참여자치지역운동연대 긴급토론회

지방정부

재정위기 진단과

대안 모색

일시 | 2010년 7월 21일(수) 오후 2시

장소 | 참여연대 느티나무홀

주최 | 참여자치지역운동연대

프로그램

참여자치지역운동연대 긴급토론회

지방정부

재정위기 진단과 대안 모색

14:00	사회	김민영 참여연대 사무처장

14:10	사례발표1	성남시 재정위기의 현황

김시중 국민참여당 경기도당 정책위원장, 전 성남시의원

14:20	사례발표2	인천시 재정위기 실태와 사례

박준복 인천참여예산네트워크 정책위원장

전 인천시 인수위원회 재정혁신분과 위원

14:30	사례발표3	대전시 재정위기 실태와 사례

금홍섭 대전참여자치시민연대 사무처장

14:40	발제1	지방재정 위기진단과 극복방안

정창수 좋은예산센터 부소장

15:00	발제2	일본지자체 파산 사례와 재정건전성 강화 방안	홍헌호 시민경제사회연구소 연구원

15:20	집중토론1	지방재정 위기 진단

15:40	집중토론2	대안은?

16:00 질의 및 응답/ 사회자 마무리 발언

목차

참여자치지역운동연대 긴급토론회

지방정부

재정위기 진단과 대안 모색

사례발표1  성남시 재정위기의 현황 / 김시중                                    4

사례발표2  인천시 재정위기 실태와 사례 / 박준복                              12

사례발표3  자료 별첨

발제1      지방재정 위기진단과 극복방안 / 정창수                             23

발제2      일본지자체 파산사례와 재정건전성 강화 방안 / 홍헌호               61

	사례발표 1
	성남시 재정위기의 현황
	김시중 / 국민참여당 경기도당 정책위원장, 전 성남시의원

1. 들어가는말

안녕하십니까?

요즘 인터넷을 보면 성남시의 여러 이슈들이 많이 얘기가 되고 있는데요, 성남시의 호화청사 건립과 모라토리엄 선언이 그중 가장 큰 이슈인 것 같습니다.

지난 4년간 성남시의원으로 있었는데, 작금의 상황이 여러모로 부끄럽고 국민과 시민에게 죄송하게 생각하고 있습니다. 그러나 다른 한편으로는 야당의원으로서 막을려고 최선의 노력을 다 했다는 말씀도 드리고자 합니다.

오늘은 지방재정 위기를 점검하고 그 대안을 마련하기 위해  최근 성남시의 사례를 말씀드리고자 합니다.

2. 성남시 모라토리엄 선언의 배경과 현실

1) 민선 4기 성남시 재정상황

성남시의 재정자립도는 2008년 74%로 전국 지자체중 최고의 수준이고,  2010년 기준으로 보면 67.4%(전국평균 52.2%)로  이 또한 기초지자체 중에서 상위권에 들어가는 꽤 건전한 재정규모를 가지고 있는 자치단체였습니다.

2009년초 기준 일반회계 1조 3,249억원, 특별회계 9,683억원, 총 예산 2조 2,932억원의 큰 규모를 가지고 있는 기초자치단체입니다.

대전광역시의 1년 예산이 2008년 기준으로 2조 8600억원 정도이니, 성남시의 예산규모는 기초자치단체에서는 전국에서 가장 큰 규모에 들어갑니다.

그리고 명확하지는 않지만 가용사업비용으로 3,000억- 4,000억원 정도로 판단하고 있습니다.

그러나 다른 한편으로 보면 계속되는 경기침체속에서 지방세수의 감소가 지속되는 상황이었고,  이를 감안한 보수적인 재정운영방안을 마련해야 했음에도 시청사 신규건립과 같은 성남시장의 역점추진사업에 대해서는 재정상황과 관계없는 방만한 예산편성을 지속했습니다.

이런 재정감소의 우려에 대해서는 2008년 결산검사시에도 지적이 되고 있었으며 그 내용을 살펴보면

일반회계의 순세계잉여금이 감소하고 있으므로 세출의 규모 검토와 우선순위조정, 예산편성의 합리성과 효율성제고 등의 노력이 필요함.

특히 중장기재정계획을 통하여 판교 등의 택지개발사업, 도심재개발 등의 사업과 시청사 등 대단위 시설물의 건립, 판교입주 등을 통한 세수증대 등 예산요소를 면밀하게 반영하여 중장기적인 관점에서 지출규모를 관리·조정하여 나아가야 할 것이고 이를 위해서는 합의의 도출 및 규범력의 부여절차등이 필요함. (2008년 결산검사의견서 8page, 2009.6.10)

이라고 하여 세수감소에 따른 세출의 규모를 조정할 것을 지적하였음에도 전임 성남시장과 집행부는 세출 위주의 예산편성과 부족한 재원을 특별회계에서 일반회계로 돌리는 편법을 사용하여 예산을 수립하였습니다.

실제로 민선4기(2006-2010)의 세입을 살펴보면 아래 표와 같이 2007년 1조 2,313억원을 최대로 해서 세수가 감소하는 추세를 보이고 있습니다.

(단위: 억원)

구 분	2007년	2008년	2009년 초	2009년말	2010년
전입금제외 세입	12,313	11,579	13,249	12,122	11,737
일반회계 세입	13,313	12,579	13,249	15,022	12,237
판교특별회계 전입금	1,000	1,000		2,900	500

그에 반해 예산 편성시는 관행대로 전년도보다 점증하는 방식으로 예산을 편성하다보니 매년 3-5%의 기본예산 상향이 이루어지는 추세이고,  특히나 성남시는 성남시장의 잘못된 마인드로 인한 예산수요가 두드러져 시 재정이 위기 상황을 맞게 된 것입니다.

위 표의 2009년도를 보시면,  09년 본예산대는 1조 3,249억원의 세입을 예상했음에도 실제 09년 12월 추경에서는 차입금 2,900억원을 뺀 1조 2,122억원의 세입이 예정되어 1년만에 1천억원 이상의 세수감소가 나타났습니다.

반면에 세출은 연초보다 약 1,800억원을 추가로 지출하는 것으로 하였고, 이렇게 세입과 세출이 반대로 가는 것을  판교특별회계에서 4월에 1,000억원, 12월에 1,900억원, 합이 2,900억원으로 메꾸게 된 것입니다.

2) 판교특별회계 개요 및 쟁점

성남시 판교택지개발사업특별회계설치 및 운영조례는 2003년 7월 30일에 제정되었습니다.

성남시판교택지개발사업특별회계설치및운영조례
제정(2003. 07. 30 조례 제1871호)

제1조 (목적) 이 조례는 예산회계법 제9조,지방재정법 제5조 및 지방채발행실무 지침에 의거 성남시 판교택지개발사업(이하 ''택지개발사업''이라 한다)의 업무를 효율적으로 수행하고 예산의 합리적 인 운영을 기하기 위하여 성남시판교택지개발사업특별회계(이하 ''특별회계''라 한다)의 설치 및 운영에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

제2조 (사업의 범위) 택지개발사업의 범위는 용지보상, 택지개발, 공사, 택지공급, 관리 등 택지개발 과 관련된 제반사업으로 한다.

제3조 (세입) 이 특별회계의 세입은 다음 각 호에서 충당한다.
1. 지방채(정부관련기금, 지역개발기금, 은행자금 등)
2. 일반회계로부터의 전입금
3. 국·도비 보조금
4. 기타 수입금 등

제4조 (세출) 이 특별회계의 세출은 택지개발사업에 따른 용지보상, 택지개발, 기반시설 등 각종 공사, 택지공급, 관리 등 택지개발에 관한 제반사업비 및 운영경비 전반으로 한다.

제5조 (예산 세부집행 방안) 예산 운영에 따른 수익금 및 지출금 등의 관리는 판교개발 공동 사업 시행자(경기도, 성남시, 한국토지공사, 대한주택공사)간 협의 운영하며, 별도의 협약에 의하여 처리한다.

제6조 (잉여금 처리) 이 특별회계의 결산상 잉여금은 다음연도 세입에 이입한다.

제7조 (준용) 특별회계의 운용에 관하여 이 조례에 규정되지 아니한 사항은 일반회계의 예에 준 한다.

부 칙 <제정 2003.07.30 조례 제1871호>
①이 조례는 공포한 날부터 시행한다.
②이 조례는 판교택지개발사업 종료일까지 설치 및 운영한다.

성남시 판교특별회계는 이 조례에 의해 설치가 되었으며, 수입과 지출 등 재정운영상황 전반에 관하여 이 조례의 범위하에서 사용을 하여야 합니다.

최근 두 가지의 쟁점이 얘기되고 있습니다.

첫째는 판교특별회계의 자금을 일반회계로 전입해서 사용할 수 있는가입니다.

조례 제4조 세출을 보시면 ‘세출은 택지개발사업에 따른 용지보상, 택지개발, 기반시설 등 각종 공사, 택지공급, 관리 등 택지개발에 관한 제반사업비 및 운영경비 전반으로 한다.’

로 되어 있습니다.

일반회계의 부족한 예산을 판교특별회계에서 전입해서 사용하는 것은 비록 시의회의 동의를 받았다고 하더라도 명백한 조례위반입니다.

두 번째는 판교특별회계의 자금을 성남시 단독으로 일반회계로 전입할 수 있는가 하는 문제입니다.

조례 제5조를 보시면 ‘예산 운영에 따른 수익금 및 지출금 등의 관리는 판교개발 공동 사업 시행자(경기도, 성남시, 한국토지공사, 대한주택공사)간 협의 운영하며, 별도의 협약에 의하여 처리한다.’

로 되어 있으며, 이는 판교특별회계 자금을 지출하는데 공동사업시행자인 경기도, 성남시, 토지주택공사가 협의해야 하는 것이고, 따라서 성남시의 책임이 가장 크다고 하더라도, 종국적으로는 모두의 공동책임으로 볼 수 있을 것입니다.

3) 전입금의 사용내역

먼저 판교특별회계 전입금 전체 현황을 살펴보면 아래 표와 같이 연도별로 전입을 하여 사용하였습니다.

(단위:억원)

구 분	계	2007년	2008년	2009년	2010년
판교특별회계 전입금	5,400	1,000	1,000	2,900	500

총액이 5,400억원으로 언론의 발표 5,200억원과 차이가 나는 것은 판교특별회계 설치시 일반회계에서 약 200억원을 전입하였습니다. 그 전입액을 상계하면 언론에서 발표하는 5,200억원이 됩니다.

전입금의 사용내역을 살펴보겠습니다.

성남시 민선4기 집행부에서 제출한 자료를 보면 전입금의 사용내역이 다음과 같이 나와있습니다.

□ 전입사유

○ 공원로 확장과 판교지구 공공청사 건립 등 기반시설확충을 위하여 판교특별회계

자금 5,400억원을 회계간 전입

· 2007년 제2회 추경(2007. 6.7) : 공원로 확장공사 1,000억원

· 2008년 제1회 추경(2008.5.23) : 도로공사 등 일반회계 투자재원 1,000억원

· 2009년 제1회 추경(2009. 4.7) : 예산조기집행관련 조기추경재원 1,000억원

· 2009년 제3회 추경(2009.12.22) : 세입감소에 따른 일반재원 1,000억원

은행2동 주거환경개선사업 기금 900억원

· 2010년 본예산 (2009.12.22) : 은행2동 주거환경개선사업 500억원

내용을 보시면 아시겠지만 성남시의 도시기반시설 사업등의 예산에 사용했다고 하고 있습니다. 재난대처등의 긴급 사업이 아닌 중장기적인 도로확장공사, 주거환경개선사업기금 적립 등의 용도로 사용한 것입니다.

2009년 제1회와 3회 추경을 보면 예산조기집행관련 재원, 세입감소에 따른 재원으로 2,000억원을 사용하게 됩니다. 이것 역시 성남시장의 선심성 사업에 대한 예산을 줄이는 것이 아니고, 빚을 내서 세출을 유지하는 방만한 예산운영의 사례라고 할 것입니다.

당시 성남시의회의 야당에서 주목한 것은 다른것에 있습니다.

첫째는 호화청사입니다. 2007년부터 2009년까지 3년간 성남시가 신청사를 새로 지었습니다. 이 신청사에 3년간 투입하는 예산이 3,200억원입니다.

그리고 이 시청사 예산이 집중적으로 투입된 시기가 바로 2009년이고, 성남시는 2009년에 2,900억원의 차입을 하게 됩니다.

둘째는 공원관련 예산입니다. 2008년부터 공원조성 및 녹지관련 예산으로 연간 500억원 이상의 자금을 편성하여 지출하게 됩니다. 토지매입비까지 감안하면 1,000억원이 훌쩍 넘는 돈을 공원 및 녹지관련 예산으로 편성을 하게 되는데, 문제는 당시 성남시장의 친인척이 조경관련 업체를 운영하면서 의혹을 사고 있습니다. 세수가 줄어드는 상황에서  과연 순수한 마음으로 공원예산을 대폭 늘려서 편성했는지 의문인 것입니다.

3. 재정감시가 제대로 되지 않는 원인

성남시 재정파탄에 대한 책임은 성남시장과 공무원, 그리고 시의원 모두 같이 져야 할 몫입니다. 최종적으로는 시민의 세금으로 메꾸어야 하기에 시민의 몫이기도 합니다.

이렇게 큰 구멍이 뚫리도록 재정감시가 제대로 되지 않은 원인을 살펴보겠습니다.

첫째로, 시장과 시의회의 다수가 같은 당 출신이라는 구조적인 문제가 있습니다.

성남시는 당시 시장이 한나라당 재선, 시의회 36명중 20명이 한나라당으로 상임위원회도 모두 5:4로 한나라당의원이 다수당이기에 아무리 문제제기를 해도 표결을 통해서 시장의 정책을 통과시키는 의회가 되고 있습니다.

실제로 2006년도에 신청사 건립예산을 최초로 심사할 때 야당에서는 신청사 건립을 반대하며 시의회 최초로 본회의장을 봉쇄하고 농성을 하였습니다. 이때 한나라당에서는 의회자료실에 모여 신청사 건립예산을 통과시키고 귀가해버린 웃지못할 사례도 있습니다.

이 문제를 해결하기 위해서는 시장과 시의원 임기를 교차하여 2년마다 선출하는 방식으로 개선하는 것이 필요합니다.

둘째로, 예산분석에 대한 시의회와 시민사회의 역량부족입니다.

지방재정법상 자치단체의 채무부담행위에 대해서는 시의회의 동의를 받게 되어 있습니다. 이번 전입금건은 회계간의 자금이체이기는 하지만 본질적으로는 채무부담행위입니다. 예산서 상의 총액으로 시의회 동의를 받기는 했지만 이는 편법일 뿐입니다. 실제로는 별건으로 해서 채무부담액을 밝히고 그의 사용처를 분명하게 밝히면서 시의회의 동의를 받았어야 하는 사항입니다. 하지만 시의회에서 2007년과 2008년에 이를 문제삼는 시의원은 없었습니다. 2009년 말에야 액수가 커지면서 이를 발견하고 문제를 삼기 시작한 것입니다.

이에 대해서는 시의원과 시민사회의 각고의 노력이 필요합니다.

셋째로, 지방자치단체의 토착비리 부패구조에 원인이 있습니다.

지방선거를 통해서 시장이 집권을 하게 되면, 이미 큰 자금을 부담한 뒤에 시장업무를 시작하게 됩니다. 더 큰 문제는 다음 선거에 다시 나오기 위해서는 다시 자금을 마련해야 합니다.

상황이 이렇다보니 모든 정책의 우선에 주민을 위한 것, 예산을 아끼는 것이 이 우선적으로 자리잡기보다는 뭔가 사업을 통해서 치적도 쌓고 주변의 측근과 도움 될 사람을 도와야 한다는 인식이 자리를 잡게 됩니다.

지방자치단체는 규모가 좁아서 서로 알고 있는 사람들이 함께 모여서 시장과 공무원, 시의원을 하는 경우가 많은데, 이런 관계가 예산감시를 어렵게 하는 요인이 되고 있습니다.

넷째로, 지방정부 운영에 대한 시민의 관심의 부족입니다.

지방자치가 20년이 가까이 되면서, 시민의 삶에 질에 관해서는 자치단체의 운영이 큰 영향을 끼치게 되었습니다. 시민 불편사항의 8-90%는 관련 자치단체에서 해결할 수 있게 된 것입니다. 그러나 지방정부 운영에 대한 시민의 관심은 턱없이 부족합니다. 시의회에서 시민사회에서 아무리 얘기를 해도 시민들의 적극적인 호응을 얻기가 부족합니다.

내 세금을 사용하고, 생활속에 깊게 들어와 있는 지방정부에 대해서 관심을 갖는 것이 가장 근본적인 해결책이 될 것입니다.

4. 마무리하며

성남시의 모라토리엄 선언을 필두로 여러곳의 자치단체에서 예산운영에 대한 심각성을 느끼고 있습니다.

이게 지금 터진 이유는 시장이 바뀌었기 때문입니다. 아직도 우리의 지방자치수준이 이것밖에 되지 않는 다는 것을 역설적으로 보여주는 것입니다.

법적으로도 마찬가지입니다.

성남시의회에서 의장의 독단적인 의사결정에 대해 소송을 걸었는데, 이게 행정심판의 요건이 안되는 겁니다. 이유는 성남시의회는 법률적으로 성남시의 내부기관이라서 그 의결사항이 내부적인 결정에 불과하다는 것입니다.

정치적으로는 성남시의회가 성남시장을 견제하도록 되어있는데, 법적으로는 성남시의 내부기관으로 성남시의회가 있는 것입니다.

이번 지방재정의 위기가 20여년이 되고 있는 지방자치의 현황을 제대로 점검하고 개선안을 여러방면에서 만들어 가는 계기가 되기를 기대하겠습니다.

감사합니다.☼

	사례발표 2
	인천시 재정위기 실태와 사례
	박준복 / 인천참여예산네트워크 정책위원장

■ 들어가며

6.2 지방선거에서 현 시장(민주당)은 7조원에 달하는 시 부채 문제를 들고 나왔다. 상당수 시민들은 이슈화 된 부채 규모에 놀랐다. 그리고 인수위 업무보고를 통해 추가로 2조원이 넘는 부채가 새롭게 확인됐다.

부채의 최대 진원지는 각종 개발 사업을 떠맡은 인천도시개발공사였다. 연말까지 6조6천억원 규모의 빚는 지는 것으로 파악됐다. 매일 7억원 가량의 이자를 물어야 하는 규모다. 여기에 올해 말 시의 채무예정액인 2조7,526억원 등을 합치면 9조6천억원에 달할 것으로 전망된다. 전체 이자 만도 한해 3천억 규모이다.

더욱 심각한 문제는 금융부채의 대부분이 국·공채 금리 수준인 4%대를 넘는 5~6%대 수준이고, 이 중 1,400억원은 6% 이상이다. 그러나 부동산 개발 경기가 좀처럼 회복되지 않는 상황에서 부채를 제대로 상환할 수 있을지, 가능성은 미지수다.

인천시의 부채는 여기서 그치지 않는다. 2014 아시안게임(AG) 주경기장 신축 비용 5,604억원(시비 4,404억, 민자 1,200억)과, 유치과정에서 약속한 스포츠 약소국 지원금 2000만 달러, 각종 보조경기장 건설 등을 모두 합하면 3조원이 필요하다. 그리고 전임 시장이 주경기장 신축을 조건으로 국고보조를 받지 않기로 정부와 약속하는 바람에 재원 조달 방법도 만만치 않은 실정이다.

전임 시장의 개발 지상주의가 초래한 막대한 부채 문제 해결이 신임 시장의 최우선 해결과제가 된 셈, 이러한 인천시 재정위기 실태와 사례를 살펴본다.

1. 사실상 재정위기의 주범 인천도시개발공사, 빚 6조6천억 예상

공기업 부채는 지자체 장부에 잡히지 않는 또 다른 빚 폭탄이다. 상·하수도 등 지자체가 직접 경영하는 직영기업은 재정보고서에 기록되지만, 지방공사와 지방공단 등의 채무는 지자체 채무로 분류되지 않고 있다.

□ 인천시 공사․공단 재무현황

(2009.12.31현재 / 단위 : 억원)

구 분		계	교통 공사	메트로	시설관리 공 단	도시개발 공 사	관 광 공 사	환경 공단
납입자본금		35,243	600	14,121	69	18,572	1,878	3
채무 현황	채무액	48,706	1,602	1,281	33	44,609	1,165	16
	비 율		188.7%	10.0%	47.0%	241%	70.7%	500%
‘09재정수지(손익)		-29	37	-328	0	360	-98	0

※ 대인천비전위원회 업무보고 자료 (2010.6)

지방공기업 부채의 핵심은 산업단지 분양, 택지 분양, 아파트 건설 등 각종 지역개발사업을 떠맡은 도시개발공사와 지하철을 건설·운영하는 지하철공사다. 도시개발공사와 지하철공사의 부채만을 기준으로 볼 때 서울의 경우 SH공사와 서울메트로, 서울도시철도공사 등이 외부에서 차입한 자금은 9조원에 이르고 있다. 경기도는 2조7,000억원, 인천시도 메트로와 도시개발공사의 빚이 4조5천억에 이른다.

하지만, 인천도시개발공사의 올해 말 예상 빚은 6조6천억원에 달할 것으로 시인수위 보고에서 확인 되었다. 시 전체 빚의 약 2.5배에 해당하는 규모이다.

문제는 과거 부산교통공단이 부산지하철 공사에 투입된 건설자금 부담을 자체적으로 감당하기 어렵게 되자 공단을 해체하고 공사를 설립하면서 차입금의 77%를 정부가, 23%를 부산시가 부담한 사례가 있듯, 지방공기업 채무는 문제가 생겼을 때 지방정부와 중앙정부가 책임져야 한다는 점에서 사실상 지방채무로 봐야 한다는 게 전문가들의 의견이다.

2. 시, 올해 말 부채 3조1천억 전망

인천시의 부채는 눈덩이처럼 불어나 올해 말 총액 예산대비 38.7%를 예상하고 있다. 문제는 이 빚 규모가 시의 희망 사항일 뿐 이보다 더 늘어날 것이 예상된다. 시의 올해 말 채무 예상액은 일반회계 1조6,419억원, 기타 특별회계 7,221억원, 공기업특별회계 3,886억원을 합해 2조7,526억원이다.

지난해 말 예산대비 채무비율은 29.8%로 2조3,343억원이었다. 이 채무액은 일반회계 1조6,214억원, 기타 특별회계 3,375억원, 공기업특별회계 3,754억원을 합한 액수다. ‘09년 한 해 동안 8,386억원의 빚이 늘어났다.

□ 2014 아시안게임, 도시철도2호선 지방채 발행                     (단위:억원)

구 분			2009년말	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016이후
인천시	발행		8,386	8,468	4,886	3,686	3,766	2,365	-	-
		A․G	1,850	7,000	4,470	3,270	3,352	2,060	-	-
		도철	289	320	416	416	416	305
	상환		699	785	1,062	1,313	2,259	2,174	2,856	36,065
	잔액		23,343	31,026	34,850	37,223	38,730	38,921	36,065	-

▷ ‘10 인천시 지방채 발행 : 정기분 4,968억원외  A․G  3,500억원 추가분 소요

- 토지매입 추가 필요

▷ A․G관련 지방채 발행  : 총 2조 2,000억원, 기승인 5,350억원

- A․G 경기장 등 지방비분 및 선수촌․미디어촌 토지매입비 3,000억원은 지방채

▷ 도시철도관련 지방채 발행 : 총 2,612억원, 기승인 609억원

- 총사업비의 10%만 지방채 발행

▷ 도개공 공사채 향후 발행계획

- 2010년 검단신도시, 도화구역도시개발, 영종웰카운티 건설 등 2조 4,000억원

2011년 금곡지구택지개발, 영종 웰카운티 건설

* 대인천비전위원회 업무보고 자료 (2010.6)

올해 지방채 발행 계획은 18건 4,968억원이다. 한도 내 발행 규모는 1,468억원, 한도 초과 발행 3,500억원 등이다. 앞서 정부는 2014년 아시안게임 관련 지방채와 관련해 시의 재원 마련을 목적으로 지방채 발행 한도액에서 빼줬다. 그러나 경기장 건설관련 하반기 3,500억원의 지방채를 추가로 발행해야 할 형편이다.

유형별 발행 계획은 경기장 70.5% 3,500억원, 지하철 7.5% 370억원, 도로 8.6% 426억원, 공원 5.8% 290억원, 하수도 5.2% 262억원, 상수도 1.6% 80억원, 기타 0.8% 40억원 등이다.

하지만 이 금액은 올해 추경 규모를 뺀 액수다. 올해 말 채무 비율 38.7%는 약 7조1,126억원에 달하는 올해 초 본예산을 기초로 했다. 하지만 경기장 건설관련 3,500억원의 지방채 발행계획을 감안하면 채무는 3조1천억원으로 늘어나게 되고 채무비율은 40%를 상회하게 된다. (AG 주경기장 변동이 없을 경우)

시의 지방채 발행 기준은 행정안전부기준 제1유형이다. 그러나 또 올해 말 기준 채무비율이 30%를 상회할 경우 지방채 발행 유형은 1유형에서 2유형으로 낮아져 2012년부터 지방채 발행액은 자주재원의 10%에서 5%로 줄 수밖에 없는 실정이다.

3. 지방세·세외수입 감소

부동산 경기침체가 장기화되면서 시의 지방세 확보에도 비상이 걸렸다. 정부의 감세 정책 영향으로 지방세의 약 30%가 영향을 받고 있을 뿐만 아니라, 부동산 경기침체가 장기화되면서 당초 지방세 목표액이었던 2조5천억원에 대한 조정이 불가피하게 됐다.

시는 올해 지방세 중 가장 많은 비중을 차지하는 취득세 5,650억원, 등록세 4,940억원 징수를 목표로 세웠으나 부동산 거래가 주춤하면서 10% 이상의 세수 감소를 예상하고 있다. 여기에 세외수입은 지난해 9,139억원에서 올해 4,613억원으로 급감하여 예산을 편성한 실정이다.

반면 도시철도 2호선 건설공사와 2014 AG 등 각종 대형 사업에 대한 본격적인 사업으로 수입 보다 투자발생 요인이 재정에 발목을 잡고 있다. 여기에 국고보조금 변경내시에 따른 지방비 부담액이 증가하고 민선5기 시장이 제시한 교육과 서민생활, 고용안정 등을 위한 추가재원 확보가 큰 부담으로 작용하고 있다.

문제는 세입 감소 및 세출 요구 증가에 따른 추가 재원 확보 방안 마련이 쉽지 않다는 것이다. 지방세를 조정할 경우 법정교부금 축소로 군·구와 교육청으로 재정경색이 동반되기 때문이다.

4. 2011 국고보조 차질, 목표의 70%

세입 조건이 어려운 가운데 내년도 지역 주요 현안사업에 대한 국고지원금이 무더기로 삭감돼 사업 차질이 우려 된다. 보도에 의하면 중앙정부에 신청한 국고보조금 2조 784억원 가운데 6,230억원이 줄어든 1조 4554억원(70%)만 정부 각 부처에서 반영돼 기획재정부에 제출됐다. 이는 지난해 국고보조금 신청액 2조 1293억원에서 80%인 1조 7207억원이 반영된 것에 비해 크게 줄어든 액수다.

인천지하철 2호선 등 도시철도 건설 사업을 위한 신청액이 80%를 넘겼을 뿐 2014아시안게임 등 주요 사업이 충분한 예산을 반영 받지 못해 난항이 예상된다. 아시안게임 개최를 위한 경기장건설비는 1,245억원을 신청했으나 557억원이 삭감된 688억원(55%)만 반영됐다.

인천경제자유구역과 구도심개발 사업은 더욱 심각한 수준이다. 용유도∼무의도 간 연도교 건설비 109억원, 송도국제도시 6·8공구 공동구 설치비 95억원, 중산동∼운북동 간 영종도순환도로 256억원, 국제학교 건립비 50억원 등은 한 푼도 반영되지 않았다.

구도심 개발의 경우 동인천역 주변 재정비촉진사업 1,014억원 중 2억원, 주안2·4동 재정비촉진사업 88억원 중 2억원 등 전체 1,385억원 가운데 반영액은 131억원에 불과했고 나머지 1,254억원(91%)은 삭감됐다. 때문에 날로 재정이 악화되고 있는 인천시로서는 국고확보에 비상이 걸렸다.

5. 주요 사업 취소, 축소, 연기 불가피

○ 재정운용계획 (도시철도2호선, AG대회 시설관련)                  (단위/억원)

구 분			총 계	소 계		2010년	2011년	2012년	2013년	2014년
				‘09년 까지	‘10년 이후
총계	총 계		69,417	5,110	64,307	12,477	12,754	14,087	14,956	10,033
	국 비		15,302	1,955	13,347	2,591	2,674	2,671	3,279	2,132
	지방비		49,862	3,119	46,743	9,725	9,497	10,688	10,768	6,066
		시 비	25,700	2,541	24,720	2,405	4,611	7,002	7,002	3,701
		지방채	24,162	2,139	22,023	7,320	4,886	3,686	3,766	2,365
	민 자		4,253	36	4,217	162	583	728	909	1,835

* 대인천비전위원회 업무보고 자료 (2010.6)

#사례 1 = 2014 AG 유치 후 주경기장에 대한 신축이냐, 증축이냐를 놓고 '신축'을 요구하는 인천시와, 문학경기장 '증축'으로 입장 정리한 문광부와의 대립이 야기됐다. 대통령이 나서서 '서구에 주경기장을 짓되, 정부 재원은 없다' '서구 주경기장은 시비로 짓는다'로 마무리 된 것이다. 서구 주경기장 건설비 약 5천600억원을 고스란히 시가 맡게 됐다.

#사례 2 = 도시철도 2호선은 애당초 2018년 개통을 목표로 했다. 하지만 2014년 AG대회가 유치됐고, 서구에 주경기장 건설이 결정되면서 이를 해결하기 위해 부랴부랴 개통 계획을 2014년까지 앞당겼다. 2014년으로 앞당겨지며 국비 지원에 차질을 빚게 됐고, 시가 이를 떠맡았다. 시는 2014년 개통을 위해 6천억원의 재원을 마련하기 위해 동분서주하고 있다.

#사례 3 = 시가 서북부지역 도심 조성과 경인고속도로로 인한 동서로 나눠진 지역 갈등을 해결하기 위해 정부에 '경인고속도로 직선화·일반도로'를 요구했다. 국토부는 시의 요구를 거절했고, 시와 정부의 공방은 계속됐다. 시가 찾은 대안 역시 '경인고속도로 직선화·일반도로를 시가 책임지겠다' 이다. 정부가 암묵적으로 동의했고, 시는 이를 위해 약 1조원의 재원 투자를 계획했다.

	< 도시철도 2호선 >				< 아시안게임 대회 시설 >
❍ 사업기간 : 2006년 ~ 2014년 ❍ 사업구간 : 오류동 ~ 인천대공원 ❍ 사업규모 : L= 29.3km (정거장 27개소, 차량기지 2개소) ❍ 총사업비: 21,649억원 (국비 9,390억원, 시비 12,259억원)				❍ 사업기간 : 2007년 ~ 2014년. ❍ 사업규모 - 경기장 40개, 훈련시설 45개 - 기타 부대시설 등 ❍ 총사업비 : 47,768억원 (대회관련 21,096, 체육공원 2,494 선수 · 미디어촌 18,123, 조직위 5,454 장애인 A·G 601)

* 대인천비전위원회 업무보고 자료 (2010.6)

시의 재정 위기와 관련해 인천아시아경기대회(AG)가 큰 몫을 차지하고 있음을 알 수 있다. 앞선 사례의 공통점은 모두 '2014년 인천아시아경기대회' 개최이다. 정부가 맡아야 할 책임을 시가 떠맡았다. 2014년까지 AG를 개최해야 하기 때문이다.

2014년 AG을 위해 필요한 재원은 4조7,768억원, 이중 국비는 12.3%에 불과한 5,912억원이다. 시가 나머지 3조7,603억원을 투자해야 한다. AG 재원 중 경기장 조성 1조9,480억원 등 대회관련비용 2조1,096억원, 체육공원 조성 2,494억원, 조직위 지원비 5,454억원, 장애인 AG 601억원 등 2조9,645억원이다. 시는 선수·미디어촌 조성재원 1조8,123억원을 조금이라도 줄이기 위해 구월지구 보금자리 주택 사용 등을 신중하게 검토하고 있다.

도시철도 2호선을 2014년으로 앞당겨 개통하기 위해서는 국비 3,600억원, 시비 2,400억원 등 모두 6천억원이 필요하다. 그러나 2호선 사업비 2조1,649억원 중 시가 맡은 12,259억원(국비 선 투입비 3,600억 포함)을 해결해야 할 상황이다.

하지만 올해 시 자체 수입은 2조9,730억원으로 전년대비 1,117억원 줄었다. 올해도 지난해보다 부동산 경기가 더욱 나빠진 만큼 시 지방세 수입은 목표액보다 10% 이상 줄어들 것으로 예상하고 있다.

▢도시철도 2호선 건설 사업                                         (단위 : 억원)

구 분				총 계	소 계		2010년	2011년	2012년	2013년	2014년
					‘09년까지	‘10년이후
계				21,649	2,922	18,727	4,167	4,167	4,167	4,167	2,059
국 비				9,390	1,720	7,670	1,780	1,780	1,780	1,780	550
지방비				12,259	1,202	11,057	2,388	2,387	2,387	2,387	1,509
	시 비			10,097	913	9,184	2,068	1,971	1,971	1,971	1,204
		당초시비		4,098	913	3,184	868	771	771	771	4
		선투입 재 원	국비	3,600	-	3,600	720	720	720	720	720
			시비	2,400	-	2,400	480	480	480	480	480
	지방채			2,162	289	1,873	320	416	416	416	305

※ 시비 선투입분은 2014년 이후 국비로 정산예정  (대인천비전위 업무보고/10.6)

재정 건전성 확보가 지역 현안으로 떠오른 시는 송도국제도시 내 국제업무단지에  820억원을 투입해 건립할 예정이던 송도문화복지복합센터 건립을 2014년 이후 추진키로 했고, 290억원을 들여 부평구 경찰종합학교 이전부지에 2013년까지 지을 계획이던 시 자원봉사종합센터도 2015년께 건립을 추진한다는 입장이다.

시는 AG 개최를 위해 서구에 5,600억원을 투입해 지을 계획이던 7만석 규모의 주경기장과, 개통 시기를 2018년에서 2014년으로 앞당길 예정이던 인천지하철 2호선, LH와 공동으로 추진 중인 총 사업비 2조8천억원 규모의 루원시티도 신중하게 재검토하겠다는 입장이다. 이들 사업은, 2014년으로 앞당기기 위해선 3,600억원이 추가로 필요한 지하철 2호선 등 지방채 발행 외에는 뾰족한 대안이 나오지 않고 있기 때문이다.

6. 무엇이 원인 이었나

◇ 대규모 삽질경제가 원인 = 인천시와 산하 공기업의 부채가 전임 시장 재임 중인 8년 동안 14배 이상 늘어났다. 재정건전성은 외면한 채 시와 도개공이 직접 나서 방만한 개발 사업을 벌인 탓이다.

시는 전임 시장이 취임했던 2002년 당시 시 본청 부채는 6,462억원에 불과했지만 올해 말 2조7,526억원(AG 3,500억 추가 발행시 3조1천억원)으로 늘어날 전망이다.

특히 2003년 5월 설립된 인천도시개발공사의 부채가 올해 말 6조6,424억원으로 시 본청 보다 2.4배나 많을 것으로 예상되는 데다 나머지 공기업들의 부채까지 모두 합칠 경우 약 10조원에 달할 것으로 예상하고 있다.
부채 규모가 급증한 시점은 2005년(64.3%)과 2006년(56.7%)이었다. 특히 도시개발공사의 경우 412.5%(2005년)와 82.6%(2006년)의 증가율을 보였다.

전임 시장은 2006년 지방선거를 앞두고 주거정비구역을 119개(현재 212개소)나 추가 지정하고, 서구 가정5거리 재개발사업(루원시티), 151층 초고층 쌍둥이 빌딩 등 각종 대형 개발사업을 발표했다. 전임 시장은 이 개발 바람을 타고 연임에 성공했지만 부채는 눈덩이처럼 커졌다.

더욱이 2014년 열릴 AG 경기장 건설과 도시철도 2호선 건설 사업비 등으로 수조원의 부채가 추가될 수밖에 없는 실정이다. 그러나 부동산 경기 침체로 시가 나섰던 각종 개발 사업이 부진·좌초되면서 수입구조도 취약해져 심각한 재정난을 겪게 된 것이다.

* 경향신문 보도 (2010.7.15)

또 다른 부채급증 이유는 ‘08년 말 부터 경제위기 극복을 위한 정부의 예산조기집행 독려, 과도한 지방채(정부기준의 3.5배) 발행 승인, 그리고 리스크 관리를 외면한 채 개발에만 매달렸기 때문이다. 이 밖에도 그동안 경제자유구역 개발 사업에만도 1조원이 넘는 재정을 쏟아 부었다. 그러나 아파트만 즐비한 채 정작 중요한 외국인 투자 신고금액은 지난 4월까지 7억2,787만 달러에 불과했다.

그럼에도 외국인 투자 유치가 극히 부진한데 따른 원인분석과 대안 마련보다는 민자 위주로 추진키로 했던 개발사업 들까지 도맡아가며 개발에만 올인 했다. 행동대장으로는 도시개발공사가 나섰다. 무리한 개발사업 참여는 구도심에서도 반복됐고 도시개발공사의 부채는 급속히 증가한 것이다.

◇ 채산성 떨어지고, 분양해지 = 실제 인천 남구 도화동 일대 인천대 옛 부지에 아파트 6,306가구를 짓는 도화구역 도시개발사업의 경우 SK건설컨소시엄이 채산성이 떨어진다며 사업을 포기하자 도시개발공사가 이를 떠안았다. 도시개발공사는 올해 4,500억원을 빌려 토지·주택 보상금으로 사용하고 있다. 도시개발공사는 또 50% 지분을 투자한 서구 검단신도시(906만㎡) 개발을 위해 올해 1조4,500억원을 빌려 보상금으로 사용 중이지만 부동산 경기 침체로 내년 하반기에 예정된 용지공급이 차질을 빚을 것을 우려하고 있다.

▢ 인천도시개발공사 대규모 단지 조성사업

사업별	면 적	사업기간	사업비	수용인구	시행자
영종하늘도시 개발사업	5,795,804㎡	2003~2020	2조3,564억	129,825	공사 30% LH 70%
검단신도시 개발사업	9,060,541㎡	2009~1016	7조7,000억	230,000	공사 50% LH 50%
검단일반산업 단지조성사업	2,250,871㎡	2006~2012	1조1,928억	-	공사자체사업
운북복합레저 단지조성사업	2,698,924㎡	2003~2014	8,085억	12,582	리포인천개발(주) 공 사
경서국민임대주택단지조성사업	149,000㎡	2007~2011	566억	4,200	공사자체사업
금곡지구택지 개발사업	670,692㎡	2008~2013	4,784억	15,007	공사자체사업

* 대인천비전위원회 업무보고 자료 (2010.6)

도시개발공사가 30% 지분 출자한 579만㎡(분양용지 286만㎡) 규모의 영종하늘도시도 2007년부터 3년 동안 44만8000㎡를 분양했지만 이 중 38.9%가 해약하는 바람에 재정 악화를 가속시키고 있다. 시가 한국토지주택공사(LH)와 공동으로 추진하는 루원시티도 부동산 경기 침체로 최소 2천억원에서 최대 8천억원의 손실 발생이 예상된다. 특히 인천시가 손실분의 50%를 LH에 보장해주기로 한 사실이 최근 새롭게 드러나 무리한 계약이었다는 비난도 일고 있다.

▢ 도개공 SPC 사업 : 13개사업 (17조 2,149억원), 공사 출자금 : 191.2억원

* (사례) 151층 인천타원개발 사업 : 35,337억 (공사 : 82억, 7.86%)

(대인천비전위원회 업무보고 자료 2010.6)

도시개발공사는 또 9개에 달하는 각종 대형사업의 특수목적법인에도 지분 참여했다. 하지만 일부 사업은 아예 중단됐고, 전면적 사업재검토가 필요한 곳도 많다.

◇ 아시안게임 부채 급증 = 시 부채는 2014년 인천 AG을 계기로 수조원 더 급증할 것으로 전망되고 있다. 경기장 40개와 훈련시설 45개, 부대시설 등을 짓는 데 모두 4조7,768억원이 들어가기 때문이다. 정부는 당초 “주경기장은 기존 경기장(월드컵경기장)을 활용하라”는 입장이었다. 하지만 전임 시장은 “국고지원금을 받지 않는 대신 주경기장을 짓겠다”고 고집했다.

이로 인해 주경기장 건설에 전액 시 예산이 들어갈 수밖에 없는 구조가 됐다. 시는 2조3,000억원(기승인 5,350억원)은 지방채 발행으로, 나머지는 시비로 충당할 계획이지만 정부의 감세 정책과 부동산 경기 하락으로 세원이 줄어들어 지방채 발행 규모는 늘어날 수밖에 없는 실정이다.

전임 시장이 아시안게임에 맞춰 4년이나 공기를 단축한 도시철도2호선에도 2,612억원(기승인 609억원)의 지방채를 발행해야 한다. 도시개발공사도 영종 웰카운티 건설 등을 위해 올해와 내년에 8,000억원 가량의 공사채를 발행할 계획이다.

그러나 도시개발공사의 주요 수입원인 검단신도시·도화구역도시개발사업·영종하늘도시 등이 모두 부동산경기 침체로 사업 진척에 어려움을 겪고 있어 부동산 침체가 계속될 경우 부채를 갚기 위해 막대한 부채를 더 끌어들여야 하는 상황도 벌어질 수 있는 상황이다.☼

	발제 1
	지방정부 재정위기 현황과 극복방안
	정창수 / 좋은예산센터 부소장

1. 지방재정 상황/1

2. 지방재정의 특성/9

3. 지방재정의 위기/11

4. 지방재정 주요 이슈/16

5. 지방정부 부채 얼마인가/21

6. 2010년도 예산 전략/24

“재정을 알고 판독할 수 있는 사람은 국가의 운명을 해명할 수 있다”

- 슘페터(Schumpeter, Joseph Alois) -

“국가기능은 주로 재정구조에 의해 결정되며

예산은 각종 이데올로기 장식을 걷어낸 후에 나타나는 국가의 골격이다.”

- 골드차이드(R. Goldschid) -

1. 지방재정 상황

□ 2010년 지방부채 100조를 넘어설듯

- 서울시의 부채는 2009년말 현재 23조 5천억원에 이름

< 연도별 지방부채 현황 >

(단위: 억원, %)

	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010(추정)
지방채잔액 (증가율)	168,809	174,480 (3.4)	174,351 (-0.1)	182,076 (4.4)	192,255 (5.6)	255,531 (32.9)	279,039 (9.2)
지방공기업 (증가율)	213,136	237,822 (11.5)	357,421 (50.2)	412,885 (15.5)	473,284 (14.6)	586,453 (23.9)	722,158 (23.14)
채무부담행위 +보증채무					12,909	12,469	12,469
BTL (임대형민자사업)						12,625	11,070
	381,945	412,302	531,772	594,961	678,448	858,504	1,024,736

자료: 행정안전부. 좋은예산센터

-이텔릭체는 추정임(2009년지방공기업은 일부만추정), 추정은 5개년평균 증가율을 고려함

가) 지방재정의 변화

○ 재정분석의 목적은 첫째, 정부개혁의 추진, 둘째, 수권 및 관리능력의 향상, 셋째, 정치적 필요에 의해서임

- 이념의 문제를 떠나 관료를 중심으로 하는 정부의 개혁과 이를 위한 정책능력은 중요한 시대적인 과제임

[표] 연도별 지방교부금 총액과 증가율 (단위 : 억원, %)

년도	지방교부금			예산편성한 정부
	총액	증가분	증가율	(증가율)
1993	44,131
1994	47,246	3,115	7.1%	김영삼 정부 (58.4%)
1995	54,842	7,596	16.1%
1996	63,777	8,935	16.3%
1997	67,569	3,792	5.9%
1998	69,892	2,323	3.4%
1999	63,608	-6,284	-9.0%	김대중 정부 (92.6%)
2000	82,155	18,547	29.2%
2001	122,315	40,160	48.9%
2002	119,734	-2,581	-2.1%
2003	134,624	14,890	12.4%
2004	144,256	9,632	7.2%	노무현 정부 (115.1%)
2005	194,845	50,589	35.1%
2006	213,665	18,820	9.7%
2007	245,134	31,469	14.7%
2008	289,567	44,433	18.1%
2009	287,673	-1,894	-0.7%	이명박정부 (-8.2%)
2010	265,800	-21,873	-7.6%

(주) : 지방교부금 = 지방교부세 + 부동산교부세

(자료) : 기획재정부 자료를 가공

<표> 지방예산의 추이    (단위:억원,%)

※ 자료 : 행정안전부, 2010 지방자치단체 예산개요

- 참여정부 중 예산의 증가율보다 이명박정권의 예산증가율이 더 높으나 이는 금융위기 등 보조금 증가에 기인함

- 서울은 2009년 최종예산 13.3%의 증가율로 전국평균 8.4%보다 높은 경향을 보임

구 분	계		일반회계		특별회계
	당초예산	최종예산	당초예산	최종예산	당초예산	최종예산
2004	872,840	988,924	666,495	758,668	206,345	230,256
2005	923,672	1,070,625	717,877	836,437	206,168	234,187
2006	1,013,522	1,154,722	986,877	899,232	226,645	255,490
2007	1,119,864	1,280,366	865,209	998,147	254,655	282,219
2008	1,249,666	1,444,536	984,446	1,153,125	265,220	291,410
2009	1,375,349	1,567,029	1,094,510	1,257,759	280,839	309,270
2010	1,398,565	-	1,134,229	-	264,336	-
참여정부 중 연평균 성장률 (2004-2008)	7.44	7.87	8.11	8.73	5.15	4.82
이명박정부 중 연평균 성장률 (2008-2009)	10.06	8.47	11.18	9.07	5.89	6.12

나) 재정 상황 진단

① 국가채무 증가

○ 현재 정부재정은 감세에도 불구하고 경제위기 극복을 이유로 적극적 재정정책을 추진한 결과, ‘감세와 작은 정부’가 아니라 ‘감세와 큰정부’ 혹은 ‘감세와 적자정부’가 되고 있음

- 특히 2009년 급격히 증가한 국가채무는 감세정책으로 발발한 예산전쟁을 회피하기 위한 고육책임

- 예산점증주의에 입각한 한국의 예산증가는 ‘더 많은 파이’를 차지하려는 ‘소극적 다툼’에서 ‘더 빼앗기기 않으려는’ ‘적극적 예산전쟁’의 모습을 보이게 됨

- 2010년도 예산안 국회 심의시 한나라당내에서 4대강 비판이 나온 것은 이러한 예산전쟁의 조짐을 보여준 것이며, 추경예산과 숨겨진 예산을 통해 대규모로 증가한 부채는 전쟁회피비용이라 할 것임

② 여유재원 감소

○ 참여정부 시절에는 소득세와 법인세의 감세에도 불구하고 10조원대에 달하는 세계잉여금을 창출했던 ‘카드효과’와 ‘부동산효과’ 등이 있었으나, 2008년부터는 이 효과가 사라지고 부채에 의존하는 재정구조를 가질 수 밖에 없음

- 이러한 유사사례는 일본으로 1990년 GDP대비 90%의 부채율이 2009년에는 230%까지 증가하여 패전이후 처음으로 세입보다 국채발행이 많고, 복지예산보다 국채이자의 비용이 많아지는 상황까지 초래함

- 한국은 2010년 국채이자로 20조원을 지출, 보건복지부 예산을 초과하기 시작함

- 따라서 경제위기 때문에 재정위기가 오는 것이 아니라 재정위기 때문에 경제위기가 올 가능성이 높아짐. 특히 공공재정의 역할이 큰 지방의 경우 이러한 경향은 더욱 심해질 수 있음

- 재정건전성은 좌우정권 모두에게 해당되는 문제이며, 오히려 감세를 추구한 우파정부가 재정건전성에 대해 더욱 무책임한 경향을 보이고 있음

③ 팽창적 지방재정

○ 중앙정부에 대해 세입 및 세출의 의존도가 높은 지방정부도 마찬가지로 재정이 팽창적인 경향을 보이고 있음

- 분권을 정책지표로 내세우고 지방재정을 대폭 늘렸던, 참여정부 동안의 지방재정 증가보다 더 급격한 흐름을 보이고 있음

○ 서울시의 예산은 2004년 15조 2440억원에서 22조7,095억원으로 늘었으며, 이 기간 동안의 증가율은 오히려 줄고 있는 경향을 보임

- 하지만 이는 다른 곳과는 다른 회계 방식에서 기인하는 것으로, 재정지출의 대부분을 차지하고 최근 급격히 지출이 증가한 서울메트로, 도시철도, SH공사등이 제외되어 있기 때문임

다) 지방재정 세입의 변화

① 세입 변화

○ 지방자치단체의 재정은 자체재원인 지방세와 세외수입, 지방채 등과 의존재원인 교부금과 보조금으로 이루어져 있음

○ 우리나라의 지방재정은 거의 대부분을 중앙정부에 의존하는 교육재정을 포함하면 절반 이상이 의존재원으로 구성되어 있음

- 재정자립도가 아닌 가용재원을 기준으로 하는 재정자주도를 기준으로 파악해야 실질적인 재정운용의 효율성을 파악할 수 있음

- 서울시는 사실상 재정수요도를 충족시키는 자치단체이기 때문에 교부금의 비중이 매우 적고, 따라서 자치구에 지원되는 조정교부금과 시비보조금, 징수교부금이 중요한 역할을 하고 있음

- 서울시 재정의 특징은 첫째, 자체 완결구조, 둘째, 시에대한 의존도가 높은점, 셋째, 중앙정부의 역할을 서울시가 상당부분 하고 있다는 점임

<표> 지방자치단체의 수입구조

구 분		특별․광역시	자치구	도	시․군
자체재원		지방세	지방세	지방세	지방세
		세외수입	세외수입	세외수입	세외수입
채무		지방채	지방채	지방채	지방채
의존재원	중앙 → 지방	지방교부세		지방교부세	지방교부세
		국고보조금	국고보조금	국고보조금	국고보조금
	광역 → 기초		조정교부금		재정보전금
			시비보조금		도비보조금
			징수교부금		징수교부금

<표> 전국 지자체 재원별 지방재정수입(2009년 당초예산)

(단위 : 억원, %)

구 분	전체 회계		일반 회계		특별 회계
재정수입 계	1,375,349	(100.0)	1,094,500	(100.0)	280,893	(100.0)
자체 수입	808,378	(58.8)	608,229	(55.6)	200,149	(71.3)
지방세 수입 세외수입	470,670 337,708	(34.2) (24.6)	470,670 137,559	(43.0) (12.6)	- 200,149	- (71.3)
의존수입	530,085	(38.5)	477,968	(43.7)	52,055	(18.5)
지방교부세 국고보조금	265,081 265,004	(19.3) (19.3)	265,019 212,949	(24.2) (19.5)	- 52,055	- (18.5)
지방채	36,886	(2.7)	8,314	(0.8)	28,572	(10.2)

○ 지방재정의 악화로 인해 보통교부세 불교부단체가 감소함

- 76곳에 이르렀던 불교부단체가 2010년에는 31(서울시25개구 포함)곳으로 줄어듬

※ 보통교부세 불교부단체(‘09년 : 광역 1, 기초 6)

* 광역 : 서울/ * 기초 : 수원, 성남, 고양, 용인, 화성, 과천

<경기도는 재정력 악화로 2009년도부터 보통교부세 교부단체가 됨>

② 지방세 현황

<표> 지방세 현황(2009)

(단위 : 억원, %)

세금명	09년		과세대상	구분
				광역	구	도세	시군
취득세	73,569	15.6	토지,건축물,차량,골프회원권등 일정자산 취득시	●		●
등록세	76,532	16.3	부동산등 재산등기, 법인등기 등	●		●
면허세	720	0.2	면허신규발급이나 면허 변경발급시		●	●
주민세	80,072	17.0	개인·법인에게 균등액/소득세액, 법인세액	●			●
재산세	46,042	9.8	건축물, 선박, 항공기 보유자		●		●
재산세 (특별시분)	8,716	1.9	서울시만 해당	●
자동차세	25,638	5.4	자동차 소유자	●			●
도축세	406	0.1	소·돼지 도살자	●			●
레저세	8,809	1.9	경마,경정 등의 승자투표권 발매시	●		●
담배소비세	28,259	6.0	제조담배에 부과되는 간접세(가격에 포함)	●			●
주행세	32,786	7.0	교통세액의 일정비율	●			●
도시계획세 (이하 목적세)	22,236	4.7	토지, 도시지역내 건물(도시계획사업)	●			●
공동시설세	5,945	1.3	건축물, 선박, 토지 등(소방시설 등 필요재원충당)	●		●
사업소세	7,683	1.6	사업소연면적, 종업원(환경개선)		●		●
지역개발세	737	0.2	발전용수,지하수,지하자원,컨테이너(수질개선)	●		●
지방교육세	45,813	9.7	등록·레저·주민·자동차·재산세 등의 일정비율(시도별 교육비 특별회계 재원조달)	●		●
지난년도수입	6,709	1.4
총계	470,670	100

※ 2010년부터 지방소비세(광역시,도세)와 지방소득세(시군구세)가 신설

- 농업소득세, 사업소세폐지,

- 2011년에는 취득세와 등록세가 통합

<세외수입>

			세외수입
경상적 수입					임시적 수입
재산임대 수입 사용료 수입 수수료 수입 징수교부금 사업장수입 이자수입 상하수도수입 경영수익사업수입					재산매각대금 이월금 기부금 및 기금 전입금 예탁금 및 예수금 융자금 부담금 잡수입 지난년도수입

2. 지방재정의 특성

가) 국세위주의 세제

○ 세입측면에서 중앙정부에 대한 의존도가 높으며 이는 국세위주의 세제로 인해 지자체 전체 수입에서 지방세 수입이 낮은데서 기인함

<표> 지자체 재정력지수

기준재정수입액/기준재정수요액, 기본행정수행을 위한 재정수요의 실질적 확보능력을 나타내는 지표, 2008 행자부자료

(단위 : %)

구분	특별·광역시	도	시	군	자치구
평균	100.49	69.07	55.20	17.10	41.08
최고	110.54(서울)	129.36(경기)	190.54(용인)	58.86(울주)	191.10(강남)
최저	74.49(광주)	29.23(전남)	13.71(계룡)	5.92(신안)	9.64(인천동)

나) 행정권한의 밀접성

○ 세출예산의 구성은 광역과 기초자치단체의 행정권한과 밀접한 연관을 가지고 있음.

- 예를 들면 사회보장지출의 경우 지역주민과 밀접하게 접촉해야 할 성격으로 인해 대부분 기초자치단체에서 실제 집행하고 있으며, 광역지자체의 사회보장지출예산은 기초지자체에 대한 경상보조금임

- 또한 교육 관련 예산과 소방 관련 예산은 광역지자체 예산으로 거의 전액 편성·집행됨

- 지출예산 중 인건비나 경상경비의 비중이 크고 사업예산 또한 보조사업 비중이 절대적인 관계로 자체사업 예산은 전체 지출예산의 15~25% 정도에 불과할 정도로 예산집행의 재량권에 많은 제약이 있음

○ 재정운영의 계획성을 측정하기 위해서는 재정계획운영비율을 적용해 볼 수 있음

- 지방재정계획상 투자사업계획의 실제예산반영정도를 나타내는 지표로, 지방재정계획의 사업비대비 당해 회계연도 사업예산액의 비율(최종사업예산액/지방재정계획의 사업비)로 측정하며 비율이 100%에 근접할수록 계획적인 재정을 운영하는 것을 의미

- 하지만 전국적으로 당초예산보다 10%이상의 최종예산이 편성되는 것에 비추어 110%정도가 기준으로 타당할 수 있음

- 전국적으로 재정계획운영비율은 102%를 보이고 있으며 이는 중앙정부의 예산이 추경예산에 산입되는 등의 요인도 있음

○ 만성적인 서울시의 순세계잉여금은 계획의 부실에서 기인함

- 서울은 재정계획운영비율이 가장 낮은 자치단체로 예산사업에 있어 계획도가 상대적으로 떨어지는 것으로 평가할 수 있음.

- 높은 추경편성률에도 불구하고 세입이 그 이상으로 초과하기 때문에 계획도에도 못 미치는 것은 예산운영을 보수적으로 진행하고 있다고 보여짐

- 서울시는 매년 비경직성 경비의 10%가 넘는 1조~3조 가량의 순세계잉여금을 남기고 있는데 이는 재정계획운영비율의 문제와 상관관계가 있는 것으로 보임

- 서울시의 부채 상환이 계속 지연되는 것은 이러한 여유재원을 활용하지 못하고 있는 요인도 있음

<표> 자치단체 유형별 재정계획운영비율

최종사업예산액/지방재정계획의 사업비, 100%에 근접할수록 계획적인 재정운영을 의미함, 행정안전부 재정고

(단위:%)

구 분	특별ㆍ광역시	도	시	군	자치구
평 균	98.6	101.6	102.5	102.1	110.7
최 고 (단체명)	113.7 (울산)	103.3 (경기)	146.6 (밀양시)	287.0 (기장군)	147.4 (서울종로구)
최 저 (단체명)	97.5 (서울)	98.9 (강원)	83.9 (구리시)	75.4 (고성군)	82.9 (대구남구)

* 행안부 재정고

3. 지방재정의 위기

<표> 지방정부 재정의 위기요인

구 분	분야	직접 원인	간접 요인
수입측면	지방세 수입 감소	- 경제위기로 인한 지방세수 감소 - 정부의 세제개편	- 지방세 구조의 문제 - 국가정책의 변화에 따른 재정제도 변화
	지방교부세 감소	- 종합부동산세 개편과 부동산교부세 감소	- 중앙정부에 대한 의존도 증가
	국고보조금 증가
지출측면	예산 조기집행	- 경제위기로 인한 중앙정부의 재정지출확대	- 지방정부의 자율성 제약 - 중앙정부에 대한 지방의 책임성
	국고보조금 확충
재정건전성	지방채무 증가	- 세수부족 충당	- 지방채무 적정성과 재정건전성에 대한 기준 미비

1) 재정자립도와 자주도의 급격한 하락

□ 재정자립도와 자주도는 재정의 건전성을 나타내는 지표임

- 재정자립도가 재정분권의 기본적인 척도임

- 하지만 재정격차가 매우 큰 우리나라의 현실에서는 교부금 등을 통한 실질적 가용재원의 척도인 재정자주도를 중심으로 분석할 필요가 있음

- 예를 들면 마포구(인구 40만명, 예산 총계2925억원)의 재정자립도가 자주도가 47.1%와 70.9%이나 진안군(인구 2만7천, 예산 총계 2400억원)의 재정자립도와 자주도는 11.3%와 62.8%임

□ 2010년 전국 평균 재정자립도는 52.2% 로서 2009년에 비해서 1.4%p하락

- 2000년 이후 전국 평균 재정자립도는 계속해서 하락하고 있으며, 2010년 전국 평균 재정자립도는 2007년 이후 가장 큰 폭으로 하락하였음

- 2008년 53.9% → 2009년 53.6% → 2010년 52.2%

□ 2010년 전국 평균 재정자주도는 75.7%로서 2009년에 비해서 3.9%p하락

- 광역자치단체는 제주특별자치도를 제외하고 전체적으로 2009년에 비해서 재정자립도와 재정자주도가 하락

- 서울특별시는 재정자립도와 재정자주도가 각각 7%p, 8%p 하락하였음

- 서울특별시는 재정자립도와 재정자주도의 차이가 거의 없음

- 기초자치단체는 재정자립도의 경우 시와 자치구는 2009년에 비해서 하락하였고, 군은 증가하였음, 반면에 재정자주도는 시 ․ 군 ․ 자치구 모두 2009년에 비해서 하락하였음

- 자치구의 재정자립도와 재정자주도는 모든 자치단체 유형중에서 가장 많이 하락하여 자치구의 재정난이 특히 심각한 것으로 나타남

- 자치구의 경우 재정자립도와 재정자주도의 격차가 컸고, 특히 재정자주도의 하락폭이 큰 것으로 보아서 주로 자주재원(지방교부세+조정교부금+재정보전금)의 감소가 재정난의 주요 요인인 것으로 파악됨

2) 통합재정수지의 악화

□ 통합재정수지가 1년만에 급격히 악화

- 통합재정수지는 통합재정수지란 정부와 지방자치단체,연ㆍ기금 등 공공부문을 통틀어 수입과 지출을 파악한 것이며, 세입에서 지출 및 순융자를 제외한 것임

- 2008에는 통합재정수지 흑자 규모가 정부 수립 이후 최대 규모인 33조8000억원에 달했던 것으로 집계됐음

- 이 같은 흑자 규모는 전년(3조6000억원)의 10배에 육박하는 수준임

- 부동산 세제 개편과 과세 투명성 확대 등으로 조세 수입이 23조4000억원 늘어났고,국민연금 등 연기금의 운용 수익도 7조5000억원 증가하는 등 총수입이 34조1000억원 불어난 게 결정적인 이유였음

- 반면 총지출은 공적자금 원금 상환 종료 등의 영향으로 3조9000억원 확대되는 데 그쳤음

- 따라서 당시에는 대규모 재정수지 흑자는 재정 건전성 향상에는 도움이 되지만 민간에서 돌고 있어야 할 막대할 자금을 정부 곳간에 쌓아두는 꼴이어서 경기의 활력을 떨어뜨리는 요인이 된다는 주장이 제기되기도 함.

통합재정수지=통합재정수입-(통합재정지출-순융자)

관리대상수지=통합재정수지-사회보장성기금의 흑자분

□ 2009년 추경을 추진하면서 통합재정수지 급속히 악화

- 대규모 감세가 본격화한 2009년부터 통합재정수지는 급속히 악화되었으며 추경예산편성으로 재정지출이 급속히 팽창하자 22조원이라는 큰폭으로 재정수지가 악화됨

□ 지방재정 통합재정수지 27조원 감소

- 자체재원이 부족하고 중앙정부에 대한 의존도가 높은 지방재정은 중앙정부보다 더 큰 폭의 재정수지 악화가 진행됨

- 중앙정부의 재정수지가 10%정도의 적자라면 지방자치단체는 20%의 재정수지 감소를 가져옴

- 전체 지자체의 2009년 통합재정수지는 최종예산기준으로 -7.1조○원 적자로서 2008년 통합재정수지 20.2조원 흑자에 비해서 -27.3조원이 감소

- 순세계잉여금을 포함한 수입은 185.4조원, 지출 및 순융자는 192.6조원

< 2009년 지자체 통합재정수지 현황 >

(단위: 조원)

	2008년 결산 (D)	2009년 예산		증감 (E－D)
		당초	최종(E)
▫ 수입(순세계잉여금포함)	174.0	166.8	185.4	11.4
∘세입(A)	157.1	153.8	168.2
∘순세계잉여금(B)	17.0	13.0	17.2
▫ 지출및순융자(C)	153.8	167.7	192.6	38.8
∘지출	153.0	165.9	190.8
∘순융자	0.8	1.8	1.8
▫ 통합재정수지 1 : A－C	3.2	-13.9	-24.4	-27.6
▫ 통합재정수지 2 : A＋B－C (순세계잉여금포함)	20.2	-0.9	-7.1	-27.3

주: 예 ․ 결산 상 총계이므로 순계로 바뀔 경우 수입과 지출규모는 줄어듬, 하지만, 통합재정수지에는 변화가 없음.

자료: 한국지방행정연구원, 「FY 2008 지방자치단체 재정분석 통계자료」, 2009.12를 참조로 재구성.

□ 2009년은 재정상 어려움의 시작

- 2008년 결산에 비해서 지자체 통합재정수지가 큰 폭으로 감소한 데에는 수입은 그다지 증가하지 않은 반면, 지출 및 순융자 규모는 큰 폭으로 증가하였기 때문임

- 2009년 예산기준으로 순세계잉여금을 포함한 수입은 2008년 결산 대비 11.4조원 증가하였지만 지출 및 순융자는 38.8조원 증가

- 따라서 우리나라 지자체는 2009년 이후 통합재정수지상 재정상의 어려움에 직면하였다고 볼 수 있으며, 2010년에 지방세입 여건의 개선과 지출규모의 조정이 동반되지 않는다면, 이러한 재정난은 심화될 것으로 예상됨

- 2010년 자체재원(지방세+세외수입+지방채) 예산은 전년대비 0.1조원 증가에 그쳤고 의존재원(지방교부세+국고보조금) 예산은 전년대비 2.2조원 증가에 그치고 있음

- 반면에 지자체의 지출구조상 전체세출 대비 비중이 크고 경직성 지출의 성격이 강한 사회복지 분야와 일반공공행정 분야의 2010년 예산은 전년에 비해 각각 2.4조와 1.6조원이 증가하였음

- 광역자치단체 중 2008년 결산기준으로 통합재정수지 적자를 나타낸 곳은 총 6개 단체로 서울, 인천, 충남, 충북, 경남, 부산,

- 기초자치단체 중 적자를 나타낸 곳은 평창군, 천안시 등 총 34개 단체

라) 정부 해결 방안 한계

○ 정부도 이 문제를 극복하기 위해 여러 가지 대안을 내어놓고 있음

- 행정안전부 제출안에 따르면 내년부터 국세인 부가가치세의 5%인 약 2조 3천억 원을 지방소비세로 돌려 광역지자체별로 수도권과 광역시·도 등 권역별로 가중치 적용하여 배분한다는 내용임

- 이에 따라 수도권 지자체의 지방소비세로 매년 지방소비세 3,000억원을 거두어 '지역상생발전기금'(3조원 규모)을 만들어 비수도권 지자체의 투자 활성화와 사회간접자본 건설 등에 지원한다는 것임

- 또한 지방소득세 행안부 제출안에 따르면 내년부터 기존 주민세를 지방소득세로 변경하여 지방의 세수입을 증가시키며, 내년부터 부동산 교부세 전액을 광역 지자체가 아닌 시·군·구 등에 배분한다는 내용임

- 하지만 이러한 대안들은 지역격차를 증가시키고 그 규모도 재정 감소액을 채우기에는 턱없이 부족함

- 지방소비세의 경우에는 교부금의 배분과 크게 다를 것이 없어 교부세를 줄이면서 소비세를 투입하여 재정에 대한 착시현상을 주는 효과를 주고자 아닌가 하는 비판이 있음

마) 국고보조금 매칭의 문제점

- 국고보조금의 매칭펀드가 지방에 부담을 증가시키고 있음

- 희망근로프로젝트사업의 예. 예산정책처 보고서에 따르면 전체사업비 2조 5,605억원 가운데 국고보조금은 1조 9,950억원이고, 지방비 부담액은 5,665억 원에 이름

- 구체적인 사업에서도 외환위기 당시 공공근로사업비의 경우에는 중앙부처 사업은 전액 중앙정부가 부담하고 지방자치단체 사업에 중앙정부예산을 지원함으로서 지방의 부담이 상대적으로 적었으며, 그 이외에 다른 사업의 매칭방식에 대한 당시의 문제제기가 많았음

- 하지만 지금은 모든 사업에서 매칭펀드를 진행하고 있으며 지방재정을 압박하는 또 하나의 요인이 되고 있음

바) 조기재정집행의 문제점

○ 경기활성화를 위한 재정조기집행이라는 복병이 하나 더 등장함

- 세입확보가 여의치 않은 상태에서 무리하게 재정을 조기집행한 결과 일시적인 자금난을 겪게 된 것이다. 따라서 금융기관들로부터 차입을 통해 자금을 조달하는 현상이 나타남

- 행정안전부에 따르면 지방정부의 상반기 일시차입금 계획이 2.3조원에 이름. 이자를 5%로 추정했을 때, 최소한 1천억 원대의 이상의 이자가 낭비되는 셈임

- 중앙정부는 6조 이상을 차입하여 2천억원의 금융비용 부담이 생겨남

- 경제위기가 이렇게 빨리 끝날 일이 아니라면 경제지표악화를 막기 위한 정치적인 이유를 위해 예산이 낭비된다는 우려를 하지 않을 수 없음

- 특히 2010년에는 70%의 사업을 조기집행할 것을 계획하고 있는 데에는 선거와 관련하여 경기부양효과를 유지하기 위한 것으로 보임

사) 지방채의 문제점

○ 지방채 측면을 보면 그 악화의 정도가 더 심해짐을 알 수 있음

- IMF이후 지방채는 서서히 감소했는데 이는 경제위기 학습효과 때문에 몇몇 지자체를 제외하고는 부채를 최대한지지 않으려고 한 것임

- 하지만 이번 정권에 들어와 달라졌음. 빚에 대해 관대한 덕분에 2008년말대비 34%증가시키는 4조 4,092억 원의 지방채 발행이 예정되어 있음

- 물론 적절한 채무가 필요하다는 의견도 있음. 하지만 대부분의 지방채가 단기적으로 급등하고 있으며 장기 부채라는 측면에서 지출능력을 제한하여 향 후 지방재정의 큰 부담으로 남을 것이라고 전망됨

아) 부동산 거래세에 의존하는 지방세구조

○ 외환 위기부터 시작된 위기의 씨앗 - 부동산 거래세에 의존하는 지방세구조

- 11년전 IMF외환위기 당시와 재정지출의 상황이 지방세수 문제를 더욱 심각하게 만들었음

- 당시에 취득세와 등록세 등 줄어든 지방재정이 부동산 거래세에 의존하는 지방세구조의 문제라는 것이 밝혀졌음에도 불구하고 세제개편을 달성하지 못했음

- 따라서 주행세와 지방교육세 등 새로운 세목을 만들었으나 근본적인 대책이 되지못했으며,  지방교부세 등 의존재원을 늘림으로서 문제를 해결하려고 함

4. 지방재정 주요 이슈

1)지방자치의 실시와 함께 시작된 지방재정격차

- 1993년 집권한 김영삼 정부는 ‘세계화, 국제화, 규제완화’를 국정의 중심과제로 내세우고 신자유주의적 패러다임에 따라 규제완화 급속 진행

□ 특별시·광역시의 경우

- 1994년과 2009년 사이 서울의 지방재정자립도 하락률은 -6.7%

- 같은 기간 부산,대구의 하락률은 각각 -38.5%, -31.6%,

- 인천,광주,대전의 하락률은 각각 -20.4%, -25.9%,-27.1%.

□ 도 지역의 경우

- 1994년과 2009년 사이 제주의 지방재정자립도 하락률은 -45.2%

- 전북,전남은 -28.9%, -24.5%, 경북,경남은 -23.5%,-25.5%.

- 반면 경기는 -1.0%에 그치고 있음. 충남은 오히려 9.9% 상승.

2) 지방채 현황

□ 2009년 12월 현재 지방채는 25조를 넘어섰음.

- 총 지방채 규모는 25조 5,531억원에 이름

- 2009년 발행액은 8조 5,338억원이고 상환액은 2조 2,062억원, 잔액은 25조 5,531억원

□ 주로 광역자치단체에 집중되어 있음

- 시도는 17조 7,100억원이고 시군구는 7조 8,431억원으로 광역자치단체가 69.3%로 상대적으로 많은 비중을 차지함

□ 발행방법 및 자금별로는

ㅇ 증서차입이  22조 5,549억원 (88.3%)임

- 공공자금관리기금  9조 4,768억원,  기타 정부자금 2조 6,081억원

- 지역개발기금 8조 5,171억원,  청사정비기금 3,827억원

- 민간금융기관  1조 5,702억원

ㅇ 증권발행  :  2조 9,982억원 (11.7%)

- 도시철도공채 2조 213억원,  모집공채 9,740억원

- 외채및기타 29억원

- 그러나 지난 4월14일 무디스가 신용등급을 상향 조정하면서 한국의 강점을 이야기      하면서도 세가지 리스크를 지적했는데 북한관련리스크, 인구문제, 그리고 공공부채 문    제였음

- 특히 공공부분의 부채 증가가 중앙정부의 재정에 아직은 부담을 주고 있지 않지만 최    근의 증가추세는 우려할만하다고 강조함

- 따라서 이후 금리인상등의요인이 있을때 부담이 가중될 것임

□ 부채발생의 원인별로는 도로건설이 가장큰 비중을 차지함

ㅇ 도로건설     :   6조 7,788억원 (26.5%)

□ 지역별로는 경기도가 가장 많은 비중을 차지함

- 일반회계가 68.5%로 가장많은 비중을 차지함

<회계별 지방채 잔액>

(단위 : 억원)

구 분	계	일반회계	기타특별회계	공기업특별회계
총계	255,531	175,124	52,782	27,625
서울특별시	30,963	10,768	20,018	177
부산광역시	27,217	13,431	10,553	3,233
대구광역시	20,531	10,890	7,642	1,999
인천광역시	24,774	17,673	3,393	3,708
광주광역시	8,098	7,192	503	403
대전광역시	6,057	5,099	-	958
울산광역시	6,201	4,377	462	1,362
경기도	38,917	32,295	2,801	3,821
강원도	13,127	11,329	466	1,332
충청북도	6,719	5,739	571	409
충청남도	12,644	7,067	2,292	3,285
전라북도	10,175	8,345	561	1,269
전라남도	12,262	9,408	1,741	1,113
경상북도	14,054	10,908	624	2,522
경상남도	16,360	14,339	805	1,216
제주특별자치도	7,432	6,264	350	818

행정안전부자료, 2009.12.

□ 전체 채무에 포함되지 않는 채무부담행위와 채무보증액 등 기타 채무액은 1조 2,469억원임

- 정부는 보증책임액이 없다고 밝히고 있으나 정부보증채무는 정부가 정부이외의 채무상환을 보증하는 채무임

- 따라서 주채무자가 채무를상환하지 못하는 경우에만 인수하므로 우발채무(contingency debt)에 해당함

- 중앙정부는 국가가 채무를 부담하므로, 발생시에는 미리 국히의 동의를 얻어야 하며, 또한 매년 보증채무에 대한 현황을 세입세출결산서와 함께 국회에 보고해야 함

윤영진. 새재무행정학(4판). 대영문화사.2008. 565쪽

<채무의 특징>

□ 지방채 채무 32.9% 급증

- 2009년 말 기준으로 우리나라 지자체의 지방채 잔액은 총 25.6조원으로 2008년 말 19.2조원 대비 32.9% 급증

- 지자체 전체적으로 2009년 한 해 동안 지방채를 신규로 8.5조원 발행하였고, 기 발행 지방채에 대한 상환액은 2.2조원에 그쳐 총 6.3조원의 지방채 잔액이 전년에 비해서 증가

- 광역자치단체는 2009년 한 해 동안 지방채 잔액이 4.6조원 증가하였고, 기초자치단체는 1.8조원 증가하였음

< 단체별 지방채 잔액 현황(2009년 12월 말 기준) >

(단위: 억원, %)

	2008년 말 지방채잔액 (A)	2009년 지방채 증감			2009년 말 지방채잔액 (B)	증감률 (B-A)/A
		발행	상환	증감액
광역자치단체	131,342	59,492	13,734	45,758	177,100	34.8
기초자치단체	60,913	25,846	8,328	17,518	78,431	28.8
합계	192,255	85,338	22,062	63,276	255,531	32.9

자료: 행정안전부.

- 2009년 말 기준 전년 대비 지방채 잔액 증가율은 32.9%로서 최근 5년 동안 가장 큰 증가율을 보이고 있음

- 지방채 잔액 증가율 :  2007년 4.4% → 2008년 5.6%  →  2009년 32.9%

< 연도별 지방채 잔액 현황 >

(단위: 억원, %)

	2004	2005	2006	2007	2008	2009
광역자치단체	84,984	85,854	111,276	122,167	131,342	177,100
기초자치단체	83,825	88,626	63,075	59,909	60,913	78,431
합계 (증가율)	168,809	174,480	174,351	182,076	192,255	255,531
		(3.4)	(-0.1)	(4.4)	(5.6)	(32.9)

자료: 행정안전부.

□ 중앙보다 더 심각한 지방정부 채무악화

- 지방정부 채무는 전체 국가채무에서 차지하는 비중이 아직까지 작다고 볼 수 있지만, 그 증가추세가 커서 우려할 만한 수준이라고 볼 수 있음

- 지방정부의 순채무는 13.5조원으로 국가채무의 359.6조원의 3.8%수준

- 하지만, 중앙정부 채무는 2009년 추경당시 계획액보다 2009년 결산액이 9.2조원 감소, 지방정부 순채무는 2009년 추경당시 계획액보다 결산액이 오히려 2.8조원 증가

3) 숨어있는 지방부채-지방공기업 채무의 급증

□ 지방공기업 채무의 급증 : 지방정부의 잠재적 부담 심화

- 2008년도 지방공기업 총부채는 47.3조원으로 2007년도 41.3조원보다 14.6%(6조 399억) 증가, 2004~2008년동안 연평균 22.1%증가,

- 2006년에는 전년대비 50.3%의 부채가 증가, 선거로인한 재정지출이 증가한 것으로 보임

□ 지방공기업 부채의 주원인은 도시개발공사의 부채 증가임

- 최근 5년 동안 부채규모가 가장 큰 폭으로 증가한 지방공기업은 16개 도시개발공사로서 연평균 65.5%로 급증

- 2008년 결산기준으로 도시개발공사의 부채는 24.8조원으로 지방공기업 총부채의 총부채의 52.4%를 차지

- 사업초기 투자비용을 공사채 ․ 국민주택기금 ․ 지역개발기금 등으로 차입하는 사업특성으로 부채규모가 큰 것으로 추정됨

- 도시개발공사의 부채는 2004년 3.3조원→2008년 24.8조원으로 급증하였는 바, 특히 전국의 토지주택가격의 상승폭이 컸던 해인 2006~2007년에 부채가 큰 폭으로 증가

- 2005년 5.7조원→2006년 15.0조원→2007년 20.2조원→2008년 24.8조원

□ 반면에 지하철공사의 부채(6조 2,809억원, 총부채의 13.3% 해당)는 2006년을 정점으로 점차 감소추세에 있음

- 2004년 6.3조원→2006년 6.9조원→2007년 6.5조원→2008년 6.3조원

< 연도별 지방공기업 부채규모 현황 >

(단위: 억원, %)

	2004	2005	2006	2007	2008	연평균 증가율
상수도	22,540	19,947	16,854	15,085	13,881	-11.4
하수도	13,834	13,707	14,075	14,000	14,065	0.4
공영개발	14,983	11,604	25,734	26,054	31,295	20.2
지역개발기금	60,903	66,681	73,810	80,720	89,665	10.2
소계	112,260	111,939	130,473	135,859	148,906	7.3
지하철	62,529	60,273	68,814	64,781	62,809	0.1
도시개발	33,061	58,625	150,204	202,044	247,827	65.5
기타공사	2,395	4,047	4,858	7,243	10,861	45.9
지방공단	2,891	2,938	3,072	2,958	2,881	-0.1
소계	100,876	125,883	226,948	277,026	324,378	33.9
총계	213,136	237,822	357,421	412,885	473,284	22.1

자료: 행정안전부.

□ 도시개발공사 부채 증가는 전국적인 현상임

- 지방공기업 부채문제가 지방자치단체 재정에 미치는 부정적 영향의 가능성은 지하철공사보다는 최근 들어 부채가 급증하고 있는 도시개발공사에 있다고 볼 수 있음

- 특별광역시의 도시개발공사 중에서는 SH공사, 부산도시공사, 광주도시공사의 부채비율이 250%이상이었으며, 도의 도시개발공사 중에서는 경기도시공사, 충북개발공사, 전북개발공사, 경남개발공사의 부채비율이 300%이상

- 지방자치단체의 아파트 비율이 높은 것도 이러한 도시개발공사의 활동 증가와 연관이 있음. 참고로 가장 아파트 비율이 높은 지역은 서울이 아니라 광주이며, 대전 울산 수임

- 부채의 규모로 보았을 때, 수도권 지역 3개 도시개발공사인 SH공사, 경기도시공사, 인천도시개발공사의 부채규모의 합이 19.0조원으로 전체 16개 도시개발공사 부채의 76.7%에 달하고 있음

□ 지방공기업부채 증가의 문제점

- 지방공기업이 사업성과와 전망이 불확실하고 불필요한 지역공공재의 과다 공급이 발생하게 된다면, 지방공기업의 부채의 급증은 지방공기업의 재무건전성의 악화뿐만 아니라 해당 지방자치단체의 재정에 부담이 됨

- 지방공기업의 재무건전성 악화는 일반회계 전입금을 지방공기업에 출연(자본금)하는 지자체의 입장에서는 재정상의 부담이 됨

- 대다수 지방공기업에 대해서 자치단체가 100% 출자하고 있기 때문에 만일 지방공기업의 재무건전성이 악화되면, 공사채를 추가로 발행하거나, 해당 지방공기업에 대해서 지자체가 일반회계 전입금을 늘리는 방식으로 자본금을 확충해 주어여 하기 때문에 그만큼 지자체에게는 재정상의 부담을 초래

□ 공기업 선진화의 왜곡

- 현재 정부는 지방공기업의 부실을 거론하며, 민영화와 구조조정등의 계획을 언급하고 있음

- 이의 근거로는 2008년 감사원 감사에서 30개 기업이 적자를 보고 있는 등의 근거를 들고 있음

- 2009년 지방공기업 선진화 방안에 따라 경기도시공사에 대해 자본금을 확충(현재 부채비율인 456%를 400% 이하로 축소), 재무 건전성을 개선, 조직 슬림화 추진한 바 있음

- 하지만 이러한 조치는 공기업부실의 왜곡을 가져올수 있음

5. 지방정부 부채 얼마인가?

□ 지방정부 부채는 논쟁적 사안임

- 범위에 대해 중앙정부에서도 논란이 되고 있음

- 중앙정부의 공기업부채가 자본의 153,6%이지만, 지방정부는 자산의 아직 자산의 여유가 있어서 문제없다는 주장이지만 결국은 시민이 부담해야 하며, 더구나 치근의 급증현상으로 볼때 전체적인 규모를 파악할 필요가 있음

□ 광의의 지방부채는 2010년 100조를 넘을 것으로 추정됨

- 광의의 부채는 채무부담행위와 보증채무, 그리고 민자투자사업을 합해야 함

- 기타 연기금이나 다른 부분을 제외하고서라도 현재 정부의 통계를 기준으로 증가추세를 보수적으로 계산하더라도 2010년에는 지방자치단체의 부채는 100조원을 넘을 것으로 보임

- 더구나 2009년 재정위기로 인해 본예산 부채가 32%가 증가한 것을 고려할 때 실질적으로는 더 많은 부채 증가가 예상되며, 2010년에는 선거로 인한 선심성 재정지출의 증가로 인하여 그 규모가 더욱 확대 될것으로 보임

1)2010년 지방부채 100조를 넘어설듯

< 연도별 지방부채 현황 >

(단위: 억원, %)

	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010(추정)
지방채잔액 (증가율)	168,809	174,480 (3.4)	174,351 (-0.1)	182,076 (4.4)	192,255 (5.6)	255,531 (32.9)	279,039 (9.2)
지방공기업 (증가율)	213,136	237,822 (11.5)	357,421 (50.2)	412,885 (15.5)	473,284 (14.6)	586,453 (23.9)	722,158 (23.14)
채무부담행위 +보증채무					12,909	12,469	12,469
BTL (임대형민자사업)						12,625	11,070
	381,945	412,302	531,772	594,961	678,448	858,504	1,024,736

자료: 행정안전부. 좋은예산센터

-이텔릭체는 추정임(2009년지방공기업은 일부만추정), 추정은 5개년평균 증가율을 고려함

< 연도별 지방공기업 부채규모 현황 >

(단위: 억원, %)

	2004	2005	2006	2007	2008	연평균 증가율	2009
상수도	22,540	19,947	16,854	15,085	13,881	-11.4
하수도	13,834	13,707	14,075	14,000	14,065	0.4
공영개발	14,983	11,604	25,734	26,054	31,295	20.2
지역개발기금	60,903	66,681	73,810	80,720	89,665	10.2
소계	112,260	111,939	130,473	135,859	148,906	7.3	159,776
지하철	62,529	60,273	68,814	64,781	62,809	0.1	57,572
도시개발	33,061	58,625	150,204	202,044	247,827	65.5	357,506
기타공사	2,395	4,047	4,858	7,243	10,861	45.9	8,769
지방공단	2,891	2,938	3,072	2,958	2,881	-0.1	2,830
소계	100,876	125,883	226,948	277,026	324,378	33.9	426,677
총계	213,136	237,822	357,421	412,885	473,284	22.1	586,453

자료: 행정안전부. 예산정책처에서 정리

2) 건설중심의 지방채 증가

ㅇ 도로건설     :   6조 7,788억원 (26.5%)

ㅇ 상·하수도     :   3조 442억원 (11.9%)

ㅇ 지하철       :   2조 7,869억원 (10.9%)

ㅇ 문화체육시설 : 1조 4,120억원 (5.5%)

ㅇ 재난재해 : 1조 1,560억원 (4.5%) ㅇ 공단조성 : 9,851억원 (3.9%)

ㅇ 공원녹지 : 5,862억원 (2.3%)     ㅇ 청사정비 : 5,588억원 (2.2%)

ㅇ 쓰레기처리시설 : 5,043억원 (2.0%) ㅇ 기타 : 7조 7,408억원 (30.3%)

3)수도권이 중심이된 부채증가

- 서울시 24조에 육박, 2009년에 크게 증가

- SH공사는 2009년에 10조의 부채가 16조로 증가 60%의 증가를 기록함

<표> 서울시 부채현황

(단위:백만)

구분	2001	2005	2006	2007	2008	2009
총계	6,301,747	9,595,391	13,620,217	15,920,172	17,007,034	23,593,336
● 서 울 시 본 청	1,825,874	1,093,306	1,146,443	1,363,082	1,856,317	3,245,354
- 일 반 회 계			26,711	21,283	14,250	1,076,800
- 특 별 회 계			1,119,732	1,341,799	1,519,658	1,851,761
= 하수도 사업			166,224	101,619	96,605	79,114
= 주택 사업			685,163	684,563	683,515	736,592
= 집단에너지			4,708	3,636	0	0
= 상수도사업			26,047	23,188	20,547	17,700
= 도시철도건설사업			88,664	379,867	739,538	1,036,055
= 교통사업			0	0	0	0
= 지역개발기금			148,926	148,926	299,132	299,093
● 투 자/출 연	4,475,873	8,502,085	12,473,774	14,557,090	15,150,717	20,347,982
- 지하철공사		2,861,409	2,944,917	3,031,902	2,785,765	2,710,064
- 도시철도공사		2,235,775	2,111,857	1,757,154	1,519,185	1,253,748
- SH 공사		3,362,779	7,378,607	9,725,717	10,808,995	16,345,483
- 서울의료원		11,700	5,700	0	0	0
- 농수산물공사		30,422	32,693	42,317	36,772	38,687

※ 자료 서울시-재정공시(2001, 2007-2008)클린아이

서울시의회 2002년도 결산안심사보고(2005,2006)

서울시 2009결산

<표> 2008년, 2009년 부채가 다른 이유는 서울시가 재정공시 내용을 수정하지 않은 것으로 추정.

구분	2001	2005	2006	2007	2008	2009
총계	6,301,747	9,595,391	13,620,217	15,920,172	17,007,034	23,593,336
● 서 울 시 본 청	1,825,874	1,093,306	1,146,443	1,363,082	1,856,317	3,245,354
● 투 자/출 연	4,475,873	8,502,085	12,473,774	14,557,090	15,150,717	20,347,982

<표2> 서울시 본예산 부채의 발생요인

	도시철도공채	국민주택기금	정부자금	일반차입
	지하철 건설 등	임대주택사업	상하수도 및 수해복구	SOC사업확충, 경기부양 등 부족재원충당
42,071 (100)	17,805 (42.3)	6,780 (16.1)	933 (2.2)	16,553 (39.4)

*서울시 2010예산 브리핑자료

□ 향후 전망

- 지자체들 긴축강화,  주요사업 중단가능성

- 이 과정에서 정치적 갈등예상, 예를 들면 인천서구에서 아시안게임경기장 건설

일본의 예에서 보듯, 책임은 항상 현재의 정책결정자에게 있게 됨

결국 예산전쟁에서의 승리는 총체적인 상황을 시민들에게 정확히 주지시켜 반대를 최소화하고 고통분담을 가능하게 하는 노력이 필요

- 이는 진보와 보수를 떠난 문제임

- 특히 진보세력내에서도 재정적자를 불가피하다고 인식하는 경향이 강함

- 최근 진보신당은 “재정축소는 해법이아니다”라는 성명을 통해

- 따라서 재정건전성과 올바른 재정운용의 준칙 및 방향에 대한 다양한 논의가 필요함

6. 2010년도 예산 전략

<시기별 주요전략>

< 지방예산운영시스템 >

중 기 재 정 계 획 (지방재정법 제33조 등)	- 예산편성 이전에 계획을 수립하여 당해년도 예산편성의 기본으로 활용

↓

재정투·융자심사 (지방재정법 제37조 등)	- 중기재정계획에 반영된 사업을 대상으로 투·융자 심사를 거쳐 그 결과를 기초로 예산편성

↓

지방자치단체 예산편성기준 (행정자치부령)	- 지방예산편성기준 및 지방예산과목구분과 설정 규정 - 전년도 7월 31일까지 시달 - 서울시의 예산편성기준 시달 후 예산요구서 작성

↓ -----------------------

지방자치단체별 예산편성요구 방침설정

예   산   편   성

․시  ․  도 : 11.11일까지

․시․군․구 : 11.21일까지

(지방자치법 제118조 제1항)

↔	지방교부세	- 내시(전년도 10월중)
	국고보조금	- 내시(전년도 10. 15)
	지방채발행승인	- 승인(전년도 10월말)

↓

예   산   의   결

․시  ․  도 : 12. 16일까지

․시․군․구 : 12. 21일까지

(지방자치법 제118조 제2항)

→	행정자치부에 보고

↓

결  산   보  고

・결산서 작성 : 다음연도 5.19일까지

(지방자치법 제125조)

・의 회 제 출 : 다음연도 6월말까지

(지방재정법시행령 제59조)

→
	지방재정분석・진단

제222회 정례회	06월 21일(월) ~ 06월 30일(수) [10일간]	ㅇ 안건처리 ㅇ 2009년 결산승인 (교육청 추경심의예정)	※ 지방선거 (6.2) ※ 7대의회 종료
제223회 임시회	07월 13일(화) ~ 07월 22일(목) [10일간]	ㅇ 의장·부의장 선거 ㅇ 상임위원회 위원 선임 ㅇ 상임위원장 선거 ㅇ 상임위원회별 업무보고	※ 사무처장 최초집회 소집 ※ 제8대 의회 개원 ※ 상반기 재보궐선거 : 7.28
제224회 임시회	08월 24일(화) ~ 09월 12일(일) [20일간]	ㅇ 시정질문 ㅇ 안건처리 (추경예산제출)	※ 을지훈련:8.16~8.20 ※ 추석연휴:9.21~9.23
제225회 임시회	10월 05일(화) ~ 10월 19일(화)[15일간]	ㅇ 안건처리	※ 하반기 재보궐선거 : 10.27 ※ 국정감사 : 10월초~10월중순
제226회 정례회	11월 10일(수) ~ 12월 19일(일) [40일간]	ㅇ 교섭단체 대표연설 ㅇ 시정질문 및 안건처리 ㅇ 행정사무감사 ㅇ 예산안 심의·의결	※ 예산안처리 : 12.16

1) 예산안대립의 문제

- 우리나라의 예산은 법률의 형식이 아님, 국회의 심의 확정 후 대통령의 거부권이 없음.

- 예산이 법률 형식으로 통과되는 경우 의회가 의결한 예산을 대통령이 거부권을 행사할 수 있다. 의회가 의결한 예산에 불만이 있는 경우 대통령은 거부권을 행사해 예산안을 다시 의회로 돌려 보낼 수 있다. 그러나 의회가 2/3 이상의 찬성으로 재의결한 경우에는 거부권을 행사할 수 없으며 예산이 확정된다. 예산이 법률이 아닌 예산 형식으로 통과되는 경우에는 거부권을 행사할 수 없다.

- 서울시도 마찬가지로 거부권을 행사할 수 없음

- 다만 예산을 증액할 수 없으며, 다만 협의하에서 증액은 가능함

- 따라서 정치적으로 서로 타협하는 가운데에서 과거 중앙정부의 여소야대와 마찬가지로 오히려 더 많은 정칙적 성과를 거둘수 있음

□ 예산의 고시 및 보고(2010 행안부 예산편성기준)

○ 지방자치단체의 장은 의회에서 예산이 이송되면 지체없이 그 내용을 시·도 에서는 행정안전부장관에게, 시·군·구에서는 시·도지사에게 보고하고 고시

○ 다만, 이송된 예산내용 중 집행할 수 없는 경비가 포함되어 있는 경우에는 지방자치법 제108조의 규정에 의하여 고시하지 아니하고 재의 요구 할 수 있음.

2) 예산대응의 원칙

1) 투명예산 ; 적극적인 정보공개

2) 책임예산 ; 납세자소송법 제정, 주민소환, 주민소송, 주민투표

3) 참여예산 ; 시민참여조례 제정

3) 교육예산의 문제

- 6월 임시회에서 7대의회가 교육비특별회계 추경에산안을 통과시킬것으로 보임

- 교육의원이 취임하는 9월까지 두달동안 교육상임위는 서울시의회 의원들이 담당

- 이동안에도 친환경무상급식조례 등을 통과시켜 제도화할 필요도 있음

- 이후 추경 및 2010예산안심의시 무상급식 등의 예산을 통과시킬 수 있음

4) 예산운용에 대한 비판 집중

- 무상급식과 사람특별시 예산에 대한 재원확보는 예산전쟁의 논리 전개상 반드시 필요

- 더벌고, 덜쓰고, 깍고를 의회차원에서 지속적으로 주장하여 시민의 신뢰 획득

- 이번 의회는 사상 초유의 여소야대이므로 국민의 관심이 높아지고, 그에따른 갈등을 정치적논쟁이 아니라 사람특별시 등 프레임을 만드는 과정으로 승화시킬때 유리한 예산전쟁을 치루어낼 수 있음

5)추경예산심의가 1차 예산전쟁

- 초기에 여소야대의 변화를 국민들이 실감할 수 있도록 예산심의를 진행할 필요

- 추경예산의 실무적인문제를 제외한다면 기존 예산안에 대해서도 문제를 제기할 필요 있음

- 현재로서는 추경예산은 8월에 확정 9월에 통과될 가능성이 높음

- 따라서 새롭게 시작되는 교육감과 보조를 맞추어 추경안 확정부터 개입할 필요가 있음

- 기본적으로는 불용액 사업을 중심으로 부실사업 지적

- 귀족학교 하나고 임대료 특혜 페기- 650억땅에 0.5%의 임대료, 비용지원

□ 무리한 재정조기집행으로 재정이 부족하여 하반기 채무발생이 예상됨

- 따라서 추경예산심의는 전반적인 재정위기에 대한 문제제기로부터 구체적인 사업까지 전방위적인 비판이 이루어 질수 있음

- 재정조기집행으로 인해, 따로 발생되는 금융비용을 밝혀내어 무리한 재정운용과 무능지적

- 재정조기집행에 대한 인센티브 전체 30억원

- 한나라당 8년의 부채증가율 4배, 08년 서울재정적자 1조5천억

<행안부 보도자료. 2010. 5>

□ 공유재산활용의 방만한 운용을 지적

- 120조에 달하는 공유재산의 현황에 대한 자료를 요구

- 부실한 관리실태를 지적하고, 재정운용의 효율성 강조

- 실태조사(10), 계약재조정(11), 수입현실화(12),

- 수원시는 공유재산활용(700억), 사용료수수료 등현실화(100억), 이자수입(200억)으로 1천억기금조성계획

- 현재 자산관리공사는 경작용대여료 1%, 상업용건물대여료 5%, 적용, 전체 수일률 1.7%임

- 건물과 입목죽, 공작물의 경우 필요성을 검토하고 임대 및 매각추진

<서울시 및 국가의 공유재산 임대 수익률 비교>

		2007년	2008년	2009년(추산)
국가	국유재산액	275조 7,525억 원	309조 6,441억 원	337조 8,217억 원
	재산임대수입	-	1조 924억 원	2조 356억 원
	임대수익률	-	0.372%	0.629%
서울시	공유재산액	81조 7094억 원	102조 1,465억 원
	재산임대수입	-	629억 원
	임대수익률	-	0.068%

* 공유재산 임대수익율 = 기준연도 임대수익 ÷ ((전년도 말 공유재산액 + 기준연도 말 공유재산액)÷2)

(자료: 기획재정부 2010년 예산안 심의자료 및 부속서류, 서울시 2008년 세입세출 결산, 서울시 2010년 성과주의 예산 일반회계)

○ 서울시 2009년도말 공유재산은
	- 토지 106,415천㎡	70조 4,891억 6,700만원	,
	- 건물 6,584천㎡	4조 2,231억 6,400만원	,
	- 기타 11,183천건	29조 822억 1,400만원	임

○ 공유재산은 총 103조 7,945억 4,600만원 상당의 금액으로 2008년도말에 비해 1조 6,443억 4,900만원 증가하였음.

○ 주요 증가사유는 토지 및 건물 취득 8,335억원, 도시철도공사･서울메트로･SH공사 출자금 6,057억원 등임.

<표 >  공유재산 증감 현황

(단위 : 백만원)
구 분		2008년도말 현 재 액	당 해 연 도 증 감 액		2009년도말 현 재 액
			증 가	감 소
합 계		102,150,197	3,442,277	1,797,928	103,794,546
행정재산	계	90,026,037	2,349,880	1,071,321	91,304,596
	공공용재산	75,857,101	1,464,929	924,007	76,398,023
	공 용 재 산	5,978,083	445,673	23,507	6,400,249
	기업용재산	6,721,386	396,599	86,806	7,031,179
	보존재산	1,469,467	42,679	37,001	1,475,145
일 반 재 산		12,124,160	1,092,397	726,607	12,489,950

□ 기타 세외수입

- 미수납액 적극징수

- 불용액 축소

- 재산매각시 수의계약 운용개선, 공개경매 바자회로 시민참여가능(예, 관용차)

□ 시금고 교체시기 활용

- 이자수입의 부족과 이의 원인인 시금고문제를 제기

- 5년약정의 시금고 교체시기가 2010년 12월 31일로 다가옴

- 따라서 또다시 수의계약이 되지 않도록 의회차원에서 개입하고 심위위에도 참여

- 결산시 만기예금에 대한 해지 등 지적

6) 몇가지 제안

□ 재량예산권을 무상급식예산으로 !

-> 무상급식예산의 재원이 부족하다는 반격이 있을 때, 재정운용의 효율화와 낭비성예산삭감의 노력을 계속하면서도, 마지막 국면에서는 지역구 선심성사업유치라는 비판을 받고 있는 <재량예산권>을 이곳에 쓰겠다는 선언을 하여, 도덕적 우위를 확고히 함

-

□ 무상급식에 대한 대응예산을 편성, 압박

- 무상급식을 반대하는 자치구에 대한 압박과, 서울시의 양보를 이끌어 내는 노력

□ 자치구 재정격차를 줄이기 위한 세제개편 추진

- 재정격차는 현재 6배정도의 차이를 보이고 있으며, 이는 특별시분 재산세의 역할이 큼

- 따라서 현재 재산세의 50% 이내로 제한되어 있는 특별시분 재산세를 높이거나, 과거에 논의되었던 담배세와 재산세의 시세구세 교환도 고려해 볼수 있음

□ 복지기준선 제정으로 서울시민의 최소한의 복지확보

- 복지분야에서 논의되는 복지기준선 제정으로 저소득층 서민들의 생활안정

- 차상위계층 등 수익계층 확대로 복지부분의 논쟁을 촉발시켜 변화욕구 촉발

□ 조례

- 조례안비용추계제도도입 : 일부 조례에서 먼저 시범 시행

- 에산관련조례 조사필요

- 재정투융자기금 조례 재검토, 재상정필요, 원안환원필요 : 지난6월 일반회계전입허용

□ 탄력세율 조정으로 자치구 세수확보

- 발로하는 투표의 한국적 적실성

□ 의회와 시민이 함께하는 시민참여예산

- 기존 국내외의 시민참여예산은 집행부가 의회를 견제하는 도구로 사용하는 경향이 있었고 의회의 반발이 있었음

- 시민참여예산은 예산에 대한 압력과 자문의 한계를 넘기는 어려움

- 하지만 역으로 의회가 적극 협력한다면 집행부의 반대가 있더라도 효율적으로 활동활수 있음

- 이번 선거를 중심으로 풀뿌리 단체들의 네트웤이 강화되었으므로 시민단체를 중심으로 일반시민이 참여하는 민중동원이 가능함

□ 기타

- 도로용지매각수입금(주로 구청)을 지자체장이 활용, 구와 시의회가 협력하여 예산조절 가능

- 재산매각시 물품을 시민들에게 공개경매, 바자회 제안

컴퓨터 등 정보화격차 극복, AS와 통신비 구청부담

- 종부세와 종토세의 변천을 비교

- 인공섬 등 예산낭비사업지적(워터프론트 3조원)

- 에너지 공동주택지원경비-화단조성사업보다 경제적임

- 국가필수예방접종

- 수도요금인하가능 : 고도정수처리의문제

- 통합복지카드(의료기관과 연계)

- 도서관의 현실화

□ 결론 : 효과적인 예산심의로 수권능력 축적,

예산낭비비판(부패)-재정운용강화요구(무능)-좋은예산확보(비전)

더벌고-줄이고-깍는다

- 지속성, 선택과 집중, 정확성

- 프레임만들기 : 빵이냐 총이냐, 빵이냐 보도블럭이냐

- 합리적 시민만들기

- 시민예산정치 : 대안예산서 작성과정

<표>예산감시운동의 대상과 절차
절차 분류	대상 사업의 선정	자료의 수집	자료의발간 및 공론화	운동방향 및 환류
시민의 지표 (중장기 과제)	건전성 경직성 형평성 수익성	예산개요 분석	주요 예산통계 관련 자료를 소책자로 발간	매년 지표에 대한 평가를 추적함
예산편성단계의 사전적 운동 (매년 5-7월중)	신규사업 특정이해관련 집단 예산	공청회 개최	국회와 연계한 토론회 방식	예산편성에 반영되도록 함
집행과정에 대한 평가 (년중상시활동, 단기적 운동)	단가 분석	- 예산실, 해당부서, 조달청 자료요구	자료 발간 및 언론에 공개	행정개혁위원에 의견 전달
	비리 고발	- 시민의 고발센터 운영
	장비의 방치	- 방문조사
	여유자금관리	- 결산서 분석
	국유재산관리	- 결산서 분석 (시민여론 수렴)
	회계방식	- 예산회계법 및 지방재정법 분석 - 외국사례 비교
	생산성평가	성과관리(예/연구지 원비의 유용성)
의회의 심의 과정 평가 (정기국회 후 12월중 운동)	상임위와 예결위의 연계 의회의삭감과 증액 유형화 의원 활동평가	속기록분석 및 방청	자료집 발간	지역운동과 연계
주민만족도 평가 (중장기 과제, 수시 활동)	융자금,보조금의 수혜자·신청자에 대한 만족도 평가	설문지 조사	자료집 발간	행정개혁위원에 의견 전달

☼

	발제 2
	일본 지자체 파산 사례와 재정건전성 강화 방안 - 유바리시의 재정파탄과 한국 지방정부에의 교훈
	홍헌호 / 시민경제사회연구소 연구위원

<차례>

Ⅰ. 유바리시의 성장·파산과정.

Ⅱ. 유바리시 파산이 가져온 후유증

Ⅲ. 유바리시 파산의 원인

Ⅳ. 유바리시 파산 이전 일본 재정분석과 그 한계

Ⅴ. 유바리시 파산 이후 강화된 지방재정분석지표

Ⅵ. 우리나라 지방정부의 재정건전성.

Ⅶ. 지방정부 재정건전성 확보 방안

Ⅰ. 유바리시의 성장·파산과정.

1. 유바리시의 개요

* 위치 : 일본의 최북단 홋카이도의 중앙부에 위치

* 인구 : 1만 1574명(2009년 3월말), 2006년에 비해 2000여명 감소

* 인구 구조 : 65세 이상 고령자 인구 비중 40%

2. 유바리시의 성장과 정책실패 과정

(1) 60년대까지 번성했던 탄광도시

о 1888년 메이지 시대에 석탄이 발견되어 번성.

о 가장 반성했던 60년대에는 25곳의 탄광이 있었고, 인구도 12만명에 달함.

о 1970년대 일본의 에너지산업정책이 석유중심으로 전환하면서 쇠퇴의 길로 접어듬

(2) 관광도시로의 전환과 실패

о 석탄산업이 쇠퇴하자 ‘탄광에서 관광으로’라는 슬로건을 내걸고 관광산업에 주력

о 제3섹터형태의 ‘석탄역사촌관광주식회사’를 설립하고 탄광의 역사를 관광자원화 하기 위해 석탄박물관과 탄광박물관, 그리고 세계동물관을 비롯한 야외극장, 놀이시설 등을 마련함. 그러나 인구는 1980년 41,715명에서 1990년 20,969명으로 줄고 2006년에는 13,615명으로 감소

о 석탄역사촌 개관 당시 입장객 수는 53만명에 달했으나, 매년 큰 폭으로 줄어들어 92년 30만명 수준으로 감소하면서 심각한 경영난에 직면함.

- 당초 100억엔이 투자된 석탄역사촌에 대한 손실보상을 위한 차입금만 115억엔

- 당기순이익보다 차입금에 대한 이자가 몇 배나 되는 악성재무구조

- 시는 추가적인 시설투자를 통해 경영개선을 꾀했으나 효과는 없고 부채만 증가

о 1990년에 시작된 유바리 국제판타스틱영화제가 성공을 거두었으나 그것의 경제적 효과는 크지 않음. 영화제 효과를 최대화하기 위해 영화박물관·향수의 언덕·생활박물관 등 관광객 유치를 위한 각종 시설을 추가로 건설.

* 유바리시 주요 개발사례

- 1980년 석탄박물관

- 1981년 탄광생활관

- 1983년 미지의 세계동물관

- 1983년 어드벤처 패밀리

- 1985년 메론의 성

- 1986년 호텔슈퍼로

- 1988년 로봇대과학관

- 1990년 행복의 노란 손수건

- 1990년 유바리 국제판타스틱영화제

- 1995년 패밀리스쿨 해바라기

- 1996년 유바리 온천

- 2001년 유바리 향수의 언덕 박물관

3. 유바리시의 재정파탄 선언

- 시는 관광시설의 건립과 매입을 통해 지속적인 투자확대에 매진했으나 채산성 악화로 결국 채무누적이 심각한 상태로 치달음

- 결국 2006년 6월 시장이 총무성에 재정재건단체 신청 의사를 표명.

- 2005년 말 유바라시의 보통회계(일반회계와 특별회계) 채무는 324억엔

- 보통회계 채무 외에 공영사업회계, 지방공사 등의 채무를 모두 더한 전체 채무액은 632억엔에 달함

- 전체 채무액 632억엔은 유바리시의 재정규모(45억엔)의 약 16배에 해당하는 규모

Ⅱ. 유바리시 파산이 가져온 후유증

1. 공무원 인원감축 및 급여 삭감

(1) 공무원 인원감축과 조직축소

① 4년간 공무원 61%(166명) 감원 계획

- 2006년 4월 269명 → 2010년 103명

② 조직기구축소

- 5부 17과 30계 → 7과 20계 → 1실 4과 10그룹(2008)

- 2006년과 2007년 사이 관리직 공무원 70% 감축

(2) 공무원 급여 삭감

- 2006년 9월부터 시장은 50%, 간부는 40%, 일반직원은 15% 급여 삭감

- 2007년 4월부터는 시장은 75%, 간부는 70%, 일반직원은 50% 급여 삭감

(3) 시의원 인원감축 및 급여 삭감

- 시의원 수는 18명에서 9명으로 감소, 의원보수는 58% 삭감.

2. 시민부담 증가, 공공서비스 질 저하

(1) 시민부담 증가(2006년과 2007년 사이 변화)

- 균등할 주민세 16% 인상 (3000엔에서 3500엔으로 인상)

- 소득할 주민세 8% 인상 ( 세율 6.0%에서 6.5%로 인상)

- 경자동차세 50% 인상

- 시설사용료(공민관, 커뮤니티센터,스포츠센터 등) 50% 인상

- 화장장 사용료 50% 인상

- 하수도 사용료 66% 인상(10㎥당 1470엔에서 2440엔으로 인상)

- 각종 교부수수료 150~200엔 인상

- 각종 검진료 100~500엔 인상

(2) 공공서비스 질 저하

- 초등학교 7개소를 1개소로 통폐합

- 중학교 4개소를 1개소로 통폐합

- 시립병원 진료소로 축소 (의사 4명 중 3명 해고)

- 시립도서관 폐관 (장서는 보건복지센터로 옮김)

- 대중교통 경로우대제도 폐지

- 가정도우미 파견사업 폐지

- 공중화장실 7개소 중 5개소 폐지

- 통원교통비, 스포츠교실, 각종 위원회, 전기요금에 대한 시 자체 보조금 폐지

- 고령자, 장애인, 어린이에 대한 시 자체 보조금 폐지.

Ⅲ. 유바리시 파산의 원인

1. 무리한 관광투자

- 경제학계에서는 매몰비용(sunk cost,지출되었기 때문에 회수가 불가능한 비용)은 그것이 얼마가 되었든 미래의 의사결정에서 무시되어야 합리적인 선택이 가능하다는 것이 통설.

- 따라서 중장기적으로 흑자전환 가능성이 없는 사업은 이른 시기에 운영을 중지하는 것이 손실을 최소화하는 길

- 그러나 유바리시는 관광객 수가 지속적으로 감소하고, 누적적자가 눈덩이처럼 불어나고 있었음에도 불구하고 기존시설을 그대로 유지하여 재정파탄 초래.

[그림] 유바리시 관광객 수 추이(단위 : 만 명)

- 심지어 유바리시는 관광객 수가 줄고, 적자가 누적되고 있었음에도 불구하고 지속적으로 관광사업을 확대하는 오류를 범함.

2. 단체장에 대한 통제 미흡

- 1980년대까지 노동조합의 힘이 강했던 때에는 정책안건이 시의회에 제출되기 전에 사회노동의원협의회(노동조합협의회가 추천하는 의원들의 모임) 등을 중심으로 사전에 그리고 비공개적인 과정에서 정책 내용이 논의되고 그 틀이 결정됨

- 1980년대 이후 탄광의 쇄락으로 노동조합이 약화되고 보수적인 지역상공업자의 힘이 강해지면서, 관광산업을 강조한 시장에 대한 상공업자의 지지가 늘고, 의회도 이에 대해 특별한 비판을 가하지 않음.

3. 중앙정부의 지원 감소

- 2001년 등장한 고이즈미 정권은 국가채무가 급증하는 위기상황을 타개하고자 전방위적인 구조개혁을 추진

- 4조 7천억엔의 국고보조금 폐지, 5조 1천억엔의 지방교부세 삭감.

- 대신 약 3조엔의 세원을 지방으로 이양.

- 유바리시의 경우 지방세 수입의 20%에 해당하는 산탄지역임시교부금 폐지.

- 인구감소와 고이즈미 교부세 삭감 조치의 영향으로 보통교부세는 1991년 70억엔에서 2005년 31억엔으로 감소. 재정난 가중.

4. 중앙정부에 대한 과잉의존

- 시장의 사업추진방식은 먼저 사업을 예산에 계상한 후에 중앙정부 및 광역자치단체와의 협상을 통해 재정지원을 획득하는 방식

- 그러나 시장의 이런 사업추진방식은 중앙정부 및 광역자치단체와 협상하는 시장의 개인 역량에 따라 사업의 성패 여부가 결정됨.

- 또 중앙정부 및 광역자치단체의 재정지원이 중단될 경우 사업의 존폐여부가 결정되는 한계를 가짐.

- 1990년 국가가 발표한 국토계획에서 유바리시의 리조트 개발에 대한 지원책이 중단되면서 중앙정부에 의존하였던 유바리시의 계획이 사실상 중단됨.

5. 유바리시의 분식회계

- 유바리시는 소위 ‘출납정리기간’ 중에 일시차입금을 이용하여 적자결산을 피하고 수지균형이라는 분식회계를 함

- 출납정리기간은 매년 4월 1일부터 5월 30일까지로 3월말에 끝난 전년도 금전 지출·수납을 최종·확정하기 위해 설정한 조정기간

- 재정여유가 없는 일반회계가 일시차입금 형태로 자금을 조달하여 관광사업 특별회계에 빌려줌으로써 관광사업 특별회계의 만성적인 자금부족 사태를 모면

- 상환능력이 없는 관광사업 특별회계는 치기연도 회계에서 별도의 일시차입금을 조달하여 일반회계에 상환.

- 일반회계는 그것은 전년도 수입으로 취급하여 처음의 일시차입금을 상환. 이런 과정을 거쳐 수지균형을 맞춤

- 즉, 전년도와 신년도가 혼재하는 2개월간의 출납정리기간에 복수회계에 걸치는 전년도의 자금부족을 신년도의 차입자금으로 메우고 단년도 결산에서는 적자를 표면에 노출시키지 않음.

-이런 ‘돌려막기’를 통해 일시차입금이 눈덩이처럼 불어나 더 이상 수습할 수 없는 상황 초래. 일시차입금 잔액은 1992년 30억엔, 1998년 150억엔, 2002년 250억엔 초과.

[그림] 유바리시 일시차입금 잔액(단위 : 억엔)

Ⅳ. 유바리시 파산 이전 일본 재정분석과 그 한계

1. 2005년 이전 7대 재정분석 지표

- 재정력지수

- 경상수지비율

- 실질공채비비율.

- 인구 1인당 지방채 잔액

- 라스파이레스지수

- 인구 1000명당 공무원 수

- 인구 1인당 인건비,물건비

(1) 재정력지수

- 지자체의 재정력을 나타내는 지수

* 재정력지수 = 기준재정수입액/기준재정수요액( 단, 과거 3년간 평균값)

- 기준재정수입액 = 표준적인 지방세 수입 x 75/100 + 지방양여세 등

(2) 실질공채비비율

- 지자체의 채무상환비 부담 정도를 나타내는 지표

- 실질공채비비율은 보통회계와 공영기업 공채비 원리상환액 등이 경상일반재원에서 차지하는 비율

- 이 비율이 18% 이상인 지자체는 지방채 발행시 허가가 필요한 기채허가단체로 지정되고, 그 비율이 25%를 초과하면 자체사업에 대한 지방채 발행이 제한되며, 35%를 초과한 지자체는 일반공공사업체에 대해서도 채권발행이 제한된다.

(3) 라스파이레스지수

- 독일 경제학자 라스파이레스가 1864년 제안한 일종의 가중지수를 원용하여, 중앙공무원과 지방공무원의 급여액을 비교하는데 사용하는 일종의 지표값

- 해당 지자체의 지방공무원과 같은 직종 및 경력에 상응하는 중앙공무원의 급여액을 100으로 놓고 비교하는 경우에 산출되는 해당 지자체 지방공무원의 급여 수준을 의미.

2. 2005년 재정분석지표에 따른 유바리시의 재정상태

[표] 2005년 재정분석지표에 따른 유바리시의 재정상태

재정분석지표	유바리시 지표값	유사단체내 최대값	유사단체 평균값	유사단체내 최소값
- 재정력지수	0.23	0.79	0.42	0.20
- 경상수지 비율	125.6%	125.6%	94.1%	79.5%
- 실질공채비 비율	28.6%	29.9%	16.3%	7.3%
- 1인당 지방채잔액	112.1만엔	163.1만엔	55.6만엔	28.4만엔
- 라스파이레스지수	89.1	101.2	95.7	85.8
- 인구1000명당 공무원	20.35	20.35	10.23	5.24
- 인구1인당인건비,물건비	29.5만엔	29.5만엔	14.4만엔	8.2만엔

(자료) : 일본 홋카이도청 홈페이지

(1) 재정력지수 (0.23)

* 재정력지수가 유사단체 평균(0.42) 보다 낮은 이유

- 탄광폐쇄에 따른 인구 급감

- 높은 고령화율

- 관광산업 투자 실패

(2) 경상수지비율(125.6%)

* 경상수지비율이 유사단체 중에서 가장 높은 이유

- 세출 부문 : 인구가 급감했음에도 공무원 수를 삭감하지 않은 결과

- 세입 부문 : 세수 감소와 지방채 급증, 채무상환비 급증에 따른 경상일반재원감소

(3) 라스파이레스지수(89.1)

* 라스파이레스지수가 상대적으로 양호한 이유

- 2004년도부터 재정정상화대책에 입각하여 직원급여를 삭감한 결과(2004년 2%, 2005년 3.5% 삭감)

(4) 인구 1인당 인건비,물건비(29.5만엔)

* 인구 1인당 인건비,물건비가 유사단체 중에서 가장 많은 이유

- 인구가 급감했음에도 인건비를 계획적으로 삭감하지 않은 결과

- 공공시설 유지관리비가 과다하고 소요된 결과

3. 2005년 이전 7대 재정분석 지표의 한계

- 2005년 이전 7대 재정분석 지표는 보통회계(일반회계와 일부 특별회계)만을 대상으로 하고 있고, 장래 채무부담과는 거리가 멀어 이 지표만으로는 지자체의 장래 채무부담액을 파악할 수 없다는 비판이 제기됨.

Ⅴ.유바리시 파산 이후 강화된 지방재정분석지표

1. 지방재정건전화법 제정 배경

- 일본정부는 유바리시 등 40개 지자체 파산 이후 기존의 재정분석지표로는 재정건전성을 정확하게 파악할 수 없다고 판단, 2007년 지방재정건전화법을 제정하여 재정규율을 강화

2. 지방재정건전화법 주요 내용

- 지방재정건전화법은 일본의 모든 지자체가 재정건전성을 판단하는 실질적인 4대 지표-실질적자비율, 연결실질적자비율, 실질공채비비율, 장래부담비율-를 의무적으로 작성하여 총무성에 보고하도록 하고 있음.

(1) 연결실질적자비율

- 연결실질적자비율이란 보통회계(일반회계 및 기타특별회계) 뿐만 아니라 공영사업회계(공기업특별회계를 포함한 공영사업특별회계)까지 포함하여 산출한 실질적인 적자비율을 의미함.

- 일본 정부가 이 지표를 추가한 것은 유바리시 비극의 원인이 일반회계와 일부 특별회계만을 감시대상으로 한 과거의 부실한 감시시스템에 있다고 판단했기 때문.

(2) 실질공채비비율

- 실질공채비비율은 보통회계와 공영기업 공채비 원리상환액 등이 일반재원에서 차지하는 비율을 의미함.

- 이 비율이 18% 이상인 지자체는 지방채 발행시 허가가 필요한 기채허가단체로 지정되고, 그 비율이 25%를 초과하면 자체사업에 대한 지방채 발행이 제한되며, 35%를 초과한 지자체는 일반공공사업체에 대해서도 채권발행이 제한됨.

(3) 장래부담비율

- 장래부담비율은 장래부담금, 즉 모든 회계의 지방채 잔액, 일반회계가 다른 회계의 지방채 상환을 위해 부담해야 할 금액, 채무부담행위에 의거한 지출예정액 등이 일반재원에서 차지하는 비율을 의미함.

- 이 비율은 과거 1인당 지방채 잔액 지표가 보통회계을 대상으로 하고 있어 지자체의 실질적인 장래채무부담과는 거리가 멀다는 비판에 따라 도입됨.

(4) 재정건전화단체(자구노력)

- 지방재정건전화법은 지자체가 이들 4대 지표 중 어느 하나라도 조기건전화 기준보다 악화될 때 총무성이 ‘재정건전화단체’로 지정하여 재정건전화계획을 수립하도록 하고 있음.

- 기초자치단체는 실질적자비율이 11.25~15%를 초과한 경우, 연결실질적자비율이 16.25~20%를 초과한 경우, 실질공채비비율이 25%를 초과한 경우, 장래부담비율이 350%를 초과한 경우, ‘재정건전화단체’로 지정됨.

- 만약 해당 지자체의 재정건전화계획 추진이 여의치 않을 경우 총무성 장관이나 도도부현 지사는 필요한 권고조치를 할 수 있음.

(5) 재정재생단체(국가개입)

- 또 이 법은 4대 지표 중 장래부담비율을 제외한 3대 지표 중 하나가 재정재생기준 이상으로 악화될 경우 해당 지자체를 ‘재정재생단체’로 지정하여 재정재생계획을 수립하도록 하고 있음.

- 기초자치단체는 실질적자비율이 20%를 초과한 경우, 연결실질적자비율이 30%를 초과한 경우, 실질공채비비율이 35%를 초과한 경우, 재정재생단체로 지정됨.

- 재정재생단체로 지정되면 지방채 발행은 물론, 일반공공사업체 채권발행에도 제한조치가 취해짐.

[표] 일본의 지방재정 4대 판단지표

	실질적자비율	연결실질적자비율	실질공채비비율	장래부담비율
1.조기건전화	(기초) 11.25~15% (광역) 3.75% 이상	(기초) 11.25~15% (광역) 3.75% 이상	25% 이상	(기초)350%이상 (광역)400%이상
2.재정재생	(기초) 11.25~15% (광역) 3.75% 이상	(기초) 11.25~15% (광역) 3.75% 이상	35% 이상

(자료) : 김동열(2010), 민선 5기의 지방재정 건전화 5대 과제, 현대경제연구원

Ⅵ. 우리나라 지방정부의 재정건전성

1. 행정안전부 주장

- 행정안전부는 2009년 지방채 잔액이 25조 5531억원, 지방공기업 부채는 57조 7879억원이라고 발표.

- 정부는 이런 자료들을 근거로 우리나라 지자체의 재정이 일본에 비해 양호하다는 입장

2. 행정안전부 주장에 대한 비판적 검토

(1) 일본보다 취약한 재정력

- 최근 감사원과 행정안전부의 자료를 검토해 본 결과 일본의 유바리시보다 재정력지수가 낮은 기초자치단체가 무려 47%에 달하는 것으로 나타남.

- 감사원은 2007년 ‘일본의 지방재정개혁 및 재정분석·평가에 관한 연구’라는 보고서에서 일본 유바리시의 재정력지수가 0.23이라고 소개. 또 행정안전부는 자치구를 제외한 우리나라 160개 기초자치단체 중 재정력지수가 0.23 미만인 지자체가 무려 76개에 달한다고 발표.

[표] 유바리시보다 재정력지수 낮은 시군 비중

시도	비중	해당 시군
특별시	0%(0/0)	-
광역시	0%(0/5)	-
경기	0%(0/31)	-
강원	61%(11/18)	태백,삼척,홍천,횡성,영월,철원,화천,양구,인제,고성,양양
충북	41%(5/12)	보은,옥천,영동,괴산,단양
충남	37%(6/16)	금산,부여,서천,청양,홍성,태안
전북	71%(10/14)	정읍,남원,김제,진안,무주,장수,임실,순창,고창,부안
전남	77%(17/22)	나주,담양,곡성,구례,고흥,보성,화순,장흥,강진,해남, 무안,함평,영광,장성,완도,진도,신안
경북	78%(18/23)	김천,안동,영주,영천,상주,문경,군위,의성,청송,영양, 영덕,청도,고령,성주,예천,봉화,울진,울릉
경남	45%(9/20)	의령,창녕,고성,남해,하동,산청,함양,거창,합천
합계	47%(76/160)

(주) 행정안전부는 제주도 자료를 공개하지 않고 있음

(출처) : 행정안전부 재정고

- 물론 재정력지수 하나만으로 지자체 재정건전성의 모든 것을 설명할 수는 없음. 그러나 두 기관의 자료는 우리나라의 재정건전성 평가기준이 일본보다 훨씬 더 엄격해야 함을 시사. 지금의 행정안전부처럼 단순한 4대 재정건전성 지표에 안주하다가는 유바리시와 같은 비극이 우리나라에도 재현될 가능성이 있음

(2) 지나치게 빠른 부채증가 속도.

- 2008년과 2009년 사이 지방채 잔액은 무려 32.9%나 증가했고 지방공기업 부채도 심상치 않은 증가세를 보여주고 있음.

- 행안부에 따르면 지방공기업 부채는 2006년 50.2% 증가한데 이어 2007년 15.5%, 2008년 14.6%, 2009년 22.1% 증가.

- 정부의 별도의 대책이 없는 한 이런 추세는 앞으로도 지속될 전망.

[그림] 연도별 지방공기업 부채(단위 : 조원)

(자료) 행정안전부

(3) 자체수입으로 인건비도 감당 못하는 지자체

- 지방세 수입으로 인건비 미해결단체 : 137개 단체 (전체 246개 중 55.7%)

- 자체 수입으로 인건비 미해결단체 : 40개 단체 (전체 246개 중 16.3%)

* 자체수입 = 지방세 + 세외수입

[표] 자체 수입으로 인건비 미해결단체(2010)

(자료) 행정안전부

(4) 대규모 감세로 인한 지방재정위축

1) 지방교부세 감소 효과

- 내국세 감세액의 18.97%에 해당하는 지방교부세 세수 감소

- 2010년 내국세 감세액은 11조 4000억원, 이 중 18.97%는 2조 1626억원

2) 부동산교부세 감소 효과

- 종합부동산세 관련 세법 개정에 따라

2008년 대비 연간 1조 3000억원의 부동산교부금 감소

3) 지방교육재정교부금 감소 효과

- 법규에 따라 내국세 감세액의 20%에 해당하는 지방교육재정교부금 감소

- 2010년 내국세 감세액은 11조 4000억원, 이 중 20%는 2조 2800억원

4) 주민세 감소 효과(2011년 기준)

- 2011년 소득세 감세액은 5조 0343억원, 법인세 감세액은 7조 3912억원

- 소득세·법인세 감세액은 12조 4255억원

⇒ 주민세 감세액은 1조 2426억원

Ⅶ. 지방정부 재정건전성 확보 방안

1. 지방정부 재정건전성 규율강화

- 일차적으로 우리나라 지자체의 재정력이 일본보다 훨씬더 취약하다는 점을 고려, 일본보다 재정건전성 규율을 더 강화할 필요.

* 우리나라 4대 지방재정 건전성지표 : 경상경비비율, 인건비비율, 채무상환비율, 채무잔액지수

* 일본의 4대 지방재정 건전성지표 : 실질적자비율, 연결실질적자비율, 실질공채비비율, 장래부담비율.

- 유바리 시와 같은 비극을 막으려면 일반회계와 특별회계 이외에 공기업 부채를 감시대상에 포함시켜 철저하게 관리할 필요.

2. 낭비성 재정활동 감시,통제 강화

- 국민들의 지탄의 대상이 되고 있는 낭비성 토목행정, 전시행정에 대한 감시도 철저하게 해 나갈 필요.

- 전국민이 호화청사에 대해 문제를 제기하고 있음에 불구하고 지자체장들이 이 사업에 몰두하고 있는 것은 이들의 도덕성이 땅에 떨어졌다는 증거.

- 정부는 이런 지자체의 지방교부금을 대폭 삭감해서 단체장을 제대로 감시하지 못한 지자체 구성원 모두에게 책임을 물을 필요.

3. 주민참여예산제에 대한 정책지원 확대 필요

- 유바리시 파산의 주요 원인 중 하나가 의회의 견제기능 상실

* 1980년대 이후 탄광의 쇄락으로 노동조합이 약화되고 보수적인 지역상공업자의 힘이 강해지면서, 관광산업에 몰두하는 시장에 대한 상공업자의 지지가 늘고, 의회도 이에 대해 특별한 비판을 가하지 않음.

- 특히 단체장과 의회 의원 중 다수가 같은 정당 소속으로 채워질 경우, 의회의 견제기능이 크게 후퇴할 가능성

- 따라서 단체장과 의회 의원들에 대한 주민들의 직접적인 감시·통제가 매우 중요.

- 정부가 주민참여예산제 활성화를 위해 정책적 지원을 확대할 필요.

4. 감세로 인한 지방재정 감소분을 보전할 필요

(1) 지방교부세 감세현황

- 대규모 감세로 2009년 기준 2조 1626억원의 지방교부세 감소

- 대규모 감세로 2009년 기준 1조 3000억원의 부동산교부세 감소

- 지방교부세와 부동산교부세 도합 3조 4626억원 감소

(2) 지방교부세 보충방안

- 지방교부세법을 개정하여 교부율을 상향조정할 필요

※ 지방교부세법 : 내국세 총액의 18.97%를 지방교부세로 교부하도록 규정

- 2010년 내국세 총액은 136.9조원

- 이 중 18.97%는 25조 9699억원

- 3조 4626억원을 보충하려면 교부세율을 2.53%p 상향 조정할 필요

(3) 지방교육재정교부금 감소액 추정

- 대규모 감세로 2010년 기준 내국세 11조 4000억원 감소

- 법규에 따라 내국세 감소액의 20%에 해당하는 지방교육재정교부금이

줄어들었을 가능성( 감소액은 2조 2800억원)

(4) 지방교육재정교부금 확충방안

- 지방교육재정교부금법을 개정하여 교부율을 상향조정할 필요

※ 지방교육재정교부금법

: 내국세 총액의 20%를 지방교육재정교부금으로 교부하도록 규정

- 2010년 내국세 총액은 136.9조원

- 이 중 20%는 27조 3800억원

- 2조 2800억원을 보충하려면 교부세율을 1.67%p 상향 조정할 필요

5. 복지확대방안과의 조화 필요

- 재정건전성을 강화한다 하더라도 재정사업마다 그 효과가 상이하므로 지출을 줄이더라도 일률적으로 줄여서는 안됨.

- 생산성이 극도로 낮은 토목행정, 전시행정 지출부터 줄여 가되, 성장잠재력 확충에 도움이 되는 교육복지투자는 지속적으로 늘려가야 할 필요.

- 최근 우리나라 건설업의 생산성은 전산업 평균의 60%에 그치고 있는 반면, 복지사업의 생산성은 건설업보다 더 높은 것으로 나타나고 있음.

* 2008년 기준 우리나라 산업별 최종수요(소비+투자+수출)액 대비 부가가치액 비율 : 전산업 평균은 58.1%, 건설업은 35.1%.

- 특히 교육복지사업의 경우 인재양성에 도움이 되기 때문에 그것의 경제적 효과는 훨씬 더 클 것으로 추정됨. ☼

[참고문헌]

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김규판(2007) , 일본의 지방재정개혁 및 재정분석 평가에 관한 연구, 감사원 평가연구원

김동열(2010), 민선 5기의 지방재정 건전화 5대 과제, 현대경제연구원

남황우(2007), 유바리시 지방재정 파산에 관한 연구, 도시행정학보 2007년 12월호.

이정석(2007), 일본 자치단체 유바리시의 파산과 시사점, 경남발전연구원

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조득환(2009), 일본 홋카이도 유바리시 파산이 주는 교훈,대구경북연구원

행정안전부(2010), 2010년도 지방자치단체 예산개요.