
런던시	742만명	￡133,997	￡49,266	37	2004년 기준
뉴욕시	720만명	$130,000	$55,000	42	1992년 기준

출처:이주희(2006). 64쪽.

이러한 기준을 적용할 때 우선 기초자치단체장의 평균 연봉을 6000만원을 기준으로 할 때 의원의 연간 보수액은 4,218만원이 나온다. 그러나 이 방안은 왜 평균인 48.3%를 적용해야 하는지에 대한 논리적 근거는 없다.

4. 지방공무원과의 비교

지방의원에 대한 보수수준을 정하는 문제에서 본고의 설문조사 결과를 인용하였으나 각계의 의견 가운데서도 눈에 띄는 것이 당해 자치단체의 부단체장, 국장 혹은 과장의 보수수준과 비교하는 것이다. 그러나 행정직 공무원의 보수수준은 업무량, 일의 강도, 직무의 종류, 근무경험 등이 기준으로써 설정할 수 있으나 비전업직인 선출직 지방의원의 보수수준을 전업직 공무원과 비교하는 것은 타당하지 않다.

5. 해당자치단체의 주민 소득 수준의 반영

지방재정이 부족하여 자체세입으로 지방공무원의 보수조차 급여하지 못하는 자치단체의 주민들은 지방의원 유급화 자체에 대하여 매우 비판적일 것이라는 예상이 가능하다. 앞서의 실증조사에서도 해당자치단체의 주민 평균소득을 반영하여야 한다는 의견이 18.3%, 평균소득에서 20% 상향 지급하여야 한다는 의견 15.4%와 합하면 33.7% 정도는 자치단체의 재정력을 고려하여야 한다는 것이다. 이는 다시 말해서 응답자의 상당수는 지방의원의 보수 수준은 부족한 자치단체의 재원을 고려하여 고액이 아닌 평균금액 수준으로 의견이 많다는 것이다. 즉, 지방의원의 보수액의 설정은 전국의 자치단체가 일률적인 평균금액이 아니라 해당 자치단체 예산에서의 재정력과 인건비 비중을 동시에 고려하여야 한다는 점이다. 재정력을 고려하여 자치단체별로 차등지급하여야 한다는 이 같은 논리는 근거가 있다. 예를 들어, 일본의 동경도의 경우도 다음의 3가지 단계를 거쳐 풀타임으로 일하고 있는 직원들의 급여수준을 정하고 있다. 제 1단계는 전년도 ‘임금구조기본통계조사표’ 발표에 근거하여 전국을 100으로 했을 경우 자체대비를 한다. 다음 단계에선 자신의 자치단체 내에서 300인이상 고용기업의 평균소득수준을 2005년까지는 기준으로 삼았다. 그러나 2006년도에는 기준을 고용인 100으로 설정한다고 하므로 2007년도에는 보수가 낮아질 전망이다. 마지막 3단계에선 普通회계(일반회계와 특별회계를 합한 것이나 회계간의 중복예산을 제외한 것을 말함)에서 인건비가 차지하는 비율을 전년에 대비하여 낮추는 경향을 잡는 것이다. 예를 들어 동경도의 경우 인건비 비율이 1981년도 39.8%, 2004년 27.1%로 낮아지고 있다. 따라서 지방의원의 보수도 당해 자치단체의 재정력 대비 총인건비 비율, 그리고 해당 자치단체의 주민의 소득수준이 반영되어야 할 것이다.

6. 의정비심의위원회와 지방의회 권한에 대한 재조정 (인하대 이기우교수의 안)

의정비산정은 4년에 한번으로 하되 차기 의원선거 3개월- 2개월 전에 조례로 정하도록 하여 차기 지방의회의원에게 적용되도록 하여야 한다. 차기 의원에 출마하는 자는 의정비 산정도 주민의 선택기준이 될 수 있도록 선거에 가능한 한 임박한 시점에서 의정비를 정하도록 한다. 또한, 의정비심의위원회의 구성은 1/4을 단체장이, 1/4은 지방의회가, 나머지 2/4는 주민인 유권자중에서 임의로 추첨하여 정하도록 한다. 의정비심의위원회결정에 대해서 지방의회는 삭감하는 조례는 정할 수 있으나 증액하는 조례는 정할 수 없도록 하여야 할 것이다.

7. 의정비심의위원회 운영의 공개원칙 명시화

현행 지방자치법시행령 제34조에 규정된 의정비심의위원회의 운영에 관하여 심의위원회의 위원면면은 물론 회의록을 공개함을 원칙으로 규정케하는 방안이 검토되어야 한다. 또한 의정비 심의위원회의 회의를 원칙적으로 공개함으로써 의정비 산정에 관한 투명성을 담보해야할 것이다.

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http://tokyouto.or.jp

	발제 2
	지방의원 의정비 개선방안
	홍기돈 / 민주노동당 서울시당 정책부장

서울 도봉구와 광진구 주민들의 주민감사청구에 대한 서울시의 감사결과 발표 이후 지방의회 의정비에 대한 논란이 다시금 불거지고 있다. 그러나 서울시의 감사결과는 의정비 결정과정의 절차상의 문제만을 지적하고 있고 이에 대한 시정조치만을 지시하고 있다. 결과적으로 적정수준의 의정비에 대한 판단은 유보하고 있어 실질적인 의정비 조정효과가 나타나고 있지 않다. 또한 서울시는 주민감사청구가 접수된 개별 자치구에 대한 감사와 그에 따른 시정지시만 하고 있어 서울의 25개구에서 동일하게 발생한 문제임에도 감사를 통해 지적받은 지방의회를 제외하고 나머지 의회는 방치되고 있다.

또한 감사에서 지적된 도봉구의 경우 지난 5월 7일 도봉구의회에서 5,700만원이었던 의정비를 5,328만원으로 삭감하는데 그쳐 지역 시민사회단체의 강한 반발에 부딪히고 있다. 이는 작년 말 의정비 논란 당시 행자부의 의정비 과다인상 지자체에 대한 인하권고에 해당 지방의회가 의정비를 소폭으로 인하하여 통과시킨 것과 비슷한 사례와 거의 동일하다고 할 수 있다.

의정비 논란의 핵심은 ‘적정 수준의 의정비는 얼마인가’에 대한 기준이 모호하기 때문이다. 결정 절차상의 비민주성 또한 지적해야하고 개선해야 하지만 그 결정 절차의 결과물인 의정비에 대한 적정수준에 대한 합의가 사실상 없는 상황에서 의정비 논란은 계속될 가능성이 많다.

한편 지방의원 유급화는 지방의원들의 전문성을 강화하고 의원활동에 전념할 수 있도록 하기위해 도입되었다. 따라서 의정비와 관련한 논의는 지방의원들의 실질적인 전문성 강화와 의정활동에 전념할 수 있도록 하는 방안까지도 함께 논의되어야 한다.

1. 결정 절차의 민주성을 확보해야

작년부터 현재까지 의정비 논란의 중심에는 결정 절차의 비민주성이 있었다. 이는 그동안 정부, 지자체의 상당수의 위원회가 그들만의 위원회로 구성되어 운영되어왔다는 불신과 더불어 실제 심의위원회 구성자체가 구의원들의 요구가 반영되는 형태로 구성되고 운영되었기 때문이었다.

도봉구와 광진구의 사례는 대표적으로 심의위원회가 제대로 구성되지도 제대로 운영되지도 못했다는 것을 증명하고 있다.

이에 우선 결정 절차의 민주성을 강화하는 제도개선이 필요하다.

이른 위해 의정비 인상과정에 의정비심의위원회 명단을 비롯해 근거자료, 회의결과, 회의록 등을 상시적으로 공개할 수 있도록 해야 한다. 이를 통해 의정비 결정의 객관성, 투명성, 공정성을 확보해야 할 것이다.

설문조사의 경우는 현재 행안부 표준문항을 근거로 각 자치구별로 실시하고 있는 것은 공신력 있는 기관을 통해 적절한 표본, 문항으로 여론조사를 실시할 수 있도록 해야 할 것이다. 또한 그 결과에 대한 수정할 수 있는 정도에 대한 상하한선을 두어 설문조사가 요식행위로 변질되지 않도록 해야 한다.

마지막으로 반드시 공청회를 개최해 주민들의 의견을 직접 수렴할 수 있도록 해야 할 것이다.

2. 의정비 산정기준의 정리

1) 의정비의 합리적 기준 마련을 위한 노력이 필요함

지금까지 의정비와 관련한 정부기준은 주민소득 수준, 물가 인상률, 공무원 보수 인상률, 의정활동 실적 등을 반영하라는 수준에 있었다. 구체적으로 어떤 기준과 자료를 바탕으로 할지, 어떻게 가중치를 둘 것인지 등에 대한 규정이 없었던 것이다.

이로 인해 매년 지방의회가 의정활동 대신 의정비에 대한 소모적 논란이 되풀이되었다고 할 수 있다. 이에 합리적 기준을 만들려면 정부가 시민사회단체 등과 협의해 의정비 산출의 구체적 기준을 마련해야 할 것이다. 공무원 보수규정처럼 의정비도 상·하한선을 명문화하고, 그 범위 내에서 지역적 특성을 감안해 결정토록 하는 방안도 고민해야 할 것이다.

2) 의정비 지급항목의 다양화

매년 의정비 인상을 둘러싼 논란이 불거지는 데에는 의정비 항목이 월정수당이라는 단일항목으로 정해져 역할과 활동에 따른 수당지급이 불가능한 이유도 있다. 이에 우선적으로 월정수당이라는 항목을 좀 더 세분화 할 필요가 있다.

아래의 자료는 민주노동당 정책위원회에서 2006년 4월에 발표한 지방의원 의정비 책정안 예시이다. 이 방안처럼 의정비를 월정수당 한 항목으로 하지 않고 의정활동수당, 소득수당등으로 구분하면 의정비 인상과정에서 특정수당의 인상필요성을 중심으로 심의하고 결정할 수 있어 현재와 같이 의정비가 폭등하는 경우를 예방할 수 있을 것으로 판단된다.

현재 민주노동당은 국회의원과 지방의원이 도시노동자 평균임금인 230만원을 월 지급받고 나머지 금액을 당의 정책연구를 위한 비용으로 사용하고 있다. 물론 민주노동당의 지급기준과 방식이 무조건 옳다고 이야기 할 수는 없을 것이다. 그러나 민주주의 대의제하에서 국민을 대변하는 의원들이 세금을 일방적 특권마냥 책정하는 것이 아닌 국민평균수준의 임금을 통한 실질적 공감과 정책개발에 투입하는 방안도 고려할 수 있을 것이다.

<별첨 1> 10개 자치단체 시뮬레이션 자료, 민주노동당 정책위원회(2006.4.12)

지방의원 의정비 책정안 예시

(단위 : 만원)

지역 구분 (의원수)		① 의원 활동수당	② 소득수당	③ 예산수당	④ 인구수당	총 지급액 ①+②+③+④
광역	서울 (102명)	1,200	1,904	1,226 (125,139억)	960 (980만명)	5,290
	경기 (104명)	1,200 (21.90%)	1,904 (34.76%)	1,373 (25.06%) (142,824억)	1,000 (18.25%) (1,041만명)	5,477 (100%)
	부산 (44명)	1,200	1,904	881 (38,802억)	818 (352만명)	4,803
	강원 (43명)	1,200	1,904	1,047 (45,046억)	339 (146만명)	4,490
	광주 (19명)	1,200	1,904	822 (15,623억)	747 (142만명)	4,773
기초	경기 수원 (36명)	840	1,904	227 (8,190억)	288 (104만명)	3,259
	전북 군산 (24명)	840	1,904	162 (3,899억)	108 (26만명)	3,014
	충남 당진 (12명)	840	1,904	208 (2,504억)	100 (12만명)	2,946
	서울 강남 (21명)	840	1,904	167 (3,513억)	252 (53만명)	3,163
	대전 동 (13명)	840	1,904	111 (1,450억)	184 (24만명)	3,039

① 의정활동수당 :

- 광역의원은 1,200만원(12개월×100만원)으로 책정함.

- 기초의원은 840만원(12개월×70만원)으로 책정함.

② 소득수당 :

- 소득수당은 2005년 도시근로자 평균소득(4인 가족 기준 약 238만원) 연간 2,856만원의 2/3인 1,904만원을 책정함.

③ 예산수당 :

- 예산수당은 2006년도 일반회계 예산 기준으로 예산(억단위)을 의원수로 나누어 책정함.

④ 인구수당 :

- 인구수당은 인구(만단위)를 의원수로 나누어 책정함.

- 인구자료는 통계청의 "2005인구주택총조사" 잠정집계 결과, 기타 자료 등을 참고함.

⑤ 의원수 :

- 의원수는 중앙선관위에서 나온 제4회 전국동시지방선거(2006.5.31실시) 선거구확정상황 자료를 근거로 함

3. 지방의원 영리행위 금지등 제도 개선

의정비인상에 대한 논란은 지방의원 유급화에 대한 불신으로 까지 번지고 있다. 이는 유급화를 통해 지방의원들의 전문성과 의회활동 강화를 통해 자치단체장에 대한 견제와 감시가 더욱 활발하게 하려던 당초의 취지가 퇴색된다는 것을 의미한다. 따라서 불필요한 오해를 낳을 수 있는 제도는 개선하는 것이 필요하다. 더불어 지방의원의 전문성을 강화하기 위해 의정비 인상보다 보좌관을 둘 수 있게 하는 방안들도 적극적으로 검토되어야 할 것이다.

1) 우선적으로 제기되는 제도 개선사항

첫째, 지방의원 유급화에 따라 영리행위 등의 겸직을 금지하고 의정활동에 전념할 수 있도록 해야 한다.

둘째, 지방의회 관련 예산 중 의정공통경비, 업무추진비 등 불투명하거나 불요불급한 예산을 개선해야 한다.

셋째, 관광성 국내외 연수 등 과거의 구태에서 벗어나기 위한 의식적, 제도적 노력을 전개해야 한다.

4. 지방의회 개혁을 위한 스스로의 노력이 필요함

의정비 논란과정에서 지방의원들의 활동 평가의 중요한 지표중에 하나가 조례제정 실적의 저조함이었다. 지방의회의 조례제정과 개정을 얼마나 했는가를 수치화해서 의원평가에 반영하는 것이 타당하냐의 문제제기도 있다. 현재 의정활동을 평가할 만한 지표가 없는 상황에서 주민들 입장에서는 조례제정의 숫자가 의원활동평가의 중요한 하나의 지표임이 사실이다. 따라서 의원들이 실적 중심의 숫자에 매여서는 안되지만 주민들의 체감할 수 있는 의정활동의 노력이 필요한 것이 현실이다.

따라서 지방의회 회의에 대한 주민방청 참여확대등 다양한 방식의 주민참여 방안 확대를 위한 스스로의 노력이 필요하다.

	발제 3
	지방의원 의정비 산정의 문제점과 개선방안1
	금홍섭 / 대전참여자치시민연대 사무처장

1. 의정비심의위원회 구성의 문제점

1) 집행부와 의회의 동수 추천 문제

현행 의정비심의위원회의 구성과 관련한 규정에 의하면 자치단체장이 5명, 지방의회 의장이 5명 추천하도록 되어 있다. 그러나 의정비는 지방의원들에게 적용되는 규정인데, 지방의회 의장이 추천하면서 대리인 역할에 그치고 있다는 지적이 크다.

따라서, 지방의회가 의정비 심의위원을 추천하는 것은 바람직하지 않으며, 합리적인 의정비 심의가 이루어질 수 있는 의정비심의위원회 구성이 절실하다. 또한 전문성을 겸비한 인사들로 의정비심의위원회를 구성․운영할 필요가 있다.

2) 의정비 심의위원 구성에 있어 시민단체라는 것에 대한 문제

의정비 심의위원 구성에 있어 집행부 및 의회의장 추천인 가운데 다수가 시민단체라는 이름으로 추천되었으나 실제로는 관변단체 및 이익단체 소속 임원 및 실무자가 추천된 경우가 대부분이었다.

따라서, 시민단체란 통칭에 대한 주민들의 오해가 있을 수 있다는 점에서 이익단체, 정부 및 지방자치단체로부터 재정보조 수령단체 등은 제외하는 등 추천인에 대한 직업분류를 보다 세밀하게 구분할 필요가 있다.

2. 의정비심의위원회 운영의 문제

1) 의정비심의위원회는 의정비 인상의 책임회피 수단으로 전락

의정비심의위원회는 말 그대로 의정비를 심의하는 기구임에도 불구하고 실제로는 의정비 인상을 논의하는 기구로 전락되고 있다는 비판이 크다.

따라서, 주민들의 여론이 반영될 수 있는 방안과 더불어 원칙과 기준에 근거해서 보다 전문적이고 효과적인 의정비심의를 위한 의정비심의위원회 구성 및 운영 방안에 대한 모색이 절실하다.

2) 합리성이 결여된 다수결에 의한 의사결정 방식 문제

2007년 의정비 인상논의의 과정에 2006년 결정된 의정비는 합리적 근거에 의해 산출되지 않았다는 이유로 무시되는 경향이 있었다. 그러면서 2007년 의정비 심의과정에서도 의정비 결정의 합리적 근거를 제시하지 못한 채 대부분 의원들이 다수결로 결정하는 형태로 진행되었다.

따라서 2008년 의정비 심의위원회의 전문성을 높이는 등의 의정비 인상 결정 방법에 대한 전면적인 재검토가 이루어져야 할 것으로 보인다.

3) 주민설문조사 결과는 참고자료로만 활용 문제

대전광역시를 포함한 5개구가 의정비 인상을 논의하는 과정에 수백만원의 비용을 지출해가면서 주민설문조사를 실시했다. 그러나 중구를 포함한 대부분의 자치단체의 설문조사 결과 60~80% 이상의 주민들이 의정비 인상을 반대하고 있지만, 이를 참고자료로만 활용할 뿐, 의정비 산정을 위한 자료로 활용되지 않고 있다. 이는 지방자치에 주민이 빠진 격으로, 있어서는 안 될 일이 의정비심의위원회에서 자행되고 있는 것이다.

따라서, 설문에 대한 보다 객관성을 확보하고 비용을 절감하기 위해 여론조사 전문기관 의뢰 등을 위해 대전시와 5개구가 통합 여론조사를 실시하는 방안도 적극 고려해야 할 것으로 보인다.

3. 자치단체의 문제

1) 실질적 논의가 불가능한 짧은 위원회 운영 등 일정문제

의정비 심의가 대부분의 자치단체가 9월 말에 심의위원 추천을 받았고, 실질적인 위원회 구성은 10월 중순에 이뤄진 자치단체도 있다. 따라서 10월 말까지 의정비 인상 논의를 완료하라고 심의위원들을 압박하면서 실제 의정비 인상 논의를 진행할 수 있는 기간은 20일도 채 안 된다. 따라서 실질적인 의정비 심의가 되지 못할 뿐만 아니라, 일부에 의해 다수의 위원들이 끌려가는 의정비 심의가 되고 있다.

따라서, 의정비심의위원회 구성 및 운영 기간을 좀더 확대해서 충분히 논의할 수 있는 시간을 확보하는 것이 필요하다.

4. 중앙정부의 문제

1) 의정비 논의의 실질적 심의를 위한 기준 미흡

매년 의정비 심의와 관련 행정자치부가 고려할 사항을 지침으로 만들었지만 실제 적용가능한 지침은 미약한 수준이다. 자치단체의 재정상태, 공무원 급여인상률, 물가상승률 등을 고려하도록 되어 있지만, 실제 의정비 인상 논의에서 제대로 반영되지 않고 있다.

따라서, 실질적으로 의정비 인상에 반영할 수 있는 심의 기준을 작성, 제공하는 것이 필요하다. 예를들면, 지방자치 정신에 부합하면서도 구체적인 원칙과 근거가 될 수 있는 지방의원들의 겸직금지 및 윤리규정 제정 등을 강제화하는 등 주민들의 신뢰속에서 유급제 취지가 발휘되도록 중앙정부의 노력이 뒷받침되어야 한다.

5. 의정비심의위원회의 월권행위 문제

1) 편법을 조장하는 의정비심의위원회의 월권행위

현행 의정비 논의 결과를 발표할 때 의정비 전체의 인상률을 발표한다. 그러나 의정비심의위원회는 의정비 구성요소 중 월정수당에 대한 논의만 가능한데 실제 의정비 전체의 인상률을 발표하고 있다. 현재 각 자치단체가 의정비심의위원회의 잠정결정이라고 밝히는 인상률은 모두 위원회의 권한을 넘는 행위이다.

따라서, 의정비심의위원회는 명확하게 본인들이 논의 가능한 월정수당의 인상폭에 대해서만 입장표명을 해야 할 것이다.

6. 결론

2006년부터 지방의원에 대한 유급제를 본격 도입키로 한 배경은 전문가 등의 지방의회 진출을 통해 의정활동을 혁신하기 위한 수단이다. 그럼에도 불구하고 대전시와 5개구가 수 백 만원씩 들여 수 백 명의 주민들을 대상으로 실시한 의정비 관련 주민여론조사 결과가 실제 의정비 심의에 전혀 반영되지 않는다는 사실은 또 다른 예산낭비사례이다.

실제로 이런 여론조사결과 60~80% 이상의 주민들이 지방의회의 의정활동에 대해 부정적임을 지적하면서 의정비 인상에 유보적인 입장을 취하고 있는 것으로 나타났다.

이런 설문조사는 각 자치단체의 주요한 의사결정에 적극적으로 주민의견을 묻는 형태로 지난 지방자치의 역사에서 유례를 찾기 힘든 모범사례이다. 그럼에도 불구하고 의정비심의위원회는 설문조사결과를 의정비 심의에 반영하지 않고 참고만 하겠다는 것은 외연이 확대된 작금의 민주주의를 역행하는 처사일 뿐만 아니라, 민의를 배신하여 주민이 주인 되는 지방자치를 부정하는 것으로 밖에 볼 수 없다.

안타까운 현실은 의정비심의위원회가 주민들의 의견을 듣고 이를 반영하려고 노력하지 못한 채 의정비 인상에만 몰두하는 모습에서 풀뿌리민주주의에 대한 도전으로 비춰진다는 것이다. 자치단체 또한 의정비심의 과정에서 자유로울 수 없다. 우리 지역 자치단체가 의정비 심의위원을 선정한 것은 대부분 9월 말이다. 그리고 일부 구의 경우 의정비심의위원 위촉을 10월 중순에서야 했으면서 10월 중으로 의정비 심의를 종료하라고 압박하고 있다. 과연 실질적인 의정비 심의가 이뤄질 수 있는 시기였는지 의심하지 않을 수 없다.

행정자치부도 주민들의 비난에서 자유로울 수 없다. 납득할 수 있는 의정비 심의의 명확한 가이드라인도 제시하지 못한 채 자치단체에 위임함으로써 지역의 혼란을 가중시키고 있다. 지방자치 시행 15년이 지난 지금도 여전히 그 뿌리는 정착되지 못하고 있다. 의정비 심의가 시간에 쫓겨 결정하는 졸속행정이 아니라, 주민들의 의견이 반영된 민주주의의 절차와 내용이 함의된 결정이기를 기대한다.

	발제 2
	지방의원 의정비 산정의 문제점과 개선방안2
	이상석 / 순천참여자치시민연대 사무처장

광주 , 전남지역 2008 의정비 결정과정 (회의록에 기초해 작성)

지자체	내용	결정방법	결정사항
광주시	동결, 10% 이상, 10%이내 결정 10%이내에서 2.5%다수의견	2.5%인상안 찬반거수-만장일치	월정수당-2.5%인상 (총액대비1.44%인상)
동구	의정비 동결다수의견 주민의견은 삭감 내지는 동결	동결로 합의	동결
서구	지역주민소득수준(통계자료), 공무원 보수인상률, 물가상승률, 활동실적, 물가상승률 반영 5.4%인상(월정수당)	5.4% 인상 합의	5.4%인상(월정수당) 총액대비 2.88%인상
남구	1차-5%, 10%이상, 10%이내 인상안 2차 10%, 20% 인상안	1차 - 3안 중 택일 후 기재해 제출 2차- 표결	10%인상
북구	타구청 비교 7%인상(월정수당)동의	거수 결정	총액대비 3.7%인상
광산구	의정활동실적, 예산비교표 등 참작 월정수당 5%, 20% 대립 위원장 제안 총액대비 5%인상안	위원장 제안 동의	총액대비5% 월정수당 9.46%인상
총평: 전체적으로 여론조사 신뢰하지 않는 분위기로 피상적인 비난수준으로 여론조사 타당성 없다고 생각, 의견 발표와 합의로 결정

<광주광역시>

<전라남도>

지자체	내용	결정방법	결정사항
전남도	위원별 무기명 금액기재 평균액 산정(최하, 최고 금액제외)	평균액을 잠정액으로 삼아 표결 결정	4748만원
목포시	위원 제시 금액 산술평균액(잠정액)인상폭 결정하기로 하다 전남도 타 시(여수,순천,광양,나주)결정금액 확인하고 다시 합의	위원 합의	4100만원 (추후인하)
여수시	○1차 표결 1안-공무원 급여 인상율 반영 2안-전년도 대비 10% 인상 3안-전년도대비 100%인상 ○2차 표결 1차 결과로 위원회 4800(1) 여론조사 3168(2) 평균금액(1),(2) 3984로 하는 제1 잠정안과 금액결정방식을 정해 다시 결정하도록 하는 제2잠정안 중 제2잠정안으로 결정됨 이 과정에서 여론조사결과 반영이 안 됨, ○3차 표결 금액범위 정해 표결	○1차 각 안에 따른 금액범위를 번호 매겨 표결(투표용지 번호기재) ○2차 제2잠정안으로 거수 결정 ○3차 투표 표결	4100만원 (추후인하)
순천시	위원 금액 기재 산술 평균액	평균액으로 합의	평균액 (추후인하)
나주시	1안 -(주명칠 위원제시)3984/4000 전년도 의정비X 공무원 봉급인상률X 물가상승률 X 재정자립도(전국평균54% 대비 나주 11.1%를 비율로 따져 0.2%으로 산정-기준점 1에서 -2 =0.8(계수)산정)x 여론 조사결과(인상에 10%가 반대하므로 100%-10%으로 한 90%를 계수로 산정)x 의안발의(전국평균과 비교해 같은 수준이므로 기준 1로 산정) 2안-읍면동 사무관급 4500 3안-4인 가족 최저생계비-5000 1안에 의견 접근(잠정액으로 결정)	무기명 투표 표결	4500
광양시	○1차 위원 개인별 잠정액 기재 제출 잠정액 결정(최고, 최저 금액 제외 평균액) 2차 1안-삭감안(잠정액에서) 2안-잠정액(평균액) 3안-사례종합(자료-재정자립도, 주민수, 의원수 반영 금액 등 여러사례에서 산출금액) 표결	1차 잠정액 산정 다수결 거수 동의 2차 표결 2안 결정	평균액 결정
담양군	위원제시기재금액평균 (최고, 최저금액 제외 평균액)	평균액으로 합의	평균액
구례군	위원 제시 기재금액 산술평균액	평균액으로 합의	평균액
고흥군	1차 위원 제시 금액 평균 잠정액으로 결정 거수 2차 전체위원 제시금액 기재제출 금액의 산술평균액	1차 거수로 다수결에의 의해 결정 2차 결정	평균액
보성군	1차 인상율 8%, 13%, 20%에서 택일 무기명 투표 결정해서 나온 평균액으로 결정	무기명 투표 결정	결정 평균요율 적용
장흥군	공무원봉급, 주민여론 등 반영 총액대비 5%인상 결정	위원 합의	총액대비 5%인상
해남군	주민여론조사결과, 타시군 의정비 결정사례, 각 위원별 산출금액 반영비율로 산출금액 선정 각 위원별로 의정비 금액 기재 평균액 산정	평균액으로 합의	평균액
영광군	○1차 산출안- 1)현연봉÷4인가족기준생계비 =67%(a) 현연봉-5급연봉 =48%(b) 인구수: 660명-1380명=-50%(c) 계: a+b-c=32.5%(인상) 2)군의원 감소(11명-9명);20% 군민 1인당 군민증가: 20% 물가상승률 등: 10% 회기일수 증가: 5% 합계: 55%(인상) 3)6급보수 4)과장급 5)5급과 6급 중간 6)공무원보수인상률+소비자물가상승률=8.2% 인상 7)부 단체장급 8)전남평균 22% 인상율 네 개중 택일 과반획득 실패로 부결(55%인상) ○2차 여론조사 반영해 잠정안 결정 찬반투표(쪽지기재)-전국 평균 인상률 반영금액 39%, 10.5%이상 인상안 중 표결로 39%결정	1차 8안 중 무기명 투표 2차 잠정액 찬반투표	39% 인상
함평군	공무원봉급인상률(2.5%)+전남도 평균지급액=9.3% 인상 만장일치	위원 만장일치	9.3% 인상
완도군	공무원봉급인상률(2.5%)+물가상승률(2.3%)+주민여론조사반영(5%이내)=9.8% 만장일치 가결 의정비산출근거-2007기준액x 여론조사반영(5%이내 60%, 10%이내 18.7%)+2007기준액x 공무원보수인상액+물가상승률(2.5%산정)	위원 만장일치	9.8%인상
진도	전 위원 요율 기재 제출 평균요율인 18%와 평균요율 인하안 15%안 중 표결로 18%안 결정 후 이에 대한 찬반표결로 18% 인상 결정	1차 투표 표결 2차 평균요율 찬반투표	18%인상
신안	전국 평균 39%, 전남 지자체(군) 평균 33%의 평균 36%로 잠정액 결정 거수로 결정	거수결정	36%인상
총평 : 전라남도의 경우 다소나마 주민여론조사를 반영하려고 노력한 흔적이 보이지만 미미한 수준에 그쳐, 상호간의 신뢰가 많이 떨어져 있음을 확인(심의위원회에서 주민들의 의견에 대한 신뢰도가 높지 않음) 많은 자치단체에서 나타난 결정방식의 경향은 심의위원들이 금액을 기재해 제출하면 이를 산술적으로 평균내 잠정액으로 결정하는 데 있음. 심의위원에 대한 전적인 신뢰도가 바탕이 된다면 상관없겠지만 무책임한 경우라고 생각됨 구체적인 통계자료와 데이터 필요 몇몇 지자체 심의위원회에서 제기된 안, 지역주민 소득통계표, 물가상승률, 공무원봉급인상률, 의원활동실적, 주민여론조사 등의 구체적인 자료로 기준점을 잡도록 해야 함. 의정비 심의 전제조건 1)의정비 사용내역공개 2)겸업금지 3)지역주민소득수준, 공무원봉급인상율, 의원활동실적 반영 월정수당 책정 고려해야 할 지표 1)의정활동 평가 - 입법발의(조례발의, 그 외 입법활동), 질문, 자유발언, 예산안 처리, 행정사무감사 지적사항(시정요구사항, 건의사항 등) 공청회, 간담회, 수련회/연수, 연구모임 등 기타활동 현황, 개원 회기일수, 의원 출결현황, 겸업현황, 의원 1인당 주민수 2)의정비 외 지급예산-여비, 공통경비, 해외연수비용, 위원회 참석 수당 등 현황 3)경제지표-물가동향(지역), 재정자립도(3개년간의 평균치), 지역소득수준(지역총생산대비 인구수), 지역적 특성에 맞춘 평균 임금 4)기타-지역현황(예산, 인구 등), 주민여론조사, 타 자치단체비교