「참여자치지역운동연대 15주년 기념」 기획토론

2012

지방자치 개혁과제는

무엇인가?

일시 | 2012년 6월 20일(수) 오후 1시 30분

장소 | 참여연대 느티나무홀

주최 | 참여자치지역운동연대

프로그램

「참여자치지역운동연대 15주년 기념」기획토론

2012

지방자치 개혁과제는

무엇인가?

< 기획토론 1 >	[지방재정 개혁과제] 토건공화국에 맞서는 지방자치

13:30	사 회	김남규  참여자치전북시민연대 사무처장

13:40	발 표	토건사업 쓰나미로 무너지는 지방자치, 원인과 대책

남기업  토지+자유 연구소 소장

14:00	토론1	토건사업 쓰나미로 무너지는 지방자치 토론문

김홍철  환경정의 대안사회국장

14:15	토론2	지방정부 재정문제의 해법, 시민참여가 정답

이광호  평화와 참여로 가는 인천연대 사무처장

14:30	토론3	F1사업의 예산낭비 과정과 대책

이상석  순천참여자치시민연대 사무처장

14:45 ~ 15:00	자유 토론

15:00 ~ 15:10	휴식 시간

< 기획토론 2 >	[지방자치 개혁과제] 대한민국 지방자치 이렇게 바꾸자!

15:10	사 회	송재봉  충북참여자치시민연대 사무처장

15:20	발표1	한국의 지방분권과 굿 거버넌스의 과제

안성호  대전대학교 행정학부 교수(한국지방자치학회 회장)

15:40	발표1	지방분권 개헌 등 지방분권 정책과제와 추진방향

박재율  균형발전지방분권 전국연대 공동대표

16:00	토론1	지방행정체제개편의 명암과 향방

이기우  인하대학교 법학전문대학원 원장

16:10	토론2	지방행정체제개편의 방향과 과제

- 마산ㆍ창원ㆍ진해 통합 사례를 중심으로 -

조유묵  마창진참여자치시민연대 사무처장
(참여자치지역운동연대 공동집행위원장)

16:20	토론3	이태호  참여연대 사무처장
(참여자치지역운동연대 공동집행위원장)

16:30 ~ 16:45	자유 토론

16:45 ~ 16:55	종합 토론

16:55	폐     회

목 차

「참여자치지역운동연대 15주년 기념」기획토론

2012

지방자치 개혁과제는

무엇인가?

< 기획토론 1 >   [지방재정 개혁과제] 토건공화국에 맞서는 지방자치

발 표   토건사업 쓰나미로 무너지는 지방자치, 원인과 대책 / 남기업	7

토론1   토건사업 쓰나미로 무너지는 지방자치 토론 / 김홍철	20

토론2   지방정부 재정문제의 해법, 시민참여가 정답 / 이광호	23

토론3   F1사업의 예산낭비 과정과 대책 / 이상석	26

< 기획토론 2 >   [지방자치 개혁과제] 대한민국 지방자치 이렇게 바꾸자!

발표1   한국의 지방분권과 굿 거버넌스의 과제 / 안성호	39

발표2   지방분권 개헌 등 지방분권 정책과제와 추진방향 / 박재율	66

토론1   지방행정체제개편의 명암과 향방 / 이기우	85

토론2   지방행정체제개편의 방향과 과제
- 마산‧창원‧진해 통합 사례를 중심으로 - / 조유묵	95

2007. 3. 18

2012. 6. 20.

[참여자치지역운동연대 기획토론] 2012 지방자치 개혁과제는 무엇인가?

	< 기획토론 1 > 토건공화국에 맞서는 지방자치 발 표
	토건사업 쓰나미로 무너지는 지방자치, 원인과 대책
	남기업 / 토지 + 자유 연구소 소장

I. 무분별한 토건사업을 차단해야 지방자치가 살아난다

이제 18년이 된 한국 지방자치의 앞날은 참으로 암울하다. 중앙으로부터 상대적 자율성을 획득한 지방이 각 지역의 특색에 맞게 스스로를 발전시켜나간다는 지방자치의 가치는 그 자체로 바람직한 것이다. 하지만 지금의 지방자치에서 가장 중요한 부분인 지방재정의 상황은 나날이 나빠지고 있다. 지방정부 뿐만 아니라 지방공사의 부채가 급격하게 증가하고 있는 것이다.

참고로 2011년 국가부채는 420.7조 원(중앙정부 402.9 조 원, 지방정부 17.8 조 원)으로서 그 규모는 GDP 대비 34.0%에 이른다. 여기에 공무원과 군인연금 부채 342조원을 더하면 국가부채는 762.7조 원이 된다. 한편 2007년 말 190조 원이었던 공기업(LH공사, 수자원공사, 도로공사 등)의 부채는 2011년 9월 말 기준으로 363.8조 원으로 거의 두 배가 증가했는데(연합뉴스 2012; e-나라지표). 이것까지 포함시키면 국가채무는 최소 1,100조 원 이상이 된다.

왜 그럴까? 지방자치단체가 각 지역의 특색에 맞는 발전방향을 모색하고 재정을 투입하다가 보니까 이렇게 된 건가? 그렇지 않다. 그것의 상당한 원인은 지역발전을 가장한 무분별한 토건사업 때문이다. 재정의 상당한 액수를 토건에 쏟아 붙는 것도 모자라 빚을 내서 도로를 내고, 지하철을 뚫고, 무분별한 택지조성사업과 산업단지조성사업 등을 해왔기 때문이다.

그러면 이런 토건사업의 패턴이 지속ㆍ강화되는 이유는 무엇인가? 여러 가지 원인이 있겠지만, 이 사업이 여기에 참여하는 주체들 모두에게 이익이 된다는 것이 가장 큰 이유일 것이다. 다시 말해서 각종 토건사업이 지자체단체장, 지방공사, 지방의회, 건설업자들에게 정치적ㆍ경제적 이익을 제공하기 때문이다. 이들은 이익은 사유화하고 비용은 사회화하는 대표적인 집단이다.

무분별한 토건사업을 막지 못하면 지방정부의 앞날은 매우 어두울 수밖에 없다. 국민들이 낸 세금을 토건사업에 탕진하는 관행을 중단시켜야 재정건전성을 확보하면서 복지를 확대하고 환경을 보존할 수 있는 여건이 조성될 수 있을 것이다. 이런 관점에서 이 글은 무분별한 토건사업으로 지방정부와 지방공사의 재정 상태가 얼마나 나빠졌는지, 그리고 그것의 원인이 무엇인지를 살펴보고, 그 해결책으로 ‘토건복합체’를 해체할 수 있는 부동산 백지신탁제와 토지 불로소득을 원천적으로 환수하는 토지임대형 개발 방식을 제안하려고 한다.

Ⅱ. 지방정부와 지방공사의 부채현황과 토건사업

1. 지방정부의 경우

먼저 지방정부의 부채규모를 살펴보자. <그림 1>을 보면 참여정부 5년(2002~2007) 동안에 지방정부의 부채규모는 1.1조 원 6.5% 증가했는데 반해, 이명박 정부 3년 동안에는 무려 10.7조 원 59.2%가 증가한 것을 알 수 있다. 이명박 정부 하에서 지방정부의 채무가 증가한 이유는 무엇보다 세입이 줄어들었기 때문이다. 2008년 감세정책의 영향으로 45.5조 원이었던 2008년 지방세 수입이 2009년 45.2조 원으로 줄었는데(e-나라지표), 이런 세수입 감소 경향은 내국세에서도 동일하게 나타나므로 내국세의 19.24%를 재원으로 하는 지방교부세를 감소시킬 수밖에 없다. 이렇게 지방정부의 수입은 줄어들었는데, 2008년에 비해 2009년에 예산을 12조 원이 늘었기 때문에 지방채에 대한 의존은 심화될 수밖에 없다(<표 1> 참조).

<그림 1> 지방정부의 부채규모 추이

단위  : 억 원

자료 : e-나라지표(www.index.go.kr)

<표 1> 지방정부의 세출예산

연도	2008	2009	2010	2011
세출예산(A)*	144.4	156.7	149.8	156.3
* 중복예산을 제외한 순계최종예산임. 자료 : 행정안전부. <지방자치단체예산개요>. 각 연도

단위 : 조 원

그러면 지방정부는 10조 원의 빚을 내서 어디에 썼을까? 우리는 상당한 액수가 토건사업에 쓰였을 것으로 추정한다. 그것은 대한건설협회가 매년 발간하는 <종합건설업조사>의 자료를 통해서 어느 정도 추측할 수 있다.

<그림 2> 지방정부가 민간건설사에 발주한 기성실적 추이

자료: 대한건설협회. <종합건설사업조사>. 각 년.

<그림 2>를 보면 지방정부가 민간건설사에 발주한 2009년 기성실적이 전년도에 비해 무려 7.6조 원, 즉 56%가 증가한 것을 알 수 있다. 이것은 지방정부가 빚을 내서 토건사업에 쏟아 부었다는 것을 의미한다.

2. 지방공사의 경우

이번에는 지방공사의 부채현황을 살펴보자. 지방자치단체가 운영하고 있지만, 지자체예산에는 포함되어있지 않은 지방공사의 부채는 매년 가파르게 증가하고 있다. 지방공사 중에 16개 광역단체가 운영하고 있는 도시개발공사의 부채규모는 2006년 15조 원에서 2010년 39조 원으로 5년 동안 무려 2.5배 증가했다(<그림 3> 참조).

현재 도시개발공사는 현재 기초자치단체도 설립하고 있는데, 여기에도 부채가 많기는 마찬가지이다. 심지어 양평지방공사는 부채비율이 7,870%이고, 태백관광공사는 태백시 2010년 예산 2348 억 원의 1.4배나 된다(행정자치부 2010, <지방공사ㆍ공단현황>).

<그림 3> 지방공사의 부채 현황 추이

자료 : 행정안전부(2012)

이런 경향은 부채비율에서도 정확히 드러난다. 2006년도 253%였던 부채비율이 2009년 347.1%, 2010년에는 316%로 증가한 것을 볼 수 있는데(<그림 4> 참조), 이것의 원인은 2009년의 공사채 발행의 급격한 증가에서 찾을 수 있다. 그 중에서 2010년 6월 말 현재 서울SH공사의 부채비율은 508%나 되고, 경남개발공사, 울산도시공사, 경기도시공사의 부채비율은 400%가 넘어섰다(행정안전부 2011. 5).

<그림 4> 지방공사의 부채비율 추이

자료 : 행정안전부(2012)

지방공사의 부채가 급증한 이유는 감사원(2011)이 지적했듯이 타당성 없는 대형 개발 사업 추진과 그 비용을 조달하기 위한 공사채 남발 때문이다. 그런데 이 지점에서 집고 넘어가야할 것은 부동산 경기가 하락하는 시기(2009년)에 오히려 공사채 발행이 급증했다는 점이다. 부동산 가격이 폭등하는 시기에 지방공사가 공사채를 발행해서 산업단지와 택지개발 등 각종 개발 사업을 벌이는 것은 그나마 이해할 수 있으나, 하락기에 공사채 발행이 급증했다는 것은 결국 부동산을 통한 인위적 경기부양을 시도한 것으로 해석할 수밖에 없다. 하지만 인위적인 경기부양은 그리 성공적이지 않았고 분양실적은 저조하여 결국 지방공사의 부채만 증가하게 되었는데, 우리는 이것을 2007년 165,628억 원이었던 지방공사의 자산재고가 2009년에는 276,221억 원, 2010년 293,024억 원으로 급증했다는 것에서 추측할 수 있다(행정안전부 2012, 52).

Ⅲ. 원인과 대책

1. 토건복합체와 토지 불로소득이 원인이다

이렇게 지방정부와 지방공사는 부채 급증을 무릅써가며 무리하게 토건사업을 진행하는 근본적인 이유는 뭘까? 여러 가지 원인이 있겠지만, 필자는 두 가지를 꼽고 싶다. 먼저는 홍성태(2011, 126~127) 교수가 지적하듯이 ‘토건복합체’ 때문이고, 또 다른 하나는 토지 불로소득의 사유화 때문이다.

토건복합체는 정치권(지자체단체장과 지방의회의원)과 개발공사(지방 도시개발공사)와 건설사 간의 유착관계를 말한다. 그러면 왜 유착관계는 해체되지 않고 지속ㆍ발전하는 걸까? 이유는 간단하다. 그것은 각종 개발 사업이 이 세 주체 모두에게 이익이 되기 때문이다. 먼저 지방자치단체장은 임기 내에 눈에 보이는 업적을 남기고 싶어 한다. 도로를 놓고 으리으리한 청사를 짓고 산업단지와 택지개발을 통해서 정치적 위상을 높이면 다음 선거에도 유리하다고 판단하기 때문이다. 그런데 지자체의 예산은 제한이 있기 때문에 이런 일은 주로 지방공사가 맡아서 한다. 이것이 가능한 이유는 지자체 단체장이 산하 도시개발공사의 사업 승인권, 임원 선임권을 가지고 있기 때문이다.

그렇다면 지방공사는 마지못해 사업을 진행하는 것일까? 아니다. 더 큰 개발 사업을 해야 재정규모가 커지고 직원도 늘어나고 공사의 영향력도 커진다. 남은 것은 지방의회다. 즉, 지방정부의 개발 사업 추진을 심의ㆍ견제하는 지방의회가 제 역할을 하면 무분별한 토건사업을 어느 정도 막을 수 있지 않을까도 생각할 수 있다.

하지만 지방의회 의원들도 개발 사업의 직접적ㆍ간접적 이해당사자이기 때문에 그런 역할은 애초에 불가능하다고 봐야 한다. 지방의회 의원들은 건설사 대표, 부동산 부자들이 상당히 많다. 대개의 경우 개발 사업은 자신이 운영하는 회사의 일거리를 보장하고 간접적으로는 자신의 재산 가치를 높여주는 절호의 기회이다.

건설사는 어떤가? 개발 사업은 민간건설사에게 안정된 일거리다. 택지조성사업이나 도로공사, 지하철공사에 참여하는 민간건설사는 발주처인 지방정부나 지방공사에 납품만 하면 수익은 자동적으로 보장된다. 또한 택지를 분양받아도 분양받은 땅값이 오르기 때문에, 다시 말해서 엄청난 토지 불로소득이 생기기 때문에 건물을 지어서 팔면 건설사는 큰 돈을 벌 수 있다.

이렇게 무분별한 토건사업이 계속되는 이유는 ‘정-관-재’의 토건복합체와 토지 불로소득의 사유화인 것이다.

2. 대책 1 : 토건복합체를 해체하는 방안, 부동산 백지신탁제

그러면 토건복합체의 정점(頂點)에는 누가 있을까? 당연히 ‘정(政)’이다. 정치권과 지방공사에 대한 건설사의 로비로 인해서 개발 사업이 추진되기도 하지만, 어디까지나 그것의 최종 결정은 정치권의 몫이다. 그러므로 토건복합체를 해체하는 가장 좋은 방법은 토건적 인사가 정치권에 진입하기 어렵게 만드는 것이다.

물론 2007년부터 시행되고 있는 ‘총액배분·자율편성방식’을 잘 활용하기, 지방공사의 의사결정구조에 시민들이 참여하기, 지자체단체장에 대한 감시 강화하기, 개발촉진을 위한 비과세 감면 축소하기(정창수 2012, 57), 지방공사 스스로 개발 사업을 추진할 때 엄격한 타당성 검증하기, 지자체가 부담해야 할 사업비를 산하 도시개발공사에 부당하게 전가하는 것 차단하기, 편법 현물출자를 통해 공사채를 무리하게 받지 못하도록 행정안정부가 감시역할을 제대로 하기 등(정성호ㆍ정창훈 2011)도 토건복합체의 작동을 억제하는 유용한 방안이기는 하다.

그러나 ‘공익’과 ‘사익’이 충돌하면 ‘사익’이 이기는 경우가 대부분이기 때문에 방금 열거한 방법은 한계가 있다. 공익의 효과는 분산되고 눈에 잘 보이지 않는데 반하여 사익의 효과는 소수에게 집중되고 확실하다. 각종 개발 사업을 통해서 이익을 보는 사람은 비록 소수지만 그들은 막강한 권한을 가지고 있고 나름의 노하우와 전문성을 가지고 있기 때문에 막아내기란 쉽지 않다. 요컨대 우리는 관점을 바꿔서 토건적 인사가 진입하기 쉽게 해놓고 그들이 잘못하는 걸 막기 위해서 애쓰기보다, 애초에 그런 인사들이 진입하기 어렵게 만드는 방안을 찾는 것이 훨씬 효과적이다.

이런 관점에서 필자는 부동산 백지신탁제를 제안한다. 이미 2005년에 당시 열린우리당 지병문 의원이 입법발의를 한 적이 있었고 최근 시민단체인 <토지정의시민연대>가 주창하고 있는 부동산 백지신탁제를 실시하면 지방자치단체와 지방의회에 토건적 인물들이 들어오기는 굉장히 어렵다. 바꿔 말하면 토건복합체의 핵심이라 할 수 있는 정치권이 반(反)토건적ㆍ비(非)토건적 인물로 교체된다는 것이다.

그러면 부동산 백지산탁제에는 어떤 내용으로 채워져야 할까? 무늬만 ‘백지’가 아니라 명실상부한 백지가 되도록 하기 위해서는 다음과 같은 내용이 반드시 포함되어야 한다.

① 선출직 공무원과 임명직 고위공직자가 재산 등록을 할 때는 소유 부동산이 실수요 목적임을 해명하도록 한다.

② 해명을 하지 않거나 해명에 대한 설득력이 없는 부동산은 백지로 신탁하게 한다.

③ ②와 같은 경우에는 퇴직 때 신탁한 부동산의 시가와 매입가의 원리금 중 낮은 금액을 돌려주도록 한다.

④ 백지신탁의 대상자는 본인과 부인 직계비속까지 확대한다.

백지로 자신의 부동산을 신탁하는 사람의 입장에서 보면 그것은 엄청난 손해다. 그 손해를 감수하면서까지 공직에 나올 사람은 많지 않을 것이다. 이렇게 토건적 인사가 정치권에 진입하기 어렵고 상대적으로 반(反)토건ㆍ비(非)토건적 인사가 지방자치단체장이나 지방의회에 쉽게 진출하게 되면 토건복합체의 위력은 서서히 약화될 것이다.

3. 대책 2 : 토지 불로소득을 환수하는 토지임대형 개발 사업 추진

앞서 말했듯이 무분별한 토건사업이 노리는 것 중의 하나는 토지 불로소득이다. 역으로 말하면 토지 불로소득이 생기지 않으면 추진되지 않은 토건사업이 많다는 것이다.

그래서 필자는 토지 불로소득을 제거하는 토지임대형 개발 방식을 제안한다. 토지임대형 개발은 공공토지임대제라는 제도에 뿌리를 두고 있는데, 공공토지임대제는 토지가치공유제의 일종으로 토지가치에 대한 수익권은 공공에게, 사용권은 개인에게, 처분권은 공공 혹은 개인에게 두는 제도를 말한다. <표 2>에서도 알 수 있듯이, 공공토지임대제는 공공이 수익권과 일부 처분권을 갖는다는 점에서 토지사유제와 다르고, 사용권ㆍ처분권이 개인에게 있다는 점에서 토지공유제와 다르며, 공공도 처분권을 행사한다는 점에서 지대조세제와 다르다.

<표 2> 다양한 토지소유제도의 정의

		토지사유제	토지공유제	토지가치공유제
				지대조세제	공공토지임대제
소유권	사용권	개인	공공	개인	개인
구성	처분권	개인	공공	개인	공공 or 개인
요소	수익권	개인	공공	공공	공공
배분방법		시장	공공	시장	시장
사례		대부분의 국가	북한․구소련	덴마크1)	중국2)
주 1) 덴마크는 1957~60년 동안에 지대조세제를 주장했던 ‘정의당’이 연립정부를 통해서 집권했고, 집권기간 동안 지대조세제 방향으로의 개혁을 단행했으며, 이것을 통해서 놀라운 성과를 거두었다. 자세한 내용은 전강수ㆍ한동근(2000, 116~123)에 나와 있다. 2) 중국은 온전한 의미의 공공토지임대제를 실시하는 국가라고 하기 어렵다. 자세한 내용은 박인성ㆍ조성찬(2010) 참조.

이렇게 모든 개발 사업을 토지임대형으로 하게 되면 다음과 같은 효과를 예상할 수 있다.

첫째, 보다 정확한 수요예측이 가능해진다. 지금과 같이 토지를 분양하는 방식 하에서는 수요를 제대로 예측하기 어렵다. 왜냐하면 수요 안에 토지 불로소득을 노린 투기 수요도 포함되어 있기 때문이다. 그런데 이 투기 수요는 부동산 가격 상승기에는 급격히 증가하고 하락기에는 사라지는 특성을 지니고 있다(전강수 2012, 96). 이런 이유 때문에 부동산 가격 상승기에 추진한 토지분양사업이 투기 수요가 사라진 가격 하락기에 미분양 문제로 고통을 겪게 되는 것이다. 그러나 토지임대형 개발을 하게 되면 토지 불로소득을 노리는 투기 수요는 사라지기 때문에 보다 정확한 수요예측이 가능해지고, 따라서 미분양 문제도 예방할 수 있게 된다.

둘째, 지방공사가 장기적 관점에서 개발 사업을 추진하게 된다. 지방공사는 지방자치단체장과 지방의회 의원들의 정치적 영향력을 확대하기 위한 수단으로 설립되었기 때문에 장기적인 관점 보다는 단기적인 관점에서 개발 사업을 추진하는 경우가 대부분이다. 하지만 토지임대형 개발은 투입비용을 단기간에 회수할 수 없기 때문에 장기적인 관점을 가질 수밖에 없다.

셋째, 지방공사의 경영원칙인 “공공성과 수익성의 조화”를 가져올 수 있다(정성호ㆍ정창훈 2011, 127). 대부분의 개발 사업은 민간으로부터 토지를 수용하는 것부터 시작하는데, 수용의 명목은 ‘공공성 강화’다. 이를 위해서 지방공사는 ‘민간으로부터의 토지 수용 → 택지ㆍ산업단지 조성 → 분양’이라는 과정을 통해서 용도변경으로 인한 개발이익을 환수하고 투입자금을 회수하는데, 이렇게 해서는 공공성을 온전히 구현할 수 없을 뿐만 아니라 수익성도 온전히 담보할 수 없다. 왜냐하면 이 방식으로는 토지 불로소득을 완전히 환수할 수 없기 때문이다. 공공성을 온전히 구현하기 위해서는 임대하면 된다. 토지임대형으로 개발하면 효율적 토지 이용자가 토지를 차지하게 되고 토지 불로소득은 임대료 형식으로 완전히 환수할 수 있기 때문에 수익성과 공공성이 조화를 이룰 수 있게 된다.

넷째, 토지임대형 개발 방식은 진입장벽을 낮춘다. 땅값은 일반적으로 고액이어서 분양하게 되면 지가(地價) 자체는 엄청난 진입장벽으로 작용하게 된다. 하지만 토지임대형은 땅값이 제로(0)이기 때문에 지가라는 진입장벽은 사라진다. 사용자는 지방정부나 공사에게 정기적으로 임대료만 납부하면 된다.

그러나 토지임대형 개발 방식이 과연 수익성을 보장할 수 있을지에 대한 의문이 생길 수 있어 이 방식의 수익성을 검토해본다. 검토의 초점은 지방정부나 지방공사가 토지수용을 위해 발행한 채권의 이자율과 토지임대료와의 관계이다. 즉, 과연 토지임대료가 채권이자율 보다 높아질 수 있냐는 것이다.

물론 초기에는 토지임대료가 채권이자율보다 낮다. 하지만 정상적으로 성장하는 사회라면 토지임대료는 곧 채권이자율을 초과하게 된다. 이것을 그림으로 나타내면 <그림 5>와 같다. <그림 5>를 보면 초기(Ta~Tb)에서는 채권이자율이 토지임대료 수익을 넘어서지만, 일정한 시점(Tb)을 넘어서면 둘 사이의 관계가 역전되는 것을 볼 수 있다. 즉 시간이 계속 되면 이자부족액(△OAB)보다 이자초과액(△BCD)이 계속 커져서 수익성은 시간이 지날수록 좋아진다는 것이다.

이런 방식으로 개발에 성공한 예, 즉 공공성과 수익성을 조화시킨 모델은 굉장히 많다. 대표적인 예가 미국 뉴욕 남부의 ‘배터리 파크 시티’(Battery Park City)의 사례이다. ‘배터리 파크 시티’는 총 92.6에이커의 토지 중 42%인 38.1에이커에 14,000 세대의 주택, 9%인 8.7에이커에 사무실(나머지 토지는 공원ㆍ광장ㆍ도로)을 공급했는데, 초기 투자 재원은 장기 채권으로 충당하였다. 배터리 파크 시티 개발공사가 거두어들인 토지임대료 수입은 1999년 한 해에만 1억 4천 6백만 달러였는데, 이 중 채권 상환, 공공 투자, 시설 운영에 필요한 비용을 제외하고도 남는 금액을 공공 주택 기금 등의 명목으로 뉴욕시에 돌려주기까지 하였다(김기호 2002). 많은 개혁과제들이 그러하듯이 토지임대형 개발 방식의 도입은 ‘의지의 문제’인 것이다.

<그림 5> 채권이자율과 토지임대료와의 관계

이원영(2007, 42) <그림 3>을 참조하였다.

금액					토지임대료 곡선 이자 초과액 D				C
O			B
									채권이자
	이자 부족액
A
Ta				Tb				Tc

Ⅳ. 토건 쓰나미에 허우적거리는 지방자치를 구하기 위하여

앞서 말했듯이 현재 지방정부와 지방공사의 부채는 급증하고 있다. 이 중에서 지방공사의 부채는 더욱 심각해져가고 있는데, 주된 이유는 무분별한 토건사업 때문이다. 지방정부와 지방공사는 부동산 활황기 때에도 수익성을 앞세워서 개발 사업을 추진했을 뿐만 아니라, 부동산 침체기에도 빚을 내서 인위적 경기부양을 위해 무분별하게 토건사업을 벌여왔다.

이런 토건사업이 지속ㆍ강화되는 까닭은 토건복합체와 토지 불로소득의 사유화에 있다. 따라서 무분별한 토건사업을 막는 가장 좋은 방법은 토건복합체를 해체하고 토지 불로소득을 환수할 수 있는 개발을 시행하는 것이다. 앞서 제시한 부동산 백지산탁제는 토건적 인사들이 지방정부와 지방의회에 진출하기는 어렵게 만든다. 손해가 크기 때문이다. 이것을 뒤집어 말하면 반(反)토건적ㆍ비(非)토건적 인사들이 지방자치단체와 지방의회에 쉽게 진입할 수 있게 된다는 것인데, 이렇게 되면 토건복합체의 힘은 크게 약화될 것이다. 그리고 개발 사업을 추진하더라도 수요예측을 철저히 하도록 유도하고 장기적 관점에서 사업을 추진하도록 할 뿐만 아니라, 토지 불로소득을 완전히 환수하여 공공성과 수익성을 조화시킬 수 있는 토지임대형 개발방식으로 하게 되면 지금과 같은 무분별한 토건사업은 크게 줄어들 것이고, 결과적으로 지방자치의 앞날은 밝아질 것이다. ■

참고문헌

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e-나라지표(www.index.go.kr)

	< 기획토론 1 > 토건공화국에 맞서는 지방자치 토 론 1
	토건사업 쓰나미로 무너지는 지방자치 토론
	김홍철 / 환경정의 대안사회국장

현재 지방자치 및 지방재정의 가장 중요한 문제가 ‘토건사업’이라는 것에 대해서는 관점 및 구체적인 근거의 측면에서 사람에 따라 다를 수 있으나 지역 및 국가차원을 막론하고 가장 사회적으로 논란이 많고 얘깃거리가 많은 문제인 것은 분명한 사실임.

발제자의 발표 내용은 지자체 토건사업의 심각성을 전제로 부동산 백지신탁제 및 이해집단의 불로소득을 환수함으로써 토건복합체를 해체하는 것 등 해결 방안을 제안하는 것으로 이해됨.

지방에서 토건사업이 지속되고 강화되는 이유로 토건사업에 참여하는 주체들의 이익, 즉 지자체 및 기관장, 지방공사, 지방의회, 건설업자들의 정치적 ·경제적 이익이 서로 맞아떨어지기 때문에 지역에서의 토건사업 및 개발 사업이 지속되고 강화되고 있다는 데에 동의함.

그러나 한편으로 토건사업 중심의 지자체 상황을 극복하기 위한 방안 측면에서 보면 이러한 토건사업이 지속되고 강화되는 이유를 지역적ㆍ경제적 이해관계로서만 바라보는 것은 해결의 내용과 방향을 너무 단순화하는 것은 아닌지 우려됨

현실에서 벌어지고 있는 개발주의(개발동맹)의 형성과 작동이 도시나 지역, 지자체 차원에서 이루어지고 있는 것도 사실이지만 한편으로는 정치 및 경제적 이해를 가진 세력들이 국가적 차원에서 형성되고 작동되는 것도 사실임.

즉 지역차원의 개발동맹은 정치적 이해 및 개발이익 등을 목표로 하는 경제적 이해의 관계에서 형성, 작동되기도 하지만 국가차원의 이해관계를 공유하며 서로 의존하고 있다고 볼 수 있음, 단순화하면 국가적 차원에서는 경기부양, 지역개발 등 토건적 재분배 정책의 일환으로 토건, 개발사업을 지속적으로 지방에 할당하고 추진하며 지방에 할당된 공공사업은 지방 정치인이 유권자들로부터 표를 얻는 수단이 되고, 당선된 지역 정치인은 지역발전을 이유로 다시 중앙 정부에 개발지원 및 공공사업 발주를 요구함(물론 여기에 정치인이외에 토건사업으로 먹고사는 기업과 그 이외에 세력들이 강고하게 연계되어 있음).

이러한 관계는 단순히 지역적 차원의 경제적 이해관계를 없앤다고 해서 토건동맹이 해제되고 토건사업이 중단되지는 않을 것임을 보여줌.

더 중요한 것은 현실적으로 지자체들이 지역발전을 위해서 ‘개발사업’ 이 필요하다는 생각이 잠재되어 있음.

지방자치가 실시된 이후 지역 이해의 대변자로서 지자체(장)의 역할이 강화되면서 지역 차원의 개발동맹이 형성되고 활성화되는 계기를 제공한 측면도 있으며 그 결과 어느 정도는 지방자치가 지역개발을 위한 지역간 경쟁을 심화시킨 측면도 있음.

수도권과 비수도권의 지역격차를 해소하기 위한 비수도권 지자체의 입장이나, 지역 상호간 경쟁을 하고 있는 지자체 입장에서는 지역 발전측면에서 지속적인 개발사업 확대를 지역발전의 방식으로 추구하고 있기도 함. 그리고 지역균형발전이 중앙정부의 지원, 지역개발의 필요성을 주장하는 지역의 토건세력들의 논리로 악용되는 것도 현실임.

국가 및 지자체의 토건지향적 모습을 극복하기 위해서는 각종 개발사업을 통한 불로소득 및 개발이익의 철저한 환수는 기본 전제임.

개발사업은 지역 공간의 이용문제, 정부차원의 지역개발 및 토건사업의 검토 결정과정에 지역 이해당사자인 지자체의 의견 등 반영(거부, 사업취소 요구 등)이 필요함.

지역발전 및 균형발전의 정책적 수단을 토건적 개발사업의 지역간 배분에서 삶의 질과 사회적 복지의 지역간 균형발전을 유도할 수 있는 방향으로 전환해야 함.

그리고 지역중심의 정치구조를 해소하고 지역적 차원에서 조직되는 개발정치를 약화시킬 수 있는 풀뿌리 민주주의 활성화 및 시민 실천이 필요함. ■

	< 기획토론 1 > 토건공화국에 맞서는 지방자치 토 론 2
	지방정부 재정문제의 해법, 시민참여가 정답
	이광호 / 평화와 참여로 가는 인천연대 사무처장

송영길 인천시장은 “시민여러분께 깊이 사과드립니다.”라며 파산직적의 인천시 재정 상태를 고백하고 시민들에게 인천시 재정문제 해결을 위해 함께 노력해 줄 것을 읍소했다. 인천시 발표에 따르면 인천시 재정위기 문제의 핵심을 도시철도 2호선 건설비용문제와 2014년 아시아경기대회 관련 경비(경기장 등 건설비용), 이를 감추기 위한 분식회계라고 밝혔다. 결국 대규모 건설비용에 쓰일 돈 때문이라는 이야기다.

인천시에서 밝힌 대규모 건설사업 외에 골칫거리 사업이 몇 개 있다. 월미은하레일사업, 민자터널사업,, 배다리산업도로사업, 검단장수도로사업 등이 그것이다.

월미은하레일사업은 안전검증 과정에서 전력공급장치가 차량에서 떨어져 나가는 사고가 발생하는 등 부실 건설 사업의 상징(?)적인 예산낭비 사례다. 건설비만 853억 원이 들었고 이제 철거비용이 더 들 수 있는 상황에 이르렀다.

문학터널과 원적산터널 등의 민자터널은 2002년 이후 예측통행량이 맞지 않아 결국 10년 동안 860억 원을 시민들의 세금으로 보전해줘야 했다. 민자터널 건설 시 최소운영수입보장(MRG)을 전제로 만들어진 터널이기 때문이다. 결국 시민들의 혈세로 건설업체를 먹여 살린 셈이 되었다. 문제는 언제까지 앞으로도 민자터널은 ‘혈세 먹는 하마’라는 사실이다.

배다리산업도로 사업은 마을을 관통하기 지적에 중단된 사업이고, 검단-장수도로 사업은 인천의 유일한 정맥인 한남정맥 위를 관통하는 사업으로 이 또한 시민들의 반대로 중단 되었다.

이런 사업들로 인천시는 누적된 유동성자금 부족 등의 문제 해결을 위해 결국은 시의 공공자산을 매각해야 하는 지경에까지 이르게 되었을 뿐 아니라 재정위기단체 임계점인 지방채 비율 40%를 넘길 위기에 놓이게 되었다.

이런 건설 사업으로 인한 지방재정 악화의 예는 광역자치단체에서만 나타나는 것이 아니라 기초자치단체에서도 발생하고 있다.

부평구는 전임 구청장(박윤배) 시절에 ‘주민들의 요구’를 근거로 부평아트센터 건립, 민방위교육장 및 재난체험장, 청소년수련관, 노인복지회관, 주민센터 신축 등 무분별한 건설 사업을 추진했다. 결국 공무원 월급을 못 줄 위기에 놓이기도 했고, 부평구 자산을 팔아야 할 처지에 처해있다. 부평구가 더 위태해 보이는 것은 인천시가 재정위기로 기초단체에 보내줘야 할 돈을 못 주고 있다는 사실이다.

부평아트센터는 BTL(민간투자)사업으로 추진된 것으로 부평구가 매년 약 45억 원의 돈을 지출해야 하는 시설이 되었다. 부평구 정치인들은 기초단체에서 이를 감당하기 어려우니 인천시에 가져가라고 했다가 인천시로부터 망신만 당하는 해프닝이 벌어지기도 한 사연도 있는 사업이다.

민방위교육장, 청소년수련관, 주민센터 신축 사업 등은 2010년에 256억 원이나 들어갈 상황이었다. 기초단체장의 무리한 선심성 행정집행으로 인한 인천시에서 해야 될 사업을 기초단체에서 추진함으로 인해 기초단체의 모라토리움 선언까지 이르게 되었다.

인천시와 부평구의 이런 사례들은 자치단체장의 예산사용에 대해 지방의회를 통한 감시와 견제가 잘 이루어지고 있지 않고 있음을 보여주고 있다. 시민사회단체와 시민들이 감시하고 견제할 수 있는 제도적 보장은 꿈도 꿀 수 없다. 자치단체에서는 중기지방재정계획을 수립할 때 시민사회단체의 참여를 거의 보장하지 않은 채 운영하다가 최근 참여를 최소한으로 보장하기 시작했다. 또 주민참여예산제도 도입을 통한 주민들에게 예산에 대한 접근성과 편성권을 일부 보장하기도 하고 있다. 긍정적인 일이다.

하지만 아직 충분하지 않다.

인천시장의 재정위기 진단과 시민들에게 함께 해결하기 위해 노력해 줄 것에 대한 발표가 시장당선 후 2년이 되어서야 된 것을 보면 아직 갈 길이 멀어 보인다. 대부분 기초단체의 주민참여예산제도의 형식적 운영과 인천시(광역기초단체)가 참여예산제 운영에 주춤거리는 것을 보면서 걱정이 앞선다. 하지만 자치단체의 이런 모습에서 시민들의 감시와 견제에 대한 두려움을 볼 수 있다. 그렇기 때문에 참여가 더 절박해 보인다. 시민들이 낸 세금을 시민들이 쓸 수 있는 권한을 가질 때 무분별한 건설 사업을 통한 낭비도 사라질 수 있지 않을까? ■

	< 기획토론 1 > 토건공화국에 맞서는 지방자치 토 론 3
	F1사업의 예산낭비 과정과 대책
	이상석 / 순천참여자치시민연대 사무처장

I. 들어가며

1. F1사업 추진 개요

■ 사업제기

2005. 2. 서남해안 관광레저형 기업도시

시범사업(J프로젝트) 신청시 유치 계획포함

○ 사업 개요

- 대회명 : 포뮬러 원(Formula one) 국제자동차 경주대회

- 시기 : 2010~2016년(7년간, 이후 5년 연장개최 가능)

- 장소 : 서남해안 관광레저도시 예정지역내 100만평

- 주요시설

경주장 : 트랙(Circuit), 컨트럴타워, 피트, 패독, 프레스센터 관람석 등

부대시설 : 주차장, 테마파크, 공원, 녹지 등

- 개최효과: 레저도시 조기개발 및 지역산업.경제활성화

대회1회 개최당 관람객 20만명 고용창출 2500명

경제파급효과2500억원 예상(전남도측 예상)

■ F1사업 추진과정

- 2005. 01. 31   전남도-EBH 간 MOU체결

- 2005. 03. 14   MBH(엠브릿지홀딩스) 설립(EBH 사명 변경)

정영조, 장홍호, 심영섭(우림건설 회장)
각각 10억 원씩 총 30억 원 출자 600,000주

- 2005. 04. 28   전남도-MBH 최초 협약

MBH 의무ㆍ개최권 확보,타당성조사, 경주장 설계 건설

전남도 의무ㆍ타당성조사 지원, 행정절차지원,

부지확보, 개최권료 납입 보증 등

공동의무ㆍ전담법인 설립 등

- 2006. 02. 03   전남도ㆍMBH 개정협정체결

F1개최권료 - 1ㆍ2차 전남도 전액 부담
3년 ~ 매년 200억 원 부담, 나머지 비용 대회법인 부담

운영법인ㆍ대회관리, 운영주체, 프로모터 지위 승계

- 2006. 02. 21   사전 타당성 조사 발표

- 2006. 02. 27   전남도의회 F1 유치동의안 승인 (2.14 상정)

- 2006. 03. 21   FOA(포뮬러 원 Administraion) - MBH 협약(프로모터 계약)

계약기간 7년, 개최권료 약360억 원, 개최권료 신용장 개설(~6.21)

- 2006. 05. 15   전남도 - MBH 경주장 건설 협약

경주장 및 부대시설 설계ㆍ시공 MBH 책임 일괄시행

- 2006. 06. 20   KAVO 설립협약(도-MBH)

납입자금 200억 원, 지분율(MBH 51%, 전남도 20%, 3투자자 29%)

MBH-제3자투자자 유상증자 500억 원 자기자본 유치 (~2007 말)

F1사업부지-운영법인 소유주 직접 매입 또는 전남도 매입 후 매각

- 2006. 06. 21   360억 원 개최권료 신용장 개설

- 2006. 07. 31   MBH 주주협약(금광, 중흥, 새천년) - 전략적 투자자

금광 37억5천만 원(고경주), 중흥 22억5천만 원(정창선),
새천년 15억 원(정인채) 출자

ㆍ시공지분 금광500억, 중흥 300억, 새천년 200억/

ㆍ투자자 유치사업부지 매각 시 우선매입 권리부여

- 2006. 09. 04   KAVO설립 주주간 협약(도-MBH)

ㆍMBH ~ 2006. 09. 30 운영법인 설립 (설립 자본금 75억 원, MBH현금납입)

ㆍ자금출자 - MBH~2007. 06 기한 현금 27억 원,
전남도 2007. 06 기한 40억 원 현금 출자 (전남도 공기업 출자 가능)

ㆍMBH~2007말 기한 제3자 신주 발행 투자 유치 (지분비율 최고 29%
운영법인 납입자본금 200억 원 이상 자기자본액 500억 원 이상)

ㆍ손해배상 등 - 운영법인 문제 발생 시 전남도 MBH 소유 운영법인 주식
액면가 매입 선택권, 손해배상

- 2006. 09. 13   KAVO 설립 (F1 대회 운영법인)

- 2007. 02.      FOM(포뮬러원 매니지먼트) - KAVO 계약

- 2008. 05. 02   KAVO 주주변경 협약 체결

- 2008. 05. 07   채무보증동의안 제출 (5.9 승인)

- 2008. 06. 19   PF금융차입 채무보증안 : 지분비율 따라 보증, 이자7.5% 수준

- 2008. 07. 04   KAVO 주주간 협약

개최비용 지원에서 경주장 시설비 지원으로 변경(개최권료 포함)

- 2009. 09. 30   2011년 대회 L/C 개설

- 2009. 12. 15   F1대회 조직위원회 창립

- 2010. 05 .28   2011년 대회 L/C 개설

농협 ＄39,762,641 (09. 9. 30일 2011년 대회 L/C 개설 제일은행)

- 2010. 10. 22~24   대회 개최 (적자 677억 원)

- 2010. 11       MBH 지분 SK건설 무상양도

- 2010. 11. 29   감사원 감사착수

- 2010. 12. 16   중계권료 10% 인상

- 2011. 01. 04   KAVO 대표이사 해임

- 2011. 02.      SK건설 전남도에 지분 양도

- 2011. 06. 17   F1 추경예산 통과 총 328억 원

도비-중계권료 160억 원, 대회운영비 76억 원,
개최권료 원천세 50억 원, PF 대출(원금 1,980억 원) 이자 40억 원,

국비-경주장 건설(추가) 200억 원(체육기금)

편의시설 지원 40억 원(특별교부세)}

- 2011. 07. 05   전남개발공사 PF 대출 인수(자산인수-토지 건물 기부채납)발표

- 2011. 07. 15   2011년 F1 대회 개최권료 지원 동의안(수정가결)

가. 2011년 F1 대회 개최권료를 기개설한 L/C를 통해 지급

나. L/C 지급보증 거래약정 조건 개선을 통한 도 재정부담 완화

다. 금년도 대회 운영수익금으로 상환재원 마련

라. 상환부족액에 대해서는 도가 예산확보를 통해 보전

- 2011. 07. 28   감사원 감사결과 발표

1. 건설비용 산정시 F1 경주용 안전시설 및 특수전자설비 등 경주장 건설비, 진입도로 확장 공사비 누락

ㆍ운영손익 산정시 TV중계권료 및 금융이자 등의 비용 누락, F1대회 운영사(FOA)에 귀속되는 수익 전라남도의 수익 포함으로 수익 과대하게 산출

ㆍF1대회 건설비용은 당초 2,294억 원보다 2.2배인 5,073억 원으로 증가

ㆍ7년간 F1대회 운영 수익은 당초 1,112억 원 전망 실제 4,855억 원의 운영손실 예상 / 대회 운영 적자 4,855억 원

2. 전라남도에서 민간사업자의 재원조달능력을 검증하지도 않은 채,

F1 국제자동차경주장 건설 및 대회운영을 민자유치 사업으로 추진하고,

ㆍ민자유치가 실패하자 도의회 의결 및 사업타당성에 대한 재검토 없이
전라남도 재정부담으로 F1대회 추진하여 재정악화 초래

ㆍ당초 전라남도에서는 2천억여 원 정도만 부담하면 되는 것으로 추진하던 F1사업이 `16년까지 1조 1,000여억 원 부담하여야 할 것으로 예상

ㆍ2010년 12월말 현재까지 투입된 7,632억 원 중 지방채 등 채무로 부담하여야 할 5,279억 원에 대하여는 2010년 말 현재까지 상환계획도 수립하지 못하고 있는 실정

3. 전라남도에서 당초 F1대회 경주장 건설공사에 대해 A주식회사로 하여금 시공 도급률(설계금액 대비 도급금액 비율(87%)로 공사를 시행하는 것으로 협상

ㆍ그런데 F1대회 사업시행자인 KAVO가 A주식회사와 도급률을 적게는 6%포인트에서 많게는 40% 만큼 높게 결정하여 계약하였거나 계약 예정으로 있는데도 이에 대한 지도 감독 없이 방치

ㆍ가설 스탠드 등 3건의 추가공사에서 도급률 87%로 계약하였을 경우와 비교할 때 157억 만큼 비싸게 계약될 우려

4. 전라남도에서 KAVO로부터 경주장 토석채취장 복구비 및 주변 도시숲 조성사업비 지급에 대한 기성검사결과 통바받은 후 이를 제대로 관리.감독하지 않아 41억여원의 사업비 부당지급

ㆍ당초 설계에 따르면 A주식회사는 토사채취장소(토취장) 2개소(90만 평방미터)에서 50만여 입방미터의 토사를 반입하여 F1 경주장을 성토하고 토취장 복구비 47억여원을 지급하기로 되어 있으나

ㆍA주식회사가 임의로 토취장을 26개소(50만 평방미터)로 변경함에 따라 감소된 면적(40만평방미터)의 토취장 복구비 32억여원은 지급할 필요가 없는데도 부당 지급

- 2011. 09. 29   PF 대출금(1980억원) 지방채 발행 부담 추경예산 통과

- 2011. 10. 14~16   F1 대회 개최(수지 결산 적자 598억원)

- 2012.03.22  2012 F1대회 개최권료 신용장 개설 지급보증 동의(안) 통과

1.2012년 F1 대회 개최권료 지급 신용장 개설- 약 494억 원

2. 신용장 개설 관련 재정지원 및 금융 차입금 지급보증

3. 올해 대회 운영수익금으로 금융 차입금 상환

4. 상환부족액 등 도 세출예산 편성

5. 기타 세부 결정사항 도지사 위임

※ 2012년 본 예산안 90억 원, 국비 50억 원 반영

2. F1사업의 문제점

■ 예산낭비

단위 : 억 원

2010년 F1대회 소요비용 추정			2011~16 소요비용
기반 시설	경주장 공사비	3,400	운영비	개최권료	3,703
	진입로	550
	생활림(조경공사)	80		중계권료	1,774
	상하수도	18
	공사비 추가비용	1,025		조직위 운영비	1,800
	계	5,073
운영비	개최권료	340		KAVO 인건비	78
	TV중계권료	147
	계	487	채무	원금	3,112
F1 지원 본부	홍보, 언론, 이벤트	31
	경상비	28		이자	1,070
	계	59
조직위 전출금	120		유지 보수비	264
KAVO 출자금	600
합계	6,339		합계	8,689

※ 2011~16년 소요비용의 채무 부분 원금은 기 지출되어
2010년 소요비용에 계상되었으므로 합계에서 제외함.

※ 2012.3 FOM 재협상-TV중계권료 1390만 달러(157억 원, 달러당 1130원 기준)
원천세(중계권료의 11%) 면제, 개최권료 부과 10%(매해) 할증 폐지

■ 수지예상

단위 : 억 원

2010년 대회 수지				2011~16 수지
운영비				운영비
수입	165	지출	842	수입	1,800	지출	7,355
				차액	적자 5,555
차액	적자 677			채무(원금/이자)
						지출	3,112
기반시설 및 초도비용						지출	1,070
		지출	5,497	경주장 유지보수비
						지출	264
차액	총 적자 6,174			차액	총 적자 6,889
총 적자 1조 3,063억 원(채무 원금 제외)

※ FOM 재협상으로 총 적자 규모 중 2,200억 원 절감

■ 공사비 (기 투입)

■ 운영비 (기 투입)

■ 2011 투입비용 예상

■ 지방채 및 PF 원금, 이자

■ 이자지급(거치기간) 및 원리금 상환비용

■ 2010년~16년 F1대회 7년간 수익 추정 (2010.12.17 기준)

기간	수입 예상	지출 예상	수익 (추정)
2010	165억	6,339억	적자 6,174억
2011~16	1,800억	8,103억	적자 6,303억
	F1대회 매년200억 가정 F1경주장 활용 매년 100억 가정
계	1,965억	1조4,442억	적자 1조 2,477억
		※ F1지원본부, KAVO운영비, 지방채 및 PF의 원금은 누락
비고		전남도 지방채 상환액 1,168억	적자 1조 3,645억
		PF 채무보증액 868억 (전남도571억, 전남개발공사297억)	적자 1조 4,513억

■ 이자지출 예상

3. F1사업 예산 낭비과정

■ 잠재적 불안요소 내재 협약체결
- 운영법인의 출자 지분비율에 따른 책임 증가

■ 무리한 사업추진

- 제3투자자 투자유치저조(사업성 불투명)에도 전남도의 부담을 높여 사업 계속 추진

■ 운영법인 부담 몫에서 전남도 비중 증가

- 지분구조 개편 시 전남도 지분율 상승(43%) - 위험부담 가중

■ PF 보증 등 전남도 부담 증가(채무보증안 통과)

■ 당초 전남도 책임-행정지원, 부지 조성, 개최권료 납입보증 등

- 전남도 부담 비중 증가내용ㆍ개최권료 일부지원(개정협약서) ⇒ 운영법인 출자지분 상승(운영법인 부담액 중 전남도 비중 증가) ⇒ 채무보증(PF 운영법인 부담 경주장 건설비, 개최권료)

* 운영법인 부담책임
당초 민간책임-경주장 설계, 건설, 개최권 확보
현재 : 전남도 책임부분 + 민간책임 부분 등 포함 운영법인의 책임 전액 부담 상황

4. F1사업의 문제점

■ 매년 적자 발생

- 적자 발생 원인

1) 민자 책임 부분 전남도 전가

2) 자체 공사비 증가

3) 주주참여 건설사 특혜의혹

4) 기형적 주주구성 구조(전라남도의 투자비용 부담 가중요인)

■ 과도한 비용 부담

■ 절차상 문제점

5. F1사업 추진의 구조적 문제점

1) 전남도의 F1 사업 추진 배경

: 전남도의 F1사업 유치 추진계획 공식 표명(2005. 서남해안 관광레저형 기업도시 시범사업 신청서)

2) F1 개최 재원 조달 방안(2006. 안)

○ 총 소요사업비(추정): 3,160억원

■ 재원조달방안

- 경주장 건설 : 민자유치(F1대회 운영법인)

- 부지매입비 : 도비 부담

- 개최권료 : 도비 부담(국비 확보시 국비대체)

- 진입로 개설(3개소, 총연장 4차선 5km) : 국비 확보

구분	합계	국비	도비	민자(SPC)
계	6,227 (100%)	1,379 (22%)	1,179 (19%)	3,669 (59%)
경주장건설공사	2,000
개최권료	3,427	879	879	1,669
부지매입비	300		300
진입로 개설	500	500

■ 7년간(2010~2016년) 개최시 총사업비 추정 (단위 : 억 원)

3) 잠재적 불안요소 내재 협약 체결(상황에 따라 전남도에 불리하게 작용할 여지)

4) 무리한 사업 추진

■ 사업타당성 비교

① F1대회 수익성 및 경제파급효과(사전 타당성조사 연구용역 결과 2006.2)

□ 사업수지분석 결과

⇒ 연평균 순이익 159억원

□ 경제파급효과

○ 부가가치 유발효과

- 직접유발효과 : 7년간 8,603억 원 (연간 1,229억 원)

○ 고용유발효과

- 직접고용창출 : 17,994 명 (연간 2,570 명)

② 전남 F1 국제자동차경주대회 사전타당성 조사보고서에 대한 검토
(국회예산정책처 2007. 6)

○ 사업 타당성 조사 체계의 근본적 문제점

○ 비용과 편익 추계상 문제점

○ 예측의 타당성 문제

⇒ F1대회의 사업 타당성 조사가 수익 예측의 과장된 면이 있었음에도,
이에 대한 개선이나 시정이 부족한 상태에서 무리하게 사업 추진

5) 예상 수익 적중 실패

■ 수익 저조 원인

① 전반적인 준비 부족-준비부족의 원인: 공사 지연 및 추가공사

② KAVO 해외 마케팅 실패-티켓 판매 실적 저조 등

③ 스폰서쉽 유치 저조 등

■ 구조적 문제점

○ 협약상의 문제점 별도

- 당초 전남도는 개최권료 지원, 운영법인은 경주장 건설,
주주간 협약통해 개최권료 지원 ⇒ 공사비 대체, 운영비 KAVO 부담,
- 즉 전남도 공사비 부담, 운영법인(KAVO)내의 지분상승에 따른 운영비 부담,
전남도 책임부담 전 분야 증가

○ 협약내용의 불합리성

- 전남도-MBH간 개정협정서 주요내용(2006.2.3)

⇒ 개최권료 부담 및 운영법인 지분 출자 비율 따라 전남도 부담 증가 가능성

- 도-MBH간 F1대회운영법인 설립 기본합의서 주요내용(2006.6.20)

⇒ MBH사업실패시 주식 매입은 불량 채권 인수로 회생까지 전남도 책임

- 주주간 협약내용(2008.7.4)

⇒ 수익성 담보 불투명 및 사업 실패시 지분
전남도가 모두 떠안게 되는 조항, 부실채권 인수

⇒ 공공투자자 즉 전남도의 비용부담 증가 및
전 부분에서의 책임으로 협약 체결

전남도가 비용 및 운영 등 전 분야에서 민간부분의 책임까지 부담하는 내용

■ F1 사업으로 포기한 민생우선예산

우선 순위 민생예산	금액(억 원)	비 고
벼경영안정대책비	500	2008년 440억
무상급식	100	도서벽지형 농산어촌 초중고생 전체
학교급식지원센터 추진위	3
8종 22회 필수예방접종	13	만12세이하
A형간염 무상예방접종 시행	53	만6세이하 전체
비정규직 노동상담센터	30	3억 규모의 10개 시군

	< 기획토론 2 > 대한민국 지방자치 이렇게 바꾸자! 발 표 1
	한국의 지방분권과 굿 거버넌스의 과제
	안성호 / 대전대학교 행정학부 교수, 한국지방자치학회 회장

세계화의 명암 : 경제성장과 양극화

한국은 지난 반세기 동안 민주화 성취와 함께 세계화 물결을 타고 1인당 GDP 100달러 미만의 세계 최빈국에서 2011년 22,000 달러의 선진국 문턱에 올라섰다. 2010년 G20 정상회의를 주재하고, 원조로 연명하던 나라에서 2011년 원조하는 나라들의 세계개발원조총회를 개최하는 나라로 도약했다. 1964년 수출 1억 달러 달성을 기념해 수출의 날을 만들었던 한국은 지난 해 11월 세계에서 9번째로 무역 1조 달러를 달성했다.

그러나 그동안 이룩한 이런 경이로운 경제성장 이면에는 사회 각 부문과 계층 및 개인 간 양극화라는 세계화의 어두운 그림자가 짙게 드리워져 있다. 요즘 한국은 대자본이 동네시장까지 잠식한 상태에서 소상인들은 설 자리를 잃고 있다. 지난해 창업시장에 뛰어든 97만 명의 자영업자들 중 80여만 명이 폐업했으며, 현재 573만 명의 자영업자들 중 상당수가 적자운영에 허덕이고 있다. 자영업자 1인당 부채는 8455만 원으로 1년 새 18.6%나 급증했다. 국제신용평가사인 무디스(Moody's)는 개인금융부채 1천조 원을 넘어선 한국에게 가계부채가 향후 금융위기의 뇌관이 될 수 있음을 경고했다. 수출이 증대하고 대기업의 성장이 지속되고 있지만, 실업문제는 오히려 악화되고 있다. 공식 통계에 잡히지 않는 취업준비생 41만여 명이 추가된 실질청년실업율은 15.4%에 달한다.

1990년대 이래 한국경제는 신자유주의 세계화 격랑 속에서 고용 없는 성장을 지속함으로써 양극화를 한층 심화시켰다. 대기업소득증가율과 가계소득증가율은 1980년 7.8%와 7.7%에서 2004년 4.1%와 0.9%로 크게 벌어졌다. 대기업소득과 가계소득의 비율은 2000년 10:90에서 2010년 21:79로 크게 악화되었다. 양극화는 중산층을 붕괴시키고 있다. 중산층이 2007년에서 2010년까지 불과 3년 사이에 60%에서 50%로 급감했고, 저소득층은 18%에서 23%로 급증했다. 한스 마르틴(Hans P. Martin)과 하랄트 슈만(Harald Shuman)이 ｢세계화의 덫｣에서 말한 ‘20대80 사회’와 일본의 저널리스트 후지이 겐키의 세계화 예언서 ｢90%가 하류로 전락한다｣를 연상케 하는 불길한 징조다.

요즘 세계화로 인한 양극화 심화는 범세계적 현상이지만 한국의 양극화가 여느 나라 양극화보다 더 심각한 것은 일차적으로 정부의 미온적 재분배정책 때문이다. 2011년 한국의 조세부담률은 OECD국가 평균보다 5% 낮은 20%였다. 더욱이, 2011년 한국의 총 공공부담률은 OECD 평균보다 16～19%나 낮은 26%에 불과했다. 전 한국은행총재 박승 교수는 빈곤화 성장(양극화 현상과 고용 없는 성장)의 문제를 푸는 해법으로 법인기업소득․개인종합소득․부동산보유에 연간 20조～30조 원의 특별복지세를 부과해 확보된 재원으로 국민의 기본수요인 생존․교육․의료부문에 투여할 것을 제안한다. 이런 특단의 재분배정책은 일차적 시장분배의 불공정을 시정하고 자본주의를 수호하기 위해서 필요한 투자라고 하겠다.

글로칼리즘과 지방분권

세계화의 부정적 영향을 제거하기 위해 세계화를 부정할 것인가? 반(反)세계화운동은 세계화의 부작용을 드러내고 시정을 촉구하는 사회운동으로서 순기능이 인정된다. 그러나 세계화를 거부하는 반세계화 관점은 세계화의 장점을 무시하고 한국 산업화의 주요 성공요인인 대외지향성장전략을 폐기하는 신종 쇄국 이데올로기일 뿐이다.

향후 한국이 나아갈 방향은 세계화의 긍정적 효과를 적극 활용하면서 그 부작용을 완화․치유하는 ‘조정된 세계화’를 도모하는 것이다. 마누엘 카스텔즈(Manuel Castells)와 토마스 프리드만(Thomas Friedman)은 세계화로 인한 소속감 상실과 불안감 증대 등 정체성 위협에 대한 방어기제로서 글로칼리즘(glocalism)에 주목했다(Castells, 1997; Friedman, 2000). 글로칼리즘은 적극적 처방의 의미가 추가되는 경우에 세계화의 비정한 경쟁을 순화하고 무분별한 세계화의 부작용을 치유함으로써 인간의 얼굴을 한 ‘조정된 세계화’를 도모하는 유력한 정책수단으로 활용될 수 있다. 밀물처럼 엄습하는 세계화의 시장 중심 자본주의가 공동체의 기반을 여지없이 허물고 있는 가운데, 이런 문명의 방향을 지방화를 통해 시정하려는 움직임이 일고 있다.

세계화의 위기를 지방화를 통해 극복하려는 국내 사례는 (조한혜정 외, 2007; 박원순. 2009; 조돈문․배성인․장진호, 2011) 등을 참고할 것.

지난 20-30년 동안 범세계적으로 추진되어온 지방분권은 국가주권의 변동을 수반한 글로칼리즘의 구체적 표현이다. 국가주권은 국경선을 가로지르는 자본․상품․정보의 유동성과 세계금융시장의 통합 및 산업생산의 초국가적 성격에 의해 위에서부터 침식될 뿐만 아니라, 국가보다 작은 집단들에서 다시 살아나는 자율과 자치에 대한 열망에 의해 아래로부터 도전받고 있다. 대다수 국가들은 세계화가 초래하는 국가주권의 이런 재조정과정에서 의도적으로 또는 불가피하게 다양한 형태의 지방분권을 경험해왔다.

1996년 UN-Habitat 회의에서 회원국들은 경제적 세계화의 도전에 대응하기 위해 지방분권이 필요하다는 사실에 공감하고 지방분권 국제협력을 도모하기로 합의했다. 이 합의는 각 회원국이 역사적․사회정치적 차이에도 불구하고 “지방민주주의의 세계화”를 위한 희망적 기반을 제공했다. 마침내 2007년 UN-Habitat은 10년 이상 전문가들의 논의와 회원국들의 의견을 수렴해 국제지방분권지침(Guidelines on Decentralization and the Strengthening of Local Authorities)을 제정했다(UN-Habitat, 2007). 이 국제지방분권지침은 세계화의 도전에 대한 정치체제의 대응력을 높이기 위한 국제적 표준을 제시한 준(準)국제법 규범으로서 역사적 의미를 지닌다.

시장분권, 지방분권, 발전

남․북한 발전 격차는 체제경쟁의 결과이며, 남․북한 체제 차이는 무엇보다 의사결정권의 분권(또는 집권)에 있다. 이런 의미에서 분권은 국가체제의 유전자부호, 곧 DNA를 바꾸는 개혁이다. 마치 DNA의 변화가 생명체에 전혀 새로운 능력과 행태를 발현시키는 것처럼, 분권은 다른 혁신을 유도 촉진하고 체제의 경쟁력을 높이는 구조개혁이다.

분권은 시장분권(market decentralization)과 지방분권(intergovernmental decentralization)으로 구분될 수 있다(Bennet, 1990: 3-12; Ahn, 2008: 163). 먼저, 정부와 시장의 역할 적정화와 관련된 시장분권은 도식적으로 추진될 수 있는 단순한 문제는 아니다. 그러나 20세기 시장의 긍정적 기능을 무시하고 정부의 역할을 극대화시킨 사회주의 거대 실험이 드러낸 명백한 교훈은 시장의 파괴와 정부의 독점적 지배가 자유와 인권의 파괴뿐만 아니라 체제의 효율성까지 추락시킨다는 사실이다. 1당 지배 사회주의체제를 고수해온 중국과 베트남은 정치개혁을 뒤로 미루면서도 이 교훈에 따라 시장분권개혁을 단행해 그 동안 괄목할 만한 경제성장을 이루었다. 중국은 이미 시장분권화의 과실로 G2 경제대국으로 성장했다. 그러나 여느 사회주의국가와 달리 시장분권까지 거부한 북한은 시장개방의 혜택마저 누리지 못한 채 허다한 국민을 굶겨죽이는 경제파탄 상태에 처해 있다.

적절한 시장분권과 더불어 지방분권이 굿 거버넌스 형성의 핵심적 구조변인으로 강조되어왔다. 프리드리히 하이에크(Friedrich Hayek)를 비롯한 여러 연구자들은 근대 유럽의 발흥이 정부단위 간 다양성과 경쟁을 촉진한 지방분권적 다중심체제에 기인한다고 지적해왔다(예: Hayek, 1960; Johns, 1981; Weede, 1993; Baumol & Baumol, 1994). 반면, 근대 이전 다방면에서 유럽을 앞섰던 중국은 중앙집권적 제국의 확립과 함께 쇠락의 길을 걸었다(North, 1973; North, 1983; Rosenberg Birdzell, 1986; Pak, 1995; Hui, 2007). 이와 대조적으로, 지난 30여 년 동안 중국의 비약적 경제성장은 시장개방에 의한 시장분권이 초래한 “중국식 연방주의”가 거론될 정도의 지방분권 상태에서 이룩되었다는 점이 주목된다.

2009년 스위스의 백바젤 경제연구소(BAK Basel Economics)는 유럽 29개국과 234개 지역(regions)을 대상으로 지방분권과 경제성과 간의 상관관계를 규명하는 경험적 연구(Assembly of European Region: 2009)를 수행한 결과, 지방분권이 경제성과에 긍정적 영향을 미치는 것을 확증했다. 이를테면, 지방분권 수준이 높은 나라와 지역일수록 GDP 성장률과 일인당 GDP 수준이 높은 것으로 밝혀졌다. 특히 지방분권이 경제적 번영의 주요 촉진요인인 기술혁신을 촉진하는 데 긍정적 영향을 미치는 것으로 확인되었다.

실로, 지방분권은 적절히 설계되어 집행될 경우에 경쟁 유도, 시민참여 진작, 시민미덕 함양, 정책쇄신 고무, 갈등해결 촉진 등을 통해 정치체제의 발전역량을 강화하는 핵심 구조변인이라는 사실이 널리 인정되어왔다(안성호, 1995: 195-237; Ahn, 2010: 217-223).

그러나 지방분권이 모든 상황에서 발전을 보장한다고 단언할 수는 없다. 지방분권은 부대조건을 결여할 경우에 지역 간 불균형 심화, 공공서비스의 질 저하, 토호들에 의한 지방정부 포획, 심지어 지방독재를 초래할 위험성이 있다(Blaser, et al. 2003: 58; Treisman, 2007: 11-15). 그러므로 지방분권을 설계하고 추진할 때는 이런 부작용을 예방하기 위한 각별한 대처방안을 강구해야 한다.

중앙집권적 “소용돌이 정치”

1991년 30년 만에 지방의회가 부활된 이후 20년 동안 역대 정부는 지방분권을 주요 국정과제로 삼아 추진해왔지만, 지방에 대의민주제가 부활된 것 이외에는 중앙집권적 제도와 관행에서 크게 벗어나지 못했다. 오히려 지난 10년 사이에 지방재정자립도가 10% 이상 하락하고 시․군․구 합병을 위주로 한 특별법을 제정하는 등 재중앙집권화가 획책되고 있다. 40여 년 전 한국정치를 거의 모든 가치가 태풍의 눈인 중앙권력을 향해 휘몰아치는 “소용돌이 정치”로 규정한 그레고리 핸더슨(Gregory Henderson)의 진단(Henderson, 1968)은 지금도 유효하다.

역대 정부 중 가장 의욕적으로 지방분권을 추진했던 참여정부조차 지방분권정책의 성과는 미미했다. 참여정부는 지방분권을 12대 국정과제의 하나로 선정하고 대통령 소속으로 정부혁신지방분권위원회를 설치해 기존의 지방이양위원회와 함께 지방분권개혁을 추진했다. 노무현 대통령은 기회 있을 때마다 자신이 “지방분권 대통령”으로 기억되기를 원한다고 토로했고, 퇴임 후 역대 대통령 중 최초로 고향 농촌으로 내려갔다. 그러나 참여정부의 지방분권정책은 제주특별자치도의 출범과 직접민주제의 확충 등 두드러진 성과에도 불구하고 용두사미로 끝났다는 평가가 많다. 참여정부 지방분권정책의 성과가 이처럼 저조한 데는 여․야 국회의원들의 반(反)지방분권적 입법행태의 탓도 크다. 예컨대, 참여정부 시절 국회는 지방이양위원회와 정부혁신지방분권위원회에서 수년 간 논의와 검토를 거쳐 국회에 발의한 지방이양일괄법안과 지방자치경찰법안을 관련 상임위원회에서 의도적으로 처리를 미뤄 자동 폐기시켰던 것이다.

2008년 집권한 이명박 정부는 정권의 별칭을 실용정부로 정하고 행정자치부를 행정안전부로 개칭했다. 실용정부는 지방분권을 100대 국정과제의 하나로 선정하고 지방분권촉진특별법을 제정했다. 2008년 말 출범한 대통령 소속의 지방분권촉진위원회는 2년 동안 총 1,178개의 중앙사무를 지방에 이양하기로 확정했다. 그러나 이 중에서 법령 개정으로 이양이 완료된 사무는 고작 3.4%에 불과하다. 더욱이, 지방분권촉진위원회는 대다수 전문가들에 의해 지방자치단체 파괴와 중앙집권화 시도로 비판받는 마․창․진 합병을 오히려 대표적 지방분권 실적으로 내세우고 있다. 설상가상으로, 2011년 1월 구성된 대통령 소속 지방행정체제개편추진위원회는 시․군 합병을 강요하고 자치구 폐지를 획책하는 지방자치체제 개편안을 마련하고 있다. 지방분권을 가장한 중앙집권화가 진행되고 있는 것이다.

거꾸로 도는 ‘지방자치 시계’: 합병 마니아

2012년 4월 13일 지방행정체제개편추진위원회는 서울시와 6개 광역시의 74개 자치구․군의회를 전면 폐지하고 광역시의 구청장․군수를 임명제로 전환할 수 있도록 규정한 대도시 자치제도 개편안을 의결했다. 이 개편안은 올 6월 중 대통령과 국회에 보고된 후 입법과정을 밟을 것으로 예상된다. 이 개편안의 법제화는 228개 기초자치단체의 약 3분의 1을 일거에 파괴한다. 지금 한국의 지방자치는 1961년 군사정부에 의한 지방자치 전면 중단 이후 최대의 위기상황에 처해 있다.

위원회는 대도시 자치구․군 간 행정서비스의 불균형, 생활권과 행정권의 괴리, 시-자치구․군 간 갈등, 대도시 종합행정의 필요성 등을 자치구․군제 폐지의 근거로 제시하고 있다. 그러나 이런 문제는 자치구․군 폐지가 아니라 시-자치구․군 간 권한 및 재정조정, 자치구․군 간 경계조정, 합리적 갈등관리를 통해 해결해야 할 사항이다. 그동안 대도시 자치제도에 관한 국내외의 진지한 연구는 자치구․군의 폐지가 이런 문제의 해결은커녕 민주주의를 후퇴시키고 체제의 효율성을 떨어드리는 개악임을 밝혀왔다(유재원ㆍ손화정, 2010: 285-306; 안성호, 2010: 7-35; 안성호, 2011: 59-89; 김석태, 2012: 27-52).

대도시 자치구․군 폐지는 지방의원 한 사람이 대표하는 주민 수를 현재 1만3천4백 명에서 1만8천8백 명으로 증대시킨다. 선진국에서는 보통 한 명의 지방의원이 1천 명 미만의 주민을 대표한다. 선출직 공무원 수 격감은 정책의 공정하고 신중한 심의와 결정, 다양한 주민이익의 고른 대변, 행정의 대응성 등 대의민주주의 가치를 손상시킨다. 게다가, 자치구․군 폐지는 지방자치단체를 주민으로부터 더 멀리 격리시켜 주민참여를 더욱 위축시킨다.

위원회의 지방자치체제 개편안 결정은 대도시 자치구․군 폐지에 그치지 않는다. 2012년 6월 5일 현재 위원회는 이미 서울 종로구․중구, 부산 중구․동구와 수영구․연제구, 대구 중구․남구, 인천 동구․중구가 인구가 지나치게 적다는 이유로 해당 주민의 의사와 상관없이 강제 합병하는 안을 확정했다. 그리고 홍성․예산, 안동․예천, 여수․순천․광양, 군산․부안․김제 등 네 지역 역시 국가적 필요에 따라 주민의견을 묻지 않고 강제 합병하는 개편안을 대통령과 국회에 보고하기로 결정했다.

이와 같은 대도시 자치구․군 폐지와 시․군 합병 위주의 위원회 개편안은 그동안 이 분야에 관한 이론적․경험적 연구 결과와 정면으로 배치되는 것이다. 2009년 노벨경제학상 수상자인 일리노 오스트롬(Elinor Ostrom)은 자치구 폐지와 시․군 합병과 같은 규모 확대가 효율성을 높일 것이라는 “통념의 위험성”을 경고했다(Ostrom, 2000b: 33-44). 많은 경험적 연구들은 통념과 달리 수많은 일반목적･특별목적 지방정부들이 중층적으로 존재하는 다중심거버넌스체제가 하나의 광역정부가 통괄하는 단일중심체제보다 효율적임을 확증해왔다. 오스트롬은 이처럼 통념과 정반대로 다중심거버넌스체제가 효율적인 까닭은 ‘민주적 효율성’ 기제, 즉  경쟁, 발언권, 공공기업가정신, 민관공동생산, 가외성 때문이라고 설명한다(Aligica & Boettke, 2009; 안성호, 2011: 59-89).

대도시 자치체제에 관한 연구결과에 반해 대도시 자치구․군 폐지안을 채택한 위원회의 결정은 반지성적이라는 비판을 면할 수 없다. 지방자치체제의 획일성을 심화시키는 자치구․군의 폐지 결정은 철회되어야 하고, 시․군 합병 강요는 중지되어야 한다. 지방자치체제 개편은 다중심거버넌스의 관점에서 다양성을 촉진하는 방향으로 이루어져야 한다.

지방자치단체의 존폐와 정체성에 근본적 변화를 초래하는 결정은 반드시 주민투표를 거쳐야 한다. 선진 민주사회를 지향하는 한국에서 더 이상 해당 주민의 의사와 관계없이 중앙정부의 일방적 결정으로 74개 자치구․군을 일거에 폐지하고 시․군 합병을 강제하는 중앙집권화 폭거가 자행되어서는 안 된다.

제주특별자치도 시ㆍ군 폐지의 교훈

해방 후 한국의 지방자치체제는 줄곧 단일중심주의적 합병으로 치달았다. 1961년 5․16군사정부에 의해 읍․면자치가 일거에 군자치로 개편되었고, 1990년대 중반 대폭적인 시․군 합병이 단행되었다. 2005년 이후부터 정치권과 정부는 시․군․자치구 합병과 읍․면․동 폐지, 시․도 광역정부의 약화 내지 파괴를 골자로 하는 지방자치체제 개편을 획책해왔다. 정치권과 정부의 단일중심주의적 지방자치체제 개편의지는 시․군자치 폐지 또는 시․군 합병으로 이미 부분적으로 관철되었다. 2006년 4개 시․군이 2개 행정시로 강등된 제주특별자치도의 출범도 동일한 맥락에서 이루어진 것이다. 2010년에는 마산․창원․진해가 4개 행정구를 갖는 110만 명의 ‘통합창원시’로 합병되었고, 세종자치시도 기초지방자치단체를 갖지 않는 광역시로 확정되었다.

2010년 6․2지방선거에서 2006년 7월 제주특별자치도의 출범과 동시에 폐지되었던 시․군자치제 부활문제가 주요 선거운동쟁점으로 부각되었다. 여러 도지사 후보들이 그동안 시․군자치제 폐지로 인한 주민참여 제약과 불편, 제주시지역의 집중 심화, 특히 과거 서귀포시와 남제주군 지역의 발전활력 상실과 차별에 대한 주민불만 고조를 해소하기 위해 다양한 풀뿌리자치제도 개편안을 공약으로 제시했다. 지난 6․2지방선거 결과, 온전한 시․군자치제 부활을 공약으로 내건 우근민 현 지사가 당선되었다.

우근민 지사는 지난 해 공약이행을 위해 관련 연구용역을 발주하고 도지사 자문기관으로 제주특별자치도 행정체제개편위원회를 구성했다. 최근 제주특별자치도 행정체제개편위원회는 연구용역에 제시된 개편안을 중심으로 정책토론회와 주민공청회를 거쳐 8월 말까지 최종안을 마련하기로 의견을 모았다.

2012월 6월 현재 제주특별자치도 행정체제개편위원회가 고려하고 있는 ‘지방의회 없는 시장직선제’나 ‘시․군자치 없는 읍․면․동 준자치화’는 다중심거번넌스 패러다임에 부응하는 풀뿌리자치체제 구축으로 보기 어렵다. 온전한 풀뿌리자치체제 구축이 어렵지 않을까 우려됩니다. 연구용역팀이 제시한 8개 개편안 중 온전한 기초자치 구축을 규정한 개편방안은 오직 시장직선-기초의회 구성안뿐이다. 이마저도 연구용역팀은 지난 해 11월 가장 선호된 개편안으로 면접조사된 온전한 기초자치단체 부활이 올 1월 전화설문조사에서는 시장직선제로 밀렸고, 39명의 도내 전문가 의견조사로는 읍․면․동준자치화가 가장 선호되었다고 홍보하고 있다. 6년여 전 제주지역 4개 시․군의 폐지여부를 묻는 주민투표에서 시․군폐지안을 '혁신안'으로, 시․군 존치안을 '점진안‘으로 명명하여 은연중에 시․군 폐지안 선택을 유도한 좋지 않은 선례가 되풀이되어서는 안 된다. 지난 6․2지방선거에서 ‘시․군자치제 부활’이 공약으로 제시된 점을 감안할 때, 6년여 전 주민투표에서 시․군폐지에 대거 반대의사를 표명했고, 시․군폐지 이후에는 소외감을 강하게 느껴 시․군자치제 부활을 염원하는 한라산 남쪽의 주민의사를 존중하는 개편안이 마련되어야 한다.

세계 최대의 기초정부

한국 지방자치체제는 국제비교의 관점에서 이미 중앙집권적 단일중심체제로 편성되어 있다. <표 1>는 한국 시․군․자치구의 수와 평균 인구․면적을 주요 선진국 기초정부의 수와 평균 인구․면적과 비교한 것이다.

남유럽국가들과 미국의 기초정부 평균 인구는 1만 명을 넘지 않는다. 남유럽국가들과 미국에서 기초정부의 평균 인구는 고작 수천 명에 불과하다. 프랑스․스위스․독일․스페인의 대다수(84～95%) 기초정부 평균 인구는 우리나라 면의 평균 인구인 5천 명 미만이다.

북유럽국가들은 1970년대와 1990년대 이후 기초정부의 구역을 확대한 결과, 기초정부의 평균 인구는 1만 명 이상이다. 핀란드는 12,620명, 스웨덴은 31,240명, 덴마크는 56,127명이다. 영국은 128,061명에 달한다. 일본은 대체로 북유럽국가들처럼 시․정․촌 통합에 열중한 결과, 기초지방정부의 평균인구가 6만7천여 명에 이른다. 이들의 기초정부 평균 인구는 남유럽국가들과 미국보다 월등히 크지만, 우리나라 기초정부의 평균 인구 22만 명에 비하면 아주 작다.

국토면적이 좁아 조밀하게 사는 우리나라의 기초정부 평균면적은 영국 다음으로 넓다. 심지어, 우리나라 기초지방정부의 평균면적은 광활한 국토를 갖는 미국 기초지방정부의 평균면적보다도 1.8배나 넓다.

<표 1> 주요 선진국과 한국의 기초지방정부 규모

국 가 명	기초정부 수	기초정부당 평균인구	기초정부당 평균면적(㎢}
프 랑 스	36,763	1,743	15
스 위 스	2,681	2,835	15
스 폐 인	8,109	4,998	62
독 일	14,805	5,452	24
미 국	39,006	6,623	240
이탈리아	8,104	7,040	37
핀 란 드	416	12,620	713
스 웨 덴	290	31,240	1,417
덴 마 크	98	56,127	433
일 본	1,772	67,313	210
영 국	433	128,061	560
한 국	228	219,298	428

※ 출처 : 각국 CIA의 The World Factbook 자료로 계산해 작성한 것임.

이처럼 우리나라 기초정부의 자치구역이 여느 나라와 비교할 수 없을 정도로 광대하게 설정된 것은 1952년 시작된 읍ㆍ면자치가 1961년 5․16군사정부에 의해 군(郡)자치로 전면 개편된 데다 1990년대 중반 정부의 강요에 가까운 종용으로 또 한 차례 대규모 시․군 합병이 이루어졌기 때문이다. 그 결과, 기초정부 수가 1960년 1,467개에서 2011년 1월 현재 228개로 대폭 줄었고, 기초정부의 면적은 6.5배나 넓어졌다.

‘지역단체지수’로 본 중앙집권 수준

한국 정치체제의 중앙집권성은 ‘지역단체지수’(Regional Authority Index)’의 국제비교를 통해서도 확연히 드러난다. Marks et al.(2008: 161-181)의 연구에 의하면, 1950년에서 2006년까지 42개 민주국가 내지 준(準)민주국가에서 추진된 384건의 지역정부 관련 구조개편 중에서 89%인 342건이 지역정부를 강화하는 것이었다. 지난 50여 년 동안 대다수 국가들에서 편차는 크지만 지역정부가 괄목할 정도로 신장된 것이다. 아울러, 총 384건 중 75%인 289건이 대의민주제의 확충과 과세권을 비롯한 행․재정권의 확대 등의 자치권 신장과 관련된 것이었고, 25%인 95건이 국정참여권 신장과 관련된 것이었다. 그리고 지역정부의 국정참여권 강화는 오직 지역정부가 강한 자치권을 누리는 나라에서만 확인되었다.

Marks et al.(2008: 161-181)이 개발한 지역단체지수는 지역행정기관 또는 지역정부의 자치권(self-rule)과 국정참여권(shared rule)의 크기로 측정되었다. 자치권은 지역행정기관 또는 지역정부의 ① 정책결정권 행사범위와 ② 과세권 수준 및 ③ 대표 선임방식(임명제․간선제․직선제)으로, 국정참여권은 ① 헌법결정권 참여수준과 ② 입법권 참여수준 및 ③ 행정권 참여수준으로 각각 측정되었다. 지역단체지수의 구성요소와 산출방식 및 타당성에 대한 자세한 논의는 (Schakel, 2008: 143-166)을 참고할 것.

<표-2> 인구 4천만 명 이상의 10개국 지역정부 강화추세 (1950~2006)

나라명	연도	자치권 점수	국정참여권 점수	지역단체지수
독 일	1950-2006	25.0	8.0	33.0
스페인	1978 1979-1981 1982-2006	8.0 20.2 24.0	2.0 3.9 6.5	10.0 24.1 30.5
미 국	1950-2006	20.0	6.5	26.5
이탈리아	1950-1963 1964-1988 1989-2006	10.4 17.0 23.0	1.2 2.0 3.0	11.6 19.0 26.0
러시아	1993-1995 1996-2004 2005-2006	13.0 16.0 13.0	8.0 8.0 8.0	21.0 24.0 21.0
프랑스	1950-1958 1959-1981 1982-1990 1991-2006	6.0 10.0 18.0 18.0	0 0 0.1 0	6.0 10.0 18.1 18.0
영 국	1950-1963 1964-1996 1997-2002 2003-2006	9.4 9.8 12.6 12.3	0 0 0.5 0.5	9.4 9.8 13.1 12.7
일 본	1950-2006	8.0	0	8.0
한 국	1950-1990 1991-2006	0 5.0	0 2.0	0 7.0
터 키	1950-2006	5.0	0	5

※ 출처: (Marks et al., 2007: 23-33)의 자료에 필자가 한국 지역단체지수를 계산해 추가한 것임.

<표-2>는 이들이 분석대상에 포함한 인구 4,000만 명 이상의 독일․스페인․미국․이탈리아․러시아․프랑스․일본․영국․터키에 필자가 한국을 추가하여 1950년부터 2006년까지 지역단체지수의 변동을 주요 시기별로 정리한 것이다. 우리는 <표-2>를 통해서 중요한 사실을 확인할 수 있다. 연방국가로서 강력한 주정부를 유지해온 독일과 미국, 예외적으로 지역정부 강화에 무관심했던 일본, 그리고 아직 고질적인 중앙집권적 소용돌이 정치를 벗어나지 못한 한국과 터키를 제외한 나머지 다섯 나라들은 지역정부의 권한을 점차 강화시켜왔음을 알 수 있다. 특히 스페인․이탈리아․프랑스의 지역정부 권한 강화는 가히 헌정질서의 근본적 변화를 초래한 것이었다. 인구 4,000만 명 이상의 나라들 중 우리나라 시․도의 지역단체지수 값보다 낮은 지역단체지수를 나타낸 나라는 오직 개도국 터키뿐이다. 터키가 우리나라보다 낮은 지역단체지수를 나타낸 이유는 지역정부의 수장을 중앙정부가 임명하기 때문이다. 우리나라 시․도의 자치권과 국정참여권이 국제비교의 관점에서 가장 낮은 수준에 있음을 뜻한다.

Marks et al(2008: 173-174)의 분석에 의하면, 2,000만 명 이상의 민주국가들은 모두 상당한 권한을 갖는 지역정부를 두고 있는 것으로 밝혀졌다. 인구 5천만 명의 우리나라에서 도 지역정부를 약화 내지 폐지하려는 정치권의 지방자치체제 개편구상이 얼마나 국제적 동향에서 이탈한 것인지 알 수 있다. 가장 낮은 지역단체지수를 보인 터키의 지역정부조차 도로․병원․교육 등에 관해 자치권을 행사하며, 주민직선의 지역의회를 가지고 있다.

지방분권과 민권

권력이동을 본질로 하는 지방분권은 권력의 속성상 기득권자들의 선의에 의존할 경우 성공을 기대하기 어렵다. 지난 20년 동안 역대정부가 지방분권을 주요 국정과제로 삼아 추진했지만 지방에 대의민주제를 도입한 것을 제외하고는 중앙집권적 제도와 관행에서 크게 벗어나지 못한 것은 그 증거다. 오히려 지방재정자립도가 10% 이상 하락하고 시․군․자치구를 전면 합병하는 것을 목표로 삼는 특별법을 제정하는 등 재중앙집권화가 획책되고 있다.

지방분권을 보장하는 근본적인 힘은 민권(people power)이다. 1991년 지방의회가 30년 만에 구성되고 1995년 민선 단체장이 부활된 것은 1987년 6월의 민주화항쟁에 의해 촉발된 6․29선언의 과실이었다. 제2공화국 시절 광역단체장까지 민선제도가 확대된 것은 1960년 4․19 민주화혁명이 없었다면 상상할 수 없는 일이다(안성호, 1995: 325-256).

지방분권을 추동하는 민권은 ‘저항적’ 민권과 ‘형성적’ 민권으로 구분될 수 있다. 1920년과 1960년 및 1990년대 지방대의민주제를 세우는 정치적 지방분권이 ‘저항적’ 민권의 폭발로 이룩된 것이라고 한다면, 지난 20년 동안 지방대의민주제의 틀 위에 자치권을 강화하고 주민참여를 확충하려는 지방분권개혁이 지지부진함을 면치 못한 까닭은 ‘형성적’ 민권의 힘이 허약했기 때문이다.

그렇다면 형성적 민권을 어떻게 키울 것인가? 먼저, 학교교육을 통해 주민자치능력에 대한 오해를 불식시켜야 한다. 아직도 정책학 교과서들과 실무자들은 주민의 자치능력을 불신하는 집합행동이론(collective action theory)에 기초하고 있다. 집합행동이론에 의하면, 합리적 개인들의 집합적 상호작용은 비합리적 선택을 초래한다. 이를테면, 편익 산출을 위한 비용을 부담하지 않으면서 편익만을 향유하려는 ‘무임승차’의 유혹이 합리적 행위자들의 의사결정과정을 지배해 결국 공유자원을 파괴한다. 집합행동이론은 이런 공유재의 비극을 피하는 유일한 방안으로 오직 외부의 개입, 즉 정부통제강화(중앙집권화)나 시장영역확대(사유화)를 제시한다. 주민자치능력을 불신하는 집합행동이론의 처방에 따를 경우, 자치능력의 학습기회를 제공하는 ‘주민자치’ 해법은 설 자리를 잃고 만다.

물론, 의사소통이 차단되고 공유된 규범과 규칙이 없다면 무임승차자의 문제로 인한 공유재의 딜레마를 정부와 시장에 의존하지 않고 벗어날 다른 방도는 없다. 그러나 세계 도처에서 수행된 경험적 연구들은 공유재의 비극이 숙명이 아닐 뿐만 아니라, 많은 경우에 사용자들의 자치적 관리방식이 중앙집권화나 사유화방식보다 우월한 해법임을 입증해왔다.

자치능력은 교과서로만 배울 수 있는 것이 아니다. 유능한 수영선수가 물속에서 수많은 시행착오를 겪으며 단련되어 육성되듯이, 자치능력은 자치경험을 통해 배양되는 것이다. 인간은 집합행동이론이 가정하는 전통적인 ‘합리적 이기주의자’(rational egoists)와는 거리가 멀다. 인간은 “제한적으로 합리적인 존재”지만 경험을 통해 배우고 지속적으로 자신을 계발할 줄 알며 규범을 학습하고 타인에게 편익이 돌아가는 것을 가치 있게 여기는, 잠재력을 지닌 ‘학습인’이다. 오늘날 한국사회의 주민자치역량이 저급한 까닭은 무엇보다 무분별한 중앙집권화와 사유화 조치로 자치의 영역이 크게 위축되었고, 이로 인해 주민이 자치역량을 기를 학습인의 권리를 박탈당했기 때문이다.

엘리노 오스트롬은 지방분권적 다중심거버넌스체제의 주민학습 기능을 다음과 같이 강조한다(Aligica & Boettke, 2009: 152-153).

“어떤 정부도 발전을 효율적으로 지속가능하게 관리할 만큼 충분한 지식을 갖고 있지 못하며, 일사불란한 대규모 단일중심제도로 사회자본을 계발할 수 없다는 사실을 알아야 한다. 다양한 생태조건에 대한 생물학적 적응의 다양성이 너무 크기 때문에, 다양한 생태적 적소들(niches)을 포괄하는 광활한 영토를 단순하고 포괄적인 일단의 법률들로 획일적으로 관리할 경우 대부분 실패하고 말 것이다.

정부가 공유자원의 관리문제를 해결하기 위해 이상적인 최적 제도를 도입하려고 노력하는 것보다 지방의 특수한 사정에 밝은 주민의 자치능력을 향상시켜주는 것이 훨씬 더 효과적이다.

민주적 자치제도는 언제라도 ‘무너지기 쉬운 모험적 과업’이다. 그러므로 우리는 ‘법치의 헌정질서’를 굳건히 세우기 위해 ‘결사과학’(science of association)을 공부해야 한다. 결사과학은 ‘시민정신의 과학’이며 동시에 ‘자유의 과학’이다.“

지방분권, 주민참여, 숙의

지방분권화가 기대되는 장점을 나타내기 위해서는 주민참여 활성화를 수반해야 한다. 일견 지방분권과 주민참여는 별개의 문제처럼 보인다. 그러나 지방분권과 주민참여는 이론적으로나 실천적으로 긴밀히 연관되어 있다. 지방분권을 결여한 주민참여는 공허할 뿐만 아니라 실천되기도 어렵다. 주민참여를 결여한 지방분권은 그 장점이 제대로 살아나지 않으며 지방엘리트 독재로 전락할 우려가 크다. 이런 의미에서 지방분권과 주민참여는 지방자치 수레의 두 바퀴와 같다. UN-Habitat이 2007년 제정한 국제지방분권지침 제1절은 “정치적 지방분권화는 민주화와 굿 거버넌스 및 주민참여의 본질적 요소이며, 대의민주주의와 참여민주주의의 적절한 결합을 반드시 포함해야 한다.”고 규정한다.

한국의 주민참여 현실은 한마디로 외화내빈이다. 2000년부터 조례제정개폐청구, 주민감사청구, 주민투표, 주민소송, 주민소환, 주민참여예산 등 다양한 주민참여제도들이 도입되었지만, 참여민주주의의 정신을 제대로 살린 제도는 드물다. 무엇보다, “참여민주제의 꽃”으로 일컬어지는 주민투표제와 조례제정개폐청구제(한국형 주민발의제)는 부실하기 이를 데 없다. 현행 주민투표제도는 재정․인사 등 중대 사항의 주민투표 대상 제외, 주민투표 청구 요건과 주민투표운동의 지나친 제한, 과다한 주민투표 경비 등 많은 문제점을 지니고 있다. 현행 조례제정개폐청구제도는 견제 받는 지방의회가 주민발의 조례안에 대한 최종의결권을 행사하게 되어 있어 부당하게 주민발의 조례안을 부결시키거나 처리지연으로 폐기시키는 폐단을 야기하고 있다.

한국의 참여민주주의 활성화를 위해서는 ‘직접민주적 개방성’을 확대하고, 숙의민주주의 절차를 확충해 정보공유와 심사숙고 및 진지한 토의를 수반하는 주민발안제와 주민투표제로 전환해야 한다. 재정주민투표제와 의무적 주민투표제의 도입도 필요하다.

직접민주제를 개편할 때 미국 캘리포니아 주의 재정위기를 불러온 ‘주민발의 13호’(Proposition 13)의 교훈을 타산지석으로 삼아야 한다. 누적 적자 420억 달러로 재정비상 사태에 빠진 캘리포니아 주정부는 20만 명의 직원 해고, 복지․건강․교육예산의 대폭 삭감, 차용증서(IOU)로 대금을 지급하는 등 극약처방을 써왔으나 돌파구를 찾지 못하고 있다. 최근 재정적자 해소를 위한 6개 발의안이 시민투표에 부쳐졌지만 ‘주정부 선출직 공무원의 연봉 동결’을 규정한 발의안만 통과되었다.

1978년 74%의 압도적 찬성률로 통과된 주민발의 13호의 골자는 ‘부동산 재산세 세율을 전체 보유 부동산 현가의 1% 이하로 묶고, 연간 재산세 인상률을 2% 이내로 제한하며, 재산세 인상을 위해서는 주의 상․하원에서 2/3 이상의 찬성이 필요하다’는 것이었다. 이후 재산세 격감으로 주재정이 어려워지자 주민발의 13호의 수정을 요구하는 안건이 상정되었으나 공화당이 완고하게 반대하는 가운데 어느 누구도 이 법안을 바꿀 수 없었다.

캘리포니아 재정위기가 직접민주제의 불가피한 한계에서 비롯된 것이라는 주장이 제기될 법하다. 그러나 이런 주장은 스위스 성공적 경험을 돌이켜 볼 때 납득하기 어렵다. 직접민주제와 관련해 스위스의 성공과 캘리포니아의 실패를 가르는 요인은 ‘숙의’(deliberation)의 존부라고 판단된다. 캘리포니아의 시민발안제도는 시민사회와 의회의 상호작용을 통한 숙의과정, 즉 위르겐 하버마스(Jürgen Habermas)가 말하는 “양면숙의정치”(two-track deliberative politics)를 결여하고 있다.

캘리포니아 시민발안제는 숙의민주주의 관점에서 준직접민주제의 나라 스위스 시민발의제와 적어도 두 가지 점에서 다르다. 첫째, 캘리포니아 주민발의는 정부와 의회의 점검을 거치지 않는다. 반면, 스위스에서는 정부가 시민발의의 적격성을 점검한다. 스위스에서 정부가 시민발의의 부적격을 지적하는 경우는 드물지만, 이런 점검절차가 신중한 시민발의를 유도한다. 둘째, 캘리포니아에서는 시민발의에 대한 정부의 대안발의와 공식의견 제시가 허용되지 않는 반면, 스위스에서는 정부가 시민발의에 대한 대안을 발의하고 공식의견을 표명함으로써 정부 관점에서 시민발의의 장단점을 드러내고 정책적 적실성과 정치적 실현가능성을 높인다.

주민참여의 출발점 : 동네자치

동네는 주민참여의 출발점이다. 주민참여가 주민자치의 이상에 근접하기 위해서는 지방분권이 동네분권으로 이어져야 한다. 동네분권은 동네자치의 전제조건이며 시민덕성을 함양하는 기본적 토양이다. ｢정의란 무엇인가｣라는 책으로 한국사회에 널리 알려진 마이클 센델(Michael Sandel)은 세계화시대의 건강한 민주정치에 필수적인 시민덕성을 함양하는 동네자치의 중요성을 다음과 같이 강조한다(Sandel, 2008: 124-129).

“인류애는 고상한 감성이지만, 우리는 대부분의 시간을 더 작은 연대들 속에 살아간다......이는 우리가 인류를 일반적으로가 아니라 특수한 표현을 통하여 사랑하도록 배운다는 것을 뜻한다......(건강한 민주정치를 위한 유력한 토대는) 우리가 거주하는 특정 지역사회 내에서 자양분을 얻어 새롭게 부활하는 시민생활이다. 세계화시대에 동네정치는 더 중요해졌다.....오늘날의 자치는 이웃으로부터 국가로, 나아가 세계에 이르는 다층 다중심적 설정 속에서 역할을 다하는 정치를 요구한다.”

UN 국제지방분권지침도 지방의 굿 거버넌스 형성과 민주주의의 기초로서 동네자치 활성화의 필요성을 다음과 같이 규정한다(UN-Habitat, 2007).

“지방자치단체는...... 주민이 지역사회와 동네의 발전에 참여하도록 보장해야 한다...... 지방자치단체는 주민관여를 공고히 하기 위해 특정 상황에 적용할 수 있는 한 동네의회, 지역사회의회, 전자민주주의, 주민참여예산제, 주민발의제, 주민투표제 등의 새로운 주민참여제도를 적극 활용해야 한다.”

동네자치의 중요성은 동네효과(neighborhood effects)에 관한 경험적 연구에 의해서도 뒷받침되고 있다. 최근 로버트 샘슨(Robert Sampson)은 동네효과에 대한 종래 생각을 바꾸고 사회과학 탐구의 새로운 표준을 제시한 ｢위대한 미국도시: 시카고와 지속적 동네효과｣(Sampson, 2012)를 펴냈다. 그는 이 책에서 방대하고 다양한 경험적 자료에 근거해 동네맥락(neighborhood contexts)이 인간행동의 질과 양을 결정하는 매우 중요한 요인임을 보여준다. 샘슨은 역사적․거시경제적․글로벌 세력이 아무리 강력하다고 할지라도 동네 메커니즘과 동네효과를 무력화시키지 않음을 지적한다. 그는 동네맥락이 개인의 선택과 지각에 영향을 미치며, 이는 다시 주거이동성과 궁극적으로 동네구성과 사회적 동학에 영향을 미친다고 설명한다. 샘슨의 연구는 다양한 동네효과를 확인했다. 예컨대, 비영리조직(NPOs)의 밀도는 동네의 집단효능감(collective efficacy) 제고에 영향을 미치는 것으로 밝혀졌다. 동네효과는 한국에서도 확인되었다. 빈곤계층의 공간적 집중이 만들어낸 동네의 사회경제적 지위는 동네주민의 자기효능감에 영향을 미치며, 동네 무질서가 동네주민의 자기존중감과 자기효능감에 부정적 영향을 미치는 것으로 확인되었다(곽현근, 2008a: 203-224). 또 빈곤가구비율이 높을수록 지역사회공동체의식이 더 낮아지는 경향이 있고, 동네 안에 머무는 시간이 많은 여성과 노인의 행동과 태도에서 동네효과가 두드러지게 나타나며, 동네주민의 주택소유여부와 주거기간도 동네 사회자본 형성에 중요한 요인으로 작용하는 것으로 밝혀졌다(곽현근, 2008b: 59-86).

이처럼 동네자치의 중요성을 뒷받침하는 동네효과의 경험적 증거가 분명함에도 불구하고, 그동안 한국정부의 읍․면․동 기능전환정책은 읍․면․동의 인력․예산․기능을 시․군․구 본청으로 이관하고 읍․면․동 통폐합을 유도함으로써 오히려 동네자치를 위축시켜왔다. 물론, 읍․면․동을 동네자치의 거점으로 육성하지 못하고 시․군․구의 수족에 불과한 말단 하급행정기관으로 전락시킨 일차적 책임은 정치권과 중앙정부에게 있다. 그러나 기존 법제 내에서 실현가능한 동네자치 혁신에 소홀했던 대다수 지방자치단체장과 지방의회의 책임도 간과될 수 없다.

동네자치와 온라인 소통

읍․면․동 폐지나 약화를 주장하는 사람들 중에는 인터넷과 소셜 네트워크 등 정보통신기술의 발달이 대면 소통을 통한 동네자치를 불필요하게 만든다고 생각하는 사람들이 있다.  이들은 온라인 소통이 오프라인 소통을 대신할 수 있다고 본다.

그러나 인터넷 공동체에 관한 심층 연구의 결과는 사이버 공간에서 진정한 민주주의가 실현될 수 있다는 주장이 엄밀한 조사가 아니라 과장된 희망에 근거한 것임을 입증해왔다. 온라인 소통을 통해 민주제도가 꽃을 피우고 새롭고 활기찬 공론장이 열릴 것이라는 희망이 널리 퍼져 있지만, 지금까지 대다수 온라인 단체들은 무정부 상태나 독재적 구조를 벗어나지 못해왔다(Putnam, 2009: 287).

온라인 소통은 많은 장점을 갖지만 장점을 과신해 오프라인 소통을 대신하거나 경시하는 경우에 종종 부작용을 야기한다. 이를테면, 구성원들의 갈등을 이메일로 논의하는 것은 충분한 소통을 어렵게 할 뿐만 아니라 오히려 문제를 더욱 악화시킬 수 있다. 온라인 소통은 민감하고 복잡한 문제를 다룰 때 흔히 소통 오류를 야기한다. 대면 소통으로 부드럽게 해결될 수 있는 문제를 온라인 소통으로 해결하려다 오해와 분노를 야기하고 관계를 악화시켜 심각한 문제로 키우는 경우가 종종 있다(Poe, 2003: 74-80). 게다가, 정신의학자 에드워드 핼로우웰(Edward M. Hallowell)가 지적한 대로, 온라인 소통기술의 활용 증대는 사람들을 동기부여하고 창의성을 북돋우며 정서적 웰빙을 촉진하는 데 필요한 “인간적 계기”(human moments)를 박탈함으로써 개인과 조직에게 많은 문제를 야기한다(Hallowell, 1999: 58-66). 사람은 공동체 형성을 위한 깊이 있는 만남과 끈끈한 유대를 맺기 위해 대면 공간에서 다른 사람들과 직접 만나 상호작용해야 한다.

‘사회적 자본’ 연구의 세계적 권위자인 로버트 퍼트남(Robert Putnam)은 온라인 소통이 전통적 형태의 사회적 자본을 형성하는 데 도움을 줄 수 있지만 대면 소통을 대체할 수는 없다고 했다. 온라인 소통의 잠재적 단점으로 사이버 공간에 대한 접근의 불평등성(digital divide)과 대면 소통의 풍요로운 비언어적 정보 유실, 인터넷을 통해 형성되는 관심공동체의 파편화(cyberbalkanization)로 인한 지역사회공동체의 침식, 그리고 인터넷 소통의 상업적 동기로 인한 오프라인 참여의 위축 등을 지적했다(Putnam, 2009: 289-300).

이 분야에 관한 기존의 연구는 정보통신기술의 활용과 컴퓨터가 매개하는 온라인 소통이 직접 대면의 오프라인 소통을 보완할 뿐이지 대체하는 것이 아님을 강력히 시사한다. 실로, 동네자치 활성화를 위한 온라인 매체의 진정한 가치는 대면 소통을 보완하는 데 있다고 하겠다.

특별법의 모순과 풀뿌리자치 활성화

2010년 말 제정된 지방행정체제개편특별법 제3조는 지방자치체 개편의 기본방향으로서 “주거 단위 근린자치의 활성화”를 명시하고, 특별법 제20조는 “풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위하여 읍․면․동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다고” 규정한다.

그러나 특별법 제21조는 읍·면·동의 행정기능을 지방자치단체가 직접 수행하고, 지방자치단체 사무의 일부를 주민자치회에 위임 또는 위탁할 수 있도록 하며, 주민자치회의 위원을 지방자치단체의 장이 위촉하도록 규정함으로써 “주거 단위의 근린자치 활성화”를 규정한 제3조와 “풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양”을 명시한 제20조와 정면으로 충돌한다. 기존 읍·면·동제를 폐지하고, 지방자치단체장이 위촉하는 위원들로만 구성된 주민자치회에게 일부 사무를 위임 또는 위탁해 처리토록 하는 것은 읍·면·동 주민자치를 활성화하기커녕 오히려 현행 제도 아래서 그동안 일부 읍·면·동에서 시도된 소중한 주민자치 실험마저 붕괴시킬 것이다.

동네자치를 활성화하고 읍·면·동을 주민자치의 거점으로 만들기 위해서는 그 위상과 기능을 강화하고 이에 상응해 인력과 예산을 확대하며 주민참여를 진작하는 획기적 읍·면·동 분권이 요구된다. 아울러, 읍·면·동 주민자치의 활성화를 위한 주민자치 리더의 육성, 소외된 주민의 참여유도, 민관파트너십을 통한 주인의식 함양, 은퇴노인과 청소년의 참여기회 확대, 동네주민 간 대화와 동네공론장(neighborhood public space)을 촉진하는 의사소통채널의 다양화, 주민자치 챔피언으로서 지방자치단체장의 변혁적 리더십 발휘를 촉진하는 정부의 종합적 읍·면·동 임파워먼트 계획수립과 꾸준한 지원이 필요하다.

주요 지방분권과제 목록

선진한국의 분권․참여형 정체 구축을 위해서는 적어도 다음 열 가지 지방분권 과제가 포함되어야 한다.

1) 정치권 지방자치체제 개편방향의 교정: 자치구 폐지, 시․군 합병 등 단일중심주의적 지방자치체제 개편 중단

2) 주민참여제 확대: 대의민주주의와 참여민주주의의 결합

3) 지방자치단체의 집행부와 의회 간 권한의 균형화

4) 시․군․자치구의 단체장과 의회의원의 정당공천제 유보

5) 승자독식의 다수결민주주의 극복과 권력공유의 협의민주주의 수용

6) 다중심거버넌스(polycentric governance) 관점의 읍․면․동 분권과 주민자치 활성화

7) 세입자율권 확충을 통한 지방자치단체 간 적정경쟁을 유도하는 재정연방주의의 확립

8) 보충성원칙에 기초한 정부간관계(IGR) 구축

9) 지역대표형 상원의 창설을 통한 양원제 국회 도입

10) 지방분권형 헌법개정

여기서 열 번째 지방분권형 개헌은 다른 지방분권개혁의 방향과 기본 틀을 규정하는 근본적 지방분권 과제다. 우리는 그 동안의 경험을 통해 법률적 차원에서 시도된 지방자치의 제도화 노력이 중앙집권세력의 반(反)지방분권적 반격에 얼마나 무력한지 경험했다. 초당적 동의와 국민적 합의에 기초한 헌법의 제도적 보장과 비전을 결여한 채 추진되는 지방분권개혁이 당파적 이해관계에 의해 좌우되다 결국 용두사미로 끝나는 것을 목도했다.

현행 헌법은 지방자치를 보호하고 촉진하지 못하고 오히려 가로막는 경우까지 있다. 필자는 제주특별자치도특별법의 제정과정에서 현행 헌법이 지방분권 개혁을 가로막는 가장 큰 장애요인임을 절감했다. 특히 지방자치단체의 입법권을 법령에 종속시켜 제한하는 헌법 제117조 제1항과 “조세의 종목과 세율은 법률로 정한다”는 헌법 제59조 등은 제주특별자치도의 자치권 확충을 차단하는 주범이었다. 좀 참신한 지방분권 아이디어가 제시되면 거의 어김없이 담당 공무원은 “위헌의 소지가 있다”고 난색을 표명했다.

새 헌법에 포함되어야 할 지방분권 관련 조항을 열거하면 다음과 같다.

1) 대한민국이 ‘분권국가’임을 천명한다.

2) 국가와 지역정부 및 지방자치단체 간 입법권 배분의 원칙으로서 ‘공적 책임은 국민 또는 주민에게 가장 가까운 선출된 당국에 의해 행사되어야 한다.’는 보충성원칙을 명시한다.

3) ‘국가와 지역정부 및 지방자치단체는 대의민주주의와 참여민주주의의 적절한 결합을 통해 시민참여를 활성화해야 하며, 지방자치단체는 주민참여 활성화를 위해 동네의회, 지역사회의회, 전자민주주의, 주민참여예산, 주민발의, 주민투표 등 새로운 참여방식을 상황에 적합하게 활용하려고 노력해야 한다.’는 규정을 둔다.

4) 법률에 대한 국민투표제를 규정한다.

5) 지역정부와 지방자치단체의 종류, 즉 도와 시․군․자치구를 명시한다. 도의 구역과 명칭(예: 특별시와 광역시 및 제주특별자치도 등)은 지방자치기본법으로 정한다.

6) 국민을 대표하는 하원과 지역을 대표하는 상원을 규정한다.

7) ‘지역정부와 지방자치단체의 재정적 자원의 상당 부분은 자신이 제공하는 서비스의 비용을 감당하기 위해 법률에 의해 다소 제한되고 조정되더라도 세목과 세율 또는 요율 결정권을 갖는 지방세, 수수료, 사용료 등 자주재원으로 충당되어야 한다.’는 규정을 둔다.

8) ‘지역정부와 지방자치단체가 징수․부과 권한을 갖거나 보장된 몫을 받는 세금은 지방자치단체의 과업과 필요에 비례해야 하고, 지역정부와 지방자치단체가 의무를 감당할 수 있도록 충분히 보편적이고 역동적이며 유연한 속성을 지녀야 한다.’는 규정을 둔다.

9) ‘재정적 지속가능성이 국가와 지역정부 및 지방자치단체 간 또는 지역정부 간 및 지방자치단체 간에 적정경쟁을 해치지 않는 범위 내에서 재정균형제도를 통해 보장되어야 한다.’는 규정을 둔다.

지방분권의 장애요인

지방분권개혁이 성공하기 위해서는 적어도 다섯 가지 장애요인을 극복해야 한다. 첫째, 관치행정의 대민불신 풍조를 벗어나야 한다. 주민을 자치의 주체가 아니라 관리와 통제의 대상으로 간주하는 권위주의 시대의 관치행정의 대민불신의 풍조는 주민과 지방의 수권능력 부족을 이유로 지방분권을 거부하는 사람들의 의식 속에서 지금도 이어지고 있다. 관치행정의 대민불신 풍조의 극복은 리바이어던을 정당화하고 집단행동의 딜레마를 야기하는 편협한 ‘합리적 이기주의자’ 인간관의 극복을 의미한다. 경험적 연구는 주민이 많은 경우에 외부 통제를 받아야 하는 합리적 이기주의자보다 내재적 동기와 자기효능감에 따라 자율적으로 행동하는 ‘조건부 협조자’(conditional cooperators)임을 밝혀왔다(Ostrom, 2000a: 3-16).

둘째, 중앙집권적 개발연대의 발전국가 신드롬을 넘어서야 한다. 과거 중앙집권적 산업화 성공경험이 앞으로도 중앙집권체제 하에서 지속적으로 발전할 수 있을 것이라는 기대를 낳아 정체혁신의 동력을 떨어뜨리고 있다. 중앙집권적 발전국가 경험이 분권․참여혁신의 발목을 잡는 ‘성공의 덫’으로 작용하고 있는 것이다.

셋째, 민주주의 모형에 대한 이념적 편견을 벗어나야 한다. 이를테면, 아직도 우리 사회에는 대의민주주의를 민주주의의 전범(典範)으로 간주하는 관념이 지배하고 있다. 1990년대 초 대법원은 지방의회 본회의에서 방청인이 사전에 의장의 허가를 받아 발언하는 것을 허용한 완주군의회의 조례를 위헌으로 판결했다. 그러나 대의민주제는 민주주의의 필요요건이지만 충분조건은 아니다. 민주주의가 제대로 실천되기 위해서는 직접민주제가 대의민주제의 약점과 한계를 보완해야 한다. 아울러, 지역감정을 부추기고 이전투구의 대결정치를 조장하는 승자독식의 다수결민주주의(majoritarian democracy)를 민주주의의 전형으로 받아들이는 고루한 통념도 탈피해야 한다. 한국정치 선진화의 일차적 관건은 소수의 권익을 보장하고 공존과 상생을 촉진하는 협의민주주의(consociational democracy)의 권력공유제를 확충하는 데 있다고 본다(안성호, 2005: 385-399; 선학태, 2010: 69-130).

넷째, 기득세력의 이기심을 극복해야 한다. 권력의 이동을 의미하는 분권과 참여는 기득권자들의 저항을 유발하기 마련이다. 분권․참여혁신이 핵심 국정과제로 추진되었음에도 불구하고 용두사미로 끝나게 된 주요 원인은 기존 체제에서 기득권을 누리던 세력들의 저항 때문이다. 예컨대, 선거제도의 비례대표성을 높임으로써 고질적인 특정 지역 편향 정당구도를 고칠 수 있음에도 불구하고, 양대 정당은 득표율을 크게 상회하는 의석수를 보장하는 현행 단순다수 소선거구제를 고집하고 있다. 정치권이 전문가들의 반대에 아랑곳하지 않고 시․군․자치구의 대폭 합병을 강요하는 특별법을 제정한 것도 잠재적 경쟁자들인 시장․군수․구청장을 제거하려는 데 근본 동인이 있다는 사실은 공개된 비밀이다. 많은 부작용으로 대다수 전문가들과 주민이 반대하는 시․군․자치구 단체장과 의원 후보의 정당공천제를 고집하고, 정부의 관련 위원회에서 수년 간 논의와 검토를 거쳐 발의된 지방이양일괄법안과 지방자치경찰제 도입법안 및 기관위임사무 폐지법안을 방치해 폐기시킨 것은 국회의원들의 이기심이 분권․참여혁신의 중대한 걸림돌임을 보여주는 또 다른 예이다.

다섯째, 지방의 공직자들과 주민의 소극적․방어적 자세와 무사안일도 분권․참여혁신을 가로막는 장애요인이다. 적지 않은 지방 공직자들과 주민이 분권․참여혁신에 소극적 자세를 보이거나 원치 않는다. 지방분권과 주민참여 활성화를 인력과 재정의 뒷받침 없이 귀찮은 일만 많아지는 변화로 여기는 풍토가 분권․참여혁신의 동력을 떨어뜨리고 있다. 지방 공직자들과 주민이 중앙집권체제에서 굳어진 소극적․방어적 자세와 무사안일을 벗어나 공공기업가(public entrepreneurs)로서 분권․참여혁신의 주체로 육성하는 교육프로그램이 필요하고, 선진한국의 굿 거버넌스 형성을 선도할 비상한 리더십이 요구된다.

굿 리더의 제도형성 리더십

국제정치학자 조지프 나이(Joseph S. Nye Jr.)는 최근 저술한 ｢리더의 권력｣(The Powers to Lead)에서 제도 선진화가 굿 리더를 판별하는 중요한 요소임을 다음과 같이 강조한다(Nye, 2008: 128-129).

“굿 리더의 가장 중요한 기량 중 하나는 체제와 제도를 설계하고 유지하는 것이다...... 굿 리더십은 사람들에게 고상한 비전으로 영감을 불어넣는 능력뿐 아니라 효과적이고 도덕적인 실행을 허용하는 체제와 제도를 창출하고 유지하는 능력을 포함한다.”

나이는 이런 굿 리더의 대표적 사례로서 로마와 영국의 정치체제를 벤치마킹하고 사상가들의 견해를 참고하여 연방민주주의 정치체제를 창안해 국가발전의 초석을 놓은 미국헌법의 아버지들을 지적한다. 정치리더십 연구의 권위자 제임스 번스(James M. Burns)도 최근 저술 ｢변혁적 리더십｣(Transforming Leadership)에서 나라 발전의 제도적 기틀을 세운 미국헌법을 “서구 역사에서 가장 창의적이고 지성적인 집단리더십이 이룩한 가장 훌륭한 정치적 업적”으로 평가했다(Burns, 2007: 110-116).

한국은 헌법제정과정에서 미국헌법의 아버지들처럼 변혁적 리더십을 발휘한 리더들을 갖지 못했다. 1948년 헌법이 제정된 이래 수많은 위헌적 개정으로 만신창이가 되었고, 그래서 “태어나지 않아야 할 헌법,” “누더기 헌법”으로 폄하되었다(김철수, 2008: 3). 다행히 1987년 6월 명예시민혁명에 의해 아홉 번째 개헌이 단행되어 대통령직선에 의한 평화적 정권교체를 이루었고 민주화의 기반도 마련했다. 한때 어느 외국기자가 “쓰레기통에서 장미가 피기를 기대하는 것같이” 무망하다고 비관했던 민주주의의 얼개가 마련된 것은 과소평가될 수 없다. 민주화 이후에는 전국 곳곳에서 작은 변혁적 동네 리더들에 시도된 마을공동체운동이 선진한국 굿 거버넌스 형성을 향한 희망의 샘물을 길어 올려왔다. 그러나 승자독식의 다수결민주주의 헌정체제는 정치인들을 여전히 중앙집권적 ‘소용돌이 정체’에서 민생과 공익보다 권력쟁취에 골몰하는 이전투구의 대결정치 전사들로 전락시키고 있다.

선진한국으로의 도약하기 위해서는 선진적 헌정체제가 필요하며, 선진적 헌정체제를 정립하기 위해서는 미국 헌법의 아버지들에 해당되는 한국 제2건국의 아버지들이 필요하다. ■

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	< 기획토론 2 > 대한민국 지방자치 이렇게 바꾸자! 발 표 2
	지방분권형 개헌 등 지방분권 정책과제와 추진방향 이 글은 발제자의 ‘지방분권의 실태와 지방분권운동의 과제’(지방분권부산시민연대, 부산시민운동연대, 부산시민단체협의회 주최 세미나 발표), 2011. 7. 6. 변창흠 교수가 책임 정리한 ‘2012,4,11총선 대응 지방분권정책의제 논의’(균형발전지방분권 전국연대 주최 4ㆍ11 총선대응 워크숍 집담회), 2012. 2. 28.를 수정ㆍ보완한 것임.
	박재율 / 균형발전지방분권 전국연대 공동대표

1. 지방분권의 의의와 배경

□ 국가권력의 수직적 분권(정치권력, 행정권력, 사법권력 등)을 통한 지방자치 실현으로 지역의 자기 결정권, 책임성 제고

□ 일극 집중의 사회경제적, 문화적 구조를 다극적 체제로 혁신하여 지역 특성화 발전을 도모하고 지방화시대 지향

□ 주민참여와 자치역량 제고를 통한 지방자치 혁신과 지속가능한 지역공동체 형성

2. 지방분권의 실천적 개념

□ ‘지방분권’의 용어는 분산, 분업, 분권의 이른바 3분의 내용을 총괄적으로 표현하는 의미

□ 중앙정부, 중앙정치와 지방정부, 지방정치의 비대칭적 관계를 해소하고 자율적이고 민주적인 지방자치를 실현하기 위한 좁은 의미의 ‘분권의 과제’ 와 수도권과 비수도권을 비롯한 지역간 격차 해소를 중심으로 하는 ‘균형발전의 과제’를 실천적, 운동적 차원에서 통칭하여 ‘지방분권’으로 표현

3. 주요 지방분권 정책과제

1) 지방분권 헌법개정

□ 대한민국은 분권국가임을 헌법에 명시하고 분권국가의 운영원리와 실행방안을 헌법에 명기

□ 지방분권이 특정 정부의 성격이나 의지와 무관하게 국민적 합의를 바탕으로 일관성과 체계성을 가지고 지속적으로 추진될 수 있도록 지방정부의 행정, 조직, 재정분권(재정조정제도 포함) 및 자치입법권 실현을 위한 방안 제시 필요

□ 국회를 국민을 대표하는 하원과 지역을 대표하는 상원으로 규정하는 내용 등

2) 자치입법권의 강화

□ 조례제정권의 범위 확대를 위한 지방자치법 제22조 ‘법령의 범위 안에서’ 조례제정 규정을 ‘법령을 위반하지 않는 범위에서’로 개정

□ 조례의 법적 실효성 확보를 위하여 지방자치법 제27조 조례위반에

‘1천만원 이하의 과태료’ 규정을 ‘1년 이하의 징역 또는 금고,

1,000만원 이하의 벌금, 구류 또는 과료, 500만원 이하의 과태료 등으로 개정(구체적인 기간, 금액은 입법과정에서 협의 가능)

3) 과세자주권 등 재정분권 실현

□ 지방정부가 조세징수권을 보유할 수 있도록 조세법률주의를 규정한 헌법 개정을 추진하고 단기적으로 지자체가 조례를 통해 세목과 세율을 결정하는 법정외세 제도를 도입함

□ 중앙정부 재원을 지방정부로 이전할 수 있도록 조세구조를 개편하여 현재 8:2인 국세와 지방세의 비율을 6:4로 조정하여 지방재정을 강화함

□ 부가가치세의 5%인 지방소비세를 장기적으로 20% 수준으로 확대하되, 지방재정 격차 해소를 위한 지방재정조정제도 강화함

□ 지방재정의 확충을 위해 국고보조금을 축소하고 부문별 통합보조금과 같은 포괄보조금을 확대해야 함. 또한 ‘지방교부세율을 현행 19.24%에서 최소한 1%p이상 인상하여 지방의 재정운영 유연성을 확보함

4) 중앙행정권한의 지방이양 및 특별지방행정기관의 기능 이관

□ 지방정부의 인사, 재정, 조직 등의 자율성,책임성 제고를 위한 중앙정부권한 대폭 이양(지방이양일괄법 제정 등)

□ 기관위임사무의 폐지

- 특별지방행정기관과 지방자치단체간의 유사․중복 업무, 중앙정부의 권한 행사로 지방자치의 비효율성 초래하는 국도하천, 해양항만, 식의약품, 중소기업, 노동, 환경, 보훈, 산림 등 분야 이관(21개 중앙부처 소속 4,579개 특별지방행정기관 중 지방이전 검토 대상은 8개 분야 201개 기관, 11,130명의 인력)

5) 분권형 광역지방행정과 근린형 주민자치를 위한 지방행정체제 개편

□ 현행 중앙정부 주도의 수직적이고 졸속한 기초자치단체(시, 군, 구) 통합과 광역단위의 역할과 기능 약화를 초래하는 지방행정체제 개편을 즉각 중단하고 지방분권형 행정체제를 중심으로 전환

□ 지역의 내생적 경쟁력 확보를 위한 산업적, 경제적인 적정 규모를  고려하여 광역시,도의 경계를 넘는 분권형 지방정부 구성을 검토하고 전 단계로 광역시,도 간의 광역행정을 위한 ‘광역연합’ 구성의 법적 제도화(독일은 16개의 광역지방정부를 9개로, 일본은 47개를 10개 안팎으로 통합 추진 사례 등 검토)

□ 읍, 면, 동의 경계를 합리적으로 조정하되 주민대표성을 강화할 수 있도록 준지방자치단체화하여 주민밀착형 생활자치를 확대(특별시,광역시 등 대도시의 경우 기존의 자치구, 군과 읍, 면, 동의 체계를 연계한 기초자치체계의 전면적인 재검토도 고려)

6) 기초자치단체장과 기초지방의회의 정당공천 폐지와 선거관여 금지

□ 지방자치가 중앙정치에 종속되고 오염되는 것을 방지하기 위하여 기초자치단체장과 기초의회에 대해 정당공천제를 폐지 추진

□ 선거법을 개정하여 생활자치, 근린자치 실현

7) 주민참여와 자치권 강화

□ 주민투표, 주민소환, 주민발의 등의 청구요건을 완화하여 제도의 실효성 확보

□ 주민투표의 대상 범위 확대, 주민참여예산제 확대 등으로 주민결정권과 책임성 제고를 통한 주민자치 역량 강화

8) 자치경찰제의 실시와 교육자치 실현

□ 경찰제도의 재편을 통한 국가경찰과 자치경찰(방범, 교통 등)의 2원적 경찰행정체제 확립

□ 교육감 선출방식의 합리적 개선 등

9) 지역언론과 지역문화 활성화

□ 지역의 역사와 문화에 기반한 문화활동을 육성하고 이를 지역의 다양성과 지방의 경쟁력으로 발전시키기 위해 문화예술위원회 등 문화관광부 산하기관의 공모사업을 지역문화재단 등에 이관, 지역문화진흥법, 지역문화재단 설치지원법 제정 등 필요

□ 지역언론 말살정책을 중단하고 지역언론 지원 및 육성방안을 위해 지역신문발전지원특별법의 일반법제화, 정부 및 지자체 광고의 한국언론재단 수수료 감면, 지역신문시장 침식 불법 현금 및 경품제공 강력 규제 및 지역방송 프로그램 제작 지원, 디지털 전환비용 지원 및 방송통신발전기금 징수 유예 또는 면제, 광고료와 전파료의 합리적 배분구조 개선 등 필요

10) 지방거점대학 획기적으로 육성

□ 지역불균형발전은 지방대학의 경쟁력 부족을 낳았으며, 이는 지역불균형발전을 더욱 심화시키고 있음

□ 지방대학육성특별법을 제정하여 지방혁신체제 구축을 위한 지방대학 지원, 지방거점대학의 지정 및 육성, 지역주민들에 대한 등록금의 획기적 감면 등을 규정

□ 근본적으로는 서울대 학부 폐지와 지방거점대학과의 통합 운영 추진

11) 지방대학 및 현지 주민의 우선 고용 특례

□ 지역불균형 발전을 근본적으로 해소하기 위해서는 고용의 균형을 달성해야 함

□ 지방소재 공공기관은 신규 채용시 해당지역 내 고졸 혹은 대졸자를 의무적으로 일정 비율 이상 고용 의무화(목표: 전체 신규고용의 30%)

□ 지방자치단체와 지방공사는 신규 채용시 원칙적으로 해당지역 내 고졸 및 대졸자를 의무적으로 고용(목표: 전체 신규고용의 70%)

12) 지역 최소기준선(regional Minimum) 설정과 집행

□ 전국의 어디에서 태어나고 어디에서 거주하나 전국민은 동일한 수준의 교육, 고용, 복지의 혜택을 받아야 한다는 지역 최소기준선을 설정

□ 도보 10분 이내에 최소한의 보육, 복지시설이 입지하도록 지원

□ 자동차 30분 거리 이내 광역적인 서비스가 제공되도록 지원

□ 자동차 1시간 거리 이내에 거점대학, 광역적 문화시설, 의료시설의 접근이 가능하도록 지원

□ 광역경제권, 기초생활권, 마을공동체 단위에서 최소기준선을 설정하고 준수할 수 있도록 유도

13) 수도권의 합리적인 관리를 위한 제도와 기구 설치

□ 수도권 인구가 조만간 전국인구의 50%를 상회하면서 수도권과 비수도권간의 격차는 우리나라에서 가장 구조적인 문제 중의 하나로 고착되고 있음. 그러나 이명박 정부는 2008.10.30 대책을 통해 수도권 규제를 대폭 완화하였음

□ 수도권의 지속가능한 발전과 지역균형발전을 위해 수도권의 계획적 관리방안을 마련하고 수도권의 계획적 관리기구를 설치해야 함

□ 수도권의 인구와 산업, 기능의 집중 정도와 수도권 규제완화 시책을 연계하고, 수도권 정책 추진시 비수도권에 미치는 영향을 평가할 수 있는 ‘인구집중 영향평가’ 제도를 실시

□ 수도권정비계획법을 국가균형발전특별법의 하위법률로 설정하여 두 법률 간의 연계성을 강화하도록 함

□ 수도권에 편중된 재원을 비수도권으로 이전하기 위한 수평적 지방재정조정제도를 도입하고 수도권과 다른 지역들 사이에 산업구조 상의 특화와 유기적 분업 구조가 만들어지도록 유도함

14) 강력한 지방분권추진 조직과 운영체계 형성

□ 지방분권 정책을 지속적, 일상적, 종합적, 체계적으로 추진하고 제도화 할 수 있도록 집행기능을 가진 정부조직 구성,운영(청와대에 ‘분권자치수석실’, 정부에 ‘분권균형원’ 설치 등)

□ 국회에도 독자적인 지방분권특별위원회 구성, 분권정책의 제도화 추진 등

4. 지방분권의 현 주소 (이명박 정부의 분권정책 현황)

□ 현 정부의 지방분권 과제(지방분권촉진위원회에서 2009. 2 확정)

<표 1> 이명박 정부의 지방분권 과제 (자료 : 이창균 2010:145)

분야	과제	담당부처
권한 및 기능 재배분	1. 사무구분체계 개선	행정안전부
	2. 중앙행정권한의 지방이양	행정안전부
	3. 특별지방행정기관 기능조정	행정안전부
	4. 교육자치제도 개선	행정안전부
	5. 자치경찰제도 도입	행정안전부
지방재정 확충	6. 국세와 지방세의 합리적 조정	행정안전부 기획재정부
	7. 지방교부세제도 개선	행정안전부 기획재정부
	8. 지방재정의 투명성·건전성 제고	행정안전부
자치역량 강화	9. 자치입법권 확대	행정안전부
	10. 지방의원의 전문성·자율성 강화	행정안전부
	11. 주민직접참여제도 보완	행정안전부
	12. 지방선거제도 개선	행정안전부
	13. 지방자치단체 진단·평가	행정안전부
	14. 지방자치행정체제 정치	행정안전부
협력 및 공감대 확산	15. 정부 및 자치단체간 협력체제 강화	행정안전부
	16. 분쟁조정 기능강화	행정안전부
	17. 특별지방자치단체제도 도입·활용	행정안전부
	18. 지방공무원 인사교류 확대 및 교육훈련제도 개선	행정안전부
	19. 자원봉사활동 장려·지원	행정안전부
	20. 지방분권 홍보 및 공감대 확대	행정안전부

□ 중앙행정권한(행정사무)의 지방이양 미비

○ 2011. 6. 현재 : 1265 건을 이양하기로 확정했으나 이양완료는 34 건(2.7%)에 불과

- 국민의 정부 : 이양확정 612건 중 610건 완료(99.7%)

- 참여정부 : 이양확정 902건 중831건 완료(88.2%)

○ 최근 지역 항만공사의 사업권,인사권에 대한 정부권한 강화 시도(지 침 변경 등) 등 분권에 역행

□ 특별지방행정기관의 지방이양 미비

○ 인수위 시절 ‘특별지방행정기관 정비’를 핵심 국정과제로 선정하여 ‘국토.하천, 노동, 보훈, 산림, 식의약품, 중소기업, 해양항만, 환경분야 등 총 201개 기관 대상으로 2008년 7월 행정안전부에서 정비방안을 발표하고 국도.하천 등 일부 업무이관의 추진이 있었으나 대부분 단순집행, 관리업무

○ 기획이나 종합적인 계획, 재정소요 사업 등은 제외하여 사실상 이양이라기보다는 위임적 성격

□ 자치경찰제 도입 실행 불투명

○ 기초지방정부에 교통, 방범, 안전 등의 분야에 자치경찰제를 도입하는 ‘자치경찰법안’을 2010. 9 정기국회에 제출할 계획이었으나 아직 미제출 상태

- 참여정부 시절 만든 내용과 거의 차이가 없고 지역치안협의회를 자문 및 심의기관에서 심의. 의결기관인 자치경찰위원회로 광역지방 정부인 광역시와 도에는 자치경찰지원과 및 치안협력관을 설치하여 광역자치단체의 조정기능을 강화하는 내용을 보완

○ 실제 현 정부의 임기 내 실시는 정치일정이나 행정절차상 불가능한 상황

□ 교육자치 분야의 일부 업무이양 실시와 과제

○ 교육청 국장급 이상 장학관 임용권의 교육감 이양, 지역교육청의 국.과 명칭을 지원관. 팀으로 변경 가능하도록 규정개정, 시ㆍ도지사와 교육감이 학교교육개선과 평생교육, 인력양성, 교육시설 개방 등 지역의 교육발전을 위해 협의, 추진할 수 있는 지방교육행정협의회 운영  등

○ 한편 교육위원 일몰제에 대한 교육계 등의 제도개선 요구, 교육감 선출방식에 대한 검토 등에 대해서는 구체적인 검토 부재

□ 지방소득세, 소비세의 도입과 재정분권의 한계

○ 2009년 법제화, 2010년부터 실시

- 소득세할 주민세를 지방소득세로 명칭변경

- 부가가치세의 5%를 지방소비세로 전환 지역별 최종소비지출 비중을 기준으로 수도권, 광역시, 도별 가중치를 두어 배분

○ 지방소득세의 경우 기존의 소득세할 주민세(소득세 중 10%를 별도 징수, 해당 지방정부에 배분)의 명칭 변경에 불과 하고 기획재정부 등의 반대로 지방소비세의 경우 부가가치세의 10% 추진이 무산

○ 법인세, 소득세 등의 감면(이른바 부자감세)으로 지방교부세 및 지방세의 감소로 지방재정 세입 감소액이 2008년에서 2012년까지 총 257,387억원 추정(국회예산정책처)

- 2008년 13,599억, 2009년 47,264억, 2010년 64,544억, 2011년 6,218억, 2012년 65,762억

○ 여전히 국세와 지방세 비율 8:2 수준으로 지방의 재정의존도 높고 재정자립도는 저하

- 국가재정 의존도는 95년 22.2%, 2005년 35.2%, 2008년 38.3%

- 재정자립도는 95년 63.5%, 2005년 56.2%, 2008년 53.9%

□ 지방행정체제 개편의 졸속 추진과 전망 부재

○ 주민의 광범위한 동의와 합의를 바탕으로 추진하는, 주민이 주체가 되는 통합 결여

- 마산, 창원, 진해 통합의 사례

○ 기초지방정부의 통합과 광역시,도의 폐지, 또는 역할과 기능 축소를  통한 중앙집권 강화 의도

- 전국을 40-70개 정도의 단일 자치계층으로 개편하고 광역, 또는 초광역단위에 국가기관(특별행정기관) 설치

○ 세계화, 지방화 시대의  발전 패러다임으로서의 분권형 국가운영체계와 관련한 지방행정체계 개편 전망 부재

- 연방형, 초)광역형 분권적 지방정부 운영 및 기초지방정부의 근린자치, 생활자치 기능 강화 지향

ㆍ일본,독일 등의 도,도,부,현 및 주의 광역적 통합, 영국의 광역경제권의 행정구역 통합 추진 등

ㆍ한국의 기초지방정부 평균 인구 21만여 명, 외국의 수천 명에서 수만 명에 비해 과다한 규모로 기초자치에 한계

○ 지방행정체제 개편 특별법의 문제점

- 시, 군, 구(기초자치단체)통합을 우선, 전제로 하여 광역시,도의 지위와 역할을 상정함으로서 결국 광역단위의 기능과 역할 축소 우려

- 광역지방정부의 전망, 운영과 기초지방정부의 전망, 운영의 통합적  추진 결여

- 2014년 6월 지방선거 때 전면 실시를 위한 무리한 추진 일정

ㆍ약 3년 안에 국민적 합의를 바탕으로 한 최종 안을 마련, 시행한다는 것이 가능한가? (시범실시를 통한 검증, 단계적인 접근, 지속적인 논의와 합의과정 필요)

- 지방행정체제 개편 추진위원회의 전면적인 자율성과 독립적 활동은 한계(2012,4,13 특,광역시 자치구폐지 및 통합 등에 대한 의결과정은 정부의 의도대로 짜맞추어 가는 행태를 입증)

□ 헌법개정 논의 시 권력구조 개편 외에 지방분권의 내용 명시, 보완하는 지방분권형 개헌 문제의식 미비

□ 중앙지들이 지배하는 다수 종합편성 방송 등장으로 지역언론 기능 축소, 고사 우려

○ 지역신문발전 지원최근 종편의 미디어랩 통한 광고배분 내용 국회 통과 무산 등

□ 국가균형발전 정책의 핵심 가치인 ‘균형’, ‘분산’, ‘혁신’을 ‘경쟁’, ‘선택과 집중’으로 대체

○ 국가균형발전특별법 개정으로 국가균형발전위원회의 지역발전위원회로 전환, 수도권중심론자를 초대위원장에 임명, 임기만료 후 약 6개월간 후임 위원장 부재 등 위원회의 위상과 역할 축소

□ ‘선 지방발전(균형발전), 후 수도권규제완화’의 국민 합의와 약속 폐기, 수도권 우선 정책 시행

○ 국가경쟁력 강화를 위한 국토이용의 효율화 방안(2008,10,30)

- 산업단지내(과밀억제권역.성장관리권역)에서는 규모와 업종 제한없이 공장의 신설과 증설 및 이전 허용

- 성장관리권역 중 산업단지 외 지역의 공장 증설,이전 규제 개선

ㆍ모든 첨단업종(96개 업종) 기존 공장의 증설범위 확대

* 공업지역 내:3천㎡ 이내(14개 업종은 100% 이내)→ 규모제한 폐지

* 공업지역 외:14개 업종만 100% 이내→ 모든 첨단업종에 대해 200% 이내 증설

ㆍ첨단업종 외의 공장은 기존부지 내에서 증설 허용

ㆍ과밀억제권역, 자연보전권역에서 성장관리권역내 공업지역으로 이전 가능한 업종 확대(8개 업종에서 모든 업종으로 전면 확대)

- 과밀억제권역 중 산업단지 외 지역내 공장 증설범위 확대

ㆍ공업지역 내 : 첨단업종 1천㎡ → 200% 이내, 기존부지 내 증설 10개 업종 → 전체 업종

ㆍ공업지역 외 : 첨단업종 1천㎡ → 100% 이내

# 이상의 과밀억제권역 및 성장관리권역 내 기존 공장증설은 10.30 조치로 ‘산집법’ 시행령이 개정됨에 따라 시행령 개정일인 2009. 1. 16.이 기준(이전의 기준은 공업배치법 시행령 개정일(1994~97년)을 기준으로 설정)이 되면서 과거에 비해 4배 이상 증설 가능(기존 공장증설의 기준이 이미 증설된 공장을 기준으로 하기 때문)

- 경제자유구역, 주한미군반환공여구역, 지원도시사업구역 등 국가정책적으로 개발토록 확정된 지구 내 산업단지는 총량규제 배제

- 서울은 도시형 첨단산업 기능위주로 재편하기 위해 지식 문화, IT산업이 입주하는 소규모(1만㎡ 이상) 도시첨단산업단지 개발 허용

- ‘수도권정비계획법’(수정법)의 공장총량제 적용대상 : 연면적 200㎡ 이상→ ‘산업집적 활성화 및 공장설립에 관한 법률‘(산집법)에 의한 500㎡ 이상 공장으로 상향 조정

- ‘산집법’에 의해 자연보전권역 내의 공장 건축면적 산정 시 오염배출시설이 아닌 창고, 사무실 제외

ㆍ제조시설 확대효과 약 10만㎡

○ 수도권규제완화를 위한 법률 추진

- ‘수도권정비계획법’의 폐지와 ‘수도권의 계획적 관리에 관한 법률’ 제정 추진(한나라당 차명진 의원외 43인 발의 국회제출)

- 국토해양부, 기획재정부에서도 국가경쟁력 강화와 수도권낙후지역 발전의 명분으로 수정법 개정 추진 언급(2008년 각 부서계획)

- 자연보전권역을 폐지, 인구집중유발 시설관리(과밀억제권역에서 신ㆍ증설 억제)내용 삭제, 대규모개발 사업 관리의 기존 수도권계획관리위원회 심의를 지자체와 국토해양부장관의 협의로 생략 가능, 국무총리가 위원장인 수도권관리계획위원회 위원장을 국토해양부 장관으로 변경 등의 내용

○ 청와대의 국가경쟁력강회위원회에서 수도권정책을 총괄, 지역발전위원회의 지역정책과 분리되어 수도권과 비수도권의 공간정책 연계성 결여(지역균형발전 정책과 수도권정책의 분리)

□ 세종시(행정중심복합도시) 원안 변경 추진과 혁신도시 추진 지연

□ 광역경제권 사업의 한계와 문제

○ 추진주체인 협의회가 독자성이나 결정권이 없는 형식적 기구

○ 사실상 각 시ㆍ도의 기존 추진사업을 나열한 하드웨어적 사회간접자본시설 중심이고 미래지향적인 창조도시적인 소프트웨어 사업 미미

- 동남권의 경우 : ‘환태평양 시대의 기간산업 및 물류의 중심지’ 지향으로 부산신항 배후 물류. 산업단지 및 울산 기간산업 테크노산업단지 육성, 부산항과 광양향간 철도 복선전철화, 내륙과 울산을 연결하는 동서 8축 확충(함양-울산), 다핵형 광역권 성장을 위한 부산외곽순환도로 구축 등

- 지역혁신체제 구축, 지역인재 양성, 지역연구.개발투자 확대, 혁신클러스트 형성 등의 분야의 투자 미흡

○ 동북아 제 2 허브공항도 사업내용으로(대구경북권과 공동검토) 포함되어 있으나 지난 3월에 정부가 스스로 추진 중단 발표하는 등 실효성 한계

○ 균형발전을 위한 효율적이고 적정한 공간단위로서의  지방행정체제 개편 과제와 연계 부재

5. 지방분권 정책과제의 추진 방향

□ 차기 정부가 지방분권을 국정의 핵심 의제로 하는 분권자치형 정부를 창출하고 실행할 수 있는 운동 전개

○ 대선후보들에게 제시할 지방분권 정책과제 최종 정리(7~8월)

○ 주요 정당 대선후보 경선과정에 지방분권 정책의제를 제시, 정책에 반영하도록 촉구, 압박 및 정책질의서 발송, 회신 공개 등(8~9월)

○ 주요 정당 대선후보 확정 이후, ‘지방분권 정책실천 대국민협약’ 체결 추진(12월 대선운동 기간)

○지역차원과 전국차원에서 집회, 선언, 분권콘서트, 분권버스 운용 등 다양한 기획과 실천 추진

○ 각 지역별,부문별 시민사회운동 역량의 확대,결집 및 개혁적인 지방자치단체장을 비롯한 지방 4단체, 학계, 언론 등과 연계, 연대 추진

- 현재 지방분권운동의 전국통합 조직인 ‘균형발전지방분권 전국연대’에 수도권을 비롯한 각 지역 시민사회단체 등 운동역량의 확대, 결집 필요

□ 대선 이후; 2013년부터 향후 10년을 전망하면서 지방분권형 국가혁신을 위해 지속적이고 체계적인 지방분권운동 전개

□ 지방분권형 혁신 지방자치단체 건설을 위한 기획과 역량 결집 등 필요

< 별첨자료 > 균형발전지방분권 전국연대 현황

◆ 태동

지난 10년 동안 분권 및 지방자치 활성화와 균형발전을 위하여 활동해 오고 있던 ‘지방분권국민운동’, ‘분권ㆍ균형발전전국회의’, ‘수도권과밀반대전국연대’가 거꾸로 가는 이명박 정부의 지방분권 정책에 더욱 강력히 대응하고 2012년 총선과 대선을 계기로 제 2의 분권운동을 지속적으로 전개해 나가기 위해 통합ㆍ연대하고 추가로 전국의 시민사회단체, 부문별 단체들의 확대 참여를 통해 전국의 분권운동세력의 총결집체인 ‘균형발전지방분권 전국연대’를 출범

◆ 목표

◦ 주민주체의 지방자치 및 분권 활성화를 위한 제도적 기반마련

◦ 정치행정적 분권, 경제산업적 분산 및 분업, 문화사회적 분화, 자율을 위한 제도적 기반

◦ 2012년 총선, 대선을 통해 국민적인 운동을 전개,
균형발전과 분권을 위한 획기적인 토대 마련 추진

◦ 관련 의제와 정책에 대한 지속적이고 일상적인 대응 활동

◆ 임원현황

◦ 고문

김길구   부산YMCA 사무총장

김민남   동아대학교 교수

김의수   전북대학교 교수

김형기   경북대학교 경제통상학부 교수

나간채   전남대학교 사회학과 교수

성경륭   한림대학교 사회학과 교수, 前국가균형발전위원회 위원장

신철영   국민고충처리위원회 위원장

이시원   경상대학교 교수

이재은   경기대학교 경제학부 교수

조수종   충북대학교 경제학과 명예교수

조연상   목원대학교 명예교수

조재훈   공주대학교 명예교수

조진형   금오공과대학교 산업시스템공학과 교수

황한식   부산대학교 경제학부 교수, 부산분권혁신운동본부상임대표

◦ 공동대표

남부원(부문)       한국YMCA 사무총장

류한호(광주전남)   지방분권국민운동 광주전남본부 대표

박재율(부산)       균형발전지방분권 부산연대 공동대표

안동규(강원)       균형발전지방분권 강원연대 대표

안성호(대전)       균형발전지방분권 전국연대 대전본부 대표

이상선(충남)       균형발전지방분권 전국연대 충남본부 대표

이창용(대구경북)   지방분권국민운동 대구경북 본부 대표

조명래(서울)       균형발전지방분권 전국연대 수도권본부 공동대표

이주현(경기)       균형발전지방분권 전국연대 수도권본부 공동대표

옥원호(경남)       지방분권국민운동 경남본부 대표

정태균(지역방송협의회)    지역방송협의회 의장

◦ 공동집행위원장

권창모(지역방송협의회), 금홍섭(대전), 김기홍(광주전남), 노승조(부산),

박용신(서울), 박완기(경기), 서태영(대구경북), 이두영(충북), 유정배(강원),

이인규(부산), 조유묵(경남) 등

◆ 참여단체

◦ 서울․수도권 : 환경정의, 녹색연합, 함께하는 시민행동, 녹색교통운동,

환경연합, 경기시민사회단체협의회(경기경실련협의회,경기환경연합)  등

◦ 대구․경북 : 대구여성회, 대구경북언론노동조합협의회, 자전거타기운동본부,

전국공무원노동조합 대구경북 지구, 대구YMCA,

대구참언론시민연대, 대구녹색소비자연대,

◦ 광주․전남 : 광주시민단체협의회(광주환경운동연합, 광주경실련, 광주YMCA,

광주YWCA, 광주흥사단, 광주여성민우회 등 22개 단체)

◦ 강원 : 강원시민사회단체연대회의(28개 단체), 한국분권아카데미 등

◦ 충남 : 충남시민사회연대회의, 충남참여자치연대, 충남환경운동연합 등

◦ 충북 : 충북시민사회연대회의(26개 단체), 충북경실련, 충북참여자치시민연대,

청주YWCA, 충북민간사회단체총연합회 등

◦ 대전 : 시민단체연대회의(13개 단체) 등

◦ 부산 : 지방분권 부산시민사회연대 (부산YMCA,부산경실련,부산참여자치시민연대,
부산경제살리기시민연대 등 106개 단체), 부산분권혁신운동본부

◦ 그 외 전국공무원노조, 울산, 전북 등 참여 예정

참고문헌

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김재훈. 2011. 지방소비세 평가 및 개선. 한국지방자치학회 동계학술대회 지방자치와 지역발전 발표논문

박재율. 2010. 하반기 균형발전 및 분권운동의 실천방향과 과제. 2010년 분권. 균형발전전국회의 하반기 운동전략 워크샵 발제문

. 2011. 지방행정체제 개편방향과 대응. 지방분권국민운동강원본부 주최, 분권포럼 발표문

. 2011. 지방분권과 지역균형발전을 위한 전국시민사회연대 조직 결성 제안서. 분권ㆍ균형발전 전국회의, 지방분권국민운동, 수도권과밀반대 전국연대 통합조직출범을 위한 연석회의 발표문

. 2011. 지방분권의 실태와 지방분권운동의 방향. 지방분권부산시민연대, 부산시민운동연대,부산시민단체협의회 주최, 부산경실련, 부산참여자치연대 창립 20주년 기념 세미나 발표문

변창흠. 2009. 수도권 규제완화 정책의 평가와 질적 발전을 위한 과제. 한국미래발전연구원, 한국지역경영원 주관, 지방분권과 국가균형발전 분야 종합토론회 발표논문

. 2010. 분권에 입각한 행정체계 개편의 전망. 분권ㆍ균형발전 전국회의, 지방분권국민운동 주최 지방분권토론회 발표문

. 2012. 4,11총선대응 지방분권정책의제 논의. 균형발전지방분권 전국연대 주최 4.11 총선대응 전국워크숍 집담회 논의 정리)

소순창. 2011. 지방자치 20년,분권과제 추진 평가와 과제.전국시도지사협의회,한국지방신문협회 주최, 지방분권 정책포럼 발표논문

손희준. 2011. 지방자치 20년, 분권과제 추진 평가와 과제. 전국시도지사협의회, 한국지방신문협회 주최, 지방분권 정책포럼 발표논문

안성호. 2012. 지방분권의 논거, 현실, 과제. 충남지방분권특별위원회 분권자치분과 워크숍 발제문

이기우. 2012. 분권자치관련 정책방향과 과제. 충남지방분권특별위원회 분권자치분과 워크숍 발제문

이창균. 2010. 이명박정부의 지방분권 방향과 성과 및 과제.한국지방자치학회 하계학술대회 발표논문

	< 기획토론 2 > 대한민국 지방자치 이렇게 바꾸자! 토 론 1
	지방행정체제개편의 명암과 향방
	이기우 / 인하대학교 법학전문대학원 원장

1. 무엇을 위한 시ㆍ군 통합인가?

일부지역에 대한 지방행정체제개편 논의가 새삼 제기되고 있다. 정권마다 연례행사처럼 시･군 통합론이 등장해 왔다. 이명박 정부에서도 전국이 떠들썩하게 시·군 통합이 추진되었으나 마산-창원-진해 한 곳을 통합시키는데 그쳤다. 정치권에서는 이에 만족하지 못하고 지방행정체제개편에 관한 특별법을 제정하고, 대통령소속기관으로 지방행정체제개편추진위원회를 설치하여 시･군 통합과 자치구 통합 등을 추진하려고 하고 있다. 통합에 대한 신청을 12월까지로 잡고 있어서 일부지역에서 시･군 통합을 위한 논의에 불을 지피려고 일부세력이 시도를 하고 있는 것으로 보인다.

바람직한 방향을 논의하기에 앞서 이명박 정부의 임기 초에 이미 자율통합이라는 이름으로 전국적으로 시･군 통합을 추진한 결과가 어떻게 되었는지에 대해 먼저 살펴볼 필요가 있다. 전국에서 10여 곳을 시･군 통합의 중점지역으로 추진을 하였으나 대부분 실패하였고, 시･군 통합을 추진하였던 대부분의 지역에서 지역간 갈등과 감정의 골이 깊어져 이제는 이웃지방간의 협력도 어렵게 되었다. 또한 통합을 성사시킨 창원시에서는 최근 창원시의회가  창원과 마산과 진해로 다시 분리시키는 의안을 통과시키고 동시에 시청사를 마산으로 이전하는 모순된 의안을 의결하였다. 이는 통합 창원시에서 지역간 대립이 매우 심각한 현실을 반영하고 있다. 정부에서 통합의 모범사례로 꼽는 여수시에서는 이미 14년 전에 여수시와 여천시, 여천군을 통합하였으나 아직도 통합청사를 짓지 못하여 3개의 시청을 운영하고 있다. 시청소재지를 둘러싼 지역주민간의 갈등이 심각한 수준이어서 앞으로도 해결될 기미를 보이지 않고 있다. 여수시 통합의 효과로 3가지를 내세운다. 통합을 하고 나서 시외버스요금을 내지 않아도 된다는 점, 광역쓰레기장을 설치할 수 있게 된 점, 재정규모의 확대로 새로운 사업을 할 수 있게 된 점 등이 이에 속한다. 이러한 효과는 반드시 시･군 통합이라는 극단적인 조치를 통해서만 거둘 수 있는 것은 아니다. 이웃 지방자치단체들이 협력하여 광역교통망을 구축하여 시내버스요금체제를 운영하고 있는 곳도 적지 않다. 광역 쓰레기장도 외국에서는 대부분 지방자치단체간의 협력으로 설치하여 운영하고 있다. 재정규모가 큰 신규 사업도 반드시 통합을 해야만 할 수 있는 것은 아니다. 이웃 지방자치단체들이 협력을 하면 얼마든지 가능하다. 독일의 프라이부르크시는 자동차의 증가로 대기오염문제가 심각해지자 프라이부르크로 출·퇴근하는 주민이 사는 주변의 75개의 군소 지방자치단체와 교통조합을 결성하고 광역철도망을 설치하여 교통문제를 해결하였다. 주민들의 광역적 교통문제를 통합대신에 주변도시와 협력하여 해결한 사례는 이러한 사례는 우리에게 많은 시사점을 주고 있다.

일단 통합을 하고 나면 이를 다시 분리하는 것은 거의 불가능하다. 큰 진통과 상처가 남고 많은 비용이 들기 때문이다. 성급한 통합보다는 통합의 효과와 부작용을 주민들이 시간을 갖고 충분히 논의한 후에 결정하여야 한다. 이미 통합한 지역에서 과연 기대했던 통합효과가 나타나고 있는지, 부작용은 어떤 것이 있는지를 면밀하게 살펴보아야 한다. 예를 들어 구미와 통합을 했던 선산지역은 어떻게 되었는지, 제주도지역의 시·군을 통합하여 특별자치도를 만들고 난 후에 기초자치단체를 부활하자는 주장이 왜 나오고 있는지를 검토해 보아야 한다. 어느 나라에서나 지방자치단체의 통합을 추진하는 주도세력은 중앙정치인과 용역업자들이다. 정치인이나 용역업자들이야 한 건을 하고 정치적인 이벤트를 해서 표를 얻거나 돈을 벌고 나면 그만이다.

통합으로 덩치만 키우면 좋아진다는 막연한 환상은 벗어나야 한다. 규모로 치면 우리나라의 지방자치단체는 이미 프랑스의 100배가 넘고, 스위스의 70배가 넘는다. 세계에서 규모가 가장 크다. 그렇다고 우리의 지방자치단체가 프랑스나 스위스보다 효율성이나 경제성이 높다고 볼 수 있는지 자문해보지 않을 수 없다. 통합만능주의로부터 벗어나 이제는 지방자치단체간의 협력을 통해서 상생과 공존을 모색할 때이다. 기초지방자치단체는 전통과 역사와 문화가 축적되어 주민의 정신적인 토양이 되는 풀뿌리 지역공동체이다. 삶의 터전이고 주민정체성의 원천이 되는 지역공동체가 토목적 통합에 의해 파괴되지 않도록 하여야 한다. 지방행정체제개편은 시･군･자치구 통합에만 집착하기 보다는 행정구역과 생활구역이 달라 주민들이 불편을 겪는 지역의 경계조정이 훨씬 더 시급하다. 지방자치구역에 문제가 있는 경우에는 먼저 이웃지방끼리 협력을 통하여 상생방안을 찾고, 더 이상 두 집 살림을 할 필요가 없을 정도로 전반적인 협력체제가 갖추어진다면 그때 비로소 통합을 생각해 보아도 늦지 않을 것이다. 협력도 안 되는데 성급하게 한집살림을 하게 되면 식구들끼리 다투느라 살림이 뒷전이 되지 않을까 우려된다. 구역개편문제는 생활자인 주민이 신중하게 판단할 문제이지 정부가 나서서 각종 특권을 주겠다고 강권할 성질의 일은 아니다.

2. 자치구 폐지론의 논거와 허구성

지방행정체제개편추진위원회는 2012년 4월 13일 위원간의 견해차가 극심하였음에도 불구하고, 심도깊은 토의도 거치지 않고 시간이 급박하다는 이유로 표결을 통하여 졸속하게 자치구를 폐지하고 행정구로 전환하기로 결정했다. 지방자치발전에 엄청난 영향을 미치는 결정임에도 불구하고 결정의 논거는 빈약하기 짝이 없다. 위원회 측에서 내세우는 논거가 타당성이 있는지를 검증하고, 자치구를 폐지함으로써 초래되는 폐단을 짚어본다.

1) 자치구 폐지(행정구로 전환)의 내용

- 특별시나 광역시의 자치구를 행정구로 전환하는 것은 지금까지 자치구의 자치권을 폐지하여 광역시의 하급기관으로 만드는 것으로, 모든 권력과 자원이 시청에 집중하는 것을 의미한다.

- 광역시의 경우 구청장은 임명제로 전환되고, 구의회는 폐지된다. 서울특별시의 경우에 구청장은 선출하지만 구의회는 폐지한다.

2) 추진논거에 대한 비판

● 폐지 논거 1
대주민 서비스 및 복지의 불균형을 위해 행정구로 전환할 필요가 있다는 주장

< 비판 >

자치구간의 격차는 지금도 광역시와 특별시의 조정하면 해소될 수 있음. 행정구로 전환한다고 해서 달라질 것이 없음. 행정구로 전환하면 지역발전을 위한 구심점이 상실되어 자구적인 노력도 약화되고 낙후지역은 더욱 약화됨.

* 현재 행정구로 전환된 서귀포시는 제주시에 비해 더욱 격차가 커지고 있음(이에 제주도에서는 기초자치부활의 움직임이 있음).

● 폐지 논거 2
생활권과 행정권 괴리로 인한 불편을 해소하기 위해 행정구전환이 필요하다는 주장

< 비판 >

- 자치구제도하에서도 경계조정으로 문제해결이 가능하며, 지방자치단체간의 협력으로도 문제해결 가능하므로 행정구 전환과는 아무런 관계가 없음.

- 행정구로 전환해도 경계조정이 없으면 불편은 여전히 있음.

● 폐지 논거 3
각종 인허가 사안에 대하여 시와 구의 입장이 다른 경우 사업 지연으로 인해 막대한 사업차질과 손실 초래하므로 행정구로 전환해야 한다는 주장

< 비판 >

- 종합적인 고려를 할 필요가 있는 인·허가권은 시청에 배분하고, 구에 관련된 인·허가권은 구청에 배분하면 문제가 해결될 수 있으므로 행정구로 전환의 이유가 될 수는 없음.

- 행정구로 전환하면 시의 일방적인 관점으로 인허가 결정을 하여 구의 지역적인 특수성과 이해관계를 반영할 수 없게 됨.

● 폐지 논거  4

종합행정을 저해하므로 행정구로 전환해야한다는 주장

< 비판 >

- 광역시나 특별시는 종합행정도 필요하고 자치구의 독자적인 행정을 통한 다양성 확보도 필요함.

- 종합행정을 위해 필요한 권한은 현재도 특별시나 광역시가 가지고 있으므로 큰 문제가 없음.

- 종합행정을 위해 필요가 있는 사무는 시청의 권한으로 이전하면 해결될 수 있기 때문에 극단적인 자치권박탈을 통한 행정구로 전환의 이유는 될 수 없음.

● 폐지 논거 5

행정운영 경비 과다 등 행정의 비효율을 초래하므로 행정구로 전환해야 한다는 주장.

< 비판 >

- 행정구로 전환하더라도 대부분의 행정비용은 그대로 들어감. 의회운영비정도 절약할 수 있으나 그 금액은 연간 20억 정도에 불과하므로 이를 아끼기 위해 행정구로 전환하는 것은 무리한 주장임.

- 의회운영으로 지방행정의 낭비요인을 줄이고 주민의견반영기회를 갖게 된다면 효과가 더 클 수도 있음.

3) 행정구로 전환하는 경우의 폐단

◌ 지역발전의 구심점 상실

- 구단위의 주민편익과 지역발전을 챙기고 책임을 지는 지방정치인이 없어 지역발전의 구심력 상실.

◌ 특별시와 광역시 시청에  권력 집중과 빈익빈 부익부 심화

- 권력남용의 우려(대도시 내의 시와 구간의 수직적 견제기능상실).

- 자원배분의 공정성, 효율성 저해(빈익빈 부익부의 심화).

* 인구가 많고, 정치적 발언권이 센 지역에 자원이 집중적으로 배분.

인구가 적고 정치력이 약한 지역은 소외됨(유권자 수가 적고 주민들의 소득이 상대적으로 낮은 지역은 현재보다 더 소외될 우려가 있음).

◌ 도시의 획일화와 활력의 상실, 관료주의 폐단 심화

- 자치구의 자치권이 폐지되면 대도시 내에서도 다양한 정책이 실종되고,  아래로부터의 혁신도 사라짐.

- 대도시의 활력과 창조성의 쇠퇴.

- 시민의 지위는 획일적인 통계숫자로 전락하고 추상화됨.

- 관료주의 심화, 시민의 객체화.

◌ 도시의 개방성ㆍ관용성 축소

- 도시의 개방성과 관용은 도시발전의 전제조건임.

- 권력이 집중되고 획일화된 도시에서는 이질적인 정책임나 인물에 대한 개방성이 제한됨.

- 서로 다름을 수용하지 못하는 불관용의 도시는 폐쇄적인 획일성이 만연.

- 종합행정은 자치구의 다양성을 조화시키고 조정하는데 있는 것이지 획일화시키는데 있는 것이 아님.

4) 결론

추진위원회에서 내세우는 논거는 어느 하나도 자치구의 자치권을 박탈하여 특별시나 광역시의 하급기관으로 전락시키는 것을 정당화하는데 전혀 설득력이 없다. 지방자치를 척살하려는 무모한 결정이라고 하지 않을 수 없다.

특별시나 광역시와 같은 대도시의 행정은 한편으로는 도시전체로서의 일체성과 종합성이 있어야 하고 다른 한편으로는 도시 내에서 다양성이 있어야 한다. 전자를 위하여 특별시나 광역시는 다른 광역지방자치단체인 도에 비하여 자원과 권한이 집중되어 있다. 이점에서 현재 자치구 제도는 재원이나 권한면에서 다른 시·군과 같은 다른 기초지방자치단체에 비하여 준자치상태에 있다고 볼 수 있다.

다른 한편으로 대도시 내에는 지역마다 다양성과 이질적인 요소가 적지 않으므로  이를 충분히 반영할 수 있는 개방적이고 포용적인 자율성이 요구된다. 통합성을 강조한 나머지 도시 전체가 획일화되는 경우에 도시는 활력을 잃고, 도시내에서 지역간 경쟁에 의한 혁신기능도 소멸되고 만다. 또한 중앙의 시청에 의한 백화점식 행정은 전문성도 결여된다. 특별시나 광역시의 시청이 직접 주민의 일상적인 작은 생활문제까지도 직접 챙기고 균형과 도시간 경쟁을 위한 큰 문제도 챙기려 하면 어느 하나도 제대로 처리하지 못하는 만성적인 과부하 현상에 시달리게 된다. 대도시 내에서는 시청과 자치구청간의 분업이 필요로 하게 되며 이를 위하여 대도시내의 지방분권화가 필요하다.

우리나라의 대도시는 주로 주변지역을 합병하여 인위적으로 합병한 경우가 대부분이다. 이에 대도시내에서 지역간의 다양성과 차별성이 큰 편이다. 서울의 경우 강남구와 금천구, 노원구, 인천의 연수구와 부평구, 옹진군 등은 도시의 기능, 생활환경, 주민들의 의식이 매우 다르므로 이에 상응하는 분권적인 행정이 필요하다. 지역적 여건과 특성에 상응하는 전문화된 행정은 시청의 획일적인 행정으로는 대응하기 어렵고 지역단위의 자치구청이 필요하게 된다. 우리나라에서 자치구제도를 도입한 지 20년 넘었지만 이를 폐지할 정도로 문제가 심각하지는 않다. 오히려 주민근접행정을 통하여 지역마다 특색있는 행정, 정책의 다양성 등을 살려나가고 있으며 중앙시처□□□이 미처 생기지 못하는 주민생활의 세밀한 부분을 챙기려는 노력을 하고 있다. 이웃 일본에서도 동경도의 경우 특별구를 행정구로 전환한 적이 있지만 다시 이를 부활하여 자치권을 부여하였다. 자치구 폐지를 주장하는 측에서 제시하는 논거는 타당성을 찾기 어렵고, 자치구제도의 문제점은 행정구로 전환해도 해결하기 어려운 것이 대부분이다. 자치구제도가 갖는 약간의 문제는 권한재조정, 자치구간, 자치구와 시청간의 협력제도 등을 통하여 해결할 수 있다. 그럼에도 불구하고 성급하게 자치구를 폐지하려는 것은 지방자치와 다양한 지역발전을 희생하여 다른 정치적, 관료적인 헤게모니를 장악하기 위한 다른 의도가 있다고 볼 수밖에 없다.

3. 지방분권 개헌

1) 시대적 요구로서 지방분권 헌법

가장 좋은 헌법은 시대적 변화를 충분히 수용하고도 남는 적당한 추상성을 지니고 있어야 하며 동시에 가치질서에 대한 구체적인 지침을 제시할 수 있어야 한다. 이러한 추상성과 구체성을 갖추고 있는 국가에서는 헌법 해석의 변화를 통하여 시대적인 요구를 충분히 담아낼 수 있다. 헌법이 시대적인 요구를 담아내지 못하고 오히려 국가와 사회발전의 걸림돌이 되는 경우에 개정을 필요로 한다. 현행 헌법이 제정될 1987년의 상황은 오늘날과 매우 달랐다. 헌법의 기초가 된 시대적 배경은 엘리뜨 중심의 산업사회와 국경이 닫힌 민족국가를 배경으로 하고 있었다. 산업사회에서는 강력한 중앙정부와 엘리트관료에 의한 일사분란한 일극(一極)중심의 국가동원체제가 필요하였다. 오늘날 지식정보사회에서는 다양성과 창의성이 요구되고 이를 위한 국가경영체제로서 공간적인 다극(多極) 분산구조로서 지방분권체제를 필요로 한다. 또한 국경이 폐쇄된 민족국가와는 달리 세계화된 시대에는 개방성과 창의성, 다원성이 요구된다. 많은 국내적인 문제가 국가 내에서 결정되지 못하고 국제적인 영향에 의해서 좌우되기도 한다. 따라서 대외적으로 독립이라는 주권개념은 근본적인 수정이 불가피해져 가고 있다. 또한 국가는 대내적으로 최고라는 수직적인 주권개념도 오늘날 지방화시대에 지방주권에 의한 수평적 협력과 경쟁관계라는 개념으로 변화되고 있다. 국가 형성단계에서 통합질서로서 연방제도를 채택한 나라에서는 이러한 시대적인 요구를 수용하는데 문제가 없지만 그렇지 못한 국가에서는 지방분권적인 수직적 권력분립구조로서 지방분권을 위한 헌법개정이 필요하게 되었다.

현행 헌법은 제117조와 제118조에서 지방자치를 보장하고 있으나 헌법이 예정하고 있는 지방분권의 종류와 수준은 중앙정부가 결정한 정책을 집행하는 행정적 분권에 그치고 있다. 지방이 독자적인 정책을 결정하고 이에 근거해서 입법과 사법을 독자적으로 수행하여 지방이 주도하여 다양성과 창의성을 발휘하고, 지역간의 정책경쟁을 통하여 혁신이 일어나도록 하는 시대적 요구에는 현저히 미치지 못한다. 반대로 헌법은 지방의 주도로 다양한 정책을 개발하고, 지방의 힘으로 지역을 발전시키는데 발목을 잡고 있다. 예컨대, 기업유치나 지역교통정책을 위한 조세정책이나 도시계획의 독자적인 추진은 원천적으로 봉쇄되어 있다. 독자적인 교육프로그램을 도입한다거나 문화정책을 추진하는 것도 불가능한 실정이다. 한마디로 지방의 활력은 중앙정부에 의한 지침에 의하여 질식당하고 있으며, 이러한 질곡의 원인이 헌법에 있다는 점에 문제의 심각성이 있다. 헌법이 지방의 독자적이고 창의적인 발전을 저해하고 있다. 이제 헌법개정을 통하여 지역발전의 걸림돌을 제거하고 지역발전의 디딤돌을 확보해야 한다.

2) 통일의 전제조건으로서 헌법 개정

언제든지 찾아올 수 있는 통일문제를 해결하기 위한 방안도 현행헌법은 전혀 준비가 되어 있지 않다. 물론 평화통일에 대한 헌법제정권자의 의지는 확고하지만 그뿐이다. 통일 후 평화체제를 구축하고 공존을 보장하는데 현행헌법의 중앙집권적 하향적 국가운영체제는 장애로 작용할 것이 명백하다. 매우 이질적이고 특수한 북한지역과 남한지역이 공존할 수 있는 여유와 포용공간이 현행 헌법에는 거의 찾아볼 수 없다. 한 그릇에 담기 어려운 이질성과 다양성을 억지로 한 그릇에 담아 두는 경우 내부적인 갈등과 대립으로 인하여 실질적인 통합은 어렵게 된다. 이러한 문제를 해결하기 위해 각 국가들은 통일의 해법으로서 연방제도를 채택해 왔다. 미국연방제도, 호주연방제도, 스위스 연방제도 등 각국의 연방제도는 분리된 국가를 통합하는 집권과 분권의 균형원리로서 채택되었다. 만약 현행의 헌법체제하에서 통일을 하는 경우에 흡수병합을 하는 쪽과 흡수합병을 당하는 쪽간의 갈등과 대립을 극복하기 어려운 문제가 발생한다.

이에 북쪽의 특수성과 다양성을 인정하면서도 전체로서 가치질서의 동질성을 유지할 수 있는 연방제도 내지 고도의 지방분권적인 헌법체제의 도입이 필요하다. 이 경우 연방제라는 표현을 꼭 사용하는 것이 중요한 것이 아니라 각 지역의 다양성과 특수성, 독자적인 정치결정의 과정과 내용이 보장되는 고도의 분권적 질서를 헌법에 실질적으로 보장하는 것이 중요하다. 다만 북한에서 주장하는 고려연방제 통일방안처럼 남한과 북한을 각각의 지역단위로 하는 연방제 통일방안은 양 지역의 극단적인 대립과 갈등을 야기할 수 있고, 다양한 정책적인 실험을 어렵게 할 우려가 있기 때문에 바람직하지 않다고 본다. 남한지역과 북한지역에 각각 적어도 3개 내지 5개 이상의 지역단위를 인정하고, 각 지역단위에게 고도의 자치권과 재정권을 부여하는 것이 현실적인 방안이 될 수 있다. 남한과 북한은 양극체제 대신에 다극적 분산체제를 도입하고, 각 지역의 경역을 각 지역의 주민과 지역정부에게 맡기고 책임을 지도록 해야 한다. 이를 위한 권한과 재원의 배분문제를 헌법적으로 보장해야 한다. 이러한 통일헌법체제는 국경이 붕괴된 이후에 도입하기는 어렵다. 통일상황이 초래되기 이전에 미리 통일체제를 담은 헌법질서을 남한에 먼저 실현하고, 통일 상황에서 북한의 여러 지역에 대해서도 남한의 지역과 대등한 지위를 인정하도록 하는 것이 바람직하다.

3) 지방주의 문제의 해결을 위한 분권적 질서

한국정치에 있어서 지역주의 문제는 제거대상으로서만 거론된다. 지방색이나 지역주의를 망국병이라고 저주한다. 경상도 지역, 호남지역, 충청도지역의 투표성향은 다분히 감정적이며 비이성적인 지역주의 경향을 보이고 있다. 합리적인 정책은 실종되고 지역간에 뺏고 빼앗기는 제로섬의 소모전을 초래하는 지역주의는 분명 극복되어야 한다. 중앙정치인들이 이를 이용하고 있다. 선거때마다 어느 지역에 어떤 우대조치를 하겠다는 특혜성 개발공약을 내걸고, 전국토를 감당하기 어려운 토목국가로 변질시키고 있다.

그러나 지방색이나 지역주의를 나쁜 것으로만 치부하는 것은 잘못이다. 그 바탕에는 지역에 대한 열정과 애정을 바탕으로 학고 있다는 점에서 이를 적극적으로 수용하여 순기능을 할 수 있는 정치체제가 필요하다. 오늘날 새로운 국가경영체제로서 지역주의(regionalism)가 강조되고 있다.  우리나라에서 지역주의의 역기능을 하고 미래지향적인 정치를 무력화시키는 원인은 중앙정부가 자원배분과 지역발전을 주도하면서 특혜지역과 차별지역으로 달리 차등대우를 하기 때문이다. 이러한 폐단을 극복하기 위해서는 그 지역문제는 그 지역에서 결정하도록 자원과 권한을 배분하고, 지역발전에 대한 책임을 지역에서 지도록 하면 된다. 그러면 지방색이나 지역주의는 당해 지역을 발전시키고, 지역간 선의의 경쟁을 유발하는 원동력이 될 수 있다. 지역주의가 순기능을 하고 지역발전을 위한 선순환을 할 수 있도록 하기 위해서는 지역발전을 지역주민과 지역정부가 결정하고 책임을 지도록 하는 고도의 분권적인 헌법구조로 전환하는 것이 필요하다. 이는 통일 후의 지역주의 문제를 극복하기 위해서도 필요하다. ■

	< 기획토론 2 > 대한민국 지방자치 이렇게 바꾸자! 토 론 2
	지방행정체제개편의 방향과 과제 - 마산ㆍ창원ㆍ진해 통합 사례를 중심으로 -
	조유묵 / 마창진참여자치시민연대 사무처장, 참여자치지역운동연대 공동집행위원장

통합 창원시는 2010년 7월 출범, 통합 2년

- 기존 3개시 모두 통합 건의.

- 주민투표는 생략한 채 여론조사로 결정되는 등 통합 과정에서 기본적인  ‘원칙과 상식’이 무시됨.

- 통합 창원시에 대한 제대로 된 평가 없이 2년 만에 다시 추진되는 전국적인 행정구역 통합이 창원시의 사례를 그대로 반복, 답습하고 있음.

- 특히 통합 창원시의 경우 기존 3개시가 통합 건의를 모두 했음에도 현재 엄청난 갈등을 겪고 있는데, 최근의 행정구역 통합은 특정 지역에 의해 일방적으로 통합이 건의되는 방식으로 진행되고 있음(경남의 통영과 고성의 사례 등)

- 통합 과정에서 주로 지방자치단체와 상공인 중심으로 통합 논의가 주도됨. 통합 논의 또한 공급의 측면만 강조(능률, 효율성 등)되고, 소비측면은 무시(주민자치, 행정서비스 등)됨, 또한 통합에 따른 부정적 요인(주민참여, 행정서비스, 지역민주주의, 행정권한 비대화 등)에 대한 논의와 대책 소홀

- 통합준비위에서 통합시 명칭만 확정하고(창원시), 통합청사 위치는 원칙만 정하고 여론조사 실시

- 통합으로 인해 통합 기초자치단체(인구 108만명)와 5개 행정구청, 3개시 의회는 폐지되고(의원 정수는 유지), 창원시의회로 통합

- 현재 통합 청사 위치 문제로 첨예하게 갈등을 겪고 있음. 지역균형발전(지역간 형평성), 행정효율성, 시민접근성, 통준위 합의론(약속) 등을 두고 지역간 대립, 특히 통합시의회의 갈등은 매우 심각

- 또한 진해의 경우 일부 지역과 단체 중심으로 분리운동이 전개되고 있고, 마산의 경우 통합청사 유치 실패 시 분리운동이 전개될 가능성이 높음.

통합 창원시 출범 2년에 대한 평가

통합 2년이 되었지만, 통합의 근거나 효과가 실현되고 있는지, 부정적 요인은 현실에서 구체적으로 어떻게 나타나고 있는지 등에 대한 구체적이고 객관적인 평가는 미비하다. 이러다보니 효과나 문제점이 과연 통합에 따른 것인지에 대한 구체적 논거 없이 혼재되어 있다. 특히 기초자치단체 광역화에 따른 부정적 요인을 강조된 주민참여와 자치라는 측면에서 보면, 그간 제대로 된 지방자치 경험이 없는 우리의 현실을 고려할 때 통합 전과 통합 후의 참여와 자치의 측면을 평가하기가 쉽지 않고, 이에 대한 실증적 평가도 미비한 상태이다. 다만, 정치적 발언권이 강한 지역, 인구가 많은 지역인 옛 창원시로의 쏠림 현상과 구 마산, 구 진해시민들의 소외감과 박탈감은 심화되고 있음. 또한 주민들의 통합 만족도는 대체로 낮고, 통합 효과가 미비하다는 여론이 우세하다. 그렇다면 통합 2년이 되는 지금 통합론의 근거나 효과가 과연 얼마나 실현되고 있는가?

- 생활․경제권과 정치․행정권의 불일치로 인한 주민 불편과 문제점은 애초 너무 과도하게 주장된 측면이 강함. 이는 통합 1년 후 여론조사 결과가 보여주고 있음. 오히려 통합 후 공공기관 접근성 불편, 민간단체 통합에 따른 불편과 후유증, 각각의 지역 정체성과 지역발전의 정신적 에너지 상실 등 주민 불편과 문제점이 가중되고 있음.

- 지역경쟁력 확보, 광역적 행정수요 대응과 광역행정 구축의 필요성과 관련해서 기존 지자체들의 대형 개발사업에 대한 통합적 조정이라는 긍정적 측면이 존재하나 실제로 지역균형발전, 지역개발욕구 등에 의해 제대로 진행되지 못함. 또한 권한 없는 행정구청은 공동화되고, 통합 창원시의 업무부담 증가와 과도한 집중현상 발생- 지방행정의 효율성 제고와 행정비용 낭비 축소와 관련해서는 오히려 행정계층은 늘어나고 더 복잡(도-통합시-행정구-읍면동), 지역 갈등 해소를 위한 다양한 사회경제적 비용은 늘어남. 특히 통합시의 규모에 걸맞는 대규모 개발 욕구가 증가되고 있음. 특히 이전의 도농통합당시의 환경과 지금은 다르기 때문에 중복투자에 따른 예산절감효과도 크지 않고, 오히려 통합비용과 통합후 통합청사 건립 등에 드는 비용과 통합이후 발생할 문제해결에 드는 사회적 비용이 더 큰 문제임.

- 지역간 불균형 극복, 지역균형 발전이라는 측면에서 보면 오히려 지역간 불균형을 심화시킬 수 있다는 또 다른 측면 존재, 구 창원시 집중과 구 마산, 진해시 소외 현상 공존 등 더 극심한 지역갈등 요소 존재, 지역 자체의 발전역량과 특성에 맞는 발전모델이 필요한데, 오히려 획일적인 창원시민화(?), 기존의 문화와 정서적 차이를 인위적으로 개편, 통합으로 인한 주민의 정서적 연대감과 공동체의식 약화

- 자치권 강화, 행정서비스 다양화와 수준 향상 등 지방자치 강화, 발전 등과 관련해서도 오히려 주민불편 가중, 근거리의 구체적이고 다양화된 서비스 보다는 획일화, 주민참여 약화, 지역 갈등과 지역적 이해관계에 따른 지방의회의 기능 약화 등 많은 문제 발생. 이외에도 통합시장 권한의 비대화, 창원시의회의 통합시장 불통에 대한 문제제기가 이어짐,

바람직한 지방행정체제개편의 방향

- 발제자들의 문제의식에 전적으로 공감함.

- 현재 중앙정부의 지방행정체제개편은 광역지방정부와 기초지방정부의 전망, 운영의 통합적 전망을 상실한 채 자율을 빙자한 사실상의 시군 강제통합을 시작으로 광역시도 무력화, 광역시 산하 자치구 폐지를 통한 지방자치와 주민자치 훼손, 중앙집권적 발상이자 행정편의주의적인 폭거라고 봄.

- 따라서 현재의 지방행정체제개편추진위원회의 해산과 지방행정체제개편을 즉각 중단하고, 보다 중장기적인 행정체제개편 방향을 모색해야 함. 이는 분권형 광역지방행정과 근린형 주민자치가 가능한 분권형 지방행정체제개편이란 방향에서 추진되어야 함.

- 또한 과정과 절차에 있어서도 주민의 동의와 합의를 바탕으로 주민투표로 결정해야 함. 마창진의 사례를 통해 알 수 있듯이 행정구역 통합은 일방의 통합 건의가 아니라 통합대상 지역 주민의 동의와 합의 속에서 자율적으로 추진되어야 하고, 통합시 명칭과 통합청사 건립 유무, 위치 등 통합 후 갈등의 소지가 있는 사안에 대해서는 사전 결정을 통해 주민들이 선택, 결정할 수 있도록 해야 한다. ■

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