98□시민·사회·종교단체 공동토론회

현 시기 시민사회의 역할과 발전방향

98. 2. 16

종로성당 3층 강당

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건강사회를위한치과의사회, 걷고싶은도시만들기시민연대, 경제정의실천시민연합,

기독교사회선교협의회, 녹색교통, 녹색소비자연대, 민주사회를위한변호사모임,

민주언론운동협의회, 전국불교운동연합, 주거연합, 참여연대, 천주교정의구현전국연합,

통일맞이문익환기념사업회, 참교육학부모회, 한국여성단체연합, 환경운동연합

<98□시민·사회·종교단체 공동토론회>

□현시기 시민사회의 역할과 발전방향□

◑ 일 시 : 98. 2. 16 오후 2시 - 5시

◑ 장 소 : 종로성당 3층 강당

◑ 사 회 : 유 종 성(경실련 사무총장)

<주제발표>

1. 현시기 시민사회의 역할과 방향

이 시 재(가톨릭대 사회학과 교수)

2. 시민사회 발전을 위한 제도개혁 과제

박 원 순(참여연대 사무처장)

<대표토론>

김 성 수(녹색소비자연대 사무총장)

이 상 환(새정치국민회의 연구실장)

이 용 철(변호사, 시민협 민간단체활동관련법률특위 위원)

지 은 희(여성단체연합 공동대표)

<종합토론>

각 단체 의견 및 종합토론

<정    리>

<주제발표 1>

시민사회의 역할과 발전방향

이시재(가톨릭대, 사회학)

작년말, 외환 및 금융위기에서 비롯되어, 국제통화기금(IMF)이 요구하고 있는 우리 나라의 경제의 구조개혁은 자본의 자유로운 활동과 이동을 가능하도록 비경제적인 영역에 있어서의 규제철폐를 근간으로 하고 있다. IMF가 요구하고 있는 탈규제화, 자유화, 그리고 민영화 등의 원칙은 정경유착과 친인척에 의한 문어발 경영 등 재벌경제의 폐해를 비판해 온 우리들의 요구와 일부 부합되는 측면이 없는 것은 아니다.

금일의 IMF시대에 있어서 국가주권이라는 것이 무엇인지 다시 생각하게끔 한다. 금융재정정책은 물론이요 국회에서 처리되는 여러 가지 법률의 내용과 처리 시기, 노사정협의의 내용에 이르기까지 우리는 IMF의 제반요구를 받아들이지 않으면 안되고 있는 상태이다.   오늘 우리들이 경험하고 있는 이른바 □IMF시대□는 시장경제의 지배의 완성을 위한 제반문제이며, 국가-시장-시민사회의 三元構造가운데 시장-국가, 시장-시민사회의 문제위상으로서 이해할 수 있다.

1. 시장경제의 시대

1989년 동유럽이 차례로 무너지게 된 것은 서구의 고도의 소비생활이 정보혁명을 통해서 동구로 전달되어 시민들의 마음을 사로잡았기 때문이었다. 사회주의경제에서 시장경제로의 이행에 성공하지 못한 동구와 소련은 정치적인 개방을 통해서 변화를 추구하였고, 중국, 베트남 등은 국가가 중심이 되어 시장경제를 받아들이고 있다. 사회주의 블록이 실질적으로 사라진 지금, 시장경제는 세계를 통합하는 유일한 시스템으로 등장하게되었다. 말하자면 역사적으로 처음으로 <시장경제의 시대>가 명실상부하게 도래하게 된 것이다.

시장경제는 (1) 생산도구, 생산관계 등 하부구조뿐만 아니라, 사회관계(정치관계 포함)와 문화까지도 거기에 맞추어 변화시키는 힘을 갖고 있다는 점, (2) 자본주의 시장경제는 국경을 넘어 세계의 방방곡곡으로 전개된다는 점 (3) 생산과 소비에 있어서 <문명화>라는 보편적인 성격을 띠게 한다. 말하자면, 자본주의 시장경제는  세계의 재편성원리로서 작용하여, 모든 사회적 관계가 화폐화되고, 상품화된다는 것을 의미하고 있다.

그러나 시장경제가 사회의 모든 부분을 재편성한다는 원리는 모델 혹은 이념형에 지나지 않는 것이며, 시장경제의 역사는 항상 국가나 종교, 파시즘, 혹은 사회주의와 결합하여 그것들의 도구로 사용되기도 하였다. 시장의 □왜곡□은 항상 존재하였으며, 우리 나라에서도 일부에서는 권력과 정실이 금융의 흐름을 제어하여 왔다. 이와 같이 시장의 도구화는 인류의 역사에 있어서 오히려 보편적인 현상이었다.

칼 폴라니는 자율적인 가격형성메카니즘을 형성하기 이전의 사회에서는 <경제는 사회적 관계 속에 매몰되어 있다>고 주장하였다. 경제적인 財의 교환, 축적, 양도는 모두가 사회구조가 정하는 바에 따라서 이뤄지고 있었고, 경제가 사회를 형성하는 것이 아니라, 사회가 경제를 형성한다는 것이다. 오직 자본주의시장경제에서만,  <경제가 사회에 매몰되는 것이 아니라, 사회적 관계가 경제시스템에 매몰(embedded)되어 있다>는 것이다. 이것이야말로 그가 말하는 <대전환>(Great Transformation)의 핵심이다. 시장 혹은 경제의 사회로부터의 이탈 (disembedding)을 통한 시장지배사회가 도래하는 계기가 바로 여기에 있다.

2. 생활, 소비, 시장경제

시장경제는 우리들의 일상생활의 중요한 욕구를 충족시켜주는데 매우 효율성이 높은 제도이다. 시장시스템은 세계도처의 자원을 이용하여 우리들에게 갖가지 물질과 서비스를 제공해 주고 있다. 특히 도시생활을 하는 우리들은 의식주의 모든 영역에서 시장공급은 필요 불가결한 것이다.

그러나, 시장이 공급해 주는 재화와 서비스에 대해서는 여러 가지 차원에서 비판의 대상이 되어 왔다. 시장은 우리들의 욕구를 충족시켜 줄 수 있는 기구이나, 과연 우리들의 욕구라는 것이 어떻게 형성되고 있는 가라는 것이다. 시장은 광고, 디자인, 정보조작 등을 통해서 생명과 생활을 위해서 전혀 필요하지 않고 오히려 해가 되는 假象慾求까지 만들어 내어, 그것을 소비하도록 강요하고 있다는 점이다. 시장거래에 있어서 수요가 공급을 자극하고 생산을 촉진하는 것이 아니라, 반대로 공급 측이 수요를 만들어 내어 물품을  만들어 팔고 있다는 것이다. 또  소비자들이 상품을 소비함으로써 상품의 사용가치보다는 상품이 상징하는 사회적 기호를 소비하는 것으로써 소비과정에 있어서의 소외현상을 고발하고 있다(보드리얄, 『소비의 사회학』). 이러한 소비활동에서는 상품을 많이 구입하는 것이 행복을 가져온다는 믿음을 갖게 하여, 항상 생산자 측의 조작대상이 되고 만다.

우리들의 생활은 자연과 환경, 인간관계와 공동체가 공급하는 자연자원과 사회자원도 이용하여 영위되고 있다. 우리들의 모든 생활, 생명활동---사랑과 죽음을 포함하여---이 모두가 소비에 속한다. 그렇다면, 우리들의 생활활동은 그것의 영어 표현 life이 상징하고 있듯이 전체적이고 그 본질에 있어서, 그 핵심에 있어서 생명 Life활동을 지시하고 있다. 우리들의 생명활동에는 친구들과 0만나서 즐거운 시간을 보내고, 아름다운 숲속을 거닐며 맑은 공기를 마시며, 새소리를 듣는 것과 같은 시간도 <소비>에 속하는 것이 되지 않을까? 상품화의 영역이 확대되어 가고 있지만 시장이 공급하지 못하는 소비품목도 아직 대단히 많다. 소비품의 시장공급은 우리들의 생활(생명활동)에 필요한 것도 있으나 불필요한 것도 적지 않다. 소비의 본래의 의미는 삶의 즐거움이며, 기쁨을 가지고 산다는 것이 중요하며, 생산은 삶의 기쁨을 위한 수단이다. 현대사회의 문제는 바로 소비의 역전된 형태만 알고(기호소비자로서!), 소비의 원래의 뜻을 상실한데 있다는 것이다.

시장경제는 노동과 토지와 원료,  자본 그리고 기술을 결합하여 상품을 생산한다. 그러나 시장은 그 자체로서 노동을 생산(재생산)하지 못하며, 토지와 원료를 원천적으로 만들어내지 못한다.  시장은 노동, 자원, 토지, 과학기술 등을 시장 밖에서 동원하여 시장 내에서 조합하여 상품을 만들어내고 있다. 마르크스가 <부르주아지는 자기자신의 이미지에 맞춰 세계를 만들어낸다>라고 말하는 것은 바로 노동, 토지, 과학기술 등을 생산하는 모든 기구를 시장에 적합하도록 만든다는 것이다.

3. <지속가능성이 없는 시장경제>

우리 나라에서는 □시장의 부족□이야말로 IMF시대를 초래한 원인이라고 보는 견해가 있다.  말하자면 시장원리대로 경제를 운용하였더라면, 국제적인 경쟁력도 향상되었고, IMF의 통제라는 불행한 결과가 오지 않았을 것이라는 것이다. 바로 시장원리를 통한 경제문제의 해결이야말로 가장 합리적이라는 시장주의적 선택이 지금 지배적이다. 관치금융이라고 불리는 정치권력과 정부관료에 의한 금융지배현상이 오늘의 불행의 요인이라고 한다면 그것은 타당한 말이다. 그렇기 때문에 우리 나에서는 지금 시장의 회복을 위한 IMF의 조치는 매우 바람직한 것이며, 따라서 우리가 모두 받아들여야 한다고 주장하는 사람들이 많다.

시장은 우리의 생활의 매우 중요한 부분의 소비를 제공해 주고 있지만, 그렇다고 보다 근원적이고 기본적인 생활욕구를 충족시킬 수 있는 것들을 제공해 주지 못하고 있다. 또 시장은 오늘의 세대에 공급해 줄 수 있는 것들을 장래의 세대에게도 현재와 같은 수준의 공급을 보장할 수가 없을 것이다. 『성장의 한계』『우리들의 공동의 미래』의 저자들은 지구환경의 지속성과 미래세대의 삶의 기회를 보장하기 위해서는 현재의 개발과 성장에 일정한 한계를 설정해야 한다는 것을 주장하고 있다. 시장은 시장 밖에서 자원과 환경, 토지, 노동력을 생산과정에 투입하여, 그 결과로서 폐기물 등을 내 보내 환경과 자원문제를 시장시스템의 외부성(externalities)으로 다루고 있다. 시장은 스스로를 유지하기 위해서 끊임없이 외부로부터 자원과 노동력, 토지

또 시장경제는 노동력을 재생산을 가족공동체, 사회, 정부 등 비경제적인 기구에 의존함으로써 스스로는 노동력의 재생산기능을 갖고 있지 못하다. 가족 가운데 실업자가 발생하면, 가족전원이 고통을 당하고, 형제자매가 돕고, 또 정부가 나서서 고용보험, 실업수당을 제공하고 있으나, 이것들은 시장시스템과는 전혀 별개로 존재하는 것들이다. 시장경제는 고용문제의 부담을 시장 외의 제 기구에 전가하고, 국내적으로는 불평등을 확대하고 세계적으로는 남북문제를 야기하고 있다.

지금 □구조조정□의 명분으로 인원감축이 진행되고 있다. 이것은 두말할 것도 없이 시장의 최적화를 위한 조정에 다름이 아니다. 구조조정을 원활하게 하기 위해 정부는 기금을 조성하여 실업수당을 제공하고, 가족은 고통을 당하거나, 모두가 힘을 합하여 경제적인 곤란을 해결해 가지 않으면 안된다. 시장의 최적화 때문에 발생한 실업문제는 반드시 시장밖에서 뒤처리를 하게 되는 것이다.

우리들이 이상과 같은 시장경제의 결함을 인정하면서도 이를  전면적으로 부정할 수 없다면 어느 정도로 어떻게 이에 대응해야 하는가? 체제의 축을 바꿀 필요가 있다. 시장중심체제에서 생활 및 생명중심체제로 바꾸는 것이다.  시장경제가 우리들의 삶의 전체세계를 편성하기보다는 생명, 생활을 중심으로 <세계질서>를 재편한다는 것이다.  그렇게 되면 시장경제는 우리들의 삶을 풍요하게 해 줄 수 있는 <외부성>으로서 그것을 받아들이기도 하고, 선택하기도 하고 때로는 제어하기도 할 수 있어야 할 것이다. 생명과 생활은 전체성과 미래성, 지속가능성을 내재하고 있어야 하지만 시장은 외부성을 수탈하면서 자기시스템을 증식시키는 메카니즘으로 갖고 있다. 생활과 생명활동에 있어서 시장은 수단이며, 삶의 방편의 하나이다. 시장을 방편으로서 그 위치를 설정한다는 것은 삶의 주체를 확립하는 것과 같은 말이다. 생활을 편성하는 원리와 동력을  우리의 세계 속에 내장하고 있어야 한다는 것이다. 그렇지 않으면 우리는 시장의 객체이며 대상으로 전락할 것이다.

4. 시민사회운동의 방향

IMF한파가 가져온 가장 심각한 문제는 실업문제이다. 대기업은 구조조정을 통해서 인원을 삭감하고 중소기업은 금융불황으로 매일 100개이상이 파산하고 있다. 실업까지 가지 않더라도 임금의 삭감, 일시적인 해고 등 심각한 생활위기가 나타나고 있다. 줄어든 소득에다가 물가의 급상승으로 생활이 파탄하여, 죽음을 선택하는 경우도 우리는 신문을 통해서 알 수 있다. 한계적인 수입으로 경우 생활을 꾸려 나가는 사람들은 실업과 수입감소로 큰 위기에 봉착하고 있으며 1990년대 사회의 중심세력으로 성장해 온 중산층은 급속히 감소하고 있다.

우리 나의 중산층에 대해서는 평가가 여러 가지로 갈려 있지만, 오늘날 시민운동의 기반이 되고 있는 것이 중산층이며, 1980년대 이래의 민주화를 지탱해 온 것도 중산층이었다. 중산층의 붕괴는 시민사회운동에 있어서도 중요한 변화를 의미하고 있다고 볼 수 있다. 중산층과 기층민중과 구별이 분명하지 않게 될 뿐만 아니라, 중산층운동, 민중운동을 따로 구분할 필요도 없게 될 것이다.

IMF체제하에서 정부는 재정긴축을 강화하고 있으며, 그 가운데서도 실업자의 보호와 경기부양을 위해 정부예산의 상당한 부분을 사용하고 있다. 경제적인 난국을 벗어나기 위해 정부는 극도의 경기부양책을 쓰고 있으며, 그 점 이해하지 못할 바도 아니다. 그러나 교육, 복지, 환경 등 미래를 위한 투자에 대해서 정부가 소흘히 해서도 안될 것이다.

이러한 상황에서 시민사회운동의 과제는 무엇인가?

4.1 노동 및 실업문제를 주요 과제로 삼아야 한다.

최근 우여곡절 끝에 노동자, 사용자, 정부간의 노사정협정이 체결되었다. 시민사회운동의 대표들이 국민적인 합의형성을 위한 자리에 초청 받지 못했다는 사실도 오늘날  우리의 시민운동의 현주소를 시사해 주고 있다고 보여진다. 1990년대이래, 여러 차례의 노력이 있었음에도 불구하고, 시민운동은 노동운동과 연대를 성공시키지 못했다. IMF체제하에서 실업자의 대량발생, 중산층의 붕괴 등 우리사회전체가 위기에 빠져가고 있을 때, 그리고 시장시스템은 자기최적화를 위해서 시장 밖의 사정을 돌볼 여유도 없는 상황에서, 그리고 정부는 시장 살리기를 위해 모든 자원을 동원하고 있는 이 때, 시민운동은 노동자들, 실업자들의 고통에 동참하고 그들과 함께 문제를 해결하기 위해 노력하지 않으면 안된다.  실업자문제 해결을 위해 시민운동이 할 수 있는 일은 매우 한정되어 있다. 노동자들의 자구노력에 대해 시민운동은 지원과 연대를 표명하여야 한다. 노사정위원회가 줄다리기를 하고 있을 때도 시민운동은 적극적으로 발언하여야 했다. 또 앞으로 노동자의 권리와 관련된 제도의 변화를 위해서도 시민운동은 침묵해서는 안된다. 또 실업자들을 위한 고용창출을 위해 시민사회운동이 할 수 있는 일들도 있을 것이다.

시민사회운동은 시장 밖으로 튀어나온 우리사회의 문제를 다루고 해결하는데 노력해야 한다. 시민운동은 노동자, 실업자문제를 적극적으로 다루고 노동운동과 연대함으로써 민중운동과의 분리를 극복하고 시민운동의 지평을 확대할 필요가 있다.

4.2 시민참가와 정보공개의 요구

IMF체제가 들어 선 이후 우리는 세계시장의 체제가 바로 우리들의 생활과 생명에 직결되어 있다는 것을 경험하고 있다. 우리의 불행이 바로 IMF나 정부, 혹은 외국의 금융세력에 의해 좌우되고 있다는 것을 경험하고 있는 것이다. 경제위기에 대해 아무런 책임이 없거나 또 책임을 질 수도 없는 우리 서민들의 생활에 왜 이런 큰 불행이 닥쳐오고 있는가? 우리는 우리의 생활과 생명에 결정적인 결과를 가져올 의사결정에 대해 참가를 요구해야 한다. 지금 정부는 IMF라는 지상의 권력을 이용하여 개혁이라는 이름으로 기존질서를 바꾸어 가고 있다.

또 우리는 정부에 대해서 혹은 IMF에 대해서 우리의 생활, 생명과 관련된 부분에 대해서는 정보공개를 요구해야 한다. 작년 우리가 IMF체제로 들어가게 된 계기가 된 것도 정부 내에서 조차도 정보공개가 이루어지고 있지 않았기 때문이었다. 정보공개야말로 시민들의 참가를 유도하고 우리사회의 문제를 전국민적인 힘의 결집을 통해서 해결할 수 있는 방법이다.

4.3 환경파괴와 인권유린에 대한 발언과 요구

IMF체제하에서 경제회생과 구조조정이라는 명분으로 환경문제가 뒷전으로 밀리고 인권이 유린되고 있다.  여성들이 가장 먼저 정리해고의 대상이 된다든지, 정리해고의 조건이 그렇게 간단하지 않지만, 정리해고의 사유가 되지 않는 데로 기업이 노동자들을 내보내고, 또 임금의 일부분인  보너스를 없애거나, 임금을 삭감하는 등 국제적으로 인정된 노동권을 박탈하는 경우가 허다하다.  우리는 정부에 노동자의 권익을 지키고 성평등을 짓밟는 행위를 강력하게 단속하도록 요구해야 한다.

정부는 건설경기를 부양하기 위해 그린벨트규제를 완화하고, 골프장 등 위락산업에 대한 융자금지를 해제하였으며, 환경관련투자를 축소하고 있다. 한국의 시민운동단체들은 정부와 IMF체제가 요구하는 변화가 환경과 인권문제에 어떤 영향을 미칠지를 면밀하게 검토하도록 요구해야 한다. 각종 대규모 개발사업에 대해서 환경영향평가를 하듯이 IMF체제하에서 이루어지는 각종 경제정책이 가져올 환경적인, 인권적 사회적 영향에 대해서도 정부는 그 영향을 평가해야 한다.

4.4 생활-생명의 연대망을 구축하자

IMF는 시장기구의 세계화의 가장 탁월한 상징이다. 시장기구의 세계화는 이미 다른 나라의 사례들에서도 □빈곤의 세계화□를 가져왔다는 것을 알 수 있다. 시장은 스스로를 키워나가기 위해 비시장사회를 □착취□하고 있기 때문이다. 일시적인 번영도 결국은 시장의 최적화과정의 한 부분에 지나지 않는다. 그렇다고 시장을 전면적으로 부정할 수 없으나 시장은 생활-생활의 축에서 보면 외부적이며, 도구적이어야 한다. 우리는 시장이 생산, 소비활동에 활력을 가져다 주는 효과를 인정하지말자는 것은 아니다. 그러나 시장화의 결과물로서 발생하는 환경파괴, 공공성의 파괴, 인권의 유린, 사회적 연결망의 파괴를 우리는 해결할 수 있는 방법을 만들어야 한다. 말하자면 비시장적 연대를 구축하는 일이다. 노동운동도 시장의 횡포에 저항하는 세력이며 또 시장의 피해자이다. 노동운동, 환경운동, 여성운동, 교육운동, 복지운동 등 비시장적 사회적인 요구, 생태적인 요구에 부응하는 사회운동세력의 연대를 구축할 필요가 있다. 이 운동은 일국의 운동으로 한정되어서는 안된다. 국제적인 금융자본은 간섭이 적고 이윤을 많이 낼 수 있는 곳을 찾아서 이동하는 성질을 갖고 있기 때문이다.	IMF체제의 등장과 함께 IMF체제의 지배하에 있는 여러 나라들의 사회운동세력과 연대할 필요가 있다.

IMF가 요구하고 있는 탈규제화, 자본자유화, 민영화 등의  글로벌 표준은 앞서 논한 바와 같이 자본활동의 자유를 위한 것이며, 무차별적으로 시장원리를 어디까지나 관철시키겠다는 것이다. 한편, 자본의 무차별적인 자연수탈과 비인간화를 막기 위한 국제적인 협약도 다수 존재하고 있다. 환경, 복지, 인권, 노동, 여성문제와 같은 것은 일국적인 문제를 넘어서서 글로벌한 문제로서 다루어지고 있고, 이러한 문제들은 일면에서는 시장경제의 비용의 외부화에서 온 것이기도 하다.  자본의 국제이동이 갖는 문제가 글로벌한 문제로서 등장하게 된다면 자본의 국제활동이 준수하도록 하는 글로벌조직원리(Global Governance)가 필요하게 될 것이다.  초국적 기업이 그렇듯이 정부나, 세계조직이나, 혹은 물리적인 강제에 의하지 않고도 생명과 생활을 지키는 국제적인 양식과 도덕을 준수할 수 있는 방법이 필요하다. 시장의 자유로운 활동과 생명과 생활의 양립을 위한 규칙이 필요하다.

4.5 생활-생명공동체를 건설하기 위해

우리 정부는 최근  IMF가 요구하고 있는 국제적인 기준을 맞추기 위해 우리의 경제를 급속하게 국제화하고 있다. 자본시장의 개방에서 시작하여, 은행, 보험, 부동산 등 전 國富와 전 국토를 외국자본의 침투에 노출시키고 있다. 보다 많은 이윤을 쫓아서 이동하고 있는 국제자본에 우리의 고정자산까지 상품화하고 있다. 또 이 체제하에서는 낡은 □나라세우기□이데올로기도 맞지 않으며, 자본의 자유로운 이동을 위한 정치 및 사회질서의 유지라는 기능이외에 국민국가의 기능에는 많은 변화가 일어났다. 우리가 모듬살이(혹은 공동체)의 근거로서 생각해 온 민족국가의 기반이 무너져 가고 있다. 그렇다면 우리는 무엇을 근거로 모듬살이의 기초를 다져야 할 것이다. 시민사회운동은 당연히 시민사회 혹은  □사회□를 근거로 공동성을 확립해야한다. 그러나 그 시민사회라는 것도 국민국가를 전제로 한 것이며, 국민국가의 나라세우기 이데올로기의 덫에서 벗어나지 못한 것이었다. 국민국가는 지금 시장세력의 도구로 전락한 감마저 없지 않다.

우리는 위에서 주장하는 바와 같이 생활을 공동으로 하고, 생명과 생태를 기본 틀로 하는 모듬살이의 틀을 상정하고 이의 건설을 위해서 노력해야 한다고 생각한다. 가령 외국의 자본이 우리의 고향동네에 들어와 있다고 한다면, 민족국가의 틀 속에서 생각하기보다는 우리의 생활과 생명공동체에 어떤 의미가 있는지에 따라 이에 대응해야 할 것이다. 또 외국인 노동자들은 국민국가적인 차원에서는 외부적인 존재이지만 생활-생명공동체 안에서는 얼마든지 수용할 수가 있는 것이다.

생활-생명공동체는 시장시스템을 매개로 외부에 대해 열려 있으면서도 생활-생명을 중심 축으로 자기동일성을 추구하는 체계가 될 수 있을 것이다. 이것을 기반으로 우리는 시장이 가져온 피해를 공동체로서 해결해 나가는 노력을 할 수 있으며, 이것을 토대로 우리는 생활과 생명을 방어할 수 있을 것이다.

맺음말

나는 □민주발전과 경제회생□을 내세우고, 경제회생의 방법으로서 민주발전을, 혹은 민주발전의 틀 속에서 경제회생을 추구하는 새 정부의 방향에 대해 많은 기대를 갖고 있다. 민주발전이 경제회생의 걸림돌이 아니라 민주발전을 통해야만 경제문제가 해결된다는 해법은 종전의 성장이데올로기와는 정면으로 대립되는 것이다. 작년 12월 우리 경제가 최악의 상황에 빠졌을 때, 민주발전을 국가목표로 내세울 수 있었던 것은 매우 중대한 의미를 갖는다.

우리는 시민사회의 성장이야말로 민주발전의 바로메타라고 생각한다. 아시아의 성장국가들은  하나같이 시민사회없는 경제발전을 도모해 왔으며, 그 결과 IMF와 같은 시장세력의 공격앞에서 무력성을 드러내고 있다. 우리가 경제를 발전시키려는 이유는 그것이 우리들의 생활과 생명의 발전을 가져오기 때문이다. 우리들의 생활과 생명의 희생을 요구하는 경제발전이란 있을 수 없다.  시민사회운동은 시장의 밖에서 시장의 움직임을 제어하고 시민의 성장을 도모함으로써 그 결과로서 민주발전을 이룰 수가 있는 것이다.

새 정부가 경제회생을 추구하는 가운데 민주발전의 기조를 잃지 않는다면 시민운동의 좋은 파트너가 될 수 있다. 그러나 시장세력의 압력 하에서 환경, 인권, 여성, 교육, 복지 등 생활-생명 영역을 위축시키고, 이를 유린하는 일이 있으면 우리는 새 정부에 대해 경계하고 감시하는 일을 게을리 해서는 안된다.

<주제발표 2>

한국시민사회 발전을 위한 제도적 개혁과제

박원순 (참여연대 사무처장)

1. 서 론

(1) 한국 시민·사회운동의 발전

한국사회는 전통적으로 권위가 한 곳으로 집중되어 있었다. 권위의 배분이란 있을 수 없었다. 이것이 민주주의발전의 큰 장애가 되어 왔고 되고 있는 것이 현실이다. 대통령에의 권력집중, 지방분권의 미성숙, 언론.노동조합의 미발달등이 바로 이러한 권력집중현상의 예이다. 시민.사회단체의 발전과 장애 역시 이 문제와 맞닿아 있다. 정부와 권위를 배분하며 사회적 역할을 수행하는 비정부단체의 개념은 있을 수 없었다. 단지 정부의 허용아래 일방적으로 정부활동을 지지.지원하는 이른바 관변단체만이 존립할 수 있었던 것이다.

이러한 시대하에서 시민.사회단체는 규제의 대상이었다. 사회단체는 등록되고 그 활동의 상당부분은 인.허가, 신고의 대상이 되어야 했다. 더 나아가 눈에 보이지 않는 감시와 통제를 받아야 했다. 이러한 법제적 억압뿐만아니라 둘만 모여도 불온하게 생각하는 국민들의 뿌리깊은 피해의식이 시민.사회단체의 발전을 가로막는 주요한 요인이었다.

.사회단체등록에관한법률이 바로 그 근거법이었다. 그러나 이 법은 1994년 1월 7일 법률 제4736호로 전면개정되어 사회단체신고에관한법률로 그 잔영을 남기고 있다.

민주화는 이러한 시민.사회단체 활동의 제약을 푸는데 계기가 되었다. 노동조합을 비롯한 많은 이익단체들이 자신의 목소리를 내기 시작하였고 공익을 대변하는 단체들이 조직화되기 시작하였다. 거의 모든 영역에 걸친 시민.사회단체들이 우후죽순처럼 생겨난 것이다.  한마디로 거대한 다양성의 물결이 이 사회를 넘실거렸다. 시민.사회단체의 목소리는 거세지고 그 영향력은 확대되기 시작하였다. 1987년의 6월항쟁 이후 10년은 바로 시민.사회단체 성장의 역사이기도 하였다.

. 한국민간단체총람에 수록된 비정부단체의 숫자는 9,467개에 이르고 그 가운데 56%가 최근 10년 사이에 생겨난 것이라 한다. ( 시민의 신문, 1996년 12월 7일자 기사)

.그러나 이 정도로서는 선진국의 NGO수준에는 훨씬 못미친다. 예컨대,  1995년 4월 현재 캐나다에는 72,029개의 각종 NGO가 있으며 전체 취업인구의 약 9%에 해당하는 130만여명을 고용하고 있으며 GNP의 12%에 이르는 예산을 사용하고 있다는 것이다. (공보처, 민주공동체시민운동의 새로운 지평, 1997, p.47)

. 정수복은 민주화과정을 3단계로 나누어 권위주의적이고 억압적인 정부와 구세력이 퇴진하고 국민의 직접선거에 의해 지도자를 선출하는 첫단계, 억압적인 제도가 사라지고 민주적인 법.제도가 만들어지는 두 번째단계, 그 틀 안에서 시민들의 적극적 참여가 이루어지는 세 번째 단계로 설명하고 있다. 그 이동 과정을 또한 민주화의 공고화 또는 심화라고 부른다. (정수복, □공동체의식 실천을 위한 시민운동의 활성화방안□,  □97공동체시민운동세미나, 공보처, 1997.12, pp.7-8 참조)

(2) 새로운 도약의 조건

그러나 이렇게 우후죽순처럼 생겨난 시민.사회단체들이 곧바로 시민사회의 성장을 의미하는 것은 아니었다. 아직 한국의 시민.사회단체들의 그 성장의 요람기에 있으며 이들 자신에게 있어서나 정부나 사회에 있어서나 아직은 미답의 길을 가는 경험의 도정에 있다. 시민.사회단체 스스로와 정부.사회와의 관계 설정과 진전은 앞으로의 과제로 남아 있다. 뿐만아니라 이러한 단체들이 존립할 사회적 토대는 형성되지 못하여 그 과정에서 엄청난 시련을 겪고 있다. 그러한 상황과 조건을 정리해 보면 다음과 같다.

첫째, 일반 국민들의 미약한 의식이다. 아직 우리 국민들은 시민.사회단체들의 존재의미와 역할에 대하여 주지하고 있지 못하며 따라서 이들의 시민.사회단체에의 관여가 지극히 미약한 현실이다.

둘째, 재정의 열악함이다. 거의 대부분의 시민.사회단체들은 회원들의 낮은 회비의존율, 대외적 지원의 부족으로 고통받고 있다.

셋째, 상근활동가의 생존조건의 미확보와 전문성의 부족이다. 어려운 재정여건으로 말미암아 이들 시민.사회단체에 근무하는 상근활동가들은 최저한의 생활비를 지급받지 못하고 있으며 의료보험.국민연금등의 혜택을 받고 있지 못하고 있다. 이런 상황에서 활동가들이 자신의 전문성을 강화하며 운동의 질적 성장을 꾀하기는 대단히 어려운 실정이다.

넷째, 자원봉사자들의 부족이다. 많은 시민.사회단체들이 상근 활동가들의 역량에 의존하고 있으며 비상근 자원봉사자들의 지원은 턱없이 부족한 실정이다. 서구 여러나라가 대부분의 시민.사회단체활동을 자원봉사자들에 의존하는데 비하여 우리의 경우는 크게 다르다.

다섯째, 시민.사회단체들이 그 역할을 수행하는데 필요한 효과적인 활동수단을 확보하고 있지 못하다. 각 단체들이 부여받은 임무를 수행하고 정부와 의회, 사법의 절차에서 개입하기 위해서는 유효적절한 무기가 제공되어야 한다. 그러나 정보공개법, 행정절차법, 공익소송법등 시민.사회단체의 활동에 필수적인 법제들이 대단히 미약한 실정이다.

여섯째, 아직도 시민.사회단체에 대한 억압적인 법제가 상당히 남아 있다. 시민운동을 억압하고 감시하는 것을 목적으로 존재하거나 운용되는 법제가 적지 않으며 이러한 제도의 혁파없이 시민사회의 발전이나 성숙이 있을 수 없다.

.김윤환, □민주성과 자주성에 기초한 시민운동을□, 희망은 여기에 - 각계인사 31인이 본 참여연대와 한국의 시민운동, 참여연대, 1987, p.20

이상과 같은 문제들은 오랜 세월에 걸쳐 해결해야 할 문제도 있으나 제도적인 개혁에 의해 충분히 해결할 수 있는 과제도 적지 않다. 서구사회에서는 이미 제도적으로 확보되어 있는 것으로서 우리가 도입할 요소가 많다. 오히려 시민사회의 정착을 늦추어온 법제의 질곡을 깨고 동시에 성숙을 앞당기기 위해 당연히 도입하여야 할 제도들이다.

2. 시민·사회단체의 억압 법제와 그 해방

(1) 결사의 자유등 조직관련 자유의 제약

사회단체등록에관한법률이 1994년 개정되어 신고제를 골간으로 대폭 개선된 것은 사실이다. 그렇다고 시민.사회단체의 결성과 활동의 자유가 완전히 보장되고 있지는 못하다. 각급 경찰.안기부.검찰등 수사.공안기관들은 시민.사회단체를 주요한 정보수집 및 동향감시처로 삼고 있다.

한편 시민단체들이 주로 개설하고 있는 시민교육운동은 현실적 제약요건으로 말미암아 지지부진을 면치 못하고 있다. 다양한 시민사회의 지도력을 배출하고 일반 시민을 상대로 정치적 의식을 고취하는 시민교육은 대부분의 시민단체들의 절박한 요구임에도 불구하고 언론.백화점.대학등에서 제공하는 프로그램에 뒤지고 있다. 현행 사회교육법을 개정하여 이러한 시민교육기관에 대한 지원강화와 교육기관의 설립을 제약하고 있는 학원의설립.운영에관한법률의 개정이 필요하다. 그 외에도 설립의 인허가제도, 운영과정의 간섭을 제도화하고 있는 협동조합관련법률들도 공동체운동을 벌이고 있는 시민.사회단체들에게는 장애요소가 아닐 수 없다.

.신동필, 시민단체의 선거과정참여 활성화방안연구, 1994년도 연세대학교 행정대학원 석사학위논문, p.60

. 농어민과 노동자릎 포함하여 서민대중을 위한 농.수.축협, 신용협동조합, 새마을금고, 소비자협동조합, 중소기업협동조합등이 대부분 원래의 목적과는 달리 협동조합의 기능을 위축시키고 조직의 확대.심화를 저해해 왔던 것이 현실이다. 이러한 현실을 개선하고 활발한 협동조합운동을 위해 단일한 협동조합기본법의 통합정비를 주장하는 견해도 있다. (신동필,  위 논문, p.59)

. 김광식, □국가의 시민사회에 대한 특혜와 통제에 관한 조사연구□, 국가와 시민사회의 새로운 관계 정립을 위한 세미나 자료집, p.20

(2) 표현의 자유등 정치적 의사표현의 제약

지난 군사독재정권하에서 정당이나 관변단체를 제외하고는 정치적 의사를 표현하는 것이 사실상 불가능하였다. 지난 1987년 6월항쟁 이후 정치적 의사표현의 자유는 계속 확장되어온 것은 사실이나 아직도 잔존하는 제약이 적지 않다.

진보적 의견조차 언제 탄압이 대상이 될 지 모르는 국가보안법, 여전히 행정적 규제의 여지를 남기고 있는 집회및시위에관한법률, 특정후보에 대한 선거운동 또는 낙선운동의 금지를 규정하고 있는 통합선거법등이 대표적인 것이다. 뿐만아니라 플랑카드 게시조차 사전승인을 받도록 하고 있는 광고물단속법 역시 악법 중의 하나이다. 도시미관을 해치는 수많은 시설물들은 그대로 두고 시민.사회단체의 광고물을 주로 단속하는 것은 납득하기 어려운 일이다. 그 외에도 공연법, 방송법, 영화법, 음반법등도 시민.사회단체에 호의적이지 않다.

. 집회시위법의 문제점은 경찰서장의 자의적인 판단에 따라 이루어지는 금지통고제도, 그것을 다투는 쟁송절차의 장기성, 야간시위의 원칙적 금지등이다. 자세한 것은 신동필, 위의 논문, p.63

시민.사회단체가 정부나 언론의 종속변수에 머물고 있고 특히 이들의 활동을 공정하고 객관적으로 다루어주어야 할 언론이 애써 무시하거나 편파적으로 보도하고 있는 상태에서 시민.사회단체가 일반 대중과 직접 만날 수 있는 독자적인 채널이란 집회.시위라든가 플랑카드. 벽보의 게재일 수밖에 없다. 그런데 이러한 직접적인 매체마저도 제약받는다면 시민,사회단체의 존립과 그 활동 역시 제약받기 마련이다.

. □언론의 영향력 확대는 의사소통의 합리성을 확대하는 방향이 아니라 역으로 권력과 화폐의 논리가 확장되는 경향□을 보여 왔다(이기호, 한국의 민주화과정과 사회운동네트워크: 1987-1996, 1996년도 연세대학교 대학원 정치학과 박사학위논문, p.86). 이러한 언론이 체제개혁적인 시민.사회운동단체들에게 호의적일 리 만무하다.

(3) 기부금품모집규제법등 재정적 제약

1) 기부금품모집규제법의 내용과 문제점

기부금품모집규제법은 1951년 11월 7일 공포되어 시행되기 시작한 이래 1962년과 1970년 두차레 개정되었다. 이 법이 제정되던 당시는 한국전쟁이 한창이던 시기였고 사회적 궁핍과 혼란 속에서 무질서하게 난립하였던 기부금품의 강요로부터 국민의 재산권을 보호하고 생활안정에 기여하기 위한 필요성이 높았다. 민생보호와 치안유지 차원에서 규제적 입법이 탄생한 것이다.

. 성민선, □개별모금.정부모금.공동모금□, 민간복지관련입법청원을 위한 범시민공청회자료집, p.59

두차례의 개정은 모금허용의 범위를 확장하기는 하였으나 그후 기부금 모집의 사회적 요구는 날로 증대하였음에도 이 법은 개정되지 않은 채 그대로 유지되어 사회발전에 걸림돌로 간주되었다. 기본적으로 수많은 단체들은 후원회비 또는 회비라는 이름 아래 모금을 해 왔기 때문에 이 법은 사실상 사문화되었다. 그럼에도 내무장관의 허가라는 조항을 내세워 정부에 비판적인 단체의 모금행위를 문제삼아 고발하는 등의 조치를 취해 왔다.

. 예컨대, 전교조의 모금에 관하여 대검공안부가 수사에 나서는가 하면 (1991.11.5자 조선일보 기사) 민주노총 권영길 위원장에 대하여 과거의 모금을 문제삼아 이 법으로 기소하였다. 권씨는 이 법의 위헌제청신청을 내었고 담당법관은 이를 받아들여 제청신청을 하였다.

뿐만아니라 이 법은 70년 개정이래 모금된 액수의 5%이상을 모금경비에 충당하지 못하도록 하고 있는데 이것은 비현실적이다. 모금실무자들의 견해는 최소한 15-20%는 비용으로 처리되어야 한다는 것이다.  지나친 모금경비제한은 사실상 모금을 불가능하게 만든다.

2) 기부금품모집규제법 개정안과 그 한계

. 이 개정안은 1994년 11월 남평우. 백남치. 황윤기의원외 21인의 이름으로 제안된 것이다.

그 후 이 법에 대한 비판과 폐지압력이 가중되자 1994년 11월 민자당은 개정안을 제출하였다. 이 법안의 주요골자를 보면 다음과 같다.

- 기부금품모집허가 대상을 천재.지변등으로 인한 구휼사업, 불우이웃돕기등 자선사업 및 국민의 참여가 필요한 사업의 3종으로 축소하되 기부금품모집허가용건을 강화한다

- 기부금품의 모집 및 사용의 투명성을 높이기 위해 기부금품의 모집자가 모집을 완료하였거나 모집된 기부금품을 사용한 때에는 공개를 의무화한다

- 모집비용을 모금액의 2%를 초과하지 않는 범위내에서 충당할 수 있다

- 국가 또는 지방자치단체 및 그 소속기관과 공무원은 여하한 명목으로도 기부금품의 모집을 할 수 없도록 하고 용도가 지정된 자발적 기탁금품은 기부심사위원회의 심의를 거쳐 접수하도록 한다

이 개정안은 현재의 법을 별로 개선시키지 못하고 있다. 여전히 강력한 허가제의 존속, 비현실적인 모금비용한도등이 바로 그러한 점이다. 이 법은 폐지하자는 쪽이 대세이다. 현행법의 어느 규정을 보더라도 살려 두어야 할 것이 없다. 다만 사기적 방법에 의한 기부금품 모집에 대한 처벌등 사후적 통제의 필요성은 있다고 할 것이나 이것은 이미 형법등 법률적 제재가 가능한 것이다. 모금계획과 추진과정에서 행정관청이 개입하여야 할 내용은 뒤에서 보듯이 민간운동지원법, 공동모급법 또는 시민사회발전기본법 등에 포함시킬 수 있을 것이다.

. 기부금품모집규제법을 폐지 또는 완화할 경우 각종 단체에서 공익사업을 명분으로 무분별한 기부금품모집이 성행하여 국민이나 기업이 각종 준조세 부담에서 시달리게 되는등 폐해가 예상된다고 하는 우려가 있으나 (남평우 민자당 의원의 민간복지관련법안입법청원을 위한 범시민공청회에의 발언) 이것은 대체로 형법상의 사기죄, 업무방해죄 등에 해당될 가능성이 있으므로 사후처벌 및 통제에 의해 예방될 수 있다고 본다.

3. 재정적 측면에서의 개혁과제

(1) 개관

시민사회의 미성숙은 곧바로 시민.사회단체의 어려움으로 나타난다. 아직 우리사회에 더 많은 시민단체들이 태동되어야 하거니와 나아가 이미 존재하는 시민.사회단체들조차도 존립과 활동이 어려울 정도로 재정적 압박과 영세성을 벗어나지 못하고 있다. 물론 궁핍과 애로는 시민.사회단체의 본질적 조건이기는 하지만 성숙한 시민의식이 부재한 한국사회의 경우에는 그 곤란의 정도가 극심하여 활동가들의 헌신성과 희생에 의해 겨우 유지되고 있는 것이다.

. 사회운동조직은 기본적으로 재정적 궁핍에 직면할 수밖에 없다. □시민.사회운동이 변화시키려고 하는 대상이 바로 재정능력을 갖추고 있는 국가권력과 자본가들□이기도 하거니와 □사회운동자체로는 돈을 써야 하는 소비조직이지 돈을 모으거나 벌 수 잇는 영리단체가 아니기 때문□이다. (강선미. 이기호, 한국사회운동의 과제와 전망, 한국기독교사회발전협의회편, 1997, 개마서원, p.115)

한국의 시민.사회단체가 가진 여러 애로 가운데에서도 가장 절박한 것은 역시 재정적 곤란이다. 아래 표에서 보는 바와 같이 대부분의 시민단체 관계자들이 재정압박을 가장 큰 당면과제로 꼽고 있다. 사회적 인식의 결여, 회원의 부족은 결국 재정부족과 긴밀한 연관관계를 맺고 있으므로 그렇게 따지고 보면 조사대상의 76.7%가량이 이러한 문제를 지적하고 있는 셈이다.

. 정무장관실, 21세기 한국시민운동의 전개방향과 과제, 1995.12, p.53의 표 V-18 참조. 숙명여대 박재창교수가 235개 단체의 간사를 대상으로 하여 조사한 것이다.

과제 수	사회적 인식의 결여	회원의 부족	운영비의 부족	내부의 갈등	단체간 협조부족	기타	무응답	합계
빈도수	36	10	69	11	14	10	0	150
비 율	24.0	6.7	46.0	7.3	9.3	6.7		100

특히 최근 불어닥친 IMF한파는 시민.사회단체의 재정상황을 더욱 목조를 것으로 보인다. 뿐만아니라 그동안 외국의 지원도 한국의 OECD가입으로 대부분 끊기거나 감축되는 상황에 있어 더욱 어려운 지경으로 몰고 있다.

. 예컨대, 활동비의 상당부분을 지원받았던 여성단체들은 독일의 EZE로부터의 지원 감축 때문에 비상한 사태에 직면해 있다.

이와같은 재정적 곤란을 해소하지 않고서는 시민.사회운동의 지속적인 발전은 말할 것도 없고 존립조차도 어려운 일이다. 개별적인 단체의 입장에서는 말할 것도 없고 사회운동 전체의 입장에서 고민하지 않으면 않될 최대의 과제이다. 더 나아가 시민.사회운동이 사회의 발전을 위한 촉매라는 점을 고려한다면 이것은 국가적 과제이기도 한 것이다.

(2) 정부의 재정지원문제

1) 시민.사회단체에 대한 정부의 태도 변화

과거 시민.사회단체를 바라보는 정부의 태도는 우리 사회의 전반적 민주화와 더불어 많은 변화를 보이고 있다. 정부의 각 부처와 시민.사회단체의 활동과 성격에 따라 편차가 많지만 대체로 시민.사회단체의 존립근거와 활동의 의의를 긍정해 가는 상황이다.

일반적으로 시민단체는 참여민주주의의 창구 역할을 하면서 관료화되고 이익집단회되어버린 대의정치제도의 문제점을 보완하는 대안으로 기능하고 있다. 이들은 공동체 규범을 지키기 위하여 제도나 권력에 대한 비판, 감시의 역할을 다하고 있다. 그럼에도불구하고 과거의 관변단체와는 달리 정부와 일정한 긴장관계를 가지면서 그 정책을 비판하는 기능까지 가지고 있는 이러한 시민.사회단체와 이제 정부는 머리를 맞대고 대화하거나 그 비판을 수용하는 경우가 생겨났다.

.고건, □공동체의식과 시민단체의 역할□, 공동체시민의식과 시민단체의 역할 (□96 공동체시민운동 세미나 자료집), 공보처, 1996.12, p.8

이와같이 시민.사회단체에 대한 정부의 인식변화는 이들에 대한 지원의 움직으로 나타났다. 과거와 같은 관변단체에 대한 일괄지원의 형태가 사라진 것이 아니지만 이러한 지원에 대한 따가운 비판여론 때문에 점차 그 지원의 규모는 줄어들고 있다. 반면 정부의 입김을 받지 않는 일반 시민.사회단체에 대한 행정적. 재정적 지원이 이루어지고 있다.

2) 정부의 재정지원 현황

정부가 이른바 관변단체를 제외하고 시민.사회단체에 대하여 재정적으로 지원하는 횟수와 액수는 지극히 낮다. 아직 많은 시민.사회단체들이 정부로부터 어떠한 형태의 보조를 받아보지 못한 것으로 보인다. 보조를 받았다고 하더라도 그 규모는 여전히 낮은 액수이다. 전국 235개 단체의 간사들을 상대로 한 다음의 조사결과를 보면 정부의 지원금은 여전히 그림의 떡임을 알 수 있다.

.정무장관실, 위 21세기 한국시민운동의 전개방향과 과제, p.43 표 V-7 참조.

지원규모 수	전혀 없음	1천만원 이하	1천만원 -5천만원	5천만원 이상	무응답	합계
빈도수	103	20	10	5	12	150
비율	74.6	14.5	7.3	3.6		100

뿐만아니라 지원을 받는 단체들의 경우에도 그 사업의 내용은 비교적 정부와 긴장.갈등요소가 없는 것들에 대부분 국한되었다. 현재 공공기관 가운데서 다수의 시민단체에 일반적. 공개적으로 지원하는 사업은 공보처와 서울시에 의해 이루어지고 있다. 공보처의 공동체의식실천사업의 지원대상으로 선정되었던 단체들 가운데는 종래 반정부단체 쯤으로나 간주되었던 단체들이 제법 포함되어 있다 . 과거에 정부로부터 지원을 받는다는 것이 정부, 단체 양측에서 서로 상상하기 어려운 일이었다. 그러나 지금은 그것이 당연시되게 되었고 때로는 그 지원을 받기 위해 안간힘을 다하게 되었다. 이 사업은 □시민단체의 창의성.자발성을 훼손하지 않는 범위안□에서 지원되었고 □시민단체의 자발성.창의성과 정부의 공공성(국민세금)을 결합시키는 새로운 방식의 민.관협력모델사업□으로 추진되었다. 실제로도 이 사업의 지원을 받은 시민단체들은 대체로 조건없는 지원, 협력적 관계 등의 추진방식에 호의적 반응을 보였다. 그러나 여전히 지원사업의 내용이 정부의 구미에 맞는 것으로 꾸며졌고 그 지원 역시 꾸준한 단체활동을 지원하는데는 한계가 있었다.

. 공보처의 민주공동체실천사업과 관련한 시민운동단체에 대한 지원내역은 다음과 같다. 1차년도인 1994년 13개 단체에 6억7천만원, 95년 27개단체에 8억8천만원, 96년 전국규모 29개단체에 9억3천만원, 지역단위 6개단체에 5천8백만원등이었다.(자세한 내역은 공보처, 민주공동체시민운동의 이론과 실제, 1996.5, p. 312 이하 참조)

. □97 민주공동체의식 실천사업, 공보처, pp.12-13 참조.

.□97 민주공동체의식실천사업총람, 공보처, pp.10-11

3) 정부와 기업의 직접지원 문제

① 활동가와 전문가의 인식

정부의 직접적인 재정 지원이나 정부와의 공동사업에 대해서 많은 시민.사회단체의 상근자들은 대체로 긍정적인 반응을 보이고 있다. 박재창교수의 위 조사에 따르면 응답자의 76.7%가 정부와의 공동사업에 대해 긍정적이다. 26.7%가 가장 긍정적, 50%가 보통 긍정적이고 보통 부정적은 2.7%, 가장 부정적은 3.3%에 불과하다. 그러나 이 조사의 대상은 대체로 정부와 비우호적인 관계를 맺어 왔던 단체들은 빠진 것으로 보인다

. 정무장관실, 21세기 한국시민운동의 전개방향과 과제, p.43

또하나의 조사에 의하면 정부로부터의 재정지원을 받는 것이 어떤가라는 질문에 대해 사회운동전문가들은 다음과 같이 답변하고 있다.

.강선미.이기호, 위의 책, p.125의 표 3-2-2 참조. 다만 이 표는 활동가의 생활보장을 위한 방안에 대한 답변을 분석한 것이다.

찬 성	정부는 사회적 공적 기금의 형성으로 사회운동단체를 지원해야 한다	37
	정부는 지자체. 관련단체 등의 지원을 받는 방안을 모색해야 한다	32
반 대	공적 기부금, 특히 정부등 특별한 이해당사자가 될 대상으로부터 지원은 운동의 자주성을 위해 바람직하지 않다	29

[숫자는 가중치를 의미한다. 최대가중치는 57이다]

정부의 지원을 받자는 쪽이 반대하는 쪽보다는 여전히 많다. 다만 찬성하는 견해 가운데도 정부의 직접 지원의 형식이 아니라 사회적 공적기금의 형성의 방식으로 지원받자는 것임을 유의해야 한다. 그렇게 본다면 정부지원 긍정론자들이 숫적으로 우세하지만 이들이 반드시 정부의 직접적 지원을 선호하고 있지 않다.

② 지원 수용론

정부와 기업의 재정지원을 받는다는 것은 영세한 시민.사회단체들의 활동을 가능하게 하는 생명수 역할을 한다. 이러한 지원을 당연하게 받아들이는 견해는 몇가지 논리에 기초하고 있다. 무엇보다도 정부가 지원하는 재정염출의 근원은 세금이므로 마땅히 공익을 추구하는 시민단체가 사용할 권리가 있다는 생각이다. 뿐만아니라 시민단체가 반드시 정부와 대립.긴장관계만 가지는 것이 아니라 협력관계도 있을 수 있기 때문에 정부와의 공동사업을 벌이거나 또는 정부의 지원을 받아 사업을 수행하는 것이 반드시 지탄의 대상이 아니라는 것이다. 동시에 대중의 자발적인 회비에 의존한 활동이 불가능한 현실조건에서 그러한 지원의 수용은 불가피하다는 견해도 있다.

③ 지원 거부론

그러나 특정 시민단체가 정부와 기업으로부터 직접적으로 재정지원을 받는다는 것은 여러 가지 문제가 제기된다. 특히 그 단체가 권력과 자본을 견제하는 활동을 벌이고 있다면 그 활동은 영향을 받지 않을 수 없다. 정부와 기업에의 재정의존은 활동의 폭을 제약하기 마련이다. 심지어 그 단체의 도덕성까지 훼손하는 경우가 생길 것이다.

. 서구의 경우에도 비정부단체가 정부의 기금을 받음으로써 어느정도 정부의 통제를 받게 되어 자율성을 잃을지에 대한 연구가 있다고 한다. 자세한 것은 이홍균, □국가와 시민사회 사이에서 비정부조직의 역할 - 서구와 한국의 비교연구□, 미출판원고, p.10 참조)

재벌이 사회의 지배적 힘으로 작용하는 오늘날 자본의 유혹은 궁핍과 시련에 처한 시민단체들을 상대로 단속적으로 지속되고 있다. 프로젝트라는 이름과 사업협찬이라는 이름으로 정부와 기업의 자금은 시민단체들에게 직.간접적으로 흘러들어가고 있으며 이것이 시민단체를 길들이는 묘약이 될 가능성이 많다.

. 이러한 현상은 세계적 규모에서도 발견된다. □평화.인권.생태 등을 위한 수많은 운동들은 세계회의라는 테크놀러지와 거대한 기금을 받는 프로젝트들을 통해서 길들여지고 있다. 더 많은 공식적인 기금들이 비정부조직을 통해 개발도상국들에게 전해지고 있다. 코펜하겐 정상회담에서 미국의 엘 고어 부통령이 앞으로 미국의 원조금 중 40% 가 비정부조직을 통해 전달될 것이라고 한 발언은 이러한 흐름을 충실히 이행한 것이다□( 나이난 코시, □세계화. 시민사회. 종교□, 탈냉전시대 아시아시민운동의 과제, 크리스챤아카데미 사회교육원 편, 한울, 1996, p.41)

④ 소결론

따라서 정부나 기업의 직접적인 지원을 받는 것이 용납되고 바람직한 것인지 여부는 그 단체의 위상과 벌이는 활동의 성격, 정부나 기업지원의 대가성여부등이 종합적으로 고려되어 판단될 일이다. 기본적으로 정부와 기업의 지원은 시민사회단체의 자율성을 위협하고 비정부단체로서의 역할을 수행하는데 제약이 될 가능성이 있다. 개별적으로 특정 시민단체가 정부나 기업으로부터 특정 사업에 관하여 지원을 받는 것 보다 정부나 기업이 조건없이 특정기금을 조성하거나 협의체에 기부하여 단체들이 그 기금이나 협의체로부터 지원을 받는 등의 간접적인 지원이 보다 시민사회의 자율성을 지키는 길이 될 것이다. 더 나아가 금품의 지원보다는 세제의 혜택이나 우편요금의 할인등 간접적인 방식으로 일정한 요건을 갖춘 모든 시민.사회단체에 대해 일반적으로 제공하는 이익과 편의가 더욱 시민사회를 건강하게 만들 수 있을 것이다.

무엇보다도 가장 바람직한 대안은 회원들의 회비를 통하여 자립적인 재정구조를 마련하는 일이다. 물론 실제 회비의존율이 지극히 낮은 것이 현실이므로 이러한 대안은 꿈같은 것이라 할 것이지만 그러한 노력은 지속적으로 경주되어야 한다.  뿐만아니라 회비 외에도 다양한 형태의 재정사업을 통하여 회비에 의한 자립이 가능한 시기까지의 공백과 간극을 메꾸는 시도가 함께 이루어져야 한다.

.현재 사회운동조직의 회원기금에 의지하는 정도가 20%에도 채 미치지 못하는 것이 현실이다. (강선미. 이기호, 위의 책, p.116)

. 회비의존율이 낮은 이유는 낮은 시민참여율의 객관적인 조건과 더불어 시민.사회단체들의 기금모집경험의 미숙. 거친 켐페인방식과 내용에도 기인할 것으로 보인다.

. 최근의 사회운동조직은 우리밀운동, 무공해산업, 생협운동, 시민기업운영, 문화사업등 다양한 실험적 사업을 통하여 재정확충노력을 기울이고 있다.(강선미. 이기호, 위의 책, p.128)

(3) 시민.사회단체의 재정문제와 2대입법안

1) 민간운동지원법의 내용과 비판

① 민간운동지원법의 등장배경

-관변단체지원의 미련

14대 국회 임기 중에 민간운동지원법이라는 비슷한 내용의 법안이 여야에 의해 국회에 제출되었다. 내용은 조금씩 다르지만 여야가 함께 민간운동지원법안을 제출한 이유는 기본적으로 시민.사회단체의 역할과 중요성에 대한 부정하기 어려운 시대적 상황을 인정한 데에 있다. 이제 정부의 파트너로서의 민간단체의 존재와 그 활력 없이 올바른 민주사회의 성숙도 있을 수 없다는 것을 여야가 다함께 인식하고 있는 셈이다.

그러나 이러한 민간운동지원법의 대두에는 이제 더 이상 과거 정부.여당에 일방적으로 편들었던 관변단체의 지원을 계속할 수 없었던 점을 지적하지 않을 수 없다. 과거 관변단체는 정부 예산을 주로 사용하면서 정부.여당의 정책을 그대로 받아 실현하는 준정부적 조직에 다름아니었다. 이들은 자신의 조직적 근거를 법률에 두고 공식적으로 정부의 재정적 지원과 사무실 제공, 행정적 편의에 힘입어 방대한 조직적 규모를 갖추고 있었다. 대표적인 관변단체에 대한 예산지원내역을 살펴보면 다음과 같다.

. 새마을운동조직육성법, 바르게살기운동협의회법, 한국자유총연맹육성에관한법률,. 한국청소년연맹육성에관한법률등이 바로 그것이다.

단체 연도	새마을운동 중앙협회	바르게살기 중앙협의회	자연보호 중앙협의회	새마을문고 중앙협의회
1993년	20억	20억	1억2천만원	1억8천818만원
1994년	15억	15억	1억8백만원	1억5천9백만원
1995년	8억	20억	9억7백만원	1억5천9백만원
1996년	20억	10억	1억9천만원	1억5천9백만원

김영삼정부하에서도 과거의 관변단체는 일부 비판에도 불구하고 여전히 존속하였다. 막대한 예산이 계속 제공되었으며 각급 지방자치단체 사무실을 무상으로 사용하거나 매우 싼 임대료를 내는 편의를 입고 있다. 1994년 3월 이회창 당시 총리는 관변단체에 대한 지원을 중단하도록 지시한 바 있으나 이행되지는 못하였다. 뿐만아니라 1997년도에는 이들에 대한 정치적 이용의 필요성이 재인식되어 자유총연맹 10억, 새마을운동중앙협의회 40억, 바르게살기중앙협의회 60억원을 배정하였다. 1998년 예산안에도 당초에는 새마을운동중앙협의회의 경우 중소기업제품 및 농축산물 판매장 건립비 20억원등 1997년보다 오히려 25억원이 더 책정되었으며 바르게살기운동협의회에도 회관신축예산으로 1997년의 두배인 20억원을 지원받게 되어 있었으며 자유총연맹의 경우에도 통일이념교육비에 5억원이 추가되어 15원의 예산이 배정되어 있었다. 새로운 정부의 탄생으로 이러한 관변단체 예산은 감축이 불가피해 졌다.

그러나 여당조차 민간운동지원법을 제출하게 된 것은 관변단체에 쏟아지는 비판여론을 차단하면서도 실제 정부의 개입고리를 만들어 두어 사실상 정부의 입김을 존치시켜 보자는 의도라고 하지 않을 수 없다. 그것은 뒤에서 보는 바와 같이 여당(당시 민자당)안이 그 지원을 받는 민간단체들을 사실상 준관변단체화하는 것이나 다름없도록 만들고 있기 때문이다.

. 자율적인 시민단체들은 관변단체에 대한 지원중단을 수없이 촉구해 왔다. 특히 1993년말 주요시민단체들이 다음과 같은 요지의 강력한 촉구를 함으로써 관변단체들에 대한 지원이 사회적 관심사로 떠오르게 만들었다. (강문규, □민간운동지원법과 과제□, 민간복지관련법안 입법청원을 위한 범시민공청회 자료집, pp.35-36 )

1.민간단체에 대한 공정한 지원이라는 측면에서 형평성을 잃은 새마을운동조직육성법등 일부단체만을 위한 특별법은 전면 폐지되어야 한다.

2. 민간단체의 자유로운 기부금품 모집을 포괄적으로 금지하고 있는 기부금품모집금지법은 전면 폐지되어야 한다.

. 관변단체들의 표를 의식하여 국민회의 김대중총재조차도 그당시 바르게살기중앙협의회등 이른바 관변단체가 정치적 중립을 지킬 것을 약속하면 이들 단체에 대한 정부예산의 지원에 반대하지 않겠다고 밝힌 바 있다. 15대 대통령으로 당선된 김대중 당선자가 이들 관변단체에 대한 지원을 어떻게 할 것인지는 앞으로 두고 볼 일이다.

② 각 당의 제출법안 요지와 특징

지난 14대 국회에서 여야 모두가 민간운동지원관련법을 제출하였다. 그러나 실질적인 의지와 관심의 부족, 여야의 쟁점대립으로 이 법들은 통과되지 못하고 폐기되었다. 이 법안은 관변단체 관련법을 폐지하는 대신 민간운동단체들에 대한 정부개입의 미련을 버리지 못하고 있는등 한계를 보이고 있기도 하다. 먼저 각 당안의 요지와 특징을 살펴본다.

. 여야간에 가장 첨예한 쟁점으로 제기되었던 것은 법적용이 제외되는 단체의 종류와 성격, 새마을운동조직육성법등 3건의 법률폐지와 관련하여 여당은 2년경과규정을 두자는 것이었고 야당은 이를 거부한 것등이었다.

◆ 민자당안

. 1994년 11월 21일 이영창. 백남치. 김기배. 황윤기 의원 등 23명의 이름으로 제출되었다.

- 민간운동에 관한 기본정책, 민간운동단체지원 등을 심의하기 위하여 국무총리를 위원장으로 하는 민간운동지원           협의회를 둔다

- 협의회의 위원장은 국무총리가 되고 위원은 관련부처의 장, 민간진흥재단의 이사장 및 상임이사, 민간운동단체           대표 및 학식과 경험을 가진 자 중에서 국무총리가 지명 또는 위촉한다

- 협의회의 사무를 처리하기 위하여 국무총리 행정조정실장이 간사가 된다

- 민간운동단체의 사업지원, 기금의 배정,결산 등의 기능을 수행하기 위해 내무장관의 인가를 받아  법인으로 민           간운동진흥재단을 설립한다.

- 진흥재단의 이사장 및 상임이사는 주무장관의 제청으로 협의회 위원장이 임명하고 이사는 이사장이 임명한다.

- 민간운동단체를 지원하기 위하여 민간운동진흥기금을 설치하며 진흥재단이 관리. 운용한다

- 조성된 기금과 민간운동단체를 지원하기 위하여 출연. 기부한 금전에 대해서는 조세감면한다.

- 새마을조직육성법, 바르게살기운동조직법 및 한국자유총연맹육성에관한법률은 이 법 공포후 2년 경과로 폐지한           다

◆ 민주당안

. 1994년 12월 1일 박상천. 김병오. 정균환. 박실의원외 94인에 의해 제출되었다.

. 이 안은 1997년 10월 22일자로 제15대 국회에서 거의 수정되지 않은 채 이기문.김원길의원 외 68인의 이름으로 다시 국회에 제출되었다.

- 민간운동을 효율적으로 육성. 지원하기 위하여 국무총리 산하에 민간운동지원위원회를 설치한다. 지역의 민간           운동을 효율적으로 육성.지원하기 위하여 지방자치단체에 지역민간운동지원위원회를 설치한다.

- 15인의 민간운동지원위원은 국회에서 선출한다. 지역위원회 위원은 당해 지방의회에서 선출한다

- 민간운동에 관한 활동과 사업을 지원하기 위하여 내무부장관의 인가를 받아 법인으로서 민간운동진흥재단을            설립한다

- 진흥재단의 이사장 및 상임이사는 국회에서 임명하며 이사는 이사장이 임명한다. 감사는 내무부장관이 임명한           다.

- 민간운동단체에 지원금을 교부하기 위하여 진흥재단에 민간운동진흥기금을 설치하며 기금의 재원은 국가 및            지방자치단체의 출연금, 국내외 단체.법인 또는 개인의 출연금 또는 기부금등으로 한다.

- 민간운동진흥재단의 기금에 대해서는 조세감면규제법이 정하는 바에 따라 조세를 감면한다

- 민간운동단체가 사업을 추진하기 위하여 지원금 또는 보조금을 교부받고자 하는 때에는 사업의 목적과 내용,            소요경비 등을 기재한 사업계획서를 진흥재단 또는 자치단체의 장에게 제출하고 진흥재단이사장과 지방자치단           체의 장은 이에 대한 심사보고서를 작성하여 위원회에 제출하도록 한다.

- 이 법에 의하여 지원금 또는 보조금을 교부받은 단체의 임.직원 기타 구성원이 선거운동을 한  때에는 5년이하           의 징역 등에 처한다.

- 새마을조직육성법. 바르게살기운동조직육성법. 한국자유총연맹육성에관한법률은 폐지한다.

③ 각 법안의 문제점과 바람직한 방향

먼저 민자당안을 보면 한마디로 과거의 관변단체에 대한 정책을 연장하면서 민간단체들에 대한 통제권을 그대로 갖겠다는 것에 다름아니다. 민간운동지원협의회의 위원장이 국무총리가 되고 위원에는 관련부처의 장이 자동적으로 포함되며 위원을 국무총리가 임명한다면, 그리고 그 간사가 국무총리 행정조정실장이 된다면 이 협의회가 완전히 정부기구라고 말하지 않을 수 없다. 더구나 민간단체에 대한 모든 지원을 담당하는 진흥재단이 내무부의 인가를 받고 설립되고 그 이사장과 상임이사가 주무장관(내무장관)의 제청으로 국무총리가 임명한다면 그 활동이 내무부의 통제아래 들어가는 것은 당연한 이치다. 모든 민간단체를 관변단체화하겠다는 발상이다.

한편 민주당안을 보면 민간운동지원위원회의 위원장 이하 위원과 진흥재단 이사장 및 상임이사를 국회에서 선출하도록 한 것, 민간운동지원위원회의 지원을 받는 단체가 선거운동하면 처벌하는 것, 기존의 관변단체에 관한 법을 곧바로 폐지하는 것등이 민자당안과는 다르다. 그러나 민주당안에 따르더라도 민간단체의 활동과 지원을 담당하는 진흥재단이 내무부장관의 인가를 받아 법인으로 설립하도록 되어 있어 사사건건 내무부장관의 통제와 감사를 받게 되어 있다. 이러고서 시민.사회단체의 독자성과 자율성을 보장하기 어렵다.

시민단체들은 이에 대한 대안으로서 민간운동지원협의회와 민간운동지원위원회의 분리, 민간운동지원위원회 위원장 임명의 국회동의, 정치적 중립성과 민간자율성을 보장할 수 있는 경험과 학식을 가진 사람가운데의 위원회 위원 임명 등을 제시하고 있다. 그러나 이러한 대안만으로 민간자율과 주도성의 원칙이 관철될 수 있을지는 의문이다. 국회선출 역시 정당의 입김이 불어 당파성이 개입될 여지도 있다. 정부가 지원은 대폭적으로 하되 개입과 간섭의 폭은 대폭적으로 줄이는 방법이 더 강구되어야 한다. 또한 분배를 둘러싼 지나친 경쟁과 말썽을 막을 수 있는 대안도 필요하다.

. 강문규, 위 □민간운동지원법과 과제□, p.38

. 예컨대, 민간운동지원재단은 순수 민간전문가로 구성하고 이사들 역시 민간운동단체의 추천과정을 두는 방식으로 자율성을 높이자는 의견도 있다. (정세욱, □민간운동지원에관한법률안에 대하여□, 국회내무위원회 공청회 자료집, 1995.2.21, pp.31-33 참조)

2) 사회복지공동모금법의 내용과 비판

① 이 법안 제출의 배경

지방자치의 전면적인 실시, 사회전반의 복지수요 증대는 중앙정부차원의 획기적인 예산증액과 더불어 점차 지방정부와 민간사회복지기관 또는 시설에 대한 정부의 보조금확대를 요구하고 있다. 뿐만아니라  민간복지 영역에서 민간주도에 의한 공동모금의 확대, 특히 기업 및 종교단체의 참여유도에 의해 사회복지수요에 대응할 필요가 높아졌다. 종래 1981년부터 시행되어온 사회복지사업기금법은 지나치게 관주도적이어서 자발적인 민간의 참여가 저조한 상황이었다. 이러한 국면을 타개하여 높아진 복지수요에 대응하기 위하여 사회복지공동모급법안이 제출되게 되었다.

. 신섭중, □사회복지공동모급법과 과제□, 민간복지관련법안 입법청원을 위한 범시민공청회 자료집, 1995.2 p.23

그러나 이 법안은 1994년 10월 31일 정부안으로 국회에 제출되었고 그해 12월 13일 국회 보사위에서 민간운동지원에관한법률안과 공익자원봉사진흥법안과 연계하여 심의할 필요가 있다는 이유로 그 의결이 보류되고 말았다. 원래 사회복지공동모금은 1970년에 제정된 사회복지사업법 제24조에 규정이 들어 있다가 1983년도 개정안에서 삭제되었다. 그후 보건복지부 차원에서 입법의 필요성을 느껴 정부안으로 제출되었던 것인데 정치인들의 이해부족으로 표류하고 있는 셈이다.

② 법안 내용과 그 검토

이 법안의 주요골자는 다음과 같다.

- 관주도의 이웃돕기성금 관장을 민간단체주도로 바꾸어 전국단위의 중앙공동모금회와 지역공동모금회를 설치한다.

- 공동모금회는 독립된 사회복지법인으로 하되 보건복지부장관과 해당 지방자치단체장의 설립허가를 받도록 한다

- 공동모금으로 조성된 재원은 사회복지사업법에 의한 사회복지사업에 필요한 비용과 이에 부수되는 비용에 한하여        사용하도록 한다

- 공동모금회의 사업계획 및 예산안은 보건복지부장관과 해당 지방자치단체의 장의 승인을 얻도록 하여 조성 재원        의 효율적인 활용을 도모하고 배분명세를 공고하도록 함으로써 사용의 투명성을 제고한다

그러나 이 법안의 문제점은 다음과 같이 지적할 수 있다.

첫째, 공동모금회가 순수한 민간단체라고 하면서도 실제로는 관의 주도와 간섭을 배제하기 어렵게 되어 있다. 사회복지법인으로 하고 보건복지부장관의 허가를 받으며 나아가 사전 사업계획 및 예산안의 승인을 얻도록 하고 있다. 이렇게 되면 결국 관의 입김과 요구가 관철되지 않을 수 없다. 이러한 우려 때문에 국가 및 지방자치단체의 기부금 배분 간섭 금지조항을 두자는 견해조차 있다.

. 신섭중, 위의 글, p.26

둘째, 공동모금회의 기부금 모집은 허가제로 되어 있는 것을 신고제로 하여야 한다. 공동모금액, 수혜자의 범위 및 배분의 방법. 배분액 등에 관하여 주무관청에 사후에 신고하는 것으로 하지 않으면 민간주도의 입법정신이 탈각되고 말 것이다. 이와 함께 사업계획 및 예산안 승인제도 보고의무 부과정도로 그쳐야 할 것이다.

. 신섭중, 위의 글, p.26

셋째, 공동모금 외에 개별모금은 여전히 민간단체들의 자율에 맡겨두어야 한다. 각종의 시민.사회단체들은 자신의 수요에 의해 모금할 수 있고 실제 다양한 시민들 가운데 다양한 활동을 가진 시민사회단체가운데 특정단체를 위해 기꺼이 모금에 응할 가능성이 있는한 이것을 막을 이유도, 길도 없기 때문이다.

. 성민선, 위의 글, p.62

(3) 시민.사회운동과 세재의 개혁

1) 현재의 세제

① 기부금을 금지하는 나라

시민.사회운동단체에 기부하는 기부금에 대해서 소득세감면 또는 법인세감면 등을 통해 많은 국민.기업들의 기부행위가 장려되도록 할 필요가 있다. 많은 나라에서 선의의 기부자들에게 세금감면을 법률로 약속함으로써 기부금, 후원금의 납부를 장려하고 있는 것이다. 뒤에서 자세히 보듯이 일정한 단체에 대해 이루어지는 기부금은 세금공제의 대상이 되고있으나 그 폭이 대단히 협소하다. 더구나 현행 우리나라 세제는 이러한 장려는커녕 기부금품 모집을 원칙적으로 금지하고 있는 상태이다. 정부가 공익활동을 벌이는 시민.사회단체에 대해 이루어지는 직접 지원은 말할 것도 없고 이와같은 기부금모금 규제를 통하여 사실상 시민.사회단체의 살림을 압박하고 있는 것이다.

② 현행 기부금의 소득세.법인세 공제단체

다만 우리 경우에도 일정한 시민.사회단체는 세제 혜택을 보고 있다. 근로소득이 있는 자가 자기의 명의로 기부금을 지출한 것이 있는 때에는 일정한 경우 기부금특별공제혜택을 받는다. 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 하는 기부, 국방헌금과 위문금품, 천재.지변으로 생긴 이재민을 위한 구호금품의 가액은 전액 공제되는 기부금이다. 지정기부금의 경우에는 다음 두가지에 해당하는 때에는 기부금특별공제의 혜택을 받는다.

. 법인세법 제18조는 □내국법인이 각 사업연도에 지출한 기부금중 사회복지.문화.예술.교육.종교.자선등 공익성을 감안하여 대통령령이 정하는 기부금(이하 지정기부금이라 한다) 중 다음각호의 금액의 합계액을 초과하는 금액과 지정기부금 외의 기부금은 당해 사업연도의 소득금액계산에 있어서 이를 손금(損金)에 산입하지 아니한다□고 규정하고 있다.

. 소득세법 제34조 제2항 1호 참조

◇ 법인세법 시행령 제42조 제1항 1호: 다음 각목의 비영리법인에 지출한 기부금 중 당해 법인이 고유목적사업비로         지출하는 기부금

가. 사회복지사업법에 의하여 설립된 사회복지법인

나. 교육법에 의한 학교, 기능대학법에 의한 기능대학 또는 주무부장관이 추천하는 외국의 대학이나 학술연구단체

다. 정부로부터 허가 또는 인가를 받은 학술연구단체.장학단체.기술진흥재단

라. 정부로부터 허가 또는 인가를 받은 문화.예술단체 또는 환경보호단체

마. 종교의 보급 기타 교화를 목적으로 설립하여 주무관청에 등록된 단체

바. 한국자유총연맹육성에관한법률의 적용을 받는 사단법인 자유총연맹 또는 대한민국재향군인회법에 의하여 설립            된 대한민국재향군인회

사. 대한적십자사조직법에 의하여 설립한 대한적십자사

아. 국가유공단체설립에관한법률에 의하여 설립한 각 단체

자. 스카우트활동육성에관한법률에 의하여 설립한 스카우트주관단체

차. 노인복지법에 의한 노인복지사업을 행하는 비영리법인

카. 한국청소년연맹육성에관한법률에 의한 한국청소년연맹

타. 가목 내지 카목과 유사한 비영리법인으로서 총리령이 정하는 비영리법인

◇ 법인세법 시행령 제1조 제2호 : 다음 각 항목에 규정하는 기부금

가. 교육법에 의한 학교의 장 또는 기능대학법에 의한 기능대학의 장이 추천하는 개인에게 교육비. 연구비 또는             장학금으로 지출하는 기부금

나. 방송법에 의하여 종교방송을 하는 방송법인에 방송을 위한 건물의 신축비로 지출하는 기부금

다. 국제체육대회 또는 세계선수권대회의 경기종목에 속하는 경기와 대한체육회(그 가맹단체 포함)가 추천하는 자            또는 대한체육에 운동선수양성. 단체경기비용등으로 지출하는 기부금

라. 국제기능올림픽대회에 참가할 선수의 파견비용으로 국제기능올림픽대회한국위원회에 지출하는 기부금

마. 가목 내지 라목과 유사한 공익성기부금으로 총리령이 정하는 기부금

위의 법인세법 시행령을 이어받아 법인세법 시행규칙(총리령)은 다음과 같이 공익성기부금을 정하고 있다.

.법인세법 시행규칙 제17조 참조

1. 삭제

2. 지역새마을 사업을 위하여 지출하는 기부금

3. 불우이웃돕기 위하여 지출하는 기부금

4. 의료보험법에 의한 의료보험조합과 공무원 및 사립학교교직원의료보험법에 의한 공무원 및 사립학교교직원의료           보험관리공단의 사업비.시설비.운영비로 지출하는 기부금

5. 삭제

6. 보건복지부장관이 인정하는 의료취약지영게서 비영리법인이 행하는 의료사업의 사업비.시설비.운영비로 지출하            는 기부금

7. 재일본대한민국거류민단 또는 사회단체등록에관한법률에 의하여 주무관청에 등록한 한일친선협회 및 한일협력           위원회사업비로 지출하는 기부금

8. 새마을운동조직육성법의 적용을 받는 새마을운동중앙협의회 및 그 산하조직에 지출하는 기부금

9. 어린이육영사업을 목적으로 설립된 비영리법인 중 공익법인의설립.운영에관한법률의 적용을 받는 법인에 지출           하는 기부금

10. 국민체육진흥법에 의한 국민체육진흥기금으로 출연하는 기부금

11. 한국보훈복지공단법에 의하여 설립된 한국보훈복지공단에 지출하는 기부금

12. 보호관찰등에관한법률에 의하여 설립된 한국갱생보호공단에 갱생보호사업을 위한 사업비.시설비.운영비등으로            지출하는 기부금

13. 삭제

14. 삭제

15. 대한민국재향군인회법에 의한 대한민국재향군인회에 사업비로 지출하는 기부금

16. 한국여성개발원법에 의하여 설립된 한국여성개발원에 사업비로 지출하는 기부금

17. 삭제

18. 사단법인 해양청소년단연맹에 사업비로 지출하는 기부금

19. 삭제

20. 결핵예방법에 의한 대한결핵협회에 사업비로 지출하는 기부금

21. 법률구조법에 의하여 설립된 대한법률구조공단에 사업비로 지출하는 기부금

22. 삭제

23. 법률구조법에 의한 법률구조법인 중 공익법인의설립.운영에관한법률의 적용을 받는 법인에 사업비로 지출하는           기부금

24. 청소년기본법에 의하여 설립된 한국청소년단체협의회(그 회원단체포함) 및 정부로붜 인가 또는 허가를 받은              단체로서 청소년기본법 제3조 제8호의 규정에 의한 청소년단체에 사업비로 지출하는 기부금

25. 학술진흥법에 의하여 설립된 한국학술진흥재단에 사업비로 지출하는 기부금

26. 전쟁기념사업회법에 의하여 설립된 전쟁기념사업회에 전쟁기념관 또는 기념탑 건립비용으로 지출하는 기부금

27. 의료법에 의하여 설립된 의료법인에 시설비. 연구비. 교육비로 지출하는 기부금

28. 도서관및독서진흥법에 의하여 등록하거나 신고된 도서관 또는 문고에 지출하는 기부금

29. 사회단체신고에관한법률에 의하여 신고한 바르게살기운동중앙협의회 및 그 산하조직에 사업비. 운영비로 지출            하는 기부금

30. 장애인복지법에 의하여 설립된 한국장애인복지체육회에 사업비로 지출하는 기부금

31. 사학진흥재단법에 의하여 설립된 사학진흥재단에 사업비로 지출하는 기부금

32. 삭제

33. 환경정책기본법에 의하여 설립된 한경보존협회, 사회단체신고에관한법률에 따라 환경보전범국민운동추진협의            회 및 환경운동연합에 사업비로 지출하는 기부금

34. 중소기업협동조합법에 의한 중소기업협동조합중앙회에 중소기업연수원 및 중소기업상설전시장의 건립 및 운영            비로 지출하는 기부금

35. 박물관및미술관진흥법에 의하여 등록한 박물관 또는 미술관의 시설비 및 운영비로 지출하는 기부금

36. 삭제

37. 임업협동조합법에 의한 임업협동조합중앙회에 산림자원조성기금으로 지출하는 기부금

38. 대전엑스포기념재단법에 의하여 설립된 대전엑스포기념재단에 운영비등으로 지출하는 기부금

39. 40. 삭제

41. 중소기업근로자복지진흥법에 의한 근로자복지진흥기금으로 출연하는 기부금

42. 발명진흥법에 의한 발명진흥기금에 출연하는 기금

43. 과학관육성법에 의하여 등록한 과학관에 사업비.시설비 및 운영비로 지출하는 기부금

44. 에너지이용합리화법에 의하여 설립한 에너지관리공단에 지출하는 기부금

45. 46 삭제

47. 시설물의안전관리에관한특별법에 의하여 설립된 시설안전관리공단에 지출하는 기부금

48. 문화예술진흥법에 의하여 시.도지사가 지정한 전문예술단체에 지출하는 기부금

49. 주무부장관이 추천하는 외국의 국제문화친선단체에 지출하는 기부금

50. 제1호 내지 제49호 외에 민법 제32조의 규정에 의하여 주무관청의 허가를 받아 설립된 법인으로서 주무관청의            장의 추천을 받아 재정경제원장관이 지정한 단체 및 용도에 지출하는 기부금

법인세법 시행규칙 제17조 제50호에 근거하여 현재 재정경제원 장관이 지정한 공익성기부금 대상단체들은 다음과 같다.

. 국세청, 알기쉬운 연말정산안내, 1997.12, pp.46-47

◇재경원 공고 제1996-30호, 1996.4.18

<장애인복지사업관련단체>(12개)

한국장애인재활협회. 한국맹인복지연합회. 한국농아복지회. 한국지체장애인협회. 한국정신지체인애호협회. 한국뇌성마      비복지회. 한국장애인복지시설협회. 한국장애인부모회. 장애인권익문제연구소. 자행회. 한국신체장애인복지회. 한국교      통장애인협회 (모두 사단법인)

<국가유공자기념사업관련단체>(18개)

안중근의사숭모회. 송재서재필박사기념재단. 여순순국선열기념재단. 일성이준열사기념사업회. 매헌윤봉길기념사업회.      심산김창순추모사업회. 고당조만식선생추모사업회. 철기이범석장군기념사업회. 허방산선생기념사업회. 김상옥.나석주      의사기념사업협회. 조명하의사기념사업회. 백범김구선생기념사업협회. 고하송진우선생기념사업회. 순국선열일광정시      해선생기념사업회. 이봉창의사기념사업회. 도산안창호선생기념사업회. 박상진의사추모사업회. 건국대통령이승만박사      기념사업회 (모두 사단 또는 재단법인)

<보건사업관련단체>(3개)

한국금연운동협의회. 한국당뇨협회. 한국성인병예방협회 (모두 사단법인)

<기타단체>(4개)

북한인권개선운동본부(통일운동사업), 농림수산과학협회. 생활개선회(농촌생활개선사업), 환경마크협회(환경개선사업)      (모두 사단 또는 재단법인)

◇ 재경원공고 제1996-122호, 1996.12.27

- 공동체의식국민운동협의회. 플랜인터내셔널한국위원회. 한국신문방송편집인협회기금. 한국여학사협회 (모두 사단 또       는 재단법인)

- 종전의 제17조 제7호 및 제33호에 규정된 단체 중 한일친선협회. 한일협력위원회. 환경보전범국민운동추진협의회        및 환경운동연합

◇ 재경원공고 제1997-17호, 1997.2.28

<복지사업단체>

한양로타리클럽. 제주복지회. 인간발달복지연구소. 한국자애복지회. 삼육국제개발구호기구. 한국지역복지정책연구회.      자원봉사애원. 한국목회지원회. 한국제이에스티에스. 베트남한인2세와함께하는모임. 한국가정복지정책연구소. 밝은가      정협회의. 한국부랑아인복지시설연합회. 한국복지정보통신협의회 (모두 사단법인)

<독립유공자기념사업단체>

해공신익희선생기념회. 정재이석용의병장기념사업회. 박차정의사숭모회. 구파백정기의사기념사업회 (무두 사단법인)

<기타 단체>

한.중남미협회. 한국여성정보원. 한국아마추어무선연맹. 한국우주소년단. 대한민국해양연맹. 신사회공동선운동연합. 한      국성폭력상담소. (모두 사단법인)

◇ 재경원 공고 제1997-48, 1997.6.3

4월회. 한중우호교류기금회. 공동체사회포럼. 한국골수은행협회. 한국여성노동자회협의회. 한국여성농민연구소. 한국해     사재단. 세계교화.갱보협회. 행정갱생보호회. 한국기독교교화복지원 (모두 재단 또는 사단법인)

◇ 재경원공고 제1997-55호, 1997.7.5

우정의사절단한국중앙연합회. 한국아동복지시설연합회. 한국아동학대예방협회. 한국보육시설연합회. 민족통일불교협의    회. 민족통일복음화운동본부. 남북나눔 (모두 사단법인)

③ 문제점

위에서 보는 바와 같이 현재의 기부금에 대한 소득세. 법인세 공제 상황은 여러 가지 문제를 가지고 있다.

첫째, 극히 소수의 경우를 제외하고는 모두 사단 또는 재단법인의 경우에 한하고 있다. 법인등기를 하지 않은 시민.사회단체는 이 공제 혜택을 기대하기 어렵다. 그러나 법인등기는 그만큼 힘들고 등기후에도 주무관청의 통제를 받기 마련이어서 자율성을 생명으로 하는 시민.사회단체의 속성상 법인화하기 어렵다.

. 환경운동연합만이 사단법인이나 재단법인이 아닌 경우이다. 환경운동연합은 사회단체신고에관한법률에 의거한 단체로 되어 있으나 사회단체신고에관한법률이 폐지됨으로써 이 법에 의해 다른 단체가 혜택을 볼 여지는 없어졌다.

. 이러한 이유 때문에 환경운동연합. 경실련. 참여연대등이 조직 그 자체를 법인화하지 않고 시민환경연구소, 경제정의연구소, 참여사회연구소 등의 부설기관만을 법인화 하고 있다고 보여진다.

둘째, 법률에 근거하지 않은 단체의 경우 법인으로서 주무관청의 장의 추천과 재정경제원장관의 지정을 받아야 공제대상 단체가 될 수 있다. 법인화가 위와같이 문제가 있거나외 법인이 된 후에도 주무관청의 장의 추천을 얻어야 하고 이어 재정경제원장관의 지정까지 받아야 하므로 산넘어 산의 절차가 기다리고 있다. 과거와는 달리 순수한 자율 시민단체들이 그것을 통과하여 지정된 경우도 적지 않으나 여전히 자율적인 시민.사회단체들의 지정을 어렵게 만들고 있다.

셋째, 공제액이 그다지 높지 않기 때문에 실제 해당 단체에 기부하는 매력이 별로 없다. 기부금 지급 증명을 받아다가 세무관서에 제출하고 그 공제를 받는 절차가 귀챦다고 느끼는 회원들이 이러한 혜택을 이용하는 사례가 많지 않다.

. 지정기부금의 경우 지정기부금 지급액 중 근로소득세액의 5%이내의 금액이 공제금액이 된다.

2) 외국의 사례

① 영국의 경우

◆ payroll giving과 gift aid 제도

. 영국외무연방부. 이명근 역, 영국의 자원봉사단체, 한국자원봉사자단체협의회, p.34

영국 정부는 우선 개인과 기업들이 각종 공익단체에 기부금을 낼 수 있도록 세금혜택을 주는 제도를 채택하고 있다. 최근에는 payroll giving(급료기금)제도와 gift aid 제도를 도입하였다.

1987년 도입된 payroll giving 제도는 고용주가 동 계획안에 동의하는 조건에서 피고용인은 1년에 총 600파운드까지 그 들의 급료에서 그들이 선택한 자선단체에 세금면제혜택을 받아 직접 자선단체에 기부할 수 있도록 하고 있다. 현재 각각 다른 직장에서 6천여개의 계획안이 실행되고 있으며 30만명의 고용인들이 참여하고 있다. 이에 따라 1990-1991년 사이에 자선단체에서는 총 1천만파운드의 기부금을 급료기금을 통해 전달받았다.

한편 1990년 처음 도입된 gift aid 제도는 1년에 400파운드에서 500파운드까지의 금액의 일회 현금 기부금에 한해 개인과 회사에 조세감면을 부여한다는 내용을 담고 있다. 1992년 3월까지 자선단체에서는 1억9천5백만파운드의 기부금을 전달받았으며 위 제도에 따라 6천5백만파운드의 세금이 환불되었다.

◆ Trust 제도

영국의 역사속에서 자선의 전통을 형성하는데 중요한 역할을 하고 있는 것이 신탁재단(Trust)이다. 중요한 Trust로서 Wellcome Trust, Tudor Trust, Royal Trust, Gatsby Charitable Foundation, Leverhulme Trust, Royal Society, Nuffield Foundation, Joseph Rowntree Memorial Trust, Pilgrim Trust, Wolfson Foundation등이 있다고 한다. 1989년에서 1990년까지 최소 2천5백개의 영국 트러스터에서 자원봉사조직에만 약 6억5천5백만파운드가 지원되었다. 제3세계 기아문제에 발벗고 나선 OXFAM은 유럽과 캐나다등 세계 곳곳에 현지조직이 건설될 정도로 세계적 NGO로 성장하였다.

. 웰컴트러스트는 가장 큰 자선단체로서 문화.교육사업에 가장 많은 자선을 하고 있다.(한겨레21, 1997.5.22자 기사, p.76)

. 한국자원봉사자단체협의회, 위의 책, p.32

. OXFAM은 1942년에 연합국의 봉쇄에 따라 아사직전에 있는 그리이스 사람들을 돕기 위해 처음 시작되었다. 원래의 명칭은 The Oxford Committee for Famine Relief이었다. 그후 이 단체는 제3세계의 기아를 돕는 기금을 마련하는 업무를 담당하였다. ( New Internationalist, No.228, February 1992, p.5 )

◆ 기업후원

. 자세한 것은 위 한국자원봉사단체협의회, 위의 책, pp.59-62 참조

1990-1991년 사이에 기업은 9천여개가 넘는 기업들이 자원봉사단체들을 후원하였으며 1990년 최대의 기부금을 낸 후원자들의 금액은 1억9천만파운드에 달한다. 현금뿐만아니라 기업들은 특별고용대책마련, 특정행사 후원, 기업의 해고대상자들을 자선단체에서 일할 수 있는 기회를 제공, 합동켐페인, 장비.재료.서비스.상담. 부동산의 무료 또는 저가 제공 등의 다양한 형태의 후원을 하고 있다.

`

◆ 자선기금모금에 대한 규제

. 1960년 자선법(The Charities Act 1960)의 제4장의 규정에 따른 것이다.

- 모든 자선기관은 자선위원회에 등록하여야 한다

- 등록여부를 떠나 모든 자선기관은 소득세, 법인세, 자본이득세등 모든 세금감면을 받을 자격이 있다.

- 자세한 모금계획에 대한 고문변호사의 상의와 자선위원회의 신고가 이루어지면 모금행위를 시작할 수 있다.

② 미국의 경우

◆ 모금에 관한 규제

자선조직은 미국사회의 일부분이라고 할 수 있다. 1989년 한해동안 미국에서 총 1,114억달러가 기부금으로 걷혔을 정도이다. 이렇게 자선모금이 성행하는 만큼 그에 대한 규제도 비교적 엄격한 편이다. 자선목적에 따라 이루어지는 기금마련에는 대부분의 주에서 규제를 마련하고 있다. 연방의 조세관련법에서도 국세청에 의해 적용되는 규제가 있다. 이러한 규제는 물론 이미 큰기업(big business)가 되고 있는 모금의 남용을 최소화하고 기부자들을 사기로부터 보호하며 자선기금의 낭비를 방지하려는 의도에서 비롯된다. 이러한 규제의 가이드라인을 요약해 보면 다음과 같다

. Bruce R. Hopkins, The Law of Fund-Raising, John Wiley & Sons, New York, 1989, p.10

. Daniel L. Kurtz & Jonathan A. Small, Nonprofit Organizations 1989, Praticing Law Institute 참조

- 자선기관은 반드시 모금에 앞서 주정부의 해당기관에 사전에 등록하여야 한다

- 자선기관은 매년 재정보고서를 그 부속서류와 함께 제출하여야 한다.

- 교육.병원.종교단체들에 대한 자선의 경우 세금감면은 일반적이다.

- 직업적 모금전문가들은 등록되어야 한다.

- 모금비용의 상한선은 각주에 따라 다르게 정해진다.

. 대체로 1달러당 25센트를 권장하는 합리적 모금비용 한도이다. (Bruce R. Hopkins, 위의 책, p.36)

이 규제에 따르더라도 우리나라처럼 사전에 허가를 받도록 요구하고 있는 것은 아니다. 엄격한 통제는 하되 기부금 모집을 방해하거나 위축시키지 않고 있다.

3) 개혁 방향

① 세금감면대상의 확대 : 법인제도의 개혁

◆ 법인제도, 이제는 고쳐야

자연인 외에 어떠한 조직적 실체에 법인격을 부여하는 법인제도는 인간이 발명한 또하나의 위대한 제도이다. 권리와 의무의 주체로 사회활동을 하게 되는 것이므로 그 법인에 대한 엄격한 통제가 필요한 것은 사실이다. 그러나 우리나라의 경우 이러한 법인제도의 운용과정에서 법인격의 부여, 그 법인에 대한 통제는 너무 심각하게 엄격하여 사실상 자유로운 결사의 권리를 해하기조차 하였다. 관변단체들만이 이러한 법인격의 혜택을 보았고 정부에 비판적인 단체들은 이러한 법제도의 바깥에 있었다.

따라서 법인제도를 전면적으로 개혁해야 할 때가 왔다. 법인제도를 완전히 없애지는 못하더라도 적어도 쉽게 법인격을 취득하고 자유롭게 활동할 수 있도록 허용해 주어야 한다. 그대신 그 법인격을 남용하거나 불법적 활동을 하는 경우에는 징계.처벌 등을 통하여 엄정하게 대응할 수 있다.

◆ 사전허가제에서 사후통제체제로

우리나라에서는 정부가 어떤 단체의 탄생에서부터 그 활동에 이르기까지 사전에 보고.승인등을 통하여 과도한 규제와 개입을 하고 있다. 이것은 그만큼 사회집단에 대하여 우범시하는 편견에 기초하여 있다. 시민.사회단체들은 나름대로 자율성과 독자성을 가지고 스스로 활동의 도덕성과 정당성을 확보하기 위하여 노력하는 존재이다. 부정한 의도를 가지고 자율을 남용하여 사회적 물의를 일으킬 가능성이 언제나 상존하지만 이것은 예외적 현상이다. 이러한 예외적 사례를 우려하여 전체 시민.사회단체의 자율성을 짓밟을 수는 없다. 구더기 무서워서 장을 못담글 수야 없지 않은가.

이러한 측면에서 시민.사회단체의 모금 등에 관해서도 각 단체의 자율적인 모금활동을 보장하고 그대신 사전에 모금계획 등에 대한 보고나 신고를 받고 나아가 그것이 다른 법규를 위배하거나 사회적 물의를 야기하는 것일 때 사후적으로 통제하거나 처벌하는 체제로 바꾸어야 한다. 서구선진국의 경우에도 대체로 사전보고, 사후통제의 체제를 취하고 있고 우리처럼 사전허가제를 취하고 있는 나라는 아무도 없다.

◆ 포지티브 시스템에서 네가티브시스템으로

그동안 법인세법, 소득세법등은 기부금에 관하여 손금산입. 경비산입을 해주는 것을 인정하는 시민사회단체들을 열거하고 있었다. 그러나 이제 과거 세금공제혜택을 악용한 단체등 그러한 세금공제혜택을 줄 수 없는 단체를 열거하는 이른바 네가티브 시스템으로 바꾸어야 한다. 일반적으로 승인할만한 조건과 활동을 벌이고 있는 모든 시민.사회단체들에게는 모금의 자유와 그에 따른 최소한의 보고 및 사후통제체제하에 세금공제혜택을 제공할 수 있다.

. 이 경우 일반적인 시민단체를 어떻게 규정할 것인가가 문제된다. 몇가지 규정사례를 들어본다.

① 비정치.비영리.공익지향의 순수한 시민운동을 하는 단체로서 다음과 같은 조건을 갖춘 단체를 말한다. △ 공공의 이익에 기여하는 것을 목적으로 설립된 단체 △ 회원제로 운영되며 회원가입등 단체의 참여가 일반 국민에게 개방된 단체 △ 단체운영이 회원들에게 민주적으로 개방되고, 활동에 자발성, 자율성이 확립되어 있는 단체 (공보처의 민주공동체의식실천사업의 참여단체 심사기준, □97 민주공동체의식실천사업총람, 공보처, p.13)

② ◆민간운동단체라 함은 사회단체신고에관한법률에 의하여 주무관청에 신고한 단체와 민법 제32조의 규정에 의하여 주무관청의 허가를 어더 설립된 법인 및 그 하부조직으로서 다음 각호의 기준을 갖춘단체로 한다. △ (국민이 지녀야 할 바람직한 국민정신을 함양하고 국가사회의 건전한 발전을 위하여 국민모두의 참여아래 순수 민간주도로 추진되는) 민간운동을 수행하는 단체 △공긱추구를 목적으로 설립된 단체 △ 비영리. 비정치적인 단체

◆다음 각호의 1에 해당하는 단체는 제외한다. △ 단체구성원 상호간의 친목을 주된 목적으로 설립된 단체 △ 학술의 조사.연구를 주된 목적으로 설립된 단체 △ 기타 대통령령으로 정하는 단체 (1994.11.21자 이영창의원등 23명 제출의 민간운동지원에관한법률안 제3조)

② 세금공제비율의 확대

현재 기부금에 대한 세제상의 공제 혜택의 법위는 대단히 적다. 이미 본 것처럼 사회복지. 자선 등에 기부한 경우 당해연도 소득액 100분지5를 곱해 산출한 금액, 그리고 당해과세기간의 매월말 현재의 합계액의 100분지 1을 곱해 산출한 금액의 범위에 한하여 원금을 손금산입하도록 하고 있다. 일본의 경우만 해도 공동모금에 기여할 경우 소득의 25%의 면제하고 있어 우리보다는 감면의 폭이 훨씬 높은 편이다.

뿐만아니라 현재 소득세법, 법인세법상의 공제뿐만아니라 더 나아가 상속세, 증여세에 대한 공제도 이루어져야 한다. 개인 또는 단체가 공익적 활동을 하는 시민.사회단체들에게 사후에 피상속인으로 지정하거나 유증 또는 일반 증여로 기부하는 경우 그 기부자에게 세금혜택을 주는 것으로 이러한 기부행위를 장려.촉진하는 것이 될 수 있다.

③ 세금공제제도의 도입

더 나아가 우리도 미국의 UNITED WAY와 같이 아예 일반 국민이 세금을 납부할 때 일정액수 범위내에서는 지정하는 시민.사회단체에 바로 납부하고 그대신 그 액수만큼 세금납부를 면제받는 방법을 도입해야 한다.

이것은 그만큼 시민.사회단체가 하는 역할이 정부의 그것과 못지 않다는 인식의 전환하에서만 가능한 일이다. 세금의 일부가 바로 시민.사회단체로 가는 것이기 때문이다. 그러나 사실상 정부가 그 예산의 일부를 시민.사회단체에 지원하는 일이나 처음부터 특정 회원 또는 일반시민이 자신이 옳다고 생각하는 단체에 회비 또는 기부금을 납부하고 그만큼 세금을 덜 내는 일이나 결과에 있어서는 다를 바가 없다.

다만 이 경우에는 마땅히 그 납부 대상인 시민.사회단체에 대한 엄선, 기부금의 한도액 설정, 기부금의 모금 및 사용계획에 대한 사전 보고의 징수, 사용처에 대한 사후 감사등이 가능해야 할 것이다.

(3) 시민.사회단체의 제3의 재정지원방안

1) 공적기금의 확대와 안정

① <시민운동지원기금>의 현황

시민운동지원기금은 우리나라에서 유일한 시민운동지원을 위한 독립적 기금이다. 지난 1995년 이래 시민운동지원기금은 시민단체들의 좋은 프로젝트를 접수. 지원함으로써 시민사회의 발전에 크게 기여해 오고 있다. 그 금액은 5백만원 단위가 대부분이었기 때문에 영세성을 면하지 못하였지만 그래도 재정난에 허덕이는 시민단체들에게는 가뭄의 단비같은 존재였던 것이다.

시민운동지원기금은 창설 이래 1995년 하반기 22건, 96년 상반기 19건, 96년 하반기 22건, 97년 상반기 18건, 97년 하반기 16건과 특별지원으로 96년 공명선거실천운동협의회등 총 98건의 사업을 지원하였다. 지원건수는 일정한 정도에 이르고 있지만 아직 수많은 시민단체의 요구에 비하면 턱없이 적다. 뿐만아니라 그 지원금액도 건당 5백만원에 머무르고 있다. 따라서 시민운동지원기금의 파이를 키워내는 일이 무엇보다도 급선무이다. 이를 위해서 대대적 모금 켐페인을 벌이는 일은 물론이고 정부나 기업의 대규모 출연, 출연자에 대한 세금 감면조치등이 필요하다.

재벌기업들을 중심으로 여러 종류의 공익법인들을 운영하고 있고 이들은 각계 영역에 지원을 해 오고 있다. 그러나 막상 이들은 재벌 오너의 인맥관리와 세금면탈의 수단으로 공익재단을 활용하고 있다. 구체적 인과관계를 갖는 언론이나 생색나는 사회복지, 재산투자수단으로서의 미술.골동수집 등에 온통 관심과 예산이 쏠려 있다. 사회개혁적인 활동을 추진하는 시민.사회단체에 눈을 돌릴 가능성은 별로 없어보인다.

② 외국의 사례

외국에는 모금만을 전문으로 하는 기관들이 있어 이들이 기금을 모아 수많은 시민단체들에게 그 활동의 성적과 가능성을 검토하여 그 기금을 분배하는 경우가 있다. 영국의 CHRISTIAN AID 따위가 그런 기관이다. 이렇게 되면 일반 시민단체들은 열심히 사업을 벌이고 그 사업의 성적에 따라 그 다음해의 재정이 마련되므로 안심하고 사업에만 열중하게 된다.

. CHRISTIAN AID는 영국교회협의회의 부서로서 그 이사들은 바로 이 협의회에서 임명된다. 이 단체가 지급하는 기금은 아프리카의 반체제무장혁명조직에까지 포함되어 정치적 조직으로 비난받기까지 한다. (Bernard Smith,  "Christian Aid: The Politics of Charity", Journal of Social, Political and Economic Studies, Vol.11 No.1, Spring 1986, Washington D.C, p.73 이하 참조)

한편 미국에는 록펠러재단, 포드재단, 카네기재단등 유명 기업가들이 기부한 공익재단들이 여러 공익단체들의 재정 해결에 큰 역할을 하고 있다. 우리나라와는 달리 기부자가 일단 기부하여 재단이 형성되고 나면 완전히 사회에 공여한 것이 되어 기부자의 개인적인 친소관계나 의지에 관계없이 사회공익의 판단기준에 따라 분배된다.

.우리나라 공익법인의 조세문제에 관해서는 오연천, □공익법인활동촉진을 위한 조세지출제도의 전개방향에 관한 연구□, 행정논총 제30권 제1호, p.336 이하 참조

2) 우편요금의 할인문제

우편요금은 수많은 회원을 가지고 있으며 광범한 대중을 켐페인의 대상으로 하는 시민.사회단체로서는 참으로 큰 재정부담이 되고 있다. 많은 단체들이 우편요금 때문에 자료발송을 늦추어 한꺼번에 우송하거나 아예 자료우송을 포기하는 경우조차 있다. 사익이 아니라 공익을 추구하는 단체들에게는 일정한 요건 아래 우편요금의 할인이 이루어지는 것이 필요하다. 미국의 경우와 같이 원래의 요금의 반정도를 인하해 주는 것이 바람직하다고 본다.

4. 시민·사회단체의 인적 측면의 개혁과제

(1) 상근활동가들의 문제

① 상근활동가들의 상황

한국의 시민.사회운동은 헌신적인 소수의 활동가에 의존하는 바가 절대적이다. 그러나 이들은 대부분 최소한의 생존조건을 부여받고 있지 못하며 나아가 시민사회의 발전에 따라 갖추어야 할 전문적 지식과 소양을 쌓을 기회를 박탈당하고 있다. 한 조사에 따르면 상근 활동가들이 느끼는 개인적인 문제점들을 다음과 같이 지적하고 있다.

. 강선미.이기호, 위의 책, p.123 표 3-2-1 참조. 이 조사에서는 사회운동전문가 27인을 상대로 문항 중 3가지를 선택하게 한 것이다.

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설문내용                         응답자

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생활이 보장되지 않는다                  100

재충전의 기회를 제공받지 못한다          63

사회적 기여도를 인정받지 못한다          33

가정에 대해 불충실하게 된다              30

대중과 정서적,지적 동화가 어렵다         26

규칙적 생활이 어렵다                      7

회원확보가 어렵다                        11

운동내부 세대갈 등의 문   제             11

고정관념의 탈피가 어렵다                 11

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이 설문결과에서 으뜸가는 고민은 저보수 장시간 근무, 전망부재로 인한 생활의 불안정. 가정의 불충실등임을 알 수 있다. 재충전기회의 박탈 역시 그 다음 중요한 사항으로 꼽히고 있다. 생활이 보장되지 않는다는 등의 문제는 결국 시민.사회단체의 재정적 열악성에 기인하는 것이므로 여기서 따로 다루지는 않고 다만 재충전의 기회, 사회적 기여도에 대한 열망과 관련하여 전문성을 어떤 방법으로 고양.확보할 것인지 생각해 본다.

② 상근활동가 삶의 안정과 전문성 확보방안

상근활동가들의 재충전과 전문성 확보방안에 관하여 사회운동 전문가들이 내놓는 자기 제안들은 다음과 같은 것들이 있다.

- 운동단체는 정기적으로 혹은 근무기간에 따라 실무자들에게 훈련 및 연수의 기회를 제공한다

- 전문연구자와 현장실무자가 결합하여 연구.훈련하는 프로그램이 확산되어야 한다

- 안식년제와 유학, 대학원진학등 재충전 기회를 보장한다

- 자기계발을 위해 실무를 축소하고 새로운 학습의 시간을 할애한다

- 외부의 전문적, 집중적 훈련기관이 있어야 한다

- 대학이나 운동단체 부설의 훈련프로그램을 다양하게 개설하여 전문성 향상기회부여

- 실무자들을 위한 연수.토론문화를 중점적으로 연구할 필요가 있다.

그러나 이러한 제안들 역시 열악한 재정자원하에서 시민.사회단체들이 개별적으로 현실화시키기는 불가능하다. 어느 조직이나 상근자훈련과 재충전의 필요성에 대한 책임자들의 인식부족이나 재원의 부족으로 엄두를 내지 못하고 있는 형편이다. 더구나 이러한 연수, 안식년 등의 제도를 규정해 놓고도 유명무실화하고 있는 단체도 적지 않다.

따라서 이러한 문제를 집단적으로 풀어갈 필요가 있다. 먼저 시민협을 포함하여 시민단체들의 연대조직들이 이 문제에 관심을 가지고 합동으로 직무교육. 연수교육을 추진하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 영세한 개별단체들이 자체교육을 꾸릴 수 없는 상황에서 공통된 교과목의 설정. 강사의 교섭. 강의실의 확보 등을 통하여 공동교육을 추진할 수 있는 것이다.

다음으로 국내외 대학원진학 등을 통한 외부교육의 경우 특별기금을 마련하는 방안이다. 시민,사회단체들의 염출 가능성은 별로 없기 때문에 정부나 지방자치단체로부터의 일괄교섭에 의해 그 기금을 마련할 수 있다. 개별단체들이 아니라 시민.사회단체 공동이 노력에 의해 그 기금을 확보하고 각 단체의 상근활동가들에게 공정한 방식에 의해 교육의 기회를 마련해 주거나 교육비용을 지원해 줄 수 있다. 과거 정무1장관실에서 시민운동지도자들의 단기해외시찰을 주선.부담하였던 것을 이런 기금에 출연하게 하여야 한다. 지도자들의 단기간의 시찰도 중요한 사업중의 하나이지만 상근활동가들의 중.장기 해외연수는 시민운동의 발전 도상에 핵심적인 문제이다.

. 예컨대, 1996년 9월에 이루어진 시민단체해외연수에는 서영훈(신사회공동선연합상임대표), 이세중(환경운동연합 공동대표), 송월주(경실련 공동대표), 정광모(소비자보호단체협의회장), 이정자(전문직여성클럽한국연맹회장), 손봉숙(한국여성정치연구소장), 유재현(경실련 사무총장)등 시민운동의 원로들이 참가하였다. 그 일정은 12일간에 걸쳐 유럽의 주요시민단체를 방문하는 것이었다. (자세한 것은 정무제1장관실. 한국시민단체협의회, 시민단체해외연수결과보고서, 1996.9 참조)

(2) 자원봉사자체제의 확산과 안정

① 시민.사회단체와 자원봉사자

자원봉사자라는 낯선 개념은 한국사회의 민주화와 더불어 친밀한 용어로 변하였다. 자원봉사란 □사회적 책임의식을 가진 사람이 사회문제해결을 위하여 자신의 시간과 재능, 에너지를 자발적으로 즉각적인 금전의 보상을 바라지 않고 자기의 기본의무(직장과 가정)를 다한 후에 제공하는 것□이다. 재정의 여력이 없고 대중의 기반하에 공익적 입장에서 사회문제를 제기하고 여론화시켜 나가는 시민.사회단체는 당연히 이런 자원봉사자들을 기초로 하여 활동을 해 나갈 수밖에 없다.

. 이강헌, □자원봉사활동, 어떻게 준비할 것인가□, 세상열기 1998년 2월호, 청년정보문화센터, p.19

한국의 경우 1994년 4월 자원봉사단체협의회 결성, 같은해 7월 중앙일보사의 자원봉사켐페인 시작, 같은해 10월의 한양대학교 사회봉사과목 정식 채택, 12월의 삼성사회봉사단 발족, 중고생 자원봉사 성적 반영 등의 과정으로 급속히 뿌리내리기 시작했다. 아직 구호에 그치거나 성적반영등 강제적 수단에 의해 시행되고 있는 측면도 적지 않지만 이미 선의와 자비, 공익의 정신에 기초한 자원봉사자의 수는 점점 늘고 있다.

② 자원봉사자법안에 대한 검토

◆ 민자당안의 골격과 검토

. 1994년 11월 21일자로 남평우.백남치.김기배의원등 24명의 의원이 제안한 것이다.

이 안의 주요골자는 다음과 같다.

- 자원봉사활동의 진흥을 위하여 국무총리실과지방자치단체에 각각 중앙.지역진흥위원회를 구성.운영한다.

- 자원봉사활동에 관한 국가 및 지방자치단체의 책임을 규정하고 활동수칙을 중앙위원회에서 정한다.

- 자원봉사활동을 지원하기 위하여 국가 또는 지방자치단체는 보조금을 교부할 수 있도록 하고 국.공유재산의 우          선사용 및 대부와 수익사업, 조세감면에 관한 규정을 정하도록 하고 타인의 생명.신체장애 및 사망 등의 재해에          대해서는 보상금을 지급한다.

- 자원봉사 유공자에 대한 포상과 유사분야에서의 경력인정, 사회적 혜택부여, 자원봉사활동 실비지급에 관하여           규정한다.

이 법안은 기본적으로 자원봉사를 고무하려고 하는 취지는 이해가 가나 자원봉사자에 대한 지나친 배려로 자원봉사제도 본연의 취지를 훼손하고 있다. 뿐만아니라 보조금 교부, 조세감면혜택을 통하여 자원봉사단체를 또하나의 관변단체로 전락시킬 우려도 없지 않다. 더 나아가 모든 자원봉사자들은 각급 지방자치단체에 사전등록한 뒤 일정 교육.훈련을 거쳐 자원봉사를 해야 증서를 수여하는등 공식성을 인정해 주겠다는 것으로서 이것은 전국민을 □민방위대원화□하려는 것과 다름아니다. 자원봉사는 말그대로 자신의 시간과 능력을 할애하여 필요한 곳에 제공하겠다는 순수하고도 자발적인 행동이므로 이것을 국가가 일괄하여 통제하겠다고 하는 발상은 무리일 수밖에 없다.

. 이창호, "자원봉사의 혜택과 관리□, 민간복지관련법안 입법청원을 위한 범시민공청회 자료집,  p.54

. □여당안은 공익자원봉사라고 표현, 마치 공공자원봉사인듯한 인상을 주지만 사실은 말그대로 국민의 모든 자원봉사를 다 관리하겠다는 배경을 깔고 있다□고 비판받는다. (김성수, □선거자원봉사□, 민간복지관련법안 입법청원을 위한 범시민공청회 자료집, p.49 참조)

◆ 민주당안의 골자와 검토

. 1994년 12월 1일자로 박상천, 한광옥. 양문희의원등 95인의 이름으로 제안되었다.

민주당안의 주요골자는 다음과 같다.

- 국가나 지방자치단체는 자원봉사자와 자원봉사단체을 보호하고 그 협조요청에 대해 특별한 사유가 없는 한 응하         도록 한다

- 자원봉사자가 준수하여야 할 수칙으로 정치활동의 금지, 비밀누설의 금지, 대가수수의 금지등 3개항을 규정한다

- 자원봉사활동에 대한 정부의 지원을 효과적으로 수행하기 위하여 정부의 지원창구를 일원화할 필요가 있으므로         국무총리실에 자원봉사활동지원위원회를 설치한다

- 자원봉사재단을 법인으로 설립하여 자원봉사자의 등록, 교육훈련, 자원봉사활동경력증명서의 발급, 자금지원 등을         맡도록 한다.

- 선거자원봉사감독을 위해 공명선거추진단체연합회를 구성한다

- 자원봉사재단에 자원봉사기금을 설치하여 각종 지원업무를 담당한다

이 법안은 당시 자원봉사제도가 선거에 악용될 것을 우려한 야당의 입장이 강하게 반영되어 있다. 뿐만아니라 자원봉사에 대한 이른바 □인센티브□를 지나치게 많이 고려함으로써 사실상 자원봉사가 아니라 유료봉사활동으로 전락하고 있는 측면이 적지 않다.

. 박상천의원은 물질적 대가 지급은 금하되 공직채용과 기업체취업시의 혜택, 진학혜택 등을 부여하는 것은 자원봉사호라동을 청소년시절부터 생활관행이 되도록 하는데 도움이 된다고 하고 있으나 (박상천, □자원봉사활동이 시대적 의의와 활성화 조건□, 민간복지관련법안 입법청원을 위한 범시민공청회 자료집, p.44) 이것은 법으로 정할 것이 아니고 자원봉사의 필요성을 느끼는 기업체. 학교등이 자율적으로 할 일이다. 실제로 이미 그러한 사례가 늘어나고 있다.

◆ 법으로 모든 문제가?

여기서 자원봉사자를 규율하는 법이 필요한가를 자문해 본다. 유럽이나 일본은 아무런 법을 가지고 있지 않다. 다만 미국에서만 60년대의 반전운동을 인한 사회적 동요를 경험하면서 70년대 들어 자원봉사법을 만들어 국가의 개입을 제도화하였다. 그러나 미국의 경우에도 우리와 같이 자율적인 영역을 침해하면서 공.사영역에 걸친 모든 자원봉사자를 □관리□하고자 하는 내용과는 거리가 먼 것이다. 여야의 두 법안 공히 과잉의욕에 차 있으며 세계에서 유례를 발견하기 어려운 것이다.

.미국의 경우 60년대에 Peace Corps, VISTA, RSVP등 다양한 정부 프로그램이 추진되다가 1973년 통합되어 국내자원봉사법(Domestic Volunteer Service Act)에 삽입. 통합되었다. ( 이창호, 위의 글, p.56)

. 박원순, □공익자원봉사진흥법안과 자원봉사활동기본법안에 관한 의견□, 국회내무위원회 공청회 자료집, 1995.2.21, p.18

. 이창호, 위의 글, p.53

자원봉사자 수칙, 자원봉사자에게 주는 혜택등은 강요하기 보다는 권고할 내용들이다. 법은 강제를 원칙으로 한다. 단순한 권고사항을 법으로 담기는 어렵다. 자원봉사제도의 조기 정착을 위해 제도적인 지원책이 필요한 것은 사실이지만 이 정도의 지원과 선언적인 조항들은 별도의 입법보다는 나중에 논의하는 시민사회발전기본법에 몇 개의 조항으로 삽입하는 선에서도 가능하지 않을까 한다.

5. 시민.사회단체의 활동적 측면의 제도개혁

- 활동무기를 쥐어주어야 한다

(1) 개관: 참여의 제도화

우리사회에 참여민주주의가 새로운 화두로 등장하고 있다. 실질적 민주주의는 방관과 야유가 아니라 참여에 의해서만 확보될 수 있다는 전제에서 참여민주주의는 다시금 실천의 주제로 나타나고 있는 것이다. 과거 1970년대 이후 반독재민주화투쟁은 군사정부의 붕괴의 새로운 민간정부의 수립에 그 최후의 목적이 있었다. 그러나 1980년대 후반 이후 국민에 의한 대통령의 선출이 가능해 지고 형식적 민주화가 진전되면서 이제 투표만이 주권의 행사수단인 시대는 지나가고 있다. 일상적 국정과정에 시민들의 참여가 이루어지지 않고서는 온전한 민주주의가 꽃필 수 없게 된 것이다. 참여는 국민의 권리일뿐아니라 참여를 통해 투명하고 책임있는 정부가 만들어질 수 있다. 그것은 또한 주인이 주인되는 길이기도 하다.

. 김대환, □참여의 철학과 참여민주주의□, 참여사회연구소 편, 창작과 비평사, 1997, p.15

참여란 □사회의 보통 구성원이 의사결정의 과정에 영향을 미치거나 영향을 미치고자 하는 행동□을 말한다. 이러한 영향력의 확보는 과거에는 투표의 행동이나 집단적인 시위 등의 행동을 통하여 이루어졌다. 그러나 이러한 영향력의 증대가 일상적인 국가권력의 행사과정에서 이루어지기 위해서는 보다 다양하고 체계적인 참여방법과 수단이 강구되어야 한다.

. 김대환, 위의 글, p.17

국민의 국정참여에는 실로 다양한 방안이 있다. 그 가운데 정보공개청구, 행정절차에서의 참여, 공익소송의 제기, 유선방송에서의 시민단체등 공익수호단체들의 의견발표 시간 할당, 시민감사청구제도등은 시민단체들로서는 지극히 유용하고 효과적인 참여수단들이다. 그 외에도 인준청문회에서의 정보제공.의견제시, 의정리포트와 감시, 공정선거감시등 정치적 영역에서의 참여, 배심원제도, 검찰심사회등 사법에서의 시민참여, 사외이사제도 및 소수주주권에 기초한 다양한 기업경영과 감시에의 참여, 주민투표.주민발안.주민소환에 기초한 지방자치에 대한 주민참여등이 모두 시민단체의 중개와 주선에 의해 이루어질수 있는 시민참여의 영역들이다.

. 시민의 사법참여에 관한 자세한 것은 박원순, □시민의 사법참여□, 국민을 위한 사법개혁, 참여연대 사법감시센터, 박영률출판사, 1996년과 박홍규, □사법과 참여민주주의□, 위 참여민주주의와 한국사회 각 참조.

. 자세한 것은 김만흠, □지방자치와 참여민주주의□, 위 참여민주주의와 한국사회, p.176 이하 참조

유감스럽게도 아직 우리나라에는 이렇게 시민들이 참여를 구체적으로 보장받을 수 있는 제도적 장치들이 아예 없거나 미완의 상태이다. 실질적민주주의의 정착과 성숙에는 이러한 참여의 다양한 방식들이 제도화되어야 한다. 더구나 이러한 참여의 제도들을 적극 활용하고 훈련과 교육을 거쳐 시민들을 스스로 참여의 주체로 나서게 만드는 일은 앞으로 시민.사회단체들이 수행해야 할 지극히 중요한 과제라고 하지 않을 수 없다. 여기서는 시민운동의 과정에서 가장 중요한 몇가지만을 정리해본다.

(2) 정보공개법  -햇빛이 스며드는 행정을 위한 兵器

시민.사회단체가 공익에 기초하여 정부를 견제하고 또는 협력하면서 구체적 활동을 함에는 일단 정부 각 부처가 하고 있는 일에 대한 소상한 정보를 가지지 않으면 안된다. 투명한 정부는 그 자체로서 부정부패의 소지를 없애는 것이고 정보공개제도는 바로 투명한 정부를 이루기 위한 핵심도구의 역할을 한다. 그러나 어떤 정부, 어떤 부처, 어떤 공무원도 스스로 내부의 모든 정보를 내 놓지 않으려 한다. 따라서 정보공개를 제도화하고 이를 활용하여 일반 국민과 시민단체들은 정부의 기밀주의를 타파하고 알권리를 충족시키며 공공의 이익을 지킬 수 있게 된다.

우리 정부도 이미 국무총리 훈령으로 <행정정보공개운영지침>을 두고 있었고 이어 정보공개법 제정을 위하여 1994년 7월 정보공개법심의위원회를 설치하였으며 법안마련작업을 벌여 마침내 정보공개법을 제정하는데 성공하여 1998년 1월부터 시행에 들어갔다. 그러나 정보공개법은 비공개사유를 지나치게 넓게 인정하고 있어 □정보불공개법□이라는 비아냥까지 생겨났다. 그런데다가 공개여부 결정의 장기간, 비용의 청구인 부담, 정보공개위원회의 지위와 권한의 불명확, 구제절차의 미비등 수많은 문제를 안고 있어 진정한행정부의 투명성을 위한 정보공개법으로 기능하기 위해서는 조만간 개정되지 않으면 안된다. 그 과정에서 정보공개제도의 올바른 정착을 위한 시민단체들의 투쟁이 전개되어야 할 것은 말할 나위가 없다.

. 정보공개법의 문제점은 홍준형, □정보공개법시안의 문제점과 대안□, 열린사회를 위한 정보공개법이 제정방향, 경실련.참여연대 참조

. 미국의 경우도 당초 1966.7.4 정보공개법(Freedom of Information Act)를 제정하였으나 정부소유의 정보가 충분히 공개되지 않는다는 비판이 많다가 워터게이트사건 이후 보다 광범한 정보공개를 위하여 1974년 정보공개법이 개정되었다.

. 미국의 경우 1980년 한해동안 미국정부를 상대로 제기된 정보공개청구소송이 1천건에 달했다. ( 장호순, □미국의 정보공개사례: 정보의 자유법□, 미출판원고 참조)

(3) 행정절차법 - 행정의 오류를 사전에 막는 特效藥

행정절차법은 여러종류의 병을 한꺼번에 고치는 만병통치약이요, 특효약이다. 공정한 행정운영을 기함으로써 국민의 권익을 보호하고 행정의 민주화를 도모하며, 특히 행정의 투명성, 예측가능성의 확보, 이를 바탕으로 한 이해관계인의 이익대변의 기회 및 참가의 보장, 절차를 통한 정당성과 행정능률의 보장을 위한 중요한 수단으로 이해되어 왔다.

. 신동필, 위의 논문, p.65

이러한 중요성에 대한 인식이 공유되어 1960년대부터 논의되기 시작한 행정절차법안은 1989년 11월 <국민의 권익보호를 위한 행정절차에 관한 훈령>으로 시행되기 시작하였다가 법률로 제정되어 시행되기 시작한 것은 겨우 1998년 1월부터이다. 그러나 현행 행정절차법이 얼마나 시민참여를 유효하게 이루어내고 그럼으로써 소기의 효과를 달성할 수 있을지는 앞으로 감시와 함께 적절한 시행을 요구하는데 달려 있다.

(4) 공익소송법 - 공익확보의 牽引車

1) 공익소송의 시대

한국사회는 민주적 이행기에 있다고 말할 수 있다. 과거 주먹으로 해결하지 않으면 안되던 것이 이제 법적 쟁송에 의해 달성될 가능성이 높아졌다. 여전히 사법의 공정성과 객관성에 관하여 의문이 적지 않지만 한편으로는 사회적 분쟁에 대한 해결을 사법부에 호소하는 사례가 높아지고 있다.

우리사회에서도 이제 공익소송의 사례가 늘어나고 그 중요성에 대한 인식이 생겨나고 있다. 공익소송이란 □시장에서 법적 대표성을 획득하기에는 너무 가난하거나 흩어져 있기 때문에 수많은 중요한 사회영역이 법원이나 의회, 또는 행정부에서 적절히 대변되지 않고 있다□는 가정하에 그 가난하거나 분산된 다수를 대표하는 소송의 형태를 말한다. 따라서 이러한 소송은 피해자나 이해관계인이 개별적으로 소송을 내는 것이 불가능하거나 어렵기 때문에 시민단체들이 이들을 대표하여 소송을 제기하는 수밖에 없다. 그대신 그 소송의 결과 판결의 효과와 이익은 분산된 다수 모두에게 귀속되므로 공익적 의미를 띄지 않을 수 없게 된다. 공익소송은 개인의 이익이라는 차원을 통하여 사회 전체의 이익으로 연결되고 나아가 제도개혁을 이끌어내는 견인차가 된다.

. □공익법(공익소송)이란 소외집단이 사회에서의 차별적이고 불평등한 기회와 권리에서 비롯된 사회적.경제적 문제의 해결을 법을 통해 할 수 있도록 하기 위한 소외집단의 그리고 그들을 위한 투쟁의 일부□라고 하는 라지브 다반 (Rajeev Dhavan)의 말과 통한다. (자세한 것은 황승흠, □공익소송법제안□, 공익소송법제안설명회, 참여연대 공익소송센터, pp.4-5 참조)

2) 공익소송의 사례와 형태

과거 우리사회에서도 집단적 이익을 수호하기 위하여 법적 수단이 동원된 사례가 적지 않게 있다. 망원동수재사건, 여성조기정년제사건, 백화점사기세일사건등이 그 대표적 사례이다. 최근의 고름우유광고논쟁에 대한 손배소송, 일산 E-MART손배소송등도 이러한 범주에 속한다. 그러나 다수 피해자가 원고가 된 이러한 집단적 소송외에도 원고는 한두명의 소수라도 그것이 잠재적 다수의 이해와 연관되어 있거나 그 소송의 과정에서 제기된 제도의 개폐로 인하여 다수국민이 이득을 보는 것도 당연히 공익소송의 한 형태가 된다. 이러한 소송은 대체로 위헌법률제청신청이나 헌법소원의 형태가 될 가능성이 높다. 참여연대 사회복지위원회에서 진행한 노령수당지급대상자선정제외처분취소청구소송은 원고의 승소에 의해 65세 이후 70세 이하의 노인들에게 노령수당을 모두 지급되게 하는 효과를 낳았다.

. 망원동수재사건, 여성조기정년제사건은 고 조영래변호사가 제기한 사건이다. 자세한 것은 조영래변호사변론선집 - 그 인권변론의 발자취, 까치, 1992 참조.

. 이석연 변호사 역시 □헌법소송, 그 중에서도 공권력작용에 의한 기본권침해의 구제수단인 헌법소원을 공익소송의 한 장으로 자리매김할 필요성□을 강조하고 □헌법소원은 1인이 제기했다 하더라도 위헌결정시 법원, 지방자치단체를 비롯한 모든 국가기관이 따라야 하고 법률의 경우 결정시부터 당해 법률을 폐지하는 효력등 그 정책 형성적 효과가 막대하다는 점에서 새로운 공익소송의 영역이 될 것□이라고 주장한다.(위 공익소송법제안설명회, p.74 참조)

. 이 소송의 자세한 경과와 판결문, 판결의 의미에 대해서는 위 공익소송법제안설명회, p.95 이하 참조.

참여연대는 1994년 9월 창립시부터 이러한 공익소송의 의미와 영향에 주목하여 공익소송센터를 설치하고 수많은 공익소송을 기획.제기.수행해 왔다. 사회복지와 관련하여 위 노령수당관련소송 외에도 국민연금과 관련한 공공자금관리기금법위헌제청, 지역의료보험 보험료부과처분취소송, 보건복지부장관 및 의료보험연합회장 직권남용고발 등을 제기하였다. 수도권전철지연에 따른 손해배상청구소송,  교수재임용제도 위헌소송도 이러한 공익소송의 한 형태였다. 1996년 이후에는 경제민주화위원회에서 수행하고 있는 제일은행 상대의 주주대표소송, 주주총회결의취소송등 이른바 소액주주권에 기초한 소송을 제기하면서 사회적 관심의 제고와 제도의 개혁 등의 성과를 가져 왔다.

. 이러한 소송의 의미와 경과에 대해서는 원미선, 지역법률센터에 관한 연구, 1996년도 광운대학교 법학과 석사학위논문, p.70 이하 참조.

3) 공익소송법 제정의 필요성

그러나 우리나라는 아직도 이러한 공익소송을 제기하기에 많은 법률적, 사실적 장애를 가지고 있다. 민사소송체계가 과거 사적 분쟁의 해결이라는 측면에서 발달되어온 만큼 공익소송의 제기와 수행을 어렵게 만들고 있다.

첫째, 무엇보다도 원고적격과 청구적격의 제한이야말로 공익소송의 첫번째 관문이 된다. 공익소송의 대상일수록 원고를 특정하기 어렵고 청구의 내용이 구성하기 쉽지 않다. 미국의 경우, 집단소송에서 원고의 법위는 거의 무한정 확대하면서 제약을 걷어내고 있다.

. 특히 환경보전과 관련된 집단소송의 경우 전국적 범위의 class(집단)이 허용되고 잇따. 예컨대, □국가의 관광자원을 이용하고 있는 모든 자, 그리고 이 자원 속에서 호흡하고 있는 모든 사람□ 따위가 원고로서 허용되고 있는 것이다. (이기한, □미국 공익소송제도의 현황□, 위 공익소송법제안설명회, p.39 참조)

둘째, 삼권분립의 형식적 해석 때문에 행정소송상의 급부청구나 이행청구소송의 길이 막혀 있다. 특히 사회복지관련 소송의 경우 행정부의 부작위를 원인으로 하는 소송이 적지 않아 어려움이 많다.

. □우리나라 행정법은 보통법국가들의 행정법과 대륙법계 국가들의 행정법의 대표적인 두가지 법체계 사이에서 무수한 시행착오를 반복하여 왔다. 그러한 시행착오를 줄이고 국가의 불법한 행위에 대하여 국민들의 권리를 보호할 수 있는 행정구제법으로서의 역할을 회복하는 것이 우리나라 행정법의 현안□이라는 지적은 그래서 옳다. (원미선, 위의 논문, pp.80-81 )

셋째, 아직도 공익소송 내지 공익적 고발사안에 대한 판.검사들의 이해가 부족하고 특히 보수적 성향을 가진 판사들이 새로운 판례를 만들어내야 할 공익소송에서 기존의 관행과 법해석에 매여 시민단체와 이들이 대변하는 원고의 손을 들어주는 경우가 드물다.

따라서 이러한 문제와 난관을 해결하는 공익소송법 제정이 불가피하다. 원고적격과 청구적격을 확대하고, 급부소송등 소송의 다양한 형태를 과감하게 인정하며, 나아가 비용의 사회부담 등을 규정하는 공익소송법이 제정되어야 한다. IMF가 요구하였고 정부도 소비자보호차원에서 고려하고 있는 집단소송법도 전체 공익소송법의 한 장으로 규정할 수도 있을 것이다.

(5) PUBLIC ACCESS

미국의 경우 유선방송의 총방송량 가운데 일정량을 공익단체들에게 할애하여 자신의 켐페인을 광고할 수 있도록 보장하고 있다고 한다. 실제 미국이든 한국이든 시민단체들이 자신의 돈을 가지고 방송의 광고를 산다는 것은 불가능한 일이다. 그러나 시민단체들이 하고 있는 일이 공익적이라고 한다면 무료로 광고시간을 내줄만한 일이 아니겠는가. 특히 우리나라의 경우 공보처가 주관이 되어 공익광고협의회를 만들어 적지 않은 비용을 들여 공익광고를 하고 있는데 이러한 공익광고 대신에 시민단체들의 켐페인광고를 내 준다면 오히려 국민들에게 더욱 설득력있는 공익광고가 될 것임은 의문의 여지가 없다. 우리나라의 방송법이나 유선방송법을 조속한 시일안에 개정하여 이러한 규정을 삽입하여야 할 것이다.

(6) 기타 법제에서의 시민.사회단체의 역할 보장

1) 통합선거법 81조와 시민.사회단체

현재의 통합선거법은 시민.사회단체의 선거운동을 일체 금지하고 있다. 그러나 국회나 지방의회의 의정을 모니터 하고 그 결과에 따라 특정 국회의원 또는 지방의회 의원들의 의정백서를 낸다거나 특정 의원들에 대한 낙선 또는 선거운동을 벌인다는 것은 시민사회운동의 중요한 부분이 될 것이다. 물론 이것이 특정인선거운동으로 비쳐질 가능성이 있는 것은 사실이나 문제가 있는 의원후보에 대해 낙선을, 훌륭한 의정활동을 한 후보에게는 좋은 점수를 주는 일은 공익에 부합하는 일이다. 이러한 점에서 남용을 보완하는 방법을 찿고 선거운동금지조항은 철폐할 일이다.

2) 의회절차와 시민.사회단체

대의민주주의하에서 국민은 대표를 통하여 입법활동과 국정견제를 하게 되어 있다. 그러나 오늘날 어느 나라에서도 대표인 국회의원에게 모든 것을 맡겨놓고 잠자는 국민은 업다. 어떠한 형태로든 국민의 직접적인 참여가 보장되고 있다. 국회든 지방의회든 국민은 자신의 견해를 시민단체 등을 통하여 전달하고 있다. 시민단체들은 입법청원, 입법반대, 공청회 참가와 의견진술, 의정모니터, 국회의원 의정활동 평가와 공개 등의 활동을 벌이고 있다.

이러한 시민단체들의 대의회 로비활동은 보다 더 공식적이고 제도적인 보장책이 필요하다. 시민단체들이 낸 공익적 입장에서의 입법안은 단순한 민원성 입법청원보다는 보다 무게 있게 다루어질 필요가 있다. 상임위원회에서의 심의를 의무화하는 것은 좋은 방안이다. 의정모니터와 의정활동평가를 위해 시민단체 간사들에게는 국회 각종 회의장의 자유로운 출입과 자료입수의 편의가 제공되어야 한다.

. 참여연대는 1997년 한해에 완전히 조문화를 마쳐 완성된 형태의 입법청원을 20여회 한 바 있으나 어느 것 하나 본회의 또는 상임위원회에서 정식으로 채택된 적이 없다.

. 미국의 경우, 시민그룹이 정부기관의 정책결정과정에 참여하는 기회를 보장할 뿐만아니라 효과적인 의견개진을 위해 필요로 하는 기술적, 법적 정보와 자금까지 제공하고 있다. 환경보호청등 정부의 여러기관에서 이미 민간참가자에게 자금지원을 하는 근거를 가지고 있으며 이러한 자금지원은 지출보다 더욱 큰 이득을 가져오는 것으로 평가되고 있다고 한다. (정연춘, 한국예산과정에서의 시민참여에 관한 연구, 1989년도 단국대학교 박사학위청구논문, p.133 참조)

3) 정부구성과 시민.사회단체 - 각종 위원회 단위에서의 참여와 그 한계

참여민주주의의 요구는 정부부처와 그 산하의 각종 위원회에서 시민단체 대표들을 공익의 대변자로 참여시키는 문제와 연결된다. 지금까지 여러 정부위원회에서 전문가.관료와 더불어 시민단체의 대표자들을 포함시키는 경우가 적지 않았다.

그러나 정부의 의사결정 과정에 시민단체의 대표나 전문가 집단을 참여시킨다고 하더라도 시민단체 의견을 정책결정에 충분히 고려하고 반영하기 보다는 정부의 결정에 정당성과 면죄부를 부여하는 방식으로 활용될 소지가 있다는 반론도 적지 않다.

. 정수복, 위 □공동체의식과 실천을 위한 시민운동의 활성화방안□, p.10

정부주최의 일회적인 공청회나 세미나에 참석하여 시민단체의 입장을 전하고 공정하고 객관적인 정부정책의 결정에 압력을 가하는 일에 반대할 사람은 없다. 그러나 정부 산하의 지속적인 위원회에 들어가는 일에 대해서는 위와같이 반론이 있다. 동시에 정부의 일방적인 결정이 시민의 이익과 공공의 입장을 무시한 채 이루어지는 것을 바깥에서 반대의 목소리만 내기 보다는 직접 그 안에 들어가서 반대하고 실질적으로 영향력을 행사하기 위해 노력하는 것을 나쁘다고만 말할 수도 없다. 따라서 그러한 정부의 각종 위원회 구성이 어떤 의도와 동기에서 만들어지고 과연 시민단체 대표들이 참가하여 영향력과 변화의 가능성이 얼마나 있는지에 따라 그 판단이 달라질 수 있다.

4) 시민감사청구제도

시민감사청구는 서울시, 부산시등 주요 지방자치단체에서 이미 채용하여 실시하고 있다. 감사원도 감사청구제도를 신설하였다. 그러나 시민단체들의 활용이 미비하여 활성화되어 있지 못하다. 이들 기관의 관료주의와 정치적 독립성 여하에 따라 그 효과는 좌우되겠지만 어쨌든 주어진 무기라도 제대로 사용하는 것이 중요하다.

6. 결 론

(1) 새정부와 시민.사회단체

- 참여민주주의는 구호에 그친 국정지표가 되어서는 안된다

김대중 대통령 당선자는 당선 이틑날 가진 기자회견에서 참여민주주의를 여러차레 강조함으로써 그것을 자신의 정부의 중요한 국정지표로 만들 것임을 분명히 했다. 그런데 참여란 단어는 참으로 애매해서 누가, 어디에, 어떤 정도로, 어떤 방식으로 참여할 것인지가 전혀 예정되어 있지 않다. 그러나 적어도 위에서 논의한 부분만은 참여민주주의를 채우는 중요한 요소들임이 틀림없다. 따라서 김당선자의 첫 목소리가 구호에만 그친 것이 아니기 위해서는 그 모든 조목들이 제도화되지 않으면 안된다.

더구나 김영삼정부의 실패는 무엇보다도 초기의 개혁의지를 뒷받침해 줄 개혁의 파트너 부재에서 찿지 않을 수 없다. 김대중 정부의 개혁의지는 곳곳에서 저항을 받을 것이며 그 저항은 이미 시작되고 있다. 기득권의 강력한 힘에 의해 그것은 지극히 쉽고 빠르게 무력화될 가능성이 많다. 이 때 그 개혁의 지지세력은 역시 공익의 편에 서 있는 시민.사회단체들이다. 막상 기득권세력의 협공을 받고 있을 때는 이미 시민단체들도 큰 힘이 되어줄 수 없다. 그만큼 아직은 보수적 언론과 탐욕적 기업의 종속변수에 불과할 정도로 어려운 생존조건과 미미한 활동력을 가지고 있기 때문이다. 김대중 정부는 그 초기에 바로 이러한 시민.사회단체의 생존을 확보하고 역량을 강화하며 활동 무기를 제공하여야 하는 이유가 바로 여기에 있다.

(2) 자율의 생명을 지키는 일

- 한그릇의 죽에 장자상속권을 팔아넘긴 □에서□가 될 수 없다

시민.사회단체의 생명은 자율성이다. 권력과 자본으로부터의 독립을 지켜야 한다. 아무리 정부가 시민.사회단체의 지원을 늘린다고 하더라도 그것이 시민사회의 자율성과 독립성을 훼손하는 방향으로 진행된다면 그것은 환영할 일이 결코 되지 못한다. 정부의 지원과 협조는 어디까지나 시민단체들의 자율성을 보`장하는 범위 안에서 이루어져야 한다. 그것은 자본과 시장의 경우에도 마찬가지다. 기업의 시민.사회단체 지원은 권장받아 마땅하지만 그것은 무조건적이고 무대가적이어서 시민.사회단체에 부당한 영향력을 행사하기 위한 의도가 있어서는 안된다. 정작 지켜야 할 생명같은 것을 잃고 우리는 작은 지원금에 목을 맬 수는 없다. 한그릇의 죽을 얻는 대가로 장자상속권을 팔아넘긴 □에서□가 될 수는 없는 것이다.

. 강문규, □시장경제시대, 시민운동의 좌표는?□, 희망은 여기에 - 각계인사 31인이 본 참여연대와 한국의 시민운동, 참여연대, 1997, p.16

(3) 시민.사회단체의 절대.절명의 과제해결

- 단속적이 아닌 지속적으로, 부분적이 아닌 전면적인 노력으로

이상의 과제들을 해결하는 일은 몇몇 단체의 힘만으로 되지 않는다. 그것은 시민사회 전체의 과제이며 그 모든 역량의 결집만으로 해결가능한 일이다. 시민.사회단체들의 재정적, 인적 문제를 해결함으로써 항구적 조직의 틀을 형성하는 일, 참여의 제도화를 통하여 활동의 효율적 통로를 개척하는 일은 시민사회의 성숙을 위해 지금 당장 나서야 할 과제들이다.

과거 시민.사회단체들은 이슈에 따라 단속적으로 결합해 왔으며 부분적으로 성과를 거두기도 하였다. 그러나 이 글에서 제기한 사안들은 모든 시민.사회단체들의 존립과 생존, 발전과 활력을 위하여 보편적으로 관련이 되는 것이기 때문에 단속적이 아니라 지속적으로, 부분적이 아니라 전면적으로 결합하여 반드시 성사시켜야 하는 과제들이다. 정부와 의회 그리고 사법, 지방자치 - 그 모든 곳에 압력과 로비를 통하여 관철해야 하는 것이다.