지방자치 20년 사례발표회·평가토론회

변화·혁신 사례발표회 /

민선5기 1년,

앞으로의 방향은? 토론회

일시 | 2011년 6월 30일(수) 오후 2시

장소 | 참여연대 느티나무홀

주최 | 시민사회단체연대회의 지방자치위원회 · 풀뿌리자치연구소‘이음’

· 참여자치지역운동연대 · 경향신문

프로그램

지방자치 20년 사례발표회·평가토론회

변화·혁신 사례발표회 /

민선5기 1년,

앞으로의 방향은? 토론회

1부 지방자치 20년 변화·혁신 사례 시상 및 발표회

14:10	시상식         사회 : 김경희 한국여성단체연합 공동대표

14:30	사례발표       분야별 선정 사례발표

2부 ‘지방자치 20년, 민선5기 1년, 앞으로의 방향은?’ 토론회

15:30	사회	하승수 투명사회를위한정보공개센터 소장

15:40  발제          오관영 좋은예산센터 상임이사

16:00  토론	정보연 도봉시민회대표, 도봉발전협의회 위원

김범수 고양시정운영위원회 위원

이상선 충남시민사회단체연대회의 상임대표

이성수 인천광역시 시민사회특별보좌관

황인오 부천시민사회단체협의회 공동대표

송재봉 충북참여자치시민연대 사무처장

박병상 경남민주도정협의회 실행위원

17:30	폐회

목차

지방자치 20년 사례발표회·평가토론회

변화·혁신 사례발표회 /

민선5기 1년,

앞으로의 방향은? 토론회

1부 사례발표

<좋은 변화상: 주민운동분야>

- 인천광역시 부평구 ‘꿈꾸는 상인들의 마을만들기(부평문화의 거리)’	6

- 충청남도 천안시 ‘복지세상을 만드는 지역운동 인큐베이팅’	10

- 충청북도 청주시 ‘두꺼비와 공존하는 생태마을 만들기’	14

<새로운 시도상>

- 경기도 하남시 ‘열린의회의 첫 단추, 문턱없는 의정’	17

- 경기도 과천시 ‘주민들과 함께하는 지방의회 만들기’	21

<좋은변화상: 행정·거버넌스분야>

- 전라북도 진안군 ‘살기좋은 농촌 마을만들기’	24

- 경기도 안산시 ‘좋은 마을만들기’	29

- 인천광역시 가좌2동 ‘동네 사람들과 함께하는 마을만들기’	33

- 경기도 부천시 ‘동네마다 걸어갈 수 있는 작은도서관 만들기’	36

<특별상>

- 경기도 부천시 ‘담배자판기 조례제정운동’	39

- 충청북도 청주시 ‘정보공개·시민참여기본조례 제정’	42

- 제주특별자치도 ‘친환경 학교급식 운동’	45

- 경기도 안산시 ‘외국인 주민 인권증진 조례 제정 및 관련활동’	49

2부 토론회

발제   민선 5기 1년 평가와 과제: 지방공동정부 실험과 민주적 거버넌스를 중심으로

/ 오관영 좋은예산센터 상임이사	55

토론1  김범수 고양시정운영위원회 위원	72

토론2  이상선 충남시민사회단체연대회의 상임대표	77

토론3  이성수 인천광역시 시민사회특별보좌관	84

토론4  황인오 부천시민사회단체협의회 공동대표	87

토론5  송재봉 충북참여자치시민연대 사무처장	90

지방자치 20년 사례발표회·평가토론회

변화·혁신 사례발표회

<좋은 변화상: 주민운동분야>

- 인천광역시 부평구 ‘꿈꾸는 상인들의 마을만들기(부평문화의 거리)’

- 충청남도 천안시 ‘복지세상을 만드는 지역운동 인큐베이팅’

- 충청북도 청주시 ‘두꺼비와 공존하는 생태마을 만들기’

<새로운 시도상>

- 경기도 하남시 ‘열린의회의 첫 단추, 문턱없는 의정’

- 경기도 과천시 ‘주민들과 함께하는 지방의회 만들기’

<좋은변화상: 행정·거버넌스분야>

- 전라북도 진안군 ‘살기좋은 농촌 마을만들기’

- 경기도 안산시 ‘좋은 마을만들기’

- 인천광역시 가좌2동 ‘동네 사람들과 함께하는 마을만들기’

- 경기도 부천시 ‘동네마다 걸어갈 수 있는 작은도서관 만들기’

<특별상>

- 경기도 부천시 ‘담배자판기 조례제정운동’

- 충청북도 청주시 ‘정보공개·시민참여기본조례 제정’

- 제주특별자치도 ‘친환경 학교급식 운동’

- 경기도 안산시 ‘외국인 주민 인권증진 조례 제정 및 관련활동’

인천광역시 부평구 ‘꿈꾸는 상인들의 마을만들기(부평문화의 거리)’

충청남도 천안시 ‘복지세상을 만드는 지역운동 인큐베이팅’

충청북도 청주시 ‘두꺼비와 공존하는 생태마을 만들기’

경기도 하남시‘열린의회의 첫 단추, 문턱없는 의정’

경기도 과천시 ‘주민들과 함께하는 지방의회 만들기’

전라북도 진안군 ‘살기좋은 농촌 마을만들기’

경기도 안산시 ‘좋은 마을만들기’

인천광역시 가좌2동 ‘동네 사람들과 함께하는 마을만들기’

경기도 부천시 ‘동네마다 걸어갈 수 있는 작은도서관 만들기’

경기도 부천시 ‘담배자판기 조례제정운동’

충청북도 청주시 ‘정보공개·시민참여기본조례 제정’

제주특별자치도 ‘친환경 학교급식 운동’

경기도 안산시 ‘외국인 주민 인권증진 조례 제정 및 관련활동’

지방자치 20년 사례발표회·평가토론회

민선5기 1년,

앞으로의 방향은? 토론회

	발제
	민선5기 1년 평가와 과제 지방공동정부 실험과 민주적 거버넌스를 중심으로
	오관영 / 좋은예산센터 상임이사

1. 들어가며

- 올해 2011년은 지방자치가 부활한 지 20년을 맞이하는 해임. 20년 전 4월 15일에는 기초의회가, 같은 해 7월 8일은 광역의회가 개원했음. 20년이면 우리나라의 지방자치도 이제 성년의 나이가 된 것임.

- 지방자치 20년을 평가하는 키워드는 크게 세 가지로 생각됨. 하나는 중앙정부와 지방정부의 관계 측면에서 권력을 어떻게 나눌 것인가의 문제인 ‘분권(分權)’이고, 두 번째로는 공간의 측면에서 현재의 불균형 발전을 ‘균형(均衡)’있게 만들 것인가라는 고민이고, 마지막으로 지방자치의 본질인 ‘자치(自治)’의 측면에서 주민‘참여’의 문제임.

- 현재의 의제들로 보면 행정구역개편이나 취득세 감면과 같은 문제들은 조직권이나 재정권 등 분권에 해당하는 이슈이고, 행정수도이전이나 지방으로 공기업을 이전하는 혁신도시 등은 균형발전의 의제에 해당할 것임, 얼마 전 제주도 해군기지 문제를 둘러싸고 진행된 주민소환투표나 지금 각 지방자치단체에서 추진하고 있는 참여예산은 주민참여에 해당하는 이슈임.

- 약간 도식화 시키면 사회운동은 분권과 균형발전을 강조하는 흐름과 참여와 자치역량을 강화하는 흐름, 그리고 대안적 공동체를 만들어가는 흐름들이 상존하고 있음. <지방분권운동>이 전자의 흐름을 대표하는 운동단체이고, 서울의 <성미산 마을>이나 <도봉사람들>처럼 주로 기초단체나 동단위에서 활동하는 많은 풀뿌리운동 단체들이 주민참여에 기초한 사회운동을 해오고 있음. 마지막으로 먹거리, 의료, 교육, 주거 등의 문제를 정부나 시장의 원리가 아닌 ‘협동’의 원리로 풀어보자는 각종 <생협>과 <대안 학교> 등이 성장해오고 있음.

- 이러한 흐름 속에서 지난해 6월 2일 지방선거가 있었고, 풀뿌리 지역단체들을 중심으로 <풀뿌리 좋은 정치네트워크>을 구성해서 대응을 했으나 연합정치의 담론이 전체 흐름을 좌우하고 정당공천 등 현재의 선거제도 벽 앞에 유의미한 성과를 내지 못한 반면 반MB 정책연합(5+4)에 기초한 선거연합이 수도권과 일부지방에서 승리한 결과 지역에 따라 다양하게 ‘공동지방정부’가 운영되고 있음.

- 1년이 지난 현재 공동지방정부는 지역의 유권자들이 꾸었던 꿈을 얼마나 실현시키었는가? 우리가 원하는 지방자치의 모습이 공동지방정부를 통해 실현될 수 있는 것인지 함께 고민하는 자리가 이번 토론이라 생각됨.

- 지난해 민선 5기 지방선거에서 연합정치를 제안하고 주도한 <희망과 대안>은 당시 시민연합정부의 형태와 구성과 관련하여 정책, 조직, 운영 등 3개 영역으로 제안한 바 있음.

- 첫째, 정책과 관련해서는 시민사회와 야5당이 합의한 전국 공통 의제와 지역 연대기구에서 합의한 정책 의제(세부 실천 공약)를 작성하고 합의하고, 각 정당은 소속 자치단체장과 지방의원에 대한 지속적인 정책지원 및 관리구조를 마련하는 등 책임정치를 획기적으로 강화할 수 있는 방안을 내 놓고, 이를 실천하기 위한 대 시민 약속과 사회적 협약을 체결하도록 함.

- 둘째, 조직적 측면에서 인수위원회, 지역발전 협동위원화, 정책기획팀, 시민정책배심원단, 의정감시단 등의 시민연합정부의 구성 및 시정 협력 구조를 제시함.

<그림> 희망과 대안이 제시한 시민연합정부의 협의 기구

- 마지막으로 시민참여구조의 획기적인 확대를 운영방안으로 제시하였음. 이하에서는 연합정치의 핵심 내용인 정책, 거번넌스 기구, 시민참여의 측면에서 지방 공동정부의 지난 1년을 평가하고 앞으로의 과제를 살펴보고자 함. 그러나 정책과 관련하여서는 각 지역 시민단체 등의 평가가 전제되어야 하기 때문에 거버넌스기구의 구성과 시민참여의 제도화라는 측면에 국한해서 이야기하고자함.

2. 지방공동정부의 현황과 쟁점

- 민주노동당의 자료에 따르면, 야권이 연대해 단일후보전략을 써서 선거에서 승리했기 때문에 공동지방정부로 분류될 수 있는 곳은 광역자치단체 3곳, 기초자치단체 26곳을 포함한 29곳임. 그리고 후보단일화 과정을 거치진 않았지만 단체장 당선 후 정당과 시민사회단체의 참여를 요청한 서울지역 3개 자치구를 포함해 공동지방정부라 불릴 수 있는 지역들은 총 32곳임.

지해용. 2010. 「새로운 정치실험, 공동지방정부」. 민주노동당 홈페이지 정책자료실

<표1> 공동지방정부 현황

광역자치단체(3)	기초자치단체(자치시)(11)	기초자치단체(자치구)(18)
강원도 경상남도 인천광역시	고양시, 광명시, 김해시 부천시, 성남시, 안산시 안양시, 용인시, 수원시 하남시, 화성시	서울 (10)	강서구, 구로구, 금천구, 노원구 도봉구, 동대문구, 서대문구 성동구, 성북구, 양천구
		인천 (8)	계양구, 남구, 남동구, 동구, 부평구, 서구, 연수구, 중구

- 현재 공동지방정부가 구성된 자치단체의 상황은 각 지역마다 조금씩 다르게 나타나고 있음. 광역자치단체들 중에서 경상남도에서는 김두관 도지사가 적극적인 의지를 보이며 ‘민주도정협의회’를 구성했고, 22명의 위원들이 매달 회의를 열어 도민 참여, 공약 실천, 정책 제안 등을 다루고 있음. 민주도정협의회는 다양한계층과 정당의 의견수렴 및 행정의 민주성제고, 새로운 역량과 공동전략 창출, 정책협력과 제안 파트너 구성, 상호신뢰의 상징과 연대적 기구로서의 기능을 담당하는 기구로 기존 도정조정위원회조례를 활용하여 운영되고 있음.

임근재, 2010. 「지방연합정부 실험과 그 평가」. 《창작과 비평》통권 149호. 461~474.

- 인천광역시에서는  ‘2010 인천지방선거연대’와 야3당이 9개 분야 88개 정책를 합의한 야권연대를 통해 송영길 시장이 당선되었고, 당선이후 된 이후 인수위원회에 다른 정당과 시민사회단체가 참여했고 야당과 시민단체 인사 23인이 참여하는 ‘시정정책참여위원회’가 발족했음.

- 강원도에서는 지난 4·27 도지사 보궐선거 과정에서 현 최문순 지사와 민주노동당은 환경 파괴적이고 주민 동의 없는 골프장 건설 전면 중단 등 15개 항의 공동공약과 도민참여형 공동지방정부 구성과 공약 이행을 위한 도정협의체 구성을 합의했으나 현재까지 구성을 못하고 있음.

- 기초자치단체의 경우도 부천시의 ‘부천시정운영공동위원회’, 수원시의 ‘좋은시정위원회’, 고양시의 ‘고양시정운영위원회’, 성북구의 ‘생활구정기획단’, 도봉구의 ‘도봉발전협의회’, 노원구의 ‘11인 정책협의회’, 인천부평구의 ‘비전기획단’ 등이 구성되어 운영되고 있음.

- 교육과 관련해서도 서울시교육청은 시민참여 및 협의과정 활성화로 교육청의 책무성 강화를 목적으로 한 ‘서울교육정책자문위원회’를 구성했음. 이에 따라 조례제정을 추진하여 <서울특별시교육청 정책자문위원회 설치․운영 조례>를 지난 3월 17일 제정한 바 있음.

1) 공동지방정부의 위상; 심의․의결기구인가? 자문기구인가?

- 현 구성되어 있는 대부분의 공동지방정부 기구들은 ‘정책 자문기구’의 위상을 가지고 있음. 경남도의 경우 기존의 도정조정위원회 조례를 활용하는 방안, 도지사 규칙으로 구성하는 방안, 임의기구로 구성하는 방안, 신규로 조례를 제정하는 방안 등을 검토하였으나 의회의 반대로 신규로 조례를 제정하기 어렵다고 판단하고 기존의 도정조정위원회 조례를 활용하는 것으로 결정했음.

- 실제로 성남시의 경우 한나라당이 다수를 차지하고 있는 성남시의회는 지난해 시민이 주도적으로 참여해 정책자문기관을 설치·운영하는 것을 주요 내용으로 하는 ‘성남시 시정개혁위원회 설치 및 운영조례안’을 부결시킨 바 있음.

- 조례로 제정된 부천시와 수원시, 안산시의 경우도 연구 및 자문기구로서의 위상을 가지고 있음.

○ 부천시 정책개발자문위원 운영 조례

제1조(목적) 이 조례는 시의 지속가능한 발전과 시민의 복리증진을 위한 정책 자료의 제공 및 과제에 대한 연구와 자문을 위하여 정책개발자문위원(이하 “자문위원”이라 한다)을 두고, 그 운영에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

○수원시 좋은시정위원회 설치 및 운영 조례

제1조(목적)  이 조례는 시정주요시책과 과제를 연구·조사하고 시장의 자문에 응하기 위하여 수원시 좋은시정위원회를 설치하고 그 운영에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

- 공동지방정부 기구의 위상과 관련된 논점은 이 기구가 심의․의결기구인가? 아니면 연구․자문기구인가의 문제임. 이는 정책결정 ‘권한’의 문제로 현재의 우리나라 지방자치제도가 가지는 법적한계와 집행부와 의회의 관계 속에서 대부분의 공동지방정부는 법적으로 연구․자문기구의 위상을 가지고 있음. 즉 실제적인 권한이 없다는 것임.

- 현재의 공동지방정부는 거버넌스기구의 연구 및 자문 내용을 지방자치단체장이 얼마나 수용하는가의 의지에 달려있음. 인천시의 경우 공동지방정부의 핵심 과제였던 경인아라뱃길 사업 등으로 시민사회의 반발을 사고 있음.

2) 공동지방정부의 구성; 시민단체의 참여인가? 아니면 시민의 참여인가?

- 현재의 공동지방정부는 그 거버넌스기구가 임의기구이든 아니면 법적인 자문기구이든 그 구성이 매우 협소하게 되어 있음.

- 인천시 ‘시정정책위원회의’의 경우 정무부시장과 민주당 2명, 민주노동당 2명, 국민참여당 1명, 진보신당 1명, 시민사회 인사 11명, 학계 4명 총 23명으로 구성되어 있고, 안양시 시민참여위원회는 시민단체 10명, 시의회 3명, 시장 추천 7명 등 총 20명으로 구성되었음. 이외에 고양시 시정공동운영위원회의 13명, 노원 11명, 서대문 10명, 구로구 9명 등으로 구성되었고, 부천시의 ‘정책개발자문위원’과 수원시의 ‘좋은시정위원회’ 의 경우는 조례에 20명 이내로 규정되어 있음.

- 민주적 거버넌스의 핵심은 개방성과 결정권한, 투명성이 핵심임. 개방성은 참여기구가 누구나 참여할 수 있어야 하고, 참여에 따른 적절한 결정권한이 있어야 하고, 운영과정이 투명하게 공개되어 그 과정을 시민들이 공유함으로서 결정의 책임성을 높여야 함.

- 그러나 현재의 공동지방정부의 거버넌스 기구는 분과 위원회나 특별위원회의 구성 등으로 참여의 폭이 확대되어도 시민들의 참여가 제한되는 폐쇄적인 구조임. 특히 정당과 다르게 시민단체 인사들은 개별적인 참여이기 때문에 그 대표성이 논란이 될 수밖에 없음. 공모와 추첨 등 구성과정의 절차적 정당성을 통해 대표성을 인정받는 것이 현실적인 대안이나 대부분 지방자치단체장이 위원을 위촉하는 것으로 되어 있음. 이 경우에 기존의 자치단체장 측근으로 꾸려지는 여타의 자문위원회와 무엇이 다른지 논란이 될 수밖에 없음.

3) 공동지방정부의 운영; 시민과의 소통, 민주적 거버넌스는 실현되고 있나?

- 그 수가 얼마나 되던 간에 이미 선정된 사람들만의 참여는 개방성을 보장하지 못함. 거버넌스 기구의 위원 이외에도 누구든지 자기 의견을 제안할 수 있는 기회를 보장받을 수 있어야 함. 그래야 거버넌스 기구가 민주적으로 운영될 수 있음.

- 또한 시민들의 참여를 촉진하기 위해서는 어떠한 안건이 논의되고 어떤 과정을 거쳐 논의 되고 있는지가 투명하게 공개되어야 함. 그러나 현재 공동지방정부의 거버넌스 기구가 구성되어 있는 지방자치단체의 홈페이지 등을 방문해보면 회의록 등 그 활동 내용을 확인 할 수 없음. 일부 안건과 결정내용만을 공개한 경우는 있으나 이 또한 부실하여 그 논의 과정을 알 수 가 없음. 거버넌스 기구 설치 조례에도 안건과 회의록의 작성과 공개를 규정한 조례는 없음.

- 결국 현재의 공동정부 거버넌스 기구는 참여하는 위원들만의 의견을 수렴하는 구조임. 단순히 회의 장소에 참여해서 자신들이 생각하는 정책 및 사업들을 제안하는 ‘회의 중심’의 거버넌스는 민주적 거버넌스가 아님. 특히 결정권한이 떨어지는 거버넌스 기구가 회의 중심으로 운영되면 위원들의 참여의 동기가 약해지고 위원들의 참여가 점점 줄어들어 여타의 자문기구와 같이 유명무실해 질 가능성이 높음.

- 공동지방정부 거버넌스 기구의 위원들이 자신의 역할을 회의에 참석하는 것과 공동의 정책과제를 점검하는 것으로 한정해서는 민주적 거버넌스를 실현할 수 없음. 어떻게 하면 거버넌스 기구의 활동을 주민들과 함께 공유하고 보다 많은 주민들이 자신들의 의견을 제안할 수 있도록 할 것인가 하는 문제를 항상 고민할 필요가 있음.

- 공동지방정부 거번넌스 기구의 위원들은 이를 위해 어떤 활동을 할 것인가 또는 어떤 방식으로 거번넌스 기구를 운영할 것인가 하는 것들을 자체적으로 기획하고 실행하고 평가하는 등의 주체가 되어야 함. 예를 들면 보다 공개적인 방식으로 주민들로부터 제안을 받기 위한 방법이 무엇인지 고민하고, 그러한 제안들을 어떤 과정을 통해 정리하고 결정할 것인가에 대해서도 참신한 방법을 스스로 고민하고 기획･실행할 필요가 있음.

4) 공동지방정부로 유권자가 원하는 꿈은 실현되었는가?

- 대부분의 지방공동정부는 선거연합을 통해 공동의 정책연합을 합의하였음. 인천시의 경우  ‘2010 인천지방선거연대’와 야3당이 9개 분야 88개 정책과제에 대해 합의했고, 고양시에서도  10대 분야 100대 정책공약에 대한 정책 합의가 있었음.

- 이에 따라 공동지방정부의 거버넌스 기구는 합의된 정책의 조정, 추진상황 점검, 영역별 거버넌스 체제 조직, 지방선거 당선자 정책 수행 모니터링 및 평가 등의 사업을 진행하고 있음.

- 그러나 합의나 약속된 정책이 주요정책으로의 반영됐는가의 여부와 정책이 실제로 추진되고 있는 것은 다른 문제임. 민선 5기 1년을 공약이행정도를 평가하면서 시민단체들과 단체장의 평가가 상이한 부분은, 시민단체는 정책이 실제 추진되고 있는가에 초점이 있다면 단체장은 아직 실행이 되지 않더라도 계획에 포함하거나 예정하고 있는 경우도 약속을 이행한 것으로 보는 경향이 있기 때문임.

- 대부분의 지방공동정부는 선거 시기에 ‘개발 중심에서 복지중심으로 행정패러다임 전환’이라는 큰 정책기조에 대해 합의하고 세부 정책 사업들을 인수위에서부터 반영하였으나 무상급식 등 전국적인 이슈가 되었던 정책과제 말고 지역주민들의 삶의 질을 높이고 이를 실제 체감할 수 있는 정책들이 실현되고 있는지는 각 지역에서 따져 볼 문제임.

3. 시민참여제도의 현황과 문제점

김현, 2011.5. 「지방자치단체 참여제도의 최근 흐름」. 주민참여와 투명성 제고를 위한 조례 마련 토론회 발표문을 주로 참조하였음.

- 공동지방정부는 이전에 보기 힘든 매우 다양한 방식의 주민참여 정책을 펼치고 있으며, 더군다나 보여주기식 행정을 넘어 주민참여를 행정운영의 중심 철학으로 삼고자 하는 곳이 대폭 늘어났음.

- 바야흐로 주민참여의 시대라고 해도 과언이 아닐 정도임. “휴먼시티, 사람이 반갑습니다”를 시정 모토로 내건 수원시는 ‘모두가 주인 되는 참여문화’를 주요한 시정목표로 설정하였고, 인천 남동구는 “소통하는 주민자치”를 비전으로 내걸고 ‘소통과 화합의 참여행정 구현’을 역점시책으로 추진하고 있음. “시민이 희망입니다”를 내건 경기 부천시는 “소통과 참여”를 4대 시정원리로 삼고 있으며, 서울시 금천구는 “구민 우선 사람 중심의 금천”이라는 모토로 ‘구민과 함께 하는 자치도시’를 4대 비전으로 설정하였음. “사람이 중심이 되는 성북”을 표방하는 서울 성북구는 “시민의 정부, 참여자치, 생활정치”를 구정철학으로 내걸었으며, “꽃보다 아름다운 사람들의 도시”를 표방한 경기도 고양시는 ‘시민우선의 자치도시’를 비전으로 세우고 있음. 소통과 참여, 자치라는 화두를 빼 놓고서는 민선5기를 이야기할 수 없을 정도임.

1) 주민참여예산

- 민선5기 들어 가장 눈에 띄는 것은 <주민참여예산제도>임. 서울∙수도권을 중심으로 여러   지방자치단체가 야심찬 드라이브를 걸고 있음. 이러한 흐름에 가속 페달을 밟게 한 것은 <지방재정법>임. 2011년 3월, 국회는 지방재정법을 개정하면서 예산편성 과정에 주민들의 의견을 의무적으로 반영토록 규정하였음.

제39조(지방예산편성과정에 주민참여)

① 지방자치단체의 장은 대통령령이 정하는 바에 따라 지방예산편성과정에 주민이 참     여할 수 있는 절차를 마련하여 시행하여야 한다.  <개정 2011.3.8>

② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 예산편성과정에 참여한 주민의 의견을 수렴하     여 그 의견서를 지방의회에 제출하는 예산안에 첨부할 수 있다.

<신설 2011.3.8>

- 3월8일에 개정된 <지방재정법>의 시행일은 오는 9월9일부터임. 따라서 이때부터 각 지방자치단체는 이 법률에 의해 예산편성 과정에 주민참여는 의무화해야함. 이미 행정안전부는 지난 해 10월경에 각 지방자치단체가 주민참여예산제도를 설계하고 운영하는데 도움이 될 수 있도록 주민참여예산 운용 조례 모델안을 마련하여 각 지자체에 내려 보낸 바 있음.

- 2011년 4월말 현재 공동지방정부 중에서 조례를 제정했거나 조례제정을 추진하고 있는 곳은 <표2>과 같음. 2010년 지방선거 이후 총 7개 지방자치단체에서 주민참여예산조례가 제정되었고, 총 18개 지방자치단체에서 주민참여예산조례가 입법예고되거나 지방의회에서 심의되고 있음.

<표2> 주민참여예산조례 제정/추진 현황

조례 제정(11)		조례 추진중(18)
2010년 6월 이전 제정	안산시 주민참여기본조례(2005.01.05) 김해시(2007.01.15) 경상남도(2009.02.05) 하남시(2009.12.28)	인천광역시 고양시 성남시 용인시 안양시 서울특별시 금천구 서울특별시 노원구 서울특별시 도봉구 서울특별시 동대문구 서울특별시 성동구 서울특별시 서대문구 서울특별시 강서구 서울특별시 성북구 서울특별시 양천구 인천광역시 동구 인천광역시 남구 인천광역시 계양구 인천광역시 서구
2010년 6월 이후 제정	부천시(2010.10.01) 인천광역시 연수구(2010.10.08) 인천광역시 남동구(2010.12.17) 수원시(2010.12.17) 광명시(2010.12.31) 인천광역시 부평구(2011.02.23) 서울특별시 구로구(2011.04.14)

- 총 32개 공동지방정부 중에서 29개 자치단체가 주민참여예산조례를 이미 제정했거나 제정하고 있다는 점은 일단 고무적임. 공동지방정부가 정당이나 시민사회단체간의 연대만이 아니라 주민참여를 통한 민주주의를 염두에 두고 있다고 평가할 수 있기 때문임. 아래는 몇몇 지방자치단체의 진행상황을 살펴보았음.

① 인천 연수구

- 올해 초 주민참여 예산학교의 프로그램 운영을 맡게 될 수탁기관을 공개 모집한 바 있고, <참여자치연수구네트워크>와 업무협약을 체결하여 예산학교를 진행할 기관으로 선정한 바 있음.

- 연수구는 지역위원회, 구민위원회, 연구회 등 제도화된 절차를 통해 의견을 제출하는 ‘직접참여’와 인터넷 등을 통해 의견을 제출하는 ‘간접참여’ 두 방식을 채택하여 진행하고 있음. 2010년 7월에 울산 동구, 광주 북구, 광주 광산구, 대전 대덕구, 경기 용인시 등의 선진지를 견학했고, 그 해 8월에 조례를 입법예고 한 바 있고, 같은 해 9월에  주민참여예산 운영 조례를 제정하였음.

- 이에 따라 작년 말에 공직사회 내부 마인드 전환을 위한 직원교육 등을 실시하였고, 주민참여예산제의 효율적 운영을 위한 운영기구를 구성하였음. 올 4-5월 중으로 지역위원회. 구민위원회, 민관협의회, 연구회 등을 구성할 계획임. 또한 예산학교를 6월부터 실시할 예정으로 있으며, 내년 1월-2월 중으로는 2011년에 시행한 주민참여예산을 평가하고 환류를 통해 대안적인 방안을 모색할 예정으로 있음.

② 부천시

- 부천시의 주민참여예산 운영은 여느 지역보다 내실 있게 진행되고 있는 것으로 평가됨. 부천시가 밝힌 추진계획의 주요 내용은 아내와 같음.

□ 참여방법

○ 직접참여 : 동 주민회의, 시민위원회 등 제도화된 절차를 통한 참여

○ 간접참여 : 인터넷, 팩스, 우편 등을 통한 참여

□ 위원회 구성 및 운영

○ 참여예산주민회의(동별 100명 이내) :  3월

○ 참여예산시민위원회(100명 이내)    :  4월

○ 주민참여예산제연구회(10명)        :  4월

○ 참여예산조정위원회(15명)          : 10월

□ 시민예산학교 운영

○ 공무원 및 주민참여예산제연구회 등 : 4월(워크숍 방식)

○ 참여예산주민회의   : 5월~6월

○ 참여예산시민위원회 : 7월

□ 주민의견수렴

○ 예산편성 시민 설문조사 : 6월

○ 예산편성정책토론회     : 8월

- 눈여겨볼 대목은 단체장의 의지가 매우 강할 뿐만 아니라 지역 시민사회단체가 적극적으로 결합하고 있다는 것임. 행정부의 경우 내부 역량을 제고하기 위해 공무원과 위원들을 대상으로 선진지 견학, 민․관 합동 워크숍 개최, 전 직원을 대상으로 한 공무원 교육, 홈페이지에 전용 코너 구축, 지역언론 홍보, 소식지 등을 통해 일정한 교육․홍보 계획을 세부적으로 마련하고 있음.

- 시민사회단체의 경우, 오래 전부터 내부 회원 교육을 통해 참여예산을 준비해왔으며, 현재 관련 단체 회원들이 시민위원회와 지역회의에 적극적으로 결합하고 있음. 전체 37개 동 중 7-8개 동은 시민사회단체 회원들이 적극 참여하여 주민회의 모델을 만들어볼 생각으로 있음. 행정부의 의지와 시민사회의 호응이 병행해서 간다면 지속적인 참여의 폭발로 이어질 가능성도 있음.

- 부천시의 의지가 반영된 것 중에 하나는 “주민참여예산제 시민토론방”을 개설하였다는 것임. 청사 1층 로비에 면적 30.72㎡(3.3m × 9.3m)의 규모, 16석 규모의 회의실을 개설하여 예산 관련 시민 토론 공간으로 이용할 수 있도록 상시 개방 운영하며, 주민참여예산제 위원회 회의장소로 이용할 예정으로 있음. 이 공간은 시민들이 가장 많이 왕래하는 공간이기도 함.

③ 수원시

- 수원시는 전 시장 당시 제정된 참여예산조례를 민선5기 단체장이 들어오면서 개정된 바 있음. 지난 해 12월에 개정되었음. 주민참여예산을 주요 핵심 공약으로 내걸었던 현 시장의 의지가 반영된 것으로 보임. 이에 따라 최근 3월 말에는 주민참여예산 연구회를 구성하여 전체 참여예산의 그림을 그려나가는 중임. 연구회는 민간 6명, 공무원 5명으로 구성되었음.

- 수원시의 특징은 마을만들기 사업, 주민 숙원사업, 시민제안 신규사업 등의 예산을 참여예산 범위로 설정하였고, 전체 50여억 정도로 예정하고 있음. 이 중 마을만들기는 7억5천, 주민숙원사업은 45억8천만 원으로 책정하고 있음.

- 1-6월까지 동 주민센터를 통해 개방형 의견수렴을 거치고 4-7월간은 지역회의를 모집하고 운영하는 기간이며, 60명 정도의 시민위원회를 구성하여 8-9월부터 운영하는 것으로 되어 있음. 특이한 것은 총회를 개최하여 전체 주민의견을 통해 반영된 예산을 투표로 결정하는 과정을 설정하고 있음.

- 지방의원의 대응도 눈여겨볼 만함. 주민참여예산에 관심 있는 지방의원이 별도의 연구모임을 꾸려 가장 이상적인 참여예산 모형을 연구하고 있음. 집행부의 추진 방안이 현실적인 토대 위에서 진행되고 있다는 점에서 너무 제한적으로 진행되고 있다고 판단하여, 보다 많은 시민들의 참여는 물론이고, 예산 편성, 집행, 결산 등 전 과정을 관여하고 참여할 수 있는 그림을 그리고 있음. 수원시와 각을 세우지 않으면서도 주민참여예산제가 제대로 진행되기 위한 역할을 충실히 할 것으로 기대하고 있음.

④ 기타 지역

- 서울의 경우 주민참여예산 조례가 한 군데도 없었지만, 민선5기 공동정부 구성이후 가장 활발히 진행하려고 하는 지역 중에 하나임. 특히 성북구, 노원구, 도봉구, 금천구 등이 야심차게 추진하고 있음. 대체로 최근에 조례를 제정하였거나 입법발의를 한 상태임.

- 인천의 경우도 연수구를 비롯해 부평구, 남동구, 남구 등 많은 지역이 참여예산 도입에 집중하고 있으며, 경기도의 경우도 고양시, 안양시 등이 조례 제정을 추진 중에 있음.

- 또한 서울시교육청과 경기도교육청도 학교 예산을 주민참여로 편성할 계획으로 있는데, 이미 작년 말에 학부모 대상으로 각 교육청이 지역별 설명회를 개최한 바 있음. 일반 행정에 비해 체계적이라고 볼 수 없지만, 학부모는 물론 학생들의 참여방안이 어떻게 고민될지 지켜볼 필요가 있을 듯함.

2) 마을만들기, 정보공개의 확대 등 기타 주민참여의 실험들

- 수원시가 역점을 두고 추진하는 것 중에 하나는 마을만들기 정책임. 현 시장은 선거를 통해 마을만들기 정책을 공약으로 내걸었고, 행정체계에서도 마을만들기 추진단을 꾸리기도 했음. 이를 위해 지난 해 12월에 조례를 제정한 상태며, 동장 워크숍 개최, 수원마을학교 교육생 모집을 하고 있는 중임. 고양시에도 동단위로 ‘주민아카데미’를 개설할 준비를 하고 있음.

- 서울시교육청은 <투명사회를 위한 정보공개센터>와 지난 3월 3일『개방 공유 소통의 열린 서울교육 2.0』업무협약을 체결한 바 있음. 단기적인 업무협약 사업으로는 정보공유와 소통의 활성화를 위한 사업 추진기구(T/F) 구성, 포털사이트와의 정보검색 연계, 시설공사 집행 전 과정 공개 등을 추진할 계획이며, 장기적으로는 기록관리 및 정보공개에 대한 실태조사를 실시하여 시민 관심 정보를 발굴, 스마트폰용 앱으로 개발․보급하는 방안을 추진할 계획임.

- 우선 서울특별시교육청 뿐만 아니라 산하기관 및 각 급 학교에서 발주하는 모든 시설공사의 집행과정 즉, 연간발주계획, 입찰, 계약, 설계변경, 검사, 대가지급 등의 모든 과정을 전국 시․도교육청 처음으로 4월 1일부터 홈페이지에 실시간으로 전면 공개.

- 이에 따라 지금까지는 공사금액 산출내역, 하도급 내역, 감독자 현황, 대가 지급 현황 등 민감한 정보는 공개하지 않아 집행과정을 일목요연하게 알기 힘들었으나, 앞으로는 공사산출내역서와 하도급 내역서 등 구체적인 공사금액 내역서를 그대로 공개하기 때문에 공사현장에서 암암리에 이루어지고 있는 부실시공․불법하도급 등의 부조리 예방에 큰 효과가 있을 것으로 예상.

-  광명시, 부천시 등은 주민의 알권리 차원에서 주요 기관장들의 업무추진비 공개를 의무화하려는 움직임이 있음. 특히 작년부터 업무추진비 문제를 다루고 있는 공무원 노조는 ‘업무추진비 집행기준 및 공개에 관한 조례’를 전국적으로 추진하려는 운동을 전개할 계획으로 있음.

- 이외에 눈에 띄는 제도개선 중에 하나는 사회단체보조금 제도의 혁신임. 대표적으로 서대문구는 올 1월에 조례를 개정하여 보조금 지원단체 선정의 민주성과 집행 과정의 투명성을 확보하였음. 부평의 경우도 개선 작업을 거치고 있음.

3) 문제는 제도가 아니라 참여민주주의 실현과 자치역량의 강화이다

- 이러한 공동정부들의 주민참여를 적극적으로 활성화시키고자 하는 노력은 이전에 보기 힘든 광경임. 그러나 하나의 유행에 그칠 것인가, 아니면 제대로 뿌리내리 것인가는 좀 더 두고 봐야 할 것임.

- 한 가지 비평을 하자면, 주민참여 정책이 다소 붕 떠 있는 느낌이 듦. 알맹이를 채울만한 전략적 사고가 다소 부족한 것이 아닌가 함. 분명히 이전보다 내용적인 측면에서도 훌륭하다고 할 수 있지만, 제도적인 도입 이상의 장기적인 프로그램이 지속될 필요가 있음. 그 내용이 아직은 잘 잡히지 않음. 형식적 주민참여에 머물 가능성이 큼.

- 핵심은 참여문화의 정착에 있음. 하나의 문화가 생활 속에 녹아내리려면 긴 시간이 필요함. 제도화가 된다고 참여문화가 활성화되는 것이 아닐 것임. 문화는 제도가 만들어주는 것이 아니라, 사람들이 참여의 경험을 축적하고 체화할 때 하나의 동질적인 유전자가 형성됨으로써 문화로 정착되는 것임. 그렇기 때문에 참여문화는 긴 호흡의 여정이며, 인내를 가지고 추진해야 할 제도임.

- 따라서 참여의 기본원칙이라고 할 수 있는 개방성, 공평성, 투명성, 공개성, 권한부여 등의 여러 요소들이 지켜져야 하고, 각 작동체계 속에 녹아들어가야 함. 그러한 과정에서 주민들에게 확고한 신뢰를 주어야 할 것임.

- 참여자들의 자치역량을 강화라는 근본적인 목적에 충실한 제도의 도입이 절실함. 그런 점에서 토론, 교육, 협의훈련 프로그램들을 다양하게 만들 필요가 있음.

3. 민주적인 거버넌스 실현을 위한 과제

- 지난 1년의 과정만으로 아직 공동정부의 성공과 실패여부를 판단하기 쉽지 않음. 그러나 앞에서 살펴보았듯이 지방공동정부 거버넌스 기구의 상황은 결정권한의 문제, 기구의 폐쇄성과 민주적운영이라는 측면에서 실패할 가능성이 높음.

- 지방공동정부는 소수의 대표자로 제한되어있는 거버넌스 기구의 참여인원을 대폭적으로 확대할 필요가 있으며, 본질적으로는 단순 정책자문 기구에서 나아가 주민들과의 소통과 참여를 확대하고 제도화하며, 실질적 운영을 유도할 수 있는 ‘소통과 참여’의 행정 또는 민관협력 코디네이터 기구로서 위상과 기능, 역할을 분명히 할 필요가 있음.

- 또한 지방공동정부의 거버넌스 기구가 작동되기 위해서는 행정조직의 변화가 수반되어야 함. 앞서 제안한 다양한 주민참여 제도들을 발굴하고 확대하며, 특히 주민참여예산제도의 효율적 운영을 위한 추진기구로서 연구회 또는 추진단, 민관협력기구의 설치가 필요한 현실적 요구를 반영한다면 거버넌스 기구의 사무국의 인원 및 재정규모 등을 대폭적으로 강화할 필요가 있음. 다만 이 기구가 또 다른 방식의 주민들의 요구를 대변하는 기구로 되어서는 안 됨.

- 지방공동정부가 실패하면 거버넌스 기구에 참여한 시민단체의 경우도 실패의 책임을 면하기 어려움. 지방공동정부의 성공을 위해서나 지역의 참여민주주의를 실현하고 자치역량을 강화하기 위해서라도 그 어느때보다도 시민단체 본연의 역할이 강조될 필요가 있음. 즉 지역주민이 주체가 되어서 제기되는 문제를 협동의 방식으로 해결하는 풀뿌리민주주의 강화와 시정과 의정에 대한 감시와 압박이 필요함.

- 참여민주주의를 통해 자치역량을 강화하는 방향으로 통치구조가 변화하고 그 결과 지역주민들의 삶의 질이 높아지기 위해서는 앞으로 시민사회가 노력해야 할 부분도 큼.

- 마지막으로 본 발표자가 주장하고 싶은 것은 정치철학의 문제임.  우리나라의 지방자치제도가 변화하여 획기적인 분권이 이루어지기전까지는 자치단체장의 의지가 매우 중요함. 왜냐하면 민주적인 거버넌스는 지방자치단체장이 가지고 있는 권력을 지역 거버넌스 기구가 아니라 지역주민들에게 돌려주는 것이기 때문임. 참여예산 등 주민참여제도 또한 단체장의 권한을 주민위원회가 아니라 주민들에게 그 권한을 돌려줘 참여민주주의를 강화하여 주민들의 자치역량을 강화하는 것임.

- 정치연합으로 집권한 공동지방정부가 성공하기 위해서는 무엇보다는 자치단체장이 자신의 권력을 주민들에게 돌려주겠다는 정치철학이 분명해야 함.

- 2009년 선거에서 승리하여 총리가 된 당시 민주당 대표 하토야마 유키오는 프랑스 혁명의 슬로건인 「자유·평등·박애」에서 말하는 박애(fraternity)인 「우애(友愛)」를 정치의 방향을 판단하는 나침반이며, 정책을 결정할 때의 판단 기준이며, 우리가 목표로 하는 「자립과 공생의 시대」를 지지하는 시대정신이라고 말함. 그는 「우애사회(友愛社會)」를 만들기 위해서 ‘중앙집권 국가인 현재 나라(일본)’의 모습을 ‘지역 주권의 국가’로 변혁하는 것”과 「동아시아 공동체」의 창조를 목표로 한다고 매니패스토를 통해 밝혔음.

하토야마 유키오 민주당 대표가 2009년 8월30일 총선 직전 일본의 보이스(Voice)라는 월간지 9월호(8월10일 발매)에 특별 기고한 ‘나의 정치 철학’

- 또한 참여예산을 가장 먼저 시행했고 또 세계적으로 모범적 사례의 하나로 손꼽히는 뽀르뚜 알레그리에서는 참여예산은 지역의 주민조직들이 참여를 위한 노력과 참여예산을 시행한 PT 당의 정치철학이 잘 결합된 사례임. 뽀르뚜 알레그리 PT당의 정치철학은 정치권력을 통해 민중들을 위해 무엇을 해주겠다는 것(for the people)보다는, 그 권력을 민중들에게 다시 되돌려 주려는 사상적 토대를 갖고 정치활동을 전개한다(of the people)고 함. 뽀르뚜 알레그의 참여예산은 제도가 잘 고안되었기 때문이 아니라, 정치권력의 이러한 사상적 기반과 의지가 있었기에 가능했던 것임.

- 이는 참여예산이 비교적 활성화되었다고 평가받는 다른 도시들에서도 마찬가지임. 구 동독지역인 독일의 리히텐베르그에서 참여예산을 도입한 크리스티나 엠리크 시장은 동독의 정치가 “인민을 위해 인민 위에 군림한 권력”의 문제로 인해 진정한 민주주의와 시민 삶의 발전이 이루어지지 않았다고 평가하고, 시민들을 위한 정치권력의 사용이 아니라 시민들에게 그 권력을 다시 돌려주는 것이 필요하다고 역설함. 또한 스페인의 알바세테에서도 민주주의에서 권력의 주인은 시민들이고, 따라서 “이들에게 보다 많은 권한을 부여하기 위해 노력하는 것은 민주주의 사회의 당연한 노력”이라는 입장임.

풀뿌리자치연구소 이음의 ‘참여예산연구팀’의 해외 참여예산사례조사 인터뷰 중에서

- 이를 통해 알 수 있는 것은, 공동정부의 성공을 위해 반드시 필요한 것은 거버넌스의 기구 구성이나 참여예산 등 주민참여제도의 도입여부가 중요한 것이 아니라 이러한 기구와 제도를 시민들이 주도하도록 하고, 그러한 참여에 권한을 부여하려는 정치권력의 의지와 그 과정에 주체적으로 참여하려는 시민들의 기반임.☼

	토론 1
	경기도 고양시 민선5기 1년의 성과, 한계, 그리고 과제
	김범수 / 고양시정운영위원회 위원

발제문이 제기한 핵심적인 문제제기는 “우리가 원하는 지방자치의 모습이 ‘공동지방정부’를 통해 실현될 수 있는 것인가”이다. 발제자는 현재 운영되고 있는 ‘공동지방정부’의 위상, 구성, 운영을 평가할 때, 현재의 “공동지방정부, 거버넌스 기구는 민주적 거버넌스가 아니고”, 따라서 “유명무실해질 가능성이 높다”고 평가하였다. 반면에, 주민참여예산제와 마을 만들기 사업의 성공사례를 제시하면서, 이러한 경험을 주민참여 거버넌스의 성과로 제시하였다. 또한, “공동지방정부의 성공”은 제도 도입이 중요한 것이 아니라 “정치권력의 의지”에 달려 있음을 강조하였다.

지방자치의 참모습을 위하여 “단체장의 의지”는 절대적인 필요 조건이라는 주장에는 동의한다. 그러나 고양시의 경험을 볼 때, 단체장에 대한 의지만으로는 단체장의 권력을 강화하고 단체장의 임의적 리더십이 지방자치를 좌우하게 하는 반자치적 방향으로 이끄는 심리적 전략으로 활용될 수 있는 측면이 있음을 유념해야 한다고 생각한다.

1. 공동정부인가 거버넌스기구인가?

발제자는 “공동지방정부”와 “거버넌스기구”를 동일시 하였다. 고양시의 경험에서는 초기 시민사회 대표자들은 공동지방정부와 거버넌스 기구를 구분하였다가 점진적으로 거버넌스 기구로 전환할 것을 주장하였고, 고양시장은 처음부터 거버넌스기구를 주장하였다. 시민사회와 야4당은 권력의 공유를 주장하였고, 고양시장은 단체장의 권한 독점과 단체장을 통한 시민의 의견수렴을 주장한 것의 차이라고 여겨진다.

고양시에서 시민사회와 야권연대가 단일후보를 세우는 연합은 후보단일화의 선거연합과 정책연합(10대분야 100대공약), 그리고 공동정부 혹은 연정(연합정부)를 포괄하였다. 시민사회 활동가들에게는 공동 집권과 권력의 공유가 연합의 내용안에 확고히 자리잡고 있었다. 풀뿌리 보수화된 동사무소의 현실, 폐쇄적인 정책결정으로 일관되어온 시행정을 변화시키는 일은 초기에 강력한 제도개혁과 주민자치역량강화가 없이는 불가능하다고 판단하였다. 소위 지역 시민사회와 민주당, 민노당, 창조한국당, 국민참여당, 진보신당 으로 구성된 집단적 지도체제 곧 진보개혁적 ‘공동정부’가 초기에 시민거버넌스 구조의 틀을 추진해야 한다고 생각하였다. 반면에 시장은 당선된 이후, 보수적 단체들을 포함한 모든 시민들을 포용하는 데 초점을 두었다. 권력의 집행과 그 책임은 결국 선거로 주권을 위임받은 단체장의 몫이라  여겼다. 두 입장의 충돌로 2010년 7월에 발족하기로 한 ‘고양시정운영위원회’는 연기 되었다. 이 과정에서 고양시의회는 시장보다 더 강하게 주민의 의견을 수렴하는 ‘거버넌스기구’를 주장하였다. 결국, 시민사회와 야5당이 협약하여 추진하기로 하였던, “거버넌스 고양”은 시장이 주도하고, 야4당과 시민사회단체는 시장에게 읍소하는 형국으로 자리잡아 가고 있다. 시장은 과거의 단체장이 그랬듯이, 분야별 시민단체와 주민들과의 만남을 통해 소통하고, 간헐적으로 시민사회단체와 야4당과의 협의회를 개최하여 소통한다. 한나라당 시장에서 민주당 시장으로 바뀐 것이 가장 큰 변화이고, 한나라당 시장보다 무상급식을 더 추진하고, 진보적 인사들을 기용하고 더 만나준 다는 것외에 시민사회단체들이 긍정적으로 느끼는 주민참여 시스템의 변화는 여전히 과제로 남아 있다.

2. 공동지방정부 혹은 거버넌스 기구의 구성과 운영

고양시에서는 지난 5월 “고양시주민참여기본조례”가 제정되었다. 2010년 11월에 제안하였으나 6개월간 지연되었고, 그 과정에서 시민사회와 야4당이 합의하여 제안한 핵심 기구들에 관한 조항이 의회 심의 과정에서 삭제되었다. 먼저, 30명으로 제안한 인원이 25명으로 축소되었다. 초기에 제안되었던 30명은 공동정부성격의 구성원 15명과 분야별, 지역별 주민대표 15명이었다. 또한, 시장과 민간 위원장의 공동위원장 체제도 시장 단일 위원장 체제로 변경되었다. 정책위원회를 구성하여 주민참여 시스템을 기획 집행하려 했으나 이 규정을 삭제하였다. 90여명에 달하는 주민참여 조직이 55명조직으로 축소되었다. 월 1회 이상 자유롭게 회의를 개최하도록 규정한 조항도 분기별 1회로 모이는 것으로 조정되었다.

5월 이후, 시민사회진영에서는 현 조례하에서 최대한 주민참여의 범위를 넓히고, 상시적으로 참여하며, 주민참여제도와 기능을 기획하고, 추진할 수 있는 사무국 기능과 소위원회 기능을 규칙으로 담으려 노력하고 있다. 그러나 시에서는 소극적이다. 시장에게 달려 있다. 시장과 공무원이 이해하고 허용하는 범위안에서 결정될 것이다.

3. 공동지방정부 혹은 거버넌스 기구를 통해 제안되고 추진되는 핵심정책 3가지

시장은 무상급식 추진, 지역 현안에 대한 적극적 결정, 주민참여기본조례의 도입, 관공서 개방, 100차례의 타운 미팅, 행정정보공개범위의 확대를 주민자치의 성과를 주장하였다. 그러나 이러한 정책결정과정에 시민사회나 야4당은 참여하지 못하였다.

지난 6월(14,15일), 시청 각 부서와 시민사회단체 영역별 대표들 사이에 ‘공약추진 점검회의’가 1년 만에 이루어졌다. 이 자리에서는 10대분야 100대 공약을 재점검하였는데, 서로 이해를 넓힌 부분도 있었지만, 만족스럽지 못한 집행 결과에 대하여 시민단체와 야당 출신 주민들이 공무원에게 시의원처럼 요구하고, 진행되지 않은 부분에 관해 질책하였고, 이것은 공무원들의 불만이 되었다. 지속적이고 상시적이고 제도적으로 주민참여가 보장되지 않은 상태 속에서, 시장의 지시로 1년 만에 만나게 된 시민사회의 기대치와 공무원들의 눈높이는 차이날 수밖에 없었고, 충돌하는 것은 당연한 결과였다.

가장 공들여 추진하였던 제도는, 시정운영에 주민참여를 제도화하려는 ‘고양시주민참여기본조례’였다. 그러나 앞에서 밝힌바와 같이 분기별 1회 만나 조언하는 수준에 머무르는 조례로 전락하였다. 아직 시행규칙을 어떻게 하느냐에 따라 실질적인 연구, 기획, 평가를 할 수도 있으나, 지난 1년의 경험을 볼 때, 어렵다. 하지만, 최선을 다해 설득하여 실질적 추민참여의 공간을 확대할 예정이다.

주민참여예산제를 고양시 공무원들이 주도하여 준비하고 있다. 시민사회가 기대했던 당초의 계획은 고양시주민참여제도의 조항중 ‘주민참여예산위원회’를 구성하여 실질적이고 선진적인 주민참여예산조례를 기획하여 2012년 예산부터 반영하는 것이였다. 시민사회는 아직 주민참여조례 제정과정에 참여하지 못하고 있다.

주민의 참여 역량을 강화하기 위한 ‘주민자치아카데미’사업을 추진하고 있다. 2011년 본예산 심의과정에서 의회가 삭각하였으나, 추경에서 축소된 형태로 사업예산이 승인되었다. 아직 주체선정이 안되어 있어, 시민교육이 실질적일 것인가 아니면 형식적인 것인가의 기로에 놓여 있다.

4. 공동지방정부 혹은 거버넌스기구의 추진과정과 소통의 문제들

가장 첫 번째 문제는 시민사회 내부에서 발생하였다. 2010년 7월부터 10월 사이에 ‘고양시정운영위원회’가 공동정부인가 아니면 거버넌스 기구인가에 대한 입장차가 충돌하였다. 주민차여 시스템을 갖추기 위해서는 개혁적 주체가 있어야 하고, 개혁적 주체의 정당성은 시민사회와 야권연합이라는 선거결과에 있으며, 고양시정운영위원회를 고양시장이 권력을 공유하는 주체로 인정해야 한다는 주장이 있었다. 이에 반해 고양시정운영위원회가 공동정부기능을 할 수 없으므로 시장을 지원하는 자문기구로서 역할 해야 한다는 주장이 있었다.

두 번째는 시장과 고양시정운영위원회간의 입장 차이였고, 세 번째는 고양시의회와의 입장 차이였다. 현재에는 공무원 사회와의 입장차이도 존재한다. 이 모두를 관통하는 흐름은 주민의 실질적 참여와 권력 공유를 주장하는 시민사회와 시민의 참여를 제한적으로 허용하는 시장, 의회, 공무원들의 입장차이이다.

고양시정운영위원회는 2011년 5월 이후에 ‘고양시주민참여기본조례’를 제도화함으로써 ‘거번너스 기구’로 전환하고, 공동정부 기능은 ‘공동정책협의회’기구로 이원화 할 것을 고려하고 있다.

5. 향후, 3년간 지방공동정부 또는 거버넌스가 제대로 추진되기 위한 과제?

거버넌스 기구는 그야말로, 한나라당 주민들까지 포함한 주민참여 조직이다. 이것이 가능하기 위해서는 풀뿌리 보수주의였던 제도와 관행, 그리고 의식을 변화시켜야 한다. 이러한 변화는 강력하면서도 민주적인 리더십 없이는 불가능하다.

시장의 개인역량과 함께 민주와 진보를 지향하는 시민사회와 야4당이 지속적인 논의와 협의를 하여 창조적인 안을 만들고 참여할 때 가능하다. 이 과정에서 처음으로 부딪히는 것이 민주성이다. 왜 진보세력들만이 참여해야 하는가? 왜 그들이 기획하고, 추진하고 평가하는가? 이러한 질문에 거버넌스 기구는 답할 수가 없다. 특히, 주민참여를 불필요한 것으로 주장하는 보수적 민주주의 이론가들과 정치인들은 선거, 정당, 의회로 거버넌스가 충분하다고 생각한다. 이들에게는 주민참여예산제, 주민자치아카데미교육, 그리고 참여기본조례가 모두 낭비일 뿐이다. 왜냐하면 의회가 잘하면 된다고 여기기 때문이다.

영국의 대체 수상은 신 자유주의 국가체제를 정착시켰다. 그를 이은 노동당 정부는 주민참여 거버넌스를 강화하는 체제를 도입하였다. 주민참여를 강화하는 정부가 거버넌스 체제를 진일보하게 한다. 특히, 그 정부가 1인체제가 아니라 다수 집단체제일 때 거버넌스 체제의 가능성은 더 커진다. 한나라당이 거버넌스 기구에 참여하여 거버넌스 체제를 만들 수 있다고 생각할 수 있다. 그러나 현실에서 한나라당이 생각하는 거버넌스와 소위 진보적 입장에서 생각하는 거버넌스는 개념과 내용이 다르다. 한나라당의 생각을 바꾸어 협력할 수도 있다. 이 땅에 천국이 실현되면 가능할 일이다.

고양시는 끊임없이 초기의 개편 주체로서 공동정부의 기능을 중요시 한다. 발제자가 제시한 바와 같이 “거버넌스 기구를 자체적으로 기획하고, 실행하고, 평가하는 주체”가 필요하다. 그 주체는 거버넌스 기구를 간절히 소망하는 진보개혁의 공동정부일 것이다. 더불어, 그것이 안 될 지라도, 시장에게 읍소하여 참여의 공간을 넓히는 일을 추진할 것이다. 그러나 이 방법은 시장의 범위와 한계안에서의 거버넌스이다. 시장 개인의 정치권력에 의지하는 것이 가장 현실적이지만, 그와 동시에 가장 반 거버넌스적이라 생각하기 때문이다. ☼

	토론 2
	민선5기 평가와 과제 : 지방공동정부 실험과 거버넌스를 중심으로
	이상선 / 충남시민사회단체연대회의 상임대표

* 발표의 내용과 기조에 공감 : 특히  현재 구성되어 있는 대부분의 공동지방정부 기구들은 심의․의결기구가 아닌 ‘자문기구’로서 실제적인 권한이 없으며, 법적한계가 있음 / ‘회의 중심’의 거버넌스는 민주적 거버넌스가 아님 / 그나마 자문 내용을 얼마나 수용하는가는 지방자치단체장의 의지에 달려있음 /  지방공동정부 거버넌스 기구의 상황은 결정권한의 문제, 기구의 폐쇄성과 민주적운영이라는 측면에서 실패할 가능성이 높음 / 참여문화의 정착이 중요

** 한편으론 지방자치 시행20년 한계의 본질은 현 자치제도가 중앙집권적 관료․전문가들에 의해 설계되고, 주민이 자치의 주체로서 위상이 결여된 근본적 한계로 정작 관료․기관자치, 토호자치로 변질될 개연성을 지녔으며, 지역주의의 폐단이 가미되어 지역민주화의 지체요인이 가중된 현상들에 주목할 필요성.

*** 이런 조건과 환경 하에서 ‘공동지방정부’의 구성이나 ‘단체장의 의지’와 같은 단편적이고 단발성 기회변수(요인)에 대한 인식만으론 한계, 따라서 구조적이고 거시적 접근이 필요함.

□ 정치 환경과 관료․권위적 충남도정

O 특히 민선자치 공식 출범 이전에 도청소재지 ‘대전’이 행정구역분리 된(1989) 이후에도 현재까지 ‘도청’이 대전광역시에 잔류하면서 충남 특유의 ‘보수성’과 맞물린 ‘충남’자치도정의 기형성, 시민사회 형성 및 지역민주화의 지체를 특징으로 하고 있는 ‘충남현상’

- 충남도정, (상대적으로) 폐쇄적이고 관료․권위적

- 도청의 지정학적 괴리 등으로 효율성, 접근성, 민주성 제약의 요인

- ‘대전시민’에 의한 충남도정 수행

- ‘관료’라는 ‘전문성’과 상대적 ‘인지도’를 강점으로 단체장 등 선출직 공직에 비교적 수월하게 다수가 진출함으로써 관료적 권위주의의 확장과 기득권의 지배구조를 강화하는 요인  (충남교육청은 더욱 자폐적 권위주의 속성)

O 민선 1(1995-1998), 2(1998-2002), 3(2002-2006)기, 심대평, 비전 “4천만이 살고 싶은 충남 건설” ⇒ ‘인본행정, 충남정신 발양’ / 4기(2006-2010), 이완구, 비전 “한국의 중심, 강한 충남” ⇒ ‘역동, 활력’ / 현5기(2010-2014예정), 안희정, 비전 “행복한 변화, 새로운 충남” ⇒ ‘참여, 소통, 공정’

- 충남도정 1~4기는 역대 정부의 수도권규제정책과 참여정부의 ‘균형발전’정책으로 충남의 서북부벨트의 생산시설 입지, 행정중심복합도시 추진 등의 개발 의제 배경 뒷받침

- ‘개발’욕구와 일정한 기대효과에 가려져 정작 민주적 지방자치의 진전, 지역사회의 민주화, 행정혁신 등을 통한 관료사회의 권위주의적 폐쇄성 해소, 주민이 삶의 질 제고라는 지방자치 본질의 정착과는 괴리되어 지역민주화에 대한 상대적 무관심, 지체 초래

- 지역주의에 터한 영호남의 패권적 정치역학구도의 파장에 따라 ‘충청지역주의’의 정파성과 정치조직의 부침현상

□ 충남시민사회

O 충남에서도 지역별 편차가 있기는 하나 대체로 지난 90년대 중․후반기에 접어들면서 서서히 지역운동을 표방하는 자생적․자발적 단체가 등장하였고, 2000년 총선연대 경험을 기점으로 여러 형태의 풀뿌리 시민운동이 전개되어 왔음.

- ‘충남’만의 연대조직은 21개의 개별단체를 회원구조로 2001년 6월 창립하여 현재까지 주요 연대조직으로 유지되고 있는 「충남시민사회단체연대회의」

- 광역시나 도청소재지 등의 규모나 조건의 구심성이 없어 시군에 산개해 개별단위 존재 자체가 약체인 조건에서 ‘연대’체의 건설은 지역시민운동의 불가피한 측면이기도 함.

O 충남의 특수성은 권역에서 활동하고 있는 NGO의 활동 기반과도 밀접한 관련. 토착정서, 역사성, 지역 간 편차, 공간적 분산 등 다양한 요소들과 상호작용

- 또한 타 광역시나 도청소재지가 있는 광역도의 경우와도 상당한 차별성은 충남의 NGO에 상당히 불리하게 작용

- 기초 해당지역의 취약성에서 오는 개별단위의 한계는 물론이고, 이를 극복하기 위한 단체 간 네트워킹을 활성화하기 위한 구심점의 한계

- 우선 충남도청의 지리적 괴리감 및 특정성향의 행정매너리즘은 시민참여와 감시를 상대적으로 제약하고 있으며, 따라서 변화와 개혁에 대한 대내외적 기대와 요구를 약화시키는 원인으로도 평가

- 주민참여도 형식적(요식적) 수준으로서 참여의 왜곡과 편향

* □대전․충남○○○□형식의 시민사회를 비롯한 민간조직에서 ‘대전’의 간섭현상 지속

□ 민선 5기 1년

O 이런 배경에서 ‘변화’의 기대 속에 민선 제5기 안희정 충남도정체제가 등장하여 1년 경과함.

O 여러 변화의 시도와 일정한 성과에도 불구하고 허약한 기반 등으로 ‘변혁’의 기대 스펙트럼에 미치지 못한다는 비판적 평가

(긍정적 측면)

- 트위터와 페이스북 등 쇼셜 미디어 활용을 통한 소통의 폭을 넓힘

- 무상급식 실현

- 도민정상회의를 통한 주민 참여형 정책 결정의 시도

- 세종시와 과학벨트 투쟁에서의 충청지역 광역 지자체간 네트워크 유지

- 농정혁신위원회 등 농업 문제 해결을 위한 시도

(한계)

* 정무 및 기획라인에 비충남적 외부진용의 과잉 기용(주로 6.2지선 캠프에 참여한 ‘대전’과 ‘참여정부’ 인맥이 주를 이루고, 충남주민은 형식적 배치) / 지나치게 외부․미래지향성이란 지적 / 이처럼 특정 학맥과 인맥을 중심으로 ‘자기 식구 챙기기’식으로 비충남의 외부 인사들이 주로 도정에 배치됐으며, 정책 결정 과정에서도 이러한 인맥 시스템이 작동해 충남지역 시민사회와의 공감대 형성에 실패함

- 선거의 승인을 충남도정의 변혁에 대한 욕구 및 급격하게 도시화가 진행된 천안․아산 지역의 비토착적 표심과 융합 작용의 결과로 볼 때, 지역의 보수성을 설득하여 고른 지지를 받았다고 볼 수 없음.

- 지지기반이 온전하게 지역의 토착정서와 세력에 기인하지 않고, 관료사회의 일정한 의구심 속에 등장하여 지역의 기득권과 관료논리에 타협하거나 포섭된 현상을 보임. / 조직 개편 결과 행정혁신시스템을 만들어 내지 못하여 기대에 미치지 못함(‘도의새마을과’가 ‘새마을회계과’로 희한하게 존치)

- 이론적 이상적 ‘소통과 참여’방식의 한계

- 도의회 구성과 설득의 한계로 의욕적 정책추진이 빈번하게 좌절

- 도정변화의 기대방향은 복지와 교육, 문화부문이었으나 예산 구성에서 무상급식 예산 외에는 큰 변화가 없음.

- 취임 초기 시민사회와 불거진 ‘도지사 관사’(현 관사의 사용과 신도청 이전지 관사 신축계획)논란에서 기성논리에 안주함.

- 선거 과정에서 가장 큰 쟁점이었던 4대강 문제에 있어 기대감만 부풀린 채, 실질적인 반대 사업을 진행하지 못하고 특위만 구성하여 방치하는 결과 초래

- 각종 에너지 다소비형 기업과 공해산업의 입주를 기업유치를 통한 지역발전으로 해석, 무분별한 지역 입주 방기

- 도민정상회의를 진행했으나 후속 사업들을 끌어내지 못함으로 인해 이벤트성 행사라는 평가

실효성 면에서 기대에 미치지 못함 : 시티즌 패널제 소개▷영국 버밍햄의 Solihull Council에서 실시하고 있는 지역조사제도 / 지역주민을 대상으로 거주지, 나이, 성별, 학력, 생활수준 등을 고려하여 무작위로 추출한 1,000명의 ‘시티즌패널(citizen panel)’을 상대로 1년에 4번씩 정기적으로, 또는 긴급 현안 발생 시에는 부정기적으로 시행하는 정책과 사업에 대한 상설적이고 사전 사회조사사업제도, 의원구성이 바뀌어도 지역주민들이 참여하여 필요한 사항을 만든 것이기 때문에 사업의 기본적인 비젼과 골격은 바뀌지 않음. 결과는 뉴스레터로 만들어서 배포.  설문조사를 통하여 계층별로 다른 요구 파악이 가능. 패널들의 만족도 매우 높음. 조사의 결과는 대부분 반영.

- 정책자문위원회 구성의 한계로 형식화 될 우려(충남시민사회 구색용 배치)

- 충남도 교육청의 협력을 이끌어 내 초, 중학교의 무상급식을 실현했으나 이후 관련 ‘조례’ 제정등 후속 대책에서 전혀 진척되지 못함. 이로 인해 현장에서는 무상급식으로 인해 일부 식품의 질이 떨어지고 있다는 지적과, 지역 농업과 연계되는 학교급식 시스템을 만들어 내야 한다는 여론이 높음

- 친환경 무상급식 조례가 의회 내에서 파행을 겪으면서 제정되지 못해 학교급식 센터를 비롯한 학교급식과 로컬푸드 사업 정책이 진전이 없으며, 충남도는 이러한 파행에 대해 무기력하게 대응

- 충남에서 최초로 주민발의로 제정된 ‘쌀 직불금 조례’에 의해 농민단체가 요구한 쌀 직불금 예산 편성 요구에 이견을 극대화 시켜, 농업 정책에 대한 농민들과의 소통에 문제점을 드러 냄. 이후 농정혁신위원회를 구성해 충남지역 농업 문제에 대한 해결 방안들을 논의하고 있으나 논의에 그치고 성과체감이 이루어지지 않고 있다는 평가

- 다양한 민관 거버넌스에 대한 필요성이 높고, 민주시민센터 등 새로운 내용의 주민 교육 기능이 필요하다는 의견들이 제안되고 있으나 안희정 취임 이후 거버넌스 및 주민교육 프로그램에 대한 구체적 진척이 없음

- 시민사회와의 소통도 충남도 정무라인의 필요성에 의한 주관적인 ‘만남’이 주를 이루고 있으며, 따라서 정책적 소통보다는 필요에 의한, 형식적 소통이 많았음.

◎ 이처럼 민선5기 충남도정은 기대와는 달리 충남시민사회와의 공식적이고 체계적 소통이 이루어지지 않고 있으며, 정무라인과 정책자문 기구 등에 배치된 외부 인맥과의 소통에 무게 중심을 두고, 자의적인 필요성에 의해 간헐적인 ‘만남’ 수준에 그치고 있듯이, ‘참여와 소통’에 대한 수사는 짐짓 화려해보이나 내실이 없는 ‘외화내빈’ 의 실상

□ 충남도와 충남시민사회의 거버넌스 구축과 시민사회 활성화 과제

O 도정참여의 기회 확대와 동반자적 협력관계 설정

- 정보와 정책의 적극적 공유 체계 전제

- 상시적 참여구조와 정책과정 개입(ex.예산과 정책의 전 과정)

- 도정 집행과정 모니터링의 제도화

O 일정한 방식과 내용 및 형식을 통한 협약 모델

O 특정인맥의 과잉 참여문제 해소

O 시민사회를 통한 일반 주민의 도정참여 기제와 수행 방안 마련(학습과 기회 제공으로 충남 일반의 민주적 역량 강화가 필요)

▷ 실행과제

O 충남시민사회에 대한 인식 전환

- NGO협력 공무원교육과정 개설

O 정례 워크샵

- 도정과 충남시민사회 간 “만남의 장”으로 마련

- 도정설명회, 도정과 협조발전방안 강구

- 지역시민사회사업 추진성과 보고회 등

O 활동 공간 제공방안

- 주민자치센터 등 공공기관에 지역NGO 활동공간 임대 또는 무상대여 방안           - 사무실, 회의실, 집기 등

- 충남시민센터(ex. 신도청 예정지 내 공간 확보)

O 지원재단의 설립□운영

- 재원 : 공공예산+기업기부금+민간모금

- 운영 : 별도의 법인격, 각종 NGO활동지원 창구 일원화 등

O 간접적인 지원 방안

- 공공요금 : 우편, 통신료, 전기료, 상‧하 수도료 등 할인

- 정보인프라 구축 지원 : 컴퓨터, 통신망 인터넷 등

- 조세감면 : 소득사업에 대한 비과세 또는 감면 등

- 민간기업 및 공공기관 봉사휴가제 도입 활동 간접지원 등

O 행정적 실질 지원책

- 가칭“충청남도민간단체지원촉진조례”의 제정

- 지역NGO 전담부서 개편 및 확대(새마을회계→시민사회협력)

- 간접 지원책 등(공공요금 및 정보인프라 구축)

* 예정된 신도청 이전(2013.1.1)이 단순하게 시간적 배경과 공간적 이동을 넘어 시대적 가치에 적합한 지방행정패러다임의 민주적 변혁을 지향하는 비전과 실천 의지를 담은 청사진과 실행계획 제시가 요구됨. ☼

	토론 3
	민선5기 지방자치 인천광역시를 중심으로
	이성수 / 인천광역시 시민사회특별보좌관

행복하십니까

야3당과 시민사회계가 연합하여 2010인천 지방선거연대를 통한 유이무삼한 진보구청장과 처음 시도한 광역시에서의 정권교체는 우리에게 매우 소중한 인연이다. 먼저 공동지방정부의 실험과 거버넌스의 실현을 위한 노력이 어떠한 준비과정과 소통의 노력이 있었는지 되돌아보아야 할 것이다. 준비가 부족한 것을 절실히 느끼고 있다. 수장은 바뀌었지만 빙산의 일각일 뿐이었다. 몇 가지의 성과를 이야기하기 전에 중앙정부와 광역지자체의 관계 이해가 필요했고, 광역과 기초지자체와의 협치도 매우 중요하다. 기초와 광역의 규모와 행정/정무적 능력은 비교하기 어렵다. ‘차원이 다르다’는 것을 느꼈다.

몇 개의 광역자치단체와 의미있는 기초지자체의 단체장 교체에서 출발한 민주적인 거버넌스 구현을 통한 올바른 지방자치의 정착과정을 평가하며 논의의 장이 만들어진 것은 매우 뜻깊은 자리이다. 앞서 이야기하였지만 우리의 지방자치를 위한 준비정도와 시민사회계의 요구와 욕구는 많은 시민단체 활동가들에게 지방정부에 대한 다양한 입장을 가지게 하였다. 12개월이 지나며 나타난 시민사회계의 반응은 지방정부의 거버넌스에 대한 지지와 견인론, 비판과 연대파기론의 극단사이에 다양한 스펙트럼 견해차이가 나타났다. 아직도 논의중이며, 이후에도 지속적으로 논의가 필요하다.

가장 먼저 진행한 일은 인수위원회의 활동일 것이다. 의욕 넘치는 활약을 보이며 시작된 인수위원회는 소통위원회를 중심으로 다양한 실무위원회를 만들어 전문가의 평가와 단체장 공약사항, 야3당과 시민사회계가 합의한 88개 정책협약을 시정계획에 녹여내는 작업이었다. 이후 시정참여정책위를 만들어 가는 과정은 야4당의 참여와 절대다수의 시민사회계의 참여로 이루어 졌다. 시정개혁위원회에서 시정참여정책위원회로 자문과 보완(심의와 의결?)의 기능으로 자리매김하며 시민사회계의 많은 반감을 가지게 되었다. 그러나 실망하지 않는다. 아직도 실험중이므로 열려진 소통의 자리로 만들기 위한 다양한 노력이 있을 것이다.

인천시는 개혁중(?)_아주 비싼 수업료를 내며 배우는 중입니다.

노동의 문제(대우자동차, 인천지하철의 해고자, 비정규직노동자의 정규직화)는 민주노총 위원장출신의 노동특보와 관계공무원과의 노력이 돋보이는 사업이다. 환경관련 계양산골프장폐지활동은 정책협약사항이며, 수장의 정책적 결정이라 하더라도 법적 제도적 어려움과 관계공무원의 책임성 논란을 불러오며 폐지를 도시계획위원회에서 결정하였다. 또한 환경운동단체중심의 인천만조력발전소 건설반대운동은 시정참여정책위의 안건 결정으로 민관공동대책위를 만들어 정무부시장, 보수와 진보를 아우르는 시민사회계, 학계와 환경단체, 주민대표를 중심으로 각계가 참여하는 민관대책기구를 만들어 현재 진행중이다.

토건과 건설행정의 상징은 인천은 공사중이며 재개발중이다. 재개발이 212개소로 주민간의 갈등과 민원의 원산지이다. 인천은 비싼세금으로 만든 조형물을 낳게 되었다. 850억원의 월미은하레일은 전시중이며, 고가도로와 터널까지 완공된 배다리 산업도로는 문화복원사업과 예산부족이 만나며 ‘해서는 안 될 행정의 상징물’(1천억대)을 만들어냈다. 시민들의 활용아이디어는 ‘고가도로 텃밭’과 ‘잘못된 행정의 견학코스로 만들자’ 등 다양한 의견이 있다. 또한 인천의 랜드마크라 할 수 있는 152층의 인천타워는 홍보물에만 있는 조형물로 수조원대의 이권이 오가고 대기업(삼성/현대)과 관계를 갖고 협상에 있다. 전국 6개의 경제자유구역중 3개소 자리한 인천의 경제자유구역에 대한 협상과 투자유치는 숨겨져있는 화약고이며, 시정부의 능력을 시험하게 하며, 인천시의 미래가 달린 과제이다. 수조원대의 정책집행은 정치력만이 아니라 행정, 경제, 경영을 중심으로 너무나 많은 전문가가 필요한 사항으로 시민사회계가 감당하기 어려운 난제이다.

기초지자체는 주민참여예산제를 중심으로 경쟁적으로 주민참여를 만들어 냈다. 시민사회계가 회원들이 저녁마다 지역구에서 주민참여예산제 교육에 참여하기 위해 뒤풀이가 어려울 정도이다. 사회단체보조금이 촛불단체에 대한 지급이 중지된 사항에서 정부지원을 통한 프로젝트사업은 사회단체의 자생력을 다시 생각하게 만든 계기였다. 이후 사회단체보조금심의위원회의 위원을 교체하며 다시 시민사회단체의 활동을 촉진시키는 마중물이 되도록 하였다. 각종 위원회에 시민사회단체의 구성비율을 높이고, 위원을 교체하며 활동성을 높이는 작업은 매우 의미있는 일일 것이다. 드러나있는 기금의 사용과 위원의 교체는 빙산의 일각일 뿐이다. 참여는 많이보고, 많이 듣고, 많이 논의하는 것을 넘어서 실질적인 참여일 때 가능한 일이다. 비판과 지지에서 협상력을 높여야 한다. 평론에서 참여와 소통의 능력을 길러야 할 것이다.

다수의 기초지자체와 광역시의 행정공무원은 1만 5천명이 넘는다. 몇 명의 수장과 비서진의 교체로 개혁이 가능하지 않다. 뿌리깊은 학연, 혈연, 지연으로 묶여있는 행정권력은 공무원의 마음을 잡는 일에서 시작하여야 할 것이다. 단체장의 공약이며, 시민사회단체와의 정책협약이기에 실현되어야 하는 것도 있지만 공무원의 마음을 이해하고, 공무원이 움직여야 실질적인 정책이 펼쳐질 수 있다. 주민의 삶의 질을 높이기 위한 정책이더라도 일방적인 정책실현은 남의 집 잔치일 뿐이다. 주민참여예산제를 필두로 하여 다양한 위원회와 개방형직위제를 통한 시민사회계와 전문가들의 참여와 책임성이 있을 때 공동정부의 실험과 민주적인 거버넌스를 구현할 수 있다. ☼

	토론 4
	부천 지역 공동지방정부 운영의 경우
	황인오 / 참여와 개혁실천 부천시민사회단체협의회 공동대표

지난 해 지방선거를 계기로 논의가 촉발된 공동지방정부는 우리나라에서는 선례도 없고 이를 실현하기 위한 법적 제도적 인프라가 전혀 없는 상태에서 시작된 것으로 매우 기형적으로 진행되고 있는 것이 현실임.

기본적으로 유럽의 중앙정부나 지방정부에서 구현되고 있는 연립정부를 상정한 것이나 우리는 광역이나 기초단체장이 핵심간부 인사권이 제한되어 있기에 근본적인 한계에 부딪히고 있음. 각급 정부의 각료에 해당하는 직위에 직업공무원만 임명하게 되어 있기에 선거연합에 따른 제 세력이 참여하는 정부구성은 원천적으로 불가능한 구조임.

다른 한편 지금 논의되는 민관거버넌스나 공동정부 구성안이 반드시 유럽형 연립정부 틀에 갇혀있는 것으로 보는 것도 무리가 있음.

지난해부터 논의되는 공동정부 또는 민관협치에는 연립정부의 형태도 포괄되어야 하나 더 나아가 시민참여, 유권자 직접 참여를 활성화, 제도화하는 좀더 진화된 민주주의를 담고 있다고 볼 수 있음.

따라서 단지 지방자치를 넘어 서구에서 수입된 민주주의를 진화하는 21세기 민주주의의 전형을 만들어내는 한국지방자치로 나아가기 위한 본격적인 논의와 연구가 필요.

1. 민선5기 1년간 공동지방정부 또는 거버넌스에 대한 전반적인 평가를 한다면?

부천지역의 경우 지난 해 지방선거에서 시민사회가 추동한 선거연합의 결과로 지방권력 정상화라는 1차적 과제는 일단 성공했다고 볼 수 있다. 다만 지난 해 선거연합 논의가 너무 늦게 시작되어 협상 시한에 쫓기고 지역 시민사회와 진보정당의 역량 미흡으로 민주개혁진보진영의 최대주주인 민주당에 대해 효과적인 교섭력을 보이지 못했음.

선거 이후 인수위 과정부터 시민사회와 진보정당이 참여하였고 이후 각종 시정에 다양한 형태로 참여의 기회가 넓어진 것처럼 보임. 7월 1일 새 시정부 출범 이후 시정부와 시민사회의 소통과 참여는 과거에 비해 현저히 활발해지고 각 분야의 시정 정보 접근성이 높아진 것은 사실임.

시정전반에 대한 시민들의 이해와 접근성도 상대적으로 높아지고 주요 현안에 대한 다양한 의사가 표출되어 일방적인 관치행정은 상당한 정도로 개선된 것으로 평가됨.

2. 공동지방정부 또는 거버넌스기구는 어떻게 구성되었고, 운영되고 있는지?

지난 해 5월 14일 6개 분야 29개 정책 협약과 이를 이행할 것을 보증하는 부천시정운영공동위원회 설치 운영에 합의한 바 있고 이에 따라 새 시장 취임 직후 시정운영공동위원회 구성 협의를 거쳐 7월 말 첫 회의를 거쳐 민주당 4인, 민주노동당, 국민참여당, 시민사회 각 2인 진보신당 1인 등 11명의 위원으로 구성 8월 17일 공식 출범. (공동위원장 김만수 시장, 최순영 민주노동당 전 최고위원, 간사 황인오 참여와 개혁부천시민사회단체협의회 공동대표.)

초기 월 2회 회의에서 올해 3월 이후 공동위는 월 1회, 실무협의 1회로 변경 운영

3. 공동지방정부 또는 거버넌스 기구를 통해 제안되어 추진되고 있는 핵심적인 정책 3가지 정도만 소개한다면?

1) 주민참여예산위원회/ 2010. 10. 조례제정/ 2.798명(시민위원 100명, 37개 동 주민위원 2.698명. 동별 평균 73명) - 주민참여 예산 주민회의에 3000명 가까운 시민이 참여하고 있는 것은 대단히 고무적이나 이를 실질적인 민주주의 역량으로 전환하는 것은 또 다른 과제임.

2) 100인 소통위원회/ 옴부즈만 산하 실행위원회를 구성하여 주요 시정현안에 대해 시민들과 소통하는 창구로 기능하고 있음

3) 친환경 무상급식 관련/ 학교급식지원 조례 2009년 6월 제정, 2010 10. 개정

-학교급식지원심의위원회와 실무협의회 구성 운영하고 있고 이를 토대로 친환경급식지원센터 설립이 가시화되고 있어 진보정당과 시민사회가 시정에 실질적으로 참여하는 통로가 될 것으로 보임.

4) 푸른 부천 21: 2004년 조례 제정

4. 민선5기 1년 동안 공동지방정부 또는 거버넌스의 추진과정, 또는 행정 내-외부의 소통 등에 있어서 어려움이 있다면 어떤 것이 있는지?

시행정부가 가진 정보와 행정 집행력, 법적 권한 등에 비해 시민사회 등 민간영역의 역량이 비대칭적이어서 충분한 소통과 참여가 보장되고 있다고 보기는 어려움.

각종 개혁과제(예: 뉴타운 정책)와 인사혁신 등에서 과단성 부족과 법적 제도적 한계로 인해 기대에 미치지 못하여 주요 지지기반인 개혁진영의 역량강화에 역행한다는 평가도 상당함.

민간, 특히 시민사회를 비롯한 진보진영의 역량 미흡-세력균형의 문제-

5. 향후 3년간 지방공동정부 또는 거버넌스가 제대로 추진되기 위한 과제는 무엇인지?

- 과거 김대중 전 대통령이 야당시절 주요 정치일정을 부천역 집회로 시작하였고 91년 지방자치 부활 이후 자치역량을 증진시킨 성과, 순수 민간통일문화제를 20년 넘게 진행하는 등 시민사회운동 역량도 상당한 정도로 축적되어 있다고 볼 수 있음.

이러한 토대 위에 시국의 시장과 시의회 다수파인 민주당 등의 상대적 개혁성과 다가오는 총선과 대선 등 정치일정 등과 관련하여 시민사회에 대한 개방성이 상당한 정도로 유지될 것으로 보이므로 시민사회가 역량을 강화하고 진열을 정비하여 시정 소통과 참여를 실질화하는 노력을 기울여야 함.

- 실질적인 공동정부, 또는 연립정부 구성을 위해서는 인사와 직제 등에서 자치단체의 권한 이양 등을 규정하는 지방자치기본법 제정을 통한 법적 제도적 인프라 구축 등

- 2012년 총선 대선 과정에서 개혁 진보진영 연대의 수준을 높이는 통한 진보정당과 시민사회의 역량 강화 ☼

	토론 5
	민선5기 충북의 거버넌스 실험과 가능성
	송재봉 / 충북참여자치시민연대 사무처장

1. 민선5기 1년 충북의 거버넌스에 대한 평가

충북의 경우 선거과정에서 부분적인 야권 연대는 있었지만 전면적인 정책 연합에 의한 공동정부 구성은 추진되지 않았다. 다만 선거과정에서 2010충북유권자희망연대와 민주당 이시종 지사후보와 3대 핵심정책과 10대 정책과제를 중심으로 정책협약이 체결되었고 이것이 당선 이후 정책기획단(인수위원회) 참여와 세부 공약 확정 등으로 이어졌다.

충북은 민선 4기까지 여․야간의 지방권력 교체가 없었던 곳으로 최초의 지방권력 교체라는 정치적 의미가 있었으며, 이는 새로운 지방정부에 대한 높은 기대감으로 나타났다. 전반적으로 보면 민선 4기에 비해 충북도와 시민사회의 접촉은 대폭 강화되었다. 취임 초 4대강 공동검증위원회 구성과 운영, 도지사와 충북연대회의와의 정책간담회 개최, 충북도정무부지사와 충북연대회의와 정책협약 이행을 위한 정기적인 협의회 개최, 충북도의회와 충북연대회의 와의 정책 간담회, 충북도 정책보조관과의 정기적인 정책협의 및 복지정책 보좌관 추가 임용 등 형식상의 많은 변화가 시도되었다.

그러나 정책의 내용을 둘러싸고 철학과 가치관, 정책의 우선순위와 정보공유의 부족 등의 문제로 지속적인 갈등이 노정되었다. 4대강 검증위원회의 파행, 여성계의 핵심 정책협약 사항인 충청북도 여성정책 전담기구 확보와 개방형 임용제 이행 약속 파기와 개방형 보건복지국장 임용 원칙을 상실한 내부인사 임용 등 정책과 인사, 조직 전반에 대한 이견과 갈등이 발생하는 등 독선적 지방정부를 협력적 자치로 전환한다는 협약의 정신이 온전히 구현되지는 못하고 있다.

즉 민선 4기에 비해 시민사회와의 소통의지와 제도적 형식은 확인되고 있지만, 상호 신뢰에 기반한 협력적 자치정부 운영이란 기대에는 미치지 못하고 있다.

2. 거버넌스 기구는 구성과 운영현황

민선5기 충북의 거버넌스는 시민단체와의 정책협약과 인수위 활동을 통해 충북형민관소통협의체 구성 및 운영, 도민참여예산제 도입, NGO센터 설립 지원으로 구체화 되었다. 이는 충북유권자희망연대와 이시종 도지사가 「지역거버넌스 체제」형성, 독선행정을 협력적 자치로 전환을 협약한 결과물이라 할 수 있다. 먼저 충북형소통협의체 구성 및 운영은  2010년 11월 충북연대회의 주최 “민선5기 소통하는 충북도정 실현의 과제와 방향” 토론회에서 충북형 소통협의회 구성을 위한 논의 모임 필요성이 제시되면서 충북도 정책기획관, 시민단체, 행정학 교수, 충북도 정책보좌관이 참여하는 협의회를 통해 제한된 범위에서 최대한 안정적인 협의 틀을 마련하자는 취지하에 “충청북도 도정정책자문단 구성 및 운영”에 대한 합의에 기초하여 조례제정 및 위원위촉(총 70여명, 외부 전문가, 지역전문가, NGO, 문화, 예술계 등)까지 진행되었다. 그러나 위원 위촉 이후 서면 정책 자문 이외 실질적인 회의 틀이 안정화 되지 않은 상황이며, 도지사의 자문기구라는 태생적 한계를 지적하며 일부에선 무용론이 제기되고 있기도 하다.

다음은 충청북도 주민참여예산제 도입으로 이는 2010년 10월 충북참여연대 주최 토론회 개최 이후 논의가 본격화 되었으며, 충북도의 조례 초안 마련, 시민단체의 의견제시 및 조례안 협의 과정을 거쳐 지난 5월 충북도의회에 조례안 상정, 충북도의회 정책복지위원회와 충북연대회의 정책간담회 등의 과정을 거쳐 6월 23일 충북도의회 본회의에서 조례가 통과되었다. 문제는 광역단위 주민참여예산제 운영의 경험과 모델이 부족하고, 단체장의 확고한 의지가 확인되지 않고 있으며, 행정 관료의 저항과 제도 무력화 시도가 지속되고 있어, 조례자체가 매우 부실하여 예산편성권을 도민과 공유한다는 취지가 반영될 것인지는 의문인 상황이다.

셋째, 충북NGO센터 설립 지원은 역시 시민단체의 제안을 도지사가 공약화한 것으로 시민단체를 중심으로 충북 시민재단 설립추진위원회가 구성되어 활동하고 있으며, 2012년 예산에 반영, 운영주체 형성, 지원방식과 센터의 독립성 확보 등 충북도와 시민사회의 협력을 통해 해결해야할 과제가 존재하고 있다.

끝으로 비공식적인 소통구조로 도지사 정책보좌관(3인)과 시민사회 활동가 간의 정책협의 채널을 들 수 있다. 이는 지역사회 정책적 현안문제를 중심으로 시민사회의 의견과 충북도의 의견을 소통하고, 합리적인 문제 해결 방안을 모색하는 통로 역할을 하고 있다.

그러나 민선5기 충북도의 거버넌스 기구의 특징은 여전히 단체장 중심의 거버넌스라는 한계를 보이고 있다는 것이다. 특히 거버넌스의 성공의 핵심열쇄라 할 수 있는 협력적 자치의 관점을 단체장이 확고히 보이지 않고 있다는 것이며, 시민사회 역시 충북도정 개혁과 혁신을 구호로서는 주장하지만 정책의 핵심 내용을 파악하고 실현가능한 대안을 만들지 못하는 한계를 동시에 보이고 있다는 점에서 민선 5기 1년을 되돌아보고 상호간의 평가와 성찰, 더 좋은 개선과제를 찾기 위한 노력이 필요하다.

3. 거버넌스를 통해 추진된 주요 정책

민선5기 충북도정의 목표는 “함께하는 충북”이다. 함께하는 충북은 “찾아가는 평생복지, 참여한는 열린도정, 살맛나는 서민경제, 농촌도시 균형발전, 창의적인 문화예술”이라는 비전이로 ‘생명과 태양의 땅 충북’을 실현하여 ‘대한민국의 중심 당당한 충북’을 만든다는 것이다. 참여와 소통, 서민복지와 충북도내 균형발전을 강조하는 등 기본적인 정책 방향에서는 상당한 변화가 있었다. 특히 충북은 전국 최초 초․중학교 전면 무상급식 실시, 세종시 정상추진, 균형발전 특별회계 확대로 낙후지역 지원 강화, 북부 남부 출장소 추진 등 일부 긍정적인 성과도 있었으나, 구체적인 각론으로 들어가면서 시민사회가 지향하는 핵심가치인 환경과 생태, 문화, 복지, 여성, 체계적이고 안정적인 협치 구조 형성 등의 측면에서는 가치와 행태의 충돌현상이 나타나고 있다.

민선5기 충북도와 시민사회의 거버넌스를 통해 추진된 핵심 사업은 파행으로 치달은 4대강 전면 재검토를 위한 민관검증위원회(부분적인 수정에도 불구하고 4대강 사업을 수용하는 입장으로 선회하면서 시민사회와 극단적인 갈등 및 민선5기 도정에 대한 시민사회의 신뢰감 상실의 원인을 제공함), 국제과학비즈니스벨트대선공약이행 민관정공대위 활동(시민사회 주도의 민관정이 혐력하는 네트워크 조직으로 대선 공약대로 충청권입지 결정 실현) 등을 들 수 있다. 환경, 여성 현안에는 갈등하고 지역균형 정책에는 협력적 관계가 유지되는 이중적 구조이다.

4. 거버넌스의 추진 및 행정 소통의 어려움

거버넌스에 대한 관점이 통일되어 있지 않다. 단체장과 관료사회는 여전히 거버넌스형 지방정부 운영에 생소하고, 불편하다는 인식이 강하다. 또한 각종 자문위원회 위원 위촉과 도민의견수렴을 거버넌스로 이해하는 경향이 있다.

정부와 시민사회 모두 똑 같이 거버넌스를 이야기 하면서도 관료사회는 전통적인 정부중심 거버넌스를, 시민사회는 정부 시장 시민사회가 동등한 입장에서 네트워크를 구성하여 정부운영에 참여하는 뉴거버넌스를 생각하는 등 형식과 내용 모든 측면에서 합의점을 찾기 어렵다는 점이다. 또한 시민사회는 가치와 대의명문에 치중하고, 관료사회는 단체장이 제시한 가이드라인 범위 내에서의 현실성에 매몰되어 형태와 형식상의 변화는 있어도 상호간의 신뢰에 기초한 전면적인 협력으로 발전하지는 못하고 있는 것이 충북도 거버넌스 구조의 현실이자 한계이다.

다음으로 중요한 정책결정권이 단체장에 집중되어 있는 상황에서 단체장의 명확한 의지가 없으면, 어떠한 형태의 거버넌스도 성공하기 어렵다. 특히 주요 정책결정과 관련한 권한을 거버넌스 참여주체들과 공유하고자 하는 의지가 없는 거버넌스는 형식은 있어도 실질적인 내용을 기대하기 어렵다. 이러한 점에서 충북도는 정책과 비전, 가치와 이념에서 정부와 시민사회의 공유된 합의점이 없다. 특히 단체장이 큰 틀의 비전보다 집행단계에서 선택적인  협력의 대상으로 시민사회를 바라보는 실용주의적인 접근을 하고 있어 정책 사안별로 협력과 갈등이 번복될 수밖에 없는 상황이다.

셋째, 거버넌스에 대한 개념과 경험이 생소한 가운데 충북도와 시민사회는 갈등하고 있다. 공직사회의 폐쇄성과 정보 감추기, 참여자의 폭과 범위의 협소함은 형태만 바뀌었지 여전히 시민사회와 관료사회 간 갈등이 지속되고 있다. 그런데 사회복지 영역을 중심으로 새로운 가능성도 확인되고 있다. 사회복지정책보좌관이 복지부서와 지역 복지 기관 단체 간 열린 정책협의 틀이 형성되는 매개역할을 하면서부터, 각 주제별로 난상토론 방식의 정책협의가 진행되고 있다.

끝으로 거버넌스의 성공은 제도적 형식보다 신뢰를 기반으로 한다. 따라서 상호간의 신뢰가 부족한 가운데 이를 매개할 주체의 부족, 시민사회의 정책과 내용적 준비 부족과 행정에 대한 불신, 문제를 반드시 해결하겠다는 인내심 부족도 지역 거버넌스가 원활히 작동되지 않는 원인중 하나이다.

5. 향후 거버넌스 정착을 위한 과제

거버넌스를 가시적인 제도적 틀로만 이해하는 것은 실질적인 지방정부와 시민사회, 정부와 주민의 전면적인 소통을 형식화 하거나 약화시키는 우를 범할 수 도 있다. 물론 정치적, 정책적 협력을 위해 또 다양한 정치 사회적 관점이 지방정부 운영에 스며들게 하기 위해서는 정치․정책적 문제를 조율하고 합의해 나가는 정책 거버넌스가 필요하다. 그러나 이러한 기구를 구성한다고 해서 지방정부 운영이 근본적으로 변화하거나 정책의 내용이 달라지는 것은 아니다. 어쩌면 사업이 계획되고 집행되는 일선 행정부서와의 협력적 거버넌스가 얼마나 활발히 구축되어 운영되는지가 더 중요하다. 그리고 이는 다양한 풀뿌리 시민사회가 건강하게 살아 있어야 하며, 공동 협력을 통해 실질적인 성과를 내는 성공모델을 만들어 내야 한다. 한쪽은 비평과 평가자, 다른 한쪽은 방어자의 위치에 머물러 있는 한 지역거버넌스는 오랜 생명력을 가지기 어렵다. 현장의 주민이 더 많이 참여하고 이들이 목소리가 직접 그리고 시민사회를 통해 지방정부 정책으로 결정되고 집행되는 가시적인 성과를 만들어 내기 위한 노력이 배가되어야 한다.

따라서 함께하는 도정의 가치가 구현될 수 있는 도민참여기본조례 제정, 주민참여예산제 운영, 도정정책자문단의 정책파트너십 강화, 도민 창안센터, 청풍명월 21의 실질적인 거버넌스 기구화 등 민관협력을 위한 제도와 기구들이 민선5기 2년차에서는 실질적으로 가동되어 도민의 삶의 질에 영향을 미치는 새로운 정책이 실현되는 성과를 만들어 내야 할 것이다.

또한 단체장의 협력적 자치에 대한 가치와 정신이 확고해야 함을 재삼 강조해고자 한다. 단체장 우위의 지방자치에서 단체장이 권력과 권한을 도민과 공유하겠다는 분명한 의지가 없으면, 공직사회는 결코 변화하지 않는다. 따라서 거버넌스가 제대로 추진되기 위해서는 실제 일이 추진되는 현장에서의 협력을 통한 성과를 만들려는 노력과 동시에 단체장과 의회의 성장우선의 정책에 대한 견제와 잘못된 행정 행태에 대한 지속적인 비판과 견제활동이 활발히 이루어져야 한다.

끝으로 민선5기 2년차에는 지방분권과 주민참여 확대를 위한 민관협력이 보다 강화되어야 한다. 최근 정부에 의해 지방자치단체장 집무실이 너무 크다며 그 평수를 획일적으로 제한하고 이를 이행하지 않는 지자체에 보조금을 삭감한다는 협박에 이 기준을 맞추기 위해 별의별 해프닝이 벌어지는 현실이 어쩌면 지방자치의 현주소를 역설적으로 보여주고 있다. 따라서 분권 참여 자치의 진전 없이 지방자치는 발전할 수 없고, 권한이 없는 지방자치에서 지방공동정부와 지역 거버넌스 시스템은 형식화 될 수밖에 없다. 지역 거버넌스와 지방의 네트워크를 통해 입법, 재정, 정책 등의 중앙종속성이 심화를 탈피하려는 광범위한 협력적  거버넌스가 필요하다. 권한이 없이는 풀뿌리 자치도, 참여민주주의도 불가능하기 때문이다. ☼

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