김대중 대통령 당선자의

위기와 기회

함 성 득   (고려대학교 행정학과 교수)

□성공한 대통령□은 □준비된 대통령□을 필요로 하고

□준비된 대통령□은 □준비된 참모□를 필요로 한다.

1. 머리말

작년 12월18일 우리는 김대중씨를 제 15대 대통령으로 선출했다. 이에 따라 김대중 대통령 당선자는 이번 2월25일 대통령에 취임하여 국정운영을 시작할 것이다. 그의 대통령으로서 성공적인 국정운영은 취임 전 정권 이양기에 그의 보좌조직을 선거운동 중심에서 국정운영 중심으로 빨리 전환하여 성공적인 국정운영 준비, 즉 □안정된 정권인수□와 □치밀한 정부구성□을 필요로 한다(함성득, 1997b; 1997c; 1998a; Jones, 1997; Neustadt, 1990). 지금까지 김대중 당선자의 국정운영 준비중 현재 정권인수 과정을 구체적으로 살펴보면 그가 한시적인 □대통령직인수위원회□를 구성하여 □안정속의 개혁□이라는 국정비젼 아래서 현 김영삼 정부로부터 주요 국가정책들을 파악하고 그에 따른 문제점들을 분석하고 대안들을 효율적으로 개발하면서 안정되게 □정권인수□를 하려고 노력하고 있다. 또한, 김대중 당선자는 □비상경제대책위원회□를 구성하여 현재의 IMF 구제금융하의 경제위기 극복과 관련된 금융 및 재정구조, 노동시장의 개혁과 같은 주요 경제정책을 분석하여 이에 필요한 정책개발에 노력하고 있다. 그리고 그는 정리해고와 노사정 고통분담 정책을 다루는 □노사정협의회,□ 정부 감량방안 및 효율적인 조직개편안 도출을 위한 □정부조직개편심의회□를 구성했다. 아울러 그는 새 정부의 인력충원을 담당할 □인사위원회□와 사면 및 복권 대상자를 선정하고 지역화합 방안을 모색하는 □국민화합위원회□를 설치하려고 한다.

개인적으로 김대중 당선자는 지난 12월 19일 부터 취임까지 약 68일 사이에 그 신분과 책임이 □대통령 후보자□에서 □대통령 당선자□로 그리고 □대통령□으로 급격히 변화되어 갈 것이다. IMF 경제위기 아래서 국민들은 김대중 당선자에 대해 큰 기대감을 가지고 있으며, 실질적으로 그는 당선일 부터 이러한 국민의 기대감에 부응하여 실질적으로 국정을 이끌어 나아가고 있다. 이러한 상황에서 그의 취임 이후 일정은 매일 매일의 국정운영에 얽매여서 국정 전반의 방향을 결정하는데 충분하지 못한 시간적, 구조적 여건에 직면할 것으로 예상된다. 그러므로 김대중 당선자는 취임 전에 그의 국정목표에 기초한 □정책개발□과 이의 실행을 위한 □조직개편 및 구성□과 □인원충원□을 준비하여야 앞으로 국정을 보다 성공적으로 운영 할 수 있다.

그러나 우리의 경우, 이렇게 중요한 김대중 당선자의 국정운영 준비와 관련하여 먼저 □대통령 당선자직 및 정권인수에 대한 관련 규정□이 전혀 없다. 현행 제도하에서 김대중 당선자의 경우 취임하기 전까지 그의 법적지위는 미확정적이다. 그러므로, 정권인수 과정에서 재임 김영삼 대통령이 김대중 당선자에게 무엇을 어떻게 인계하여야 하며, 나아가 정부구성에 있어서 행사되는 김대중 당선자의 권한이 언제 시작되고, 어떠한 권한을 가지는 지도 확실치 않다. 선례를 들어보면, 재임 전두환 대통령의 적극적 지원아래서 당선된 노태우 당선자의 경우, 막강한 재임 전두환 대통령의 위세에 눌려 정권인수 내지 대통령직 인수란 말은 꺼내지도 못하고, □대통령 취임준비위원회□란 기구를 통해 정권을 인수받았다. 김영삼 당선자의 경우 □대통령직 인수위원회□(6개월간 한시적 효력을 가진 대통령령 13794호 대통령직 인수위원회 설치령)를 통해 정권인수를 받았다. 그러나, 이 경우 인수위원회의 중요성에 대한 법적 장치의 미비로 인하여 주요 국가정책에 대한 정확한 현황분석이 어려웠으며(우종창, 1997; 함성득, 1997c), 현재의 □대통령직인수위원회□의 활동에 대한 논란도 이 법적 장치의 미비에 어느 정도 기인한다. 이러한 상황에서 이 글은 위기와 기회를 동시에 직면한 김대중 당선자가 앞으로 대통령으로서 성공적인 국정운영을 위해 취임 전, 이제 약 40여일 남은 정권 이양기의 국정운영 준비과정에서 직면하는 문제점들을 파악하고 그 해결책들을 제시하고자 한다.

2. 김대중 당선자의 위기와 기회

현재 김대중 당선자는 그가 강조한 □준비된 대통령□으로서의 역할과 국민적 기대에 부응하기 위하여 우선 취임 전까지 정권이양기의 성공적인 국정운영 준비를 절실히 필요로 한다. 그러나 그는 □성공한 대통령□이 되기 위한 국정운영 준비과정에서 지금까지 역대 어느 대통령 당선자도 겪어보지 못했던 여야의 정권교체에 따른 정치환경의 급격한 변화와 미증유의 경제불안 속에서 □위기□와 □기회□를 동시에 맞이하고 있다. 그러므로 취임 전 그의 성공적인 국정운영 준비, 즉 □안정된 정권인수□ 및 □치밀한 정부구성□ 과정은 우리나라의 □민주주의 공고화□ 과정 뿐만 아니라 현재 우리가 당면하고 있는 경제위기 상황을 극복하는데 매우 중요한 정치경제적 의미를 지닐 수 밖에 없다.

이를 구체적으로 살펴보면, 첫째, 김대중 당선자의 대통령 취임은 평생을 야당으로 보낸 호남지역 출신으로 우리 헌정상 최초의 실질적인 □여야간 정권교체□라는 정치적 의미를 지니고 있다. 그러므로, 그의 대통령 취임은 그 동안 그를 탄압했던 여러 비호남 보수적 정치세력에게 상당한 불안과 긴장감을 주고 있다. 더구나 김대중 당선자가 대통령 선거운동 당시 경제파탄에 대한 책임규명을 위한 □경제파탄 청문회□를 약속하여 그들에게 위기의식을 가중 시키고 있다. 이러한 불안정한 정치적 상황은 □안정된 정권인수□ 과정에 부정적으로 영향을 미친다. 예를 들면, 공무원 집단이 정치 상황에 더욱 민감해지면서 행정업무 수행에 있어서 현상유지 및 몸사리기 경향이 심화되고 국정의 표류, 사회기강의 해이 등 정권교체의 과도기에 따른 병리적 현상이 나타나고 있는 것이다. 아울러 경제위기 초래에 대한 현 정부의 실책과 이와 관련된 정치인들이나 공무원들이 책임규명 및 정치적 보복을 염려하여 그 어느 때보다 문서 소각 및 파괴현상이 심하게 나타날 수 있기 때문에 안정속의 정부이양이나 정권인수에 차질이 예상되기도 한다(박원순, 1998; 함성득, 1997b; 1997c; 1998a).

둘째, 오랜 야당 생활을 하면서 세 번의 대통령 선거에서 낙선끝에 선출된 김대중 당선자는 그 동안 그를 정신적 및 물질적으로 도왔던 지지자들이 많다. 그들 중 많은 사람은 그의 당선자체에 만족하는 사람도 있지만 대부분은 그의 당선 후 □공헌의 댓가□를 기대하는 사람이 많다. 나아가, 이제 주도권 장악을 위한 지지자들간의 경쟁도 표면적으로 나타날 수 있다. 김대중 당선자는 국정운영 준비 및 국정운영 과정중에 이들간의 경쟁을 완화시키면서 적절히 자리를 분배하여 그들의 기대를 어느 정도 만족시켜야 하는 정치적 부담이 있다. 왜냐하면 이들을 만족시키지 않으면 이들은 앞으로 김대중 당선자의 비판세력이 될 수도 있기 때문이다. 이는 피상적으로는 작은 문제 같지만 김영삼 정부에서 보듯이 □논공행상□에 따른 인사는 망사가 되어 총체적인 실정의 근원이 될 수도 있다.

셋째, 김영삼 정부 아래서 야기되었던 □한보사태□ 및 □김현철 사건□의 충격과 □노동법 및 안기부법□ 파문 등과 같은 일관성 없는 □개혁□의 부작용 그리고 개발연대 이후 그 동안 누적되어 왔던 우리 경제의 구조적 문제점들이 최종적으로 □IMF 구제금융□이라는 경제위기로 나타나고 있다. 이러한 상황에서 현 김영삼 정부는 이미 국정운영 능력을 상실하였으며 김대중 당선자는 당선이 확정되자 즉시 경제위기 극복을 위한 정책개발에 전념하고 있다.  특히 이러한 경제적 위기 상황에 따라 김대중 당선자는 현실적으로 아무런 법적 권한이 없음에도 불구하고 실질적으로 □IMF 협정준수를 통한 금융위기 극복□을 위한 막중한 국정운영의 책임을 지게 되었으며 대통령 취임 전에 경제위기 극복을 위한 실질적인 국정운영을 이미 시작하게 된 것이다.

다시 말하면 작년 12월 19일 부터 취임일 까지 68일 동안의 짧은 시간내에 김대중 당선자는 과거의 대통령 당선자들 처럼 안정적으로 정권을 인수하고 치밀하게 정부도 구성해야 하며, 동시에 그들과 다르게 대통령 당선자 자격으로 IMF 경제위기 아래서 실질적인 국정운영의 책임자로서 일상적인 국정운영도 책임져야 할 상황에 놓여 있다. 구체적인 예로 김대중 당선자는 정권인수 과정에서 재임 김영삼 정부의 경제, 외교, 그리고 안보정책들의 문제점들을 분석하고 자신의 견해를 확정해야 하며, 아울러 김영삼 정부에서 집행되고 있는 국가예산에 대해서도 자세히 검토해야 한다. 그리고 정부구성면에서 그는 그의 리더쉽 스타일에 맞는 국정운영 방식을 수립하고 정책을 개발하여 이에 따라 그의 보좌조직의 구조와 유형을 구성하고, 그 조직에 맞게 직접적으로 장관 및 차관급을 포함하여 약 650명의 고위 공무원들과 보좌관들을 임명해야 한다. 또한 기억에 남을 만한 취임식과 역사에 남을 만한 그의 국정비젼을 제시하는 취임연설도 준비해야 한다. 즉, 이제 취임 전까지 약 40여일 남은 짧은 시간에 김대중 당선자는 정권인수와 정부구성을 동시에 준비해야 하면서 또한 실질적인 국정의 최고 책임자로서 일상적인 국정운영도 처리해야 한다.

넷째, 김대중 당선자는 대통령 선거에서 약 40 퍼센트 지지율로 아주 근소한 승리를 거두었고 영남지방에서 처음으로 그에 대한 두자리 숫자의 지지율을 보였지만 적극적인 지지를 이끌어 내지는 못했다. 이는 현실적으로 김대중 당선자에 대한 □적극적 지지□ 보다는 □소극적 부정□이 많다는 것을 의미한다. 아울러 그는 □신여소야대□의 국회에 직면하고 있고 또한 이번 정권교체가 자민련과의 □내각제 개헌□을 기초로 한 공조체제하에서 이루어져 자민련의 지분을 앞으로의 국정운영 준비 및 국정운영 과정에서 지속적으로 고려해야만 하는 정치적 제약점을 갖고 있다(함성득, 1998b). 즉 김대중 당선자는 다수 야당으로서 한나라당의 지분확보 노력과 내각제 선호세력간의 협력을 바탕으로한 정계개편 등 정국혼란의 동인이 항상 내재하고 있는 정치적 상황에 처해 있는 것이다. 그러므로, 내각제 개헌에 관계없이 김대중 당선자의 경우 그의 정치적 국정목표를 5년이 아닌 약 2년의 단기적 시각으로 규정하는 것이 정치적으로 보다 현실적일 것이다. 그러나, 이러한 국정운영의 단기적 시각은 그의 정치적 공약 이행에 상당한 제약점으로 작용할 것이다.

다섯째, 김대중 당선자는 그의 임기, 즉 1998년부터 2003년이라는 기간을 고려할 때, 21세기를 준비하고 맞이하는 매우 중요한 역사적 책임을 지고 있다. 특히, 한보사태 및 김현철 사건의 충격과 IMF 구제금융하의 경제위기로 인해 현 김영삼 대통령 및 그 정부, 나아가 제도로서 대통령직과 정부자체의 권위가 상실되어 임기말의 권력누수 현상을 넘어선  총체적인 권력의 공백상태를 맞이하였으며, 우리 사회는 나아갈 방향을 잃고 있다. 이 시점에서, 김대중 당선자의 □성공적인 국정운영 준비를 통한 성공적인 국정운영□은 앞으로 우리나라 발전과 국민으로 부터 상실한 대통령직 및 정부 자체에 대한 권위와 신뢰 회복을 위해서도 매우 중요하다. 그러나, 지난 대통령 선거가 김대중 당선자와 한나라당의 이회창 후보간의 치열한 경쟁이어서 당선자 자신은 준비된 대통령인지도 몰라도 그의 참모진들은 □우선은 선거에 이겨야 한다□라는 심리적 및 물리적 압박감에 국정운영을 제대로 준비하지 못했다. 특히, 1992년의 김영삼 당선자와 비교할 때, 당시 김영삼 당선자는 대통령 선거에서 시종 현격한 선두를 유지하여서, 일부의 참모들은 선거 과정중에 이미 실질적인 국정운영 준비에 착수했었다. 이렇게 □준비되지 않은 참모□들은 준비된 대통령인 김대중 당선자에게 상당한 부담으로 작용한다. 결국 김대중 당선자가 현재 직면한 이러한 정치적 및 경제적 상황은 앞으로 약 40여일 남은 □성공한 대통령□이 되기 위한 국정운영 준비과정에 대체적으로 부정적으로 영향을 미칠 것 같다. 즉, 김대중 당선자가 취임전까지의 그의 정권인수 및 정부구성을 포함한 국정운영 준비과정에 역대 어느 대통령 당선자도 겪어보지 못했던 정치적 및 경제적 위기에 직면하고 있음을 의미한다.

그러나 역설적으로 김대중 당선자가 이러한 위기를 기회로 전환시킬 수 있는 것이 □IMF 구제금융의 경제위기□이다. IMF 체제는 역설적으로 김대중 당선자에게 역대 어느 대통령 당선자도 가져보지 못한 기회를 제공하고 있다. 이를 구체적으로 살펴보면, 첫째, 너무나 심각한 경제위기 앞에서 김대중 당선자에 대한 보수적, 비호남, 구여권 등의 □영구적 부정자□들로 하여금 그들의 불만, 불안, 그리고 위기위식을 현시적으로 표출할 수 없게끔 한다는 것이다. 한 예로 대통령 선거에서 김대중 당선자에게 항상 불리하게 작용했던 □북풍 및 용공 시비,□ □비자금 문제,□ 그리고 □지방색□이 경제위기 때문에 역대 어느 선거보다도 영향력이 적었다. 이러한 현상은 경제위기가 계속되는 한 상당기간 지속될 것이다. 이러한 분위기는 위기아래서 일체감을 강조함으로써 재임 김영삼 정부의 협조를 보다 쉽게 이끌어 낼수 있어 안정된 정권인수에 상당히 긍정적인 영향을 미칠것이다.

둘째, 경제위기 아래서 그 동안 오랫동안 김대중 당선자를 도와왔던 지지자들이 그의 당선과 아울러 그들의 공헌에 따른 댓가의 요구를 일시적이나마 표출하지 않고 있다. 또한 그들간의 경쟁도 아직까지 가시화되지 않고 잠재되어 있다. 이는 일시적이지만 김대중 당선자의 국정운영 준비과정에 긍정적으로 작용한다. 나아가 김대중 당선자로 하여금 □안정□과 □전문성□이 절대적으로 필요한 집권 초기의 정부구성에 있어서 □논공행상□ 이나 자민련과의 협상에 따른 □안배원칙□을 떠나 김대중 정부의 개혁성향과 특정정책에 대한 전문성을 함께 가진 인사를 등용하는 □적재적소□의 인사를 할 수 있게 한다.

셋째, 현재의 심각한 경제위기 아래에서 국민이 김대중 당선자에게 바라는 것은  빠른 □경제위기 극복□ 이다. 이는 어려운 과업이지만, 역대 대통령 당선자들과 비교하여 보았을 때 상대적으로 소수 아니 단 하나의 명확한 국정목표가 요구된다. 다시 말하면, 현재의 심각한 경제위기 상황에서 김대중 당선자는 그의 의도와는 상관없이, 그의 국정운영의 목표는 단기적으로 □IMF 협정준수를 통한 국제 신인도 제고로 금융위기 극복□과 중장기적으로 □수출증대와 고용창출을 통한 경제위기 극복□이 되어야 한다는 것이다. 그러므로 김대중 당선자가 대통령으로서 자기 임기 중 이를 달성하면 그는 역대 한국 대통령들 중에서 처음으로 □성공한 대통령□ 내지 □위대한 대통령□이 될 수 있다.

넷째, 김대중 당선자는 이러한 경제위기를 잘 대처하여 이를 정치적으로 적절히 이용하면 대통령 선거에서 큰 승리를 한 것 만큼이나 정치적 영향력을 발휘 할 수 있다. 심각한 경제위기 아래서 김대중 당선자는 직접 국민에게 호소하여 강력한 국민의 지지를 이끌어 낸다면 여소야대의 국회에서 다수당인 한나라당의 협조도 쉽게 이끌어 낼수 있다. 최근 □금융감독위원회□를 국무총리실 산하로 이전한 예는 이를 잘 보여준다. 아울러, 노동계, 경영주, 정부 등이 각각 자기 이익을 희생하고 협력이 필요한 현 경제위기 상황을 고려할 때, 국민회의와 자민련간의 정치적 약속인 내각제 개헌문제를 공론화 하기가 어려울 뿐더러, 무리하게 내각제 개헌으로 간다해도 국정운영의 효율성이 저해되고 나아가 경제위기를 벗어나지 못할 경우에는 이는 양당간의 공조를 통하여 이룩한 정권교체의 의미가 희석될 수 있다. 그러므로, 양당은 우선 총리의 역할을 강화하는 방향으로 정국운영의 초점을 둘 수 밖에 없다(함성득, 1998b). 이는 김대중 당선자의 국정운영 준비과정과 앞으로 실질적인 국정운영에 상당히 긍정적으로 영향을 미칠 것이다. 나아가, 앞으로의 경제위기 극복을 위한 □안정된 정부□를 김대중 대통령이 국민에게 직접 호소한다면 이번 5월의 지방자치 선거 및 다음 국회의원 선거에서도 집권당에게 유리하게 작용할 것이며 이는 김대중 대통령의 국정운영에도 도움이 될 것이다.

다섯째, IMF 구제금융하의 경제위기는 김대중 당선자로 하여금 역대 대통령 당선자들과 비교하여 상대적으로 유리하게 여러 개혁정책들을 집행할 수 있는 여건을 마련하여 준다. 즉 기득권 계층을 포함하여 국민 모두가 경제위기 극복을 위한 소득감소, 물가상승 등의 고통을 분담할 준비가 되어 있다는 것이다. 이런 때 일수록 김대중 당선자는 고통분담을 먼저 정부부터 시작하여 재벌 등 잘 살고 힘 있는 기득권 계층으로 이어지도록 유도할 때 노동계 및 일반국민의 지지와 협조를 이끌어 낼 수 있다. 이러한 경제적 위기 상황에서는 김대중 당선자는 현재의 경제난국을 타개하고 새로운 □천년□을 준비하는 과정에서 필요하지만 기득권 계층들(예를 들어 관료, 전국경제인 연합회, 정당, 언론매체 등)의 반발로 시행하지 못한 □정부조직 축소와 공무원 정리해고, 그리고 국방비 축소를 통한 정부예산 감축,□ □상호지급 보증 금지를 통해 재벌의 문어발식 확장 규제와 소유와 경영분리를 통한 전문 경영인 체제 확립,□ □부실기업 정리 및 금융기관 정리,□ □국회의원수 축소 및 선거자금법 개정을 통한 정경유착 타파,□ □건전한 노사관계 정립에 따른 정리해고제 도입,□ □광역행정을 통한 보다 효율적인 지방자치 제도 개혁,□ □정치적으로 독립된 검찰 및 경찰체제 확립,□ □세금포탈 방지를 위한 조세개혁,□ □건전하고 독립적인 언론체제 확립□ 등의 개혁법안들을 시행할 수도 있다.

결론적으로 현재 김대중 당선자가 취임 전까지 처한 정치적 및 경제적 상황이 그의 성공적인 국정운영 준비, 즉 안정된 정권인수와 치밀한 정부구성에 위기가 될 수도 있고 동시에 좋은 기회도 될 수 있다는 것이다. 다시 말하면, 비록 김대중 당선자가 직면하고 있는 정치적 및 경제적 상황이 어려우나, 심각한 경제위기하에서 김대중 당선자는 국회나 정당을 초월하여 직접 국민을 상대로 국정을 운영할 수 있기 때문에 그의 정치적 위기를 좋은 기회로 반전시킬 수 있다. 이는 1980년대 중반 경제불황 아래서 여소야대의 의회를 직면했던 미국의 레이건 대통령이 여소야대의 의회를 초월하여 그의 주요정책을 국민에게 직접 호소하여, 국민의 지지를 기초로 의회를 설득하여 그의 정책들을 집행했던 것과 비슷하다. 이를 이룩하기 위해서는 미국의 레이건 당선자처럼 김대중 당선자도 그가 강조한 □준비된 대통령□의 면모를 국민에게 확실하게 보여줌으로써 국민으로부터 신뢰감을 획득하여야 한다. 따라서, 김대중 당선자는 취임 전 남은 약 40일 사이에 추진되고 있는 정권인수를 안정되게, 그리고 정부구성을 치밀하게 이룩해야 한다. 그러므로, 안정된 정권인수는 김대중 당선자의 성공적인 국정운영 준비의 첫 단추이고 앞으로 구성되는 김대중 정부의 유리창이기 때문에 매우 중요하다.

따라서 정권인수를 책임지고 있는 현재의 □대통령직인수위원회□의 활동은 IMF 구제금융하의 경제위기를 김대중 대통령을 위한 기회로 전환시킬수 있고 또한 그의 대통령시대를 결정할수도 있다. 또한 최근 논란의 대상이 되고 있는 것처럼 대통령직인수위원회의 활동이 그 본연의 임무를 다하지 못하면, 김대중 당선자에게 상당한 정치적 부담감이 된다. 중요한 것은 첫째, 이 대통령직인수위원회가 선거운동을 하는 기관이 아니라 국정운영을 준비하는 기관이라는 것이다. 둘째, 대통령직인수위원회는 재임 김영삼 정부의 비리 및 부패를 조사하는 감사 내지 사정기관도 아니고, 비리와 부정을 발견하여 처벌하는 검찰기관도 아니라는 것이다. 셋째, 대통령직인수위원회는 새로운 제도를 급격하게 만들어서 이를 전파하고 시행하는 개혁기관도 아니라는 것이다.

그러므로, 대통령직인수위원회는 빨리 선거운동 중심의 운영방식에서 국정운영 중심으로 전환하여 첫째, 재임 김영삼 정부에 긍정적인 자세로 접근하여 그들의 협조를 기초로 국가의 주요정책들을 신속히 그리고 정확하게 파악해야 한다. 둘째, 대통령직인수위원회는 과거의 비리, 부정, 그리고 부패를 발본색원하여 이를 비판하고 처벌하는 것 보다는, 문제점과 그 원인을 파악하여 보다 효율적인 국정운영을 위한 미래의 정책 청사진을 제시하는 것이 좋다. 셋째, 모든 대통령직인수위원회의 활동과 정책제안은 급격한 변화보다는 점증적으로 시행되어야 한다.

따라서, 대통령직인수위원회의 중요한 기능은 국민과 김대중 당선자와의 완충역활을 수행하므로써 경제위기 아래서 국민들이 크게 그리고 급격하게 김대중 당선자에게 거는 기대감을 적절히 여과하여 김대중 당선자로 하여금 부담감을 덜 느끼면서 국정운영을 철저히 준비하도록 돕는다는 것이다. 즉 대통령직인수위원회의 활동은 □미래지향적□ 및 □긍정적□ 그리고 □점증주의적□ 이어야 한다. 이를 통해 대통령직인수위원회는 실질적으로 준비된 대통령을 강조한 김대중 당선자를 도울 수 있다. 결국 준비된 대통령은 준비된 대통령 당선자 뿐만아니라 그를 돕는 보좌진도 준비가 되었다는 것을 의미한다.

3. 안정된 정권인수

안정된 정권인수란 김대중 당선자가 선거 후 당선되기 전에는 알지 못했던 외교 및 안보 그리고 경제 등의 주요 국가정책에 관련된 충분한 정보를 확보하고, 지속 또는 수정되어야 할 정책들을 구별하여 이러한 정책들이 서로 조화될수 있도록 조정하여, 혼란없이 국정을 효과적이고 지속적으로 수행하는 것을 의미한다. 이러한 정권인수는 구체적으로 재임 김영삼 대통령 아래에서 편성 및 확정되어 집행중인 국가예산의 새로운 조정을 통한 일관성 있는 집행도 포함한다.

그러나, 우리의 경우 평화적인 정권교체의 경험이 적고, 있다 하더라도 그러한 평화적 정권교체는 재임대통령과 대통령 당선자가 같은 소속당일 뿐만아니라 재임대통령의 적극적 지원(전두환 대통령으로부터 노태우 당선자로)내지, 어느 정도의 방어적 지원(노태우 대통령으로부터 김영삼 당선자로)아래 정권창출이 이루어졌다. 그러나, 노태우 대통령으로부터 김영삼 당선자로의 인수과정에 청와대 사정비서관실에서 관리했던 고위공직자 □존안자료□들은 모두 파기되어 인계되지 않았다(우종창, 1997; 함성득, 1997b; 1997c; 1998a). 이러한 우리의 정치적 환경 아래서, 최초의 실질적인 여야정권교체인 김대중 당선자의 정권인수는 재임 김영삼 정부의 실책과 관련된 정치인들이나 공무원들이 책임규명과 정치적 보복을 염려하여 그 어느 때보다 특히 청와대, 국가안전기획부, 법무부 등의 부처와 관련하여 문서 소각 및 파괴현상이 심하게 나타날 수 있기 때문에 안정된 정권인수가 무척이나 어렵다(박원순, 1998; 함성득, 1997b; 1997c; 1998a).

우선, 이론적으로 김대중 당선자가 대통령 선거에서 근소한 표차이로 승리하였기 때문에, 재임 김영삼 대통령과 그의 지지자들은 김대중 당선자의 근소한 승리가 그의 약한 정치적 입지를 반영한다고 생각한다. 이러한 상황에서 재임 김영삼 대통령은 김대중 당선자가 그의 정치적 입지를 높이기 위해 자신과의 정치적 차별화를 시도 할 수 있다고 생각하여 경계한다. 만일 김대중 당선자가 차별화를 시도하면 새 정부하에서 재임 김영삼 대통령의 주요 국가정책이 지속되기 어렵다고 생각한다. 그러므로 재임 김영삼 대통령은 정권인수 초반기에 소극적으로 대통령 당선자에게 협조할 것이다. 만약 김대중 당선자가 차별화를 시도하면 재임 김영삼 대통령은 그의 정치적 생존을 위해 김대중 당선자에게 저항할 것이며 재임 김영삼 대통령의 지지자들도 역시 정권인수에 비협조적일 것이다. 또한 어느 경우나 재임 김영삼 대통령과 그의 지지자들은 그들의 정치적 약점들에 관해서는 철저히 은폐하려고 할 것이다.

한편, 대통령 선거과정중 김대중 당선자와 그의 정치적 지지자들은 재임 김영삼 대통령과 그의 행정부로부터 정치적 불이익을 받았고 이를 자세히 밝히는 것이 도덕적으로 옳고 정치적으로도 이익이라고 생각한다. 또한 선거에서 자신들의 근소한 승리가 어느 정도는 일부 김영삼 정부내 인사들의 편파적 방해에 기인한다고 생각한다. 아울러 현재 국민에 대한 자신의 약한 정치적 위상을 높이기 위해 재임 김영삼 대통령과 그 정부의 약점을 밝히는 것이 필요하다고 생각한다. 그리고, 김대중 당선자는 정권인수 기간중 재임 김영삼 대통령과 그의 행정부가 정치적 보복을 두려워하여 지난 5년간 그들이 저지른 정치적 부정부패를 은폐하기 위해 서류소각 및 파괴 등의 위법적 행위도 할 수 있다고 생각한다. 또한 향후 자신의 국정운영에 상당한 부담이 되도록 소극적인 국정운영과 왜곡된 예산집행을 할 수도 있으며 정권이양에도 비협조적일 수 있다고 생각한다. 이러한 김대중 당선자와 재임 김영삼 대통령간의 잠재하고 있는 높은 상호불신과 긴장은 안정된 정권인수를 더욱 어렵게한다.

이러한 이론적이고 잠재적인 상호불신과 긴장없이, 재임 김영삼 대통령이 국가를 위하여 그 자신의 신념에 따라 김대중 당선자를 도와 혼란없는 안정된 정권이양을 추구한다 하더라도 그 자신의 정치적 한계 때문에 이를 이룩하기가 쉽지않다. 구체적으로 현재의 경제적 위기상황과 재임 김영삼 대통령 집권말기에 정치적으로 새로운 권력이동 상황이 전개되고 있는 가운데 국정운영을 수행하고 있는 공무원들, 특히 정치적 성향이 높은 고위직 공무원들은 그들 자신의 직업적 생존 내지 정치적 이익을 위해 노력한다. 지난 5년간은 재임 김영삼 대통령의 국정운영 방향에 충실한 복종과 업무수행이 공무원 그들 자신의 직업적 성공에 도움이 되었으나 이제는 재임대통령에 대한 그들의 충성의 결과가 그들에게는 불확실한 상황이 되었다(Hahm and Plein, 1997). 이러한 상황에서는 권력의 누수현상이 가속화되고 공무원의 소극적 업무수행 내지 무사안일주의 행정이 증가하게 된다. 결과적으로 재임 김영삼 대통령의 국정운영이 표류하게 되어 안정적인 정권이양이 어려워지고 김대중 당선자는 상당한 정치적 부담을 안게된다. 또한 이러한 상황은 김대중 당선자가 취임전에 IMF경제위기 극복 및 정부구성에만 전념해도 부족한 시간에, 외교 및 국방문제들에 대한 분석 및 파악과 예산에 대한 수정준비, 중요 국가문서의 소각 맟 파괴 방지 등, 즉 혼란없는 정권인수에도 관심을 가져야하는 부담을 안게된다.

이러한 정치적 현실 아래서, 김대중 당선자는 첫째, 취임 전의 한시적인 대통령직인수위원회 운영에 재임 김영삼 대통령과 그의 정치적 지지자들과 어느 정도 좋은 관계를 유지하는 인물이나 재임 김영삼 대통령 아래에서 성공적인 업무수행을 이룩한 전문직업관료 들을 활용하여 재임 김영삼 대통령의 협조를 얻어야 한다. 또한, 김대중 당선자는 재임 김영삼 대통령을 자주 만나서 상호신뢰를 높여서 정권인수 과정에 그의 적극적인 협조를 이끌어 내어야 한다. 이런 점에서, 최근 김대중 당선자가 취임 전까지 재임 김영삼 대통령과 만남을 정례화한 것은 매우 긍정적이다. 나아가, 김대중 당선자는 취임 전 남은 40여일 동안 경제난국 타개를 위한 처방책을 빨리 제시하여 국민의 지지를 기초로 국정운영의 주도권을 잡아 당선자로서 보다 나은 정치적 입장에서 안정적으로 정권을 인수하여야 한다. 또한 중요한 것은 정권인수를 책임지는 대통령직인수위원회가 앞에서 언급한 것처럼 그 운영방식을 과거 지향적이 아닌 미래지향적, 부정적이 아닌 긍정적, 급진적 개혁보다는 점증주의적인 방향으로 전환하여 재임 김영삼 정부의 적극적 협조 아래 안정된 정권인수를 이룩해야 한다.

4. 치밀한 정부구성

치밀한 정부구성을 위하여, 김대중 당선자는 먼저 재임 김영삼 정부의 정치인과 관료들 중에서 새 행정부에 필요한 그리고 필요하지 않은 인물들을 파악하여야 한다(함성득, 1997c; 1998a). 이를 기초로 한 치밀한 정부구성은 크게 □안정 속의 개혁□이라는 그의 국정목표 아래서 이를 구체화 하기위한 정책개발과 이를 달성하기 위한 조직개편 및 구성, 그리고 조직의 인원충원을 의미한다.

미국의 경우, Neustadt(1990)는 케네디 당선자가 취임전에 가장 성공적으로 국정운영 준비, 특히 치밀한 정부구성을 하였다고 보았다. 즉 케네디는 대부분의 각료와 백악관 참모들을 일찍 임명하고 이들을 워싱턴에 보내어 그들의 새로운 역할을 학습하게 했다. 케네디 참모들은 재임 아이젠하워 대통령의 참모들에게 일찍 접근하여 아이젠하워 예산안에 참여할 수 있었다. 특히, 이때 케네디의 촉구로 통과된 □대통령 인수 인계법(Presidential Transition Act)□에 의해 후임 대통령당선자들은 취임할때까지 그 자신의 봉급과 정부구성비용으로 200만불(현재는 350만불 까지)을 국가로부터 보조받게 되었다(Heclo, 1997; Neustadt, 1990; 최준석, 1997; 함성득, 1997c; 1998a). 반대로 Neustadt(1990)는 카터 당선자는 취임전 국정운영 준비에 실패하였고 이러한 실패가 나중에 대통령으로서 그의 국정운영에 부정적으로 영향을 미쳤다고 주장한다. 즉 카터는 케네디보다 6주일 내지 8주일 늦게 각료와 백악관 참모들을 임명했고, 그들간의 주도권 쟁탈전이 시작되어 국정운영 준비를 제대로 마치지 못했다(함성득, 1997c; 1998a). 클린턴 대통령은 정부구성 준비부족으로 집권 1기의 취임 첫해인 1993년 말까지 의회의 인준 절차를 거쳐야 하는 주요 고위 공무원직의 약 25 퍼센트를 임명하지 못했다. 실제로 그의 집권 1기의 임기 말인 1995년에야 주요 고위 공무원직에 인원을 충원을 마치고 의회의 인준 절차를 끝냈다(Campbell and Rockman, 1996).

역대 우리 대통령 당선자들도 취임전에 그들의 구체적인 국정비젼의 설정없이 또한 치밀한 국정운영 방향 및 이의 수행에 대한 준비없이 대통령 업무를 수행하기 시작했으며, 취임후 하루하루 일정에 쫓겨 큰 방향없이 국정을 수행하여 주요국가 정책들의 통제 및 조정이 부적절하게 이루어져 국정을 성공적으로 운영하지 못했다. 구체적인 예로, 노태우 당선자의 경우, 재임대통령의 막강한 위세에 눌려서 체계적인 국정준비없이 대통령에 취임하였다(우종창, 1997; 함성득, 1998a). 김영삼 당선자의 경우, 1992년 대통령 선거까지 계속된 당시의 여당인 민주정의당 내부의 갈등 때문에 체계적으로 정리된 집권구상을 하지 못한 채로 대통령에 당선되고 취임하여(김정남, 1997), □개혁□을 비롯한 많은 국가주요정책들이 장기적 비젼이 결여되고 주로 임기응변식으로 결정 및 집행되어 성공적이지 못하였다.

정부구성에 있어서 김대중 당선자가 제일 먼저 해야할 것은 한시적인 가칭 □정부구성위원회□를 조직해야 한다. 특히 국민회의와 자민련간의 각료의 배분, 야당 소속의 인사발탁 등의 협의를 위해서 이러한 위원회가 필요하다. 이 위원회 구성원은 대통령 선거에서 큰 역할을 하여 김대중 당선자의 신임이 두텁고 그의 정치적 목표를 잘 이해하는 사람이어야 한다. 다만 정치적 충성심보다는 상대적으로 전문성을 중심으로한 정부구성을 위해서, 이 위원회는 정부구성을 마치고 해체 되어야하며 참여한 일부 위원들은 직접적으로 국정운영에는 참여하지 않는 것이 위원회의 공정한 업무수행을 통해 효율성을 높일 수 있다. 1992년 클린턴 당선자는, 그의 정권인수 및 정부구성위원회의 위원장에 그의 절친한 정치적 지지자이자 친구인 버논 조단을 임명하여 치밀한 정부구성을 하였지만, 버논 조단은 직접적으로 국정운영에 참여하지 않았다.

김대중 당선자의 정부구성에 있어서 중요한 방향타는 첫째가 그의 대통령 선거과정중에 발표한 □선거공약□과 이미 발표한 국정 비젼으로서 □안정 속의 개혁□이다. 그러므로, 정부구성은 상당히 추상적인 김대중 당선자의 국정 비젼을 기초로 구체적인 □정책개발□과 이의 집행을 위한 □조직□ 개편과 구성 및 그 조직의 □인원□을 충원하는 것이다.

1) 정부구성의 방향과 과제

가) 정책개발

김대중 당선자의 국정비젼을 실행하기 위한 정책개발에서 중요하게 고려되어야 할 사항은 그가 대통령 선거과정에 있어서 발표한 선거공약과의 일관성이다. 대통령 선거과정에서 그의 선거공약은 그의 미래정부와 국민과의 약속이다. 그러므로 그는 그의 □안정속의 개혁□이라는 비젼을 위한 정책개발 및 정부조직 개편 및 구성에 그의 선거공약이 철저히 반영되도록 노력해야 한다. 5년 후의 그의 대통령으로서 업적 및 국정운영의 평가는 그의 국정운영 결과와 선거공약과의 일치여부에 달려있다(함성득, 1997c; 1998a).

선거공약을 고려하면서, 김대중 당선자는 앞으로 5년 간의 국정운영을 통하여 이룩할 그 자신의 목표를 구체적으로 설정해야 한다. 김대중 당선자는 5년 임기의 대통령직은 대통령으로서 그의 여러 국정목표들을 달성하기에는 무척 짧은 기간이라는 사실을 고려하여야 한다. 그리고 국민들도 대통령의 여러 업적들을 기억하지도 못하며 대체적으로 가장 큰 업적이나 실정만을 기억할 뿐이라는 사실을 인식하여야 한다. 예를 들어, 미국 대통령의 경우 링컨 대통령은 □노예해방과 남북전쟁,□ 프랭클린 루즈벨트 대통령은 □대공황의 극복,□ 케네디 대통령은 □쿠바미사일 위기와 암살,□ 닉슨 대통령은 □워터게이트 사건□으로 국민에게 기억된다. 우리의 대통령들도 박정희 대통령의 경우 □경제발전과 유신독재 및 암살,□ 전두환 대통령의 경우 □광주사태,□ 노태우 대통령의 경우 □비자금조성,□ 김영삼 대통령의 경우 □한보사태와 김현철 사건, 그리고 IMF 구제금융□ 등 업적보다는 사건과 사고로 점철된 대통령으로 국민 및 대통령 연구학자들에게 기억될 것이다(함성득, 1997b; 1997c; 1998a).

즉 김대중 당선자는 대통령으로서 국민 및 미래의 대통령 연구자들에게 오랫동안 기억에 남을만한 업적을 이룩하는 것은 무척이나 어려우며, 그러기 위해서는 상당한 행운도 따라주어야 한다는 것을 인식하여야 한다. 그러므로 시대와 국민이 요구하는 과제를 정확히 파악하여 자신의 임기내 달성할 수 있는 소수의 국정운영 목표를 설정하여야 한다. 그리고 그는 그의 소수의 목표를 구체적이고 단순하고 짧게 그의 보좌조직 및 국민에게 제시하고 이를 반복하여 강조해야 한다. 이것이 목표에 대한 그의 보좌조직의 충성과 국민의 지지를 쉽게 이끌어 낼 수 있는 방법이다. 그러므로, 현재 IMF 구제금융하의 경제위기 아래서, 김대중 당선자의 경우 그의 의도와는 관계없이 시대와 국민이 요구하는, 가장 중요한 그의 국정과제는 □수출증대와 고용창출을 통한 경제위기 극복 및 재도약□이다. 이것이 바로 김대중 당선자의 위기이며 동시에 기회이다. 앞으로 김대중 당선자가 자기임기내 경제위기를 극복하면 그는 □성공한 대통령□으로서 평가될 것이고 우리나라 발전에도 큰 도움이 될 것이다(함성득, 1998a).

나) 조직의 개편 및 구성

김대중 당선자는 취임 전 향후 5년간 그의 국정목표의 성공적인 실행을 위한 통제 및 조정 그리고 책임지는 청와대 조직과 행정부를 자신의 리더쉽 스타일에 맞게 개편 및 구성 해야한다. 현재 IMF체제하의 경제위기 극복을 위한 정부의 효율적인 운영을 위한 구조 조정이라는 측면에서 청와대 조직개편은 김중권 차기 대통령 비서실장팀에 의해 이루어 지고 있으며, 행정부 조직개편은 현재 운영되고 있는 □정부조직개편심의회□가 실질적인 업무를 담당하고 있다.

조직구성 방법에는 크게 기존의 조직을 이용하는 방법과 새로운 조직을 구성하는 방법이 있다. 기존의 조직을 이용하는 경우, 큰 혼란 없이 바로 정책목표를 수행할 수 있는 장점이 있으나, 시간이 지남에 따라 기존조직의 구성원들이 대통령 당선자의 목표보다는 그들 자신의 이익을 대변하는 면이 강해진다. 그러므로 김대중 당선자는 기존조직을 사용하여 그의 정책목표를 수행하려 할 때는 이 기존조직에 그의 뜻을 잘 이해하는 핵심참모를 파견하여 항상 관심을 표명하여 그의 목표를 실현해야 한다.

새로운 조직을 구성하는 경우, 그 단점은 특정과업을 수행하기 시작하는 데 시간이 필요하며, 초기에 어느 정도의 혼란이 따른다는 것이다. 장점은 특정정책 목표달성이 이 조직의 목표이기 때문에 정책목표에 대한 조직과 그 구성원의 충성심이 높다는 점이다. 최근에는 일반적으로 통상적인 국정운영은 기존의 행정부 일반부처에 위임하고, 대통령 자신이 자신의 주요 정치적 목표로서의 특수과제는 대통령 직속의 새로운 조직을 구성하여 자신의 핵심참모를 조직의 장으로 삼아 자신의 직접 통제 및 조정을 통해 과업을 성취하려고 한다.	조직 구성과 관련하여 또 다른 중요한 요소는 국정운영에 있어서 □공식적 채널을 통한 정보의 흐름□이다. 경쟁의 과정인 선거운동에서는 기밀유지를 위해 비공식 채널을 사용하는 것이 효과적이고 타당할 수 있으나, 선거운동에 비해 상대적으로 공개적 경향이 강한 국정운영에 있어서는 정보를 비공식 채널에 의존하면 일시적 효과는 있지만, 점차적으로 비공식 채널의 영향력이 커지면서 거기에 줄서는 사람이 많아져 공식적 채널의 기능이 위축된다. 장기적으로는 국가공식 조직의 권위가 떨어지고 국정운영 체계에 많은 혼란과 부작용을 초래해 원만한 국정운영에 지장을 초래한다. 재임 김영삼 대통령이 선거운동과 국정운영에 있어서 이 차이를 인식하지 못해 국정운영에서도 선거운동에서 처럼 비공식 조직 중심의 정보를 중요시하다 □김현철 사건□을 겪은 것이다. 그러므로 김대중 당선자는 앞으로 그의 국정운영에 있어서 공식 채널을 통해 올라온 정보를 중심으로 하고, 비공식 채널을 통해 올라온 정보는 공식적 정보를 재확인 하는데만 활용하여야 한다.

다) 인원의 충원

김대중 당선자는 취임전에 직접적으로 대략 장차관급 약 140명과 1급 공무원 약 208명을 포함하여 약 500명의 고위 공무원들과 보좌관들을 임명해야 한다. 실직적으로 김대중 당선자는 이 보다 훨씬 많은 자리의 임면권을 행사할 수 있다. 그러므로, 그가 □개혁적 성향□의 김대중 정부의 이미지를 생각하고 또한 새 행정부에서 필요한 인원들의 자질을 정확히 파악한 후의 인원충원에 있어서, □통합과 개혁정치□를 위한 각 지역 출신으로 부터의 개혁성향의 인재 등용, 여소야대의 정치적 상황 타개와 거국적 통합을 위한 야당 소속의 개혁성향의 인재 등용 등의 과제가 중요하다.

그러나, 야당 생활을 오래한 김대중 당선자의 가장 큰 과제는 그 자신이 선거운동에 필요한 보좌인원과 국정운영을 위한 보좌인원의 특성과 자질이 달라야한다는 사실을 인식하여야 한다는 것이다. 선거운동에는 단기적 시각을 갖고 특수상황에 즉흥적으로 대응할 수 있는 대책개발에 능하여 순발력이 강한 보좌인원들이 중요하며 그에 대한 강한 개인적 충성심이 필요했다. 반면에 국정운영에는 □개혁성향□이 있는 그리고 특정정책에 대한 중기적 또는 장기적 시각을 갖고 정책에 대한 전문성이 뛰어난 보좌인원들이 필요하다. 또한 그에 대한 개인적 충성심도 중요하지만, 무엇보다 개혁성향이 있으며 그들 자신의 직위 또는 전문성에 대한 충성심이 필요하다.

그러므로, 김대중 당선자는 자신의 당선에 지대한 공헌을 했으나 전문성이 낮은 선거운동 보좌인원들을 그의 집권 초기에는 국정운영에 대체적으로 참가시키지 않도록 하는 것이 좋다. 집권 초기에는 국정업무의 전문성을 강조하여 안정된 정권인수를 통해 국정의 안정을 이룩해야 한다. 집권초기에 국정운영 경험이 없는 그의 선거운동 보좌인원들을 논공행상으로 국정운영에 참여시키면 국정의 시행착오가 많아지고 공익과 사익의 구별이 어려워지며 그 결과 부정부패가 늘어나서 국정의 혼란이 오게 된다. 이렇게 국정운영에 혼란이 심화되면 김대중 당선자는 자신의 정치적 목표를 위한 과업을 체계적으로 수행하지 못한다. 우리의 경우 노태우 대통령과 김영삼 대통령의 경험들이 이러한 문제점을 잘 지적해 주고있다. 그러므로 집권 초기에는 김대중 당선자는 국정경험이 없는 자신의 선거운동 보좌인원들을 주로 그의 소속 정당인 국민회의나 □아태재단□을 발전시켜 국민회의(또는 자민련과 공동으로) 부설 □정책연구소□를 설립하여 이러한 조직들에 그들을 충원시켜 국정운영의 전문성을 습득시킨 후, 자신의 집권 후반기에 자신에 대한 충성심이 요구되는 국정의 마무리 작업에 그들을 활용하는 것이 좋다.

두 번째 과제는 조직의 구성과도 밀접한 관계를 가지는 것으로 □대통령 비서실장□의 역할이다. 이미 김대중 당선자는 김중권씨를 대통령 비서실장에 내정했다. 대통령 비서실장이라는 자리는 대통령에 대한 확고한 개인적 충성심과 대통령실의 운영 및 행정부 전반에 대한 지식을 필요로 한다. 최근 미국의 많은 대통령 연구자들은 현재의 국정운영이 복잡하고 대통령실의 조직과 인원이 상당히 비대해져서 이들에 대한 통제 및 조정을 위해서, 특히 □관리 및 경영□한다는 측면에서 '강한 비서실장,' 즉 □중립적 해결사□(neutral broker)가 대통령의 국정운영에 도움이 된다고 보고 있다(Neustadt, 1991; Pfiffner, 1991; 1994). 왜냐하면, 비록 대통령이 정책문제의 한 면만 볼 가능성이 있는 단점이 있지만 강한 비서실장이 일반적이고 통상적인 문제들을 비서실내의 전문인력을 활용하여 분석검토하여 처리하므로, 대통령은 국정운영에 있어서 아주 중요한 문제에만 자신의 시간을 집중할 수 있기 때문이다(Campbell, 1986). 그리고, 강한 비서실장의 독주를 막기 위해서 대통령은 국정운영에 있어 필요한 정보수집에 있어서는 비서실장 뿐만아니라 다른 행정부 각료 및 참모들도 활용하라고 주장한다(Neustadt, 1991; 함성득, 1997c; 1998a).

세 번째 과제는 □언제, 어떠한 순서로 국무총리 및 대통령 비서실장 및 행정부의 장관을 임명하느냐□ 하는 것이다. 미국의 경우, 대체적으로 가장 먼저 국무장관, 재무장관, 법무장관, 국방장관 및 대통령 비서실장 등을 먼저 임명하고 그 다음 순차적으로 다른 각부의 장관 및 연방예산관리처장 그리고 중앙정보국 국장들을 취임전에 임명하여 그들로 하여금 그들 조직의 운영을 준비하게 한다. 이 경우 대통령 당선자가 이들을 공식적으로 임명하기 전에 이미 많은 사람들이 이들의 임명을 예측한다. 왜냐하면 이들은 그들의 전문지식을 바탕으로 오랫동안 대통령 당선자를 보좌해왔기 때문이다. 우리의 경우도 순서면에서 국무총리를 먼저 임명해왔다. 다만 원만한 국정운영을 위해, 이번에는 실질적으로 국무총리의 의견을 들어 김대중 당선자 취임 훨씬 전에 주요 행정부의 장관을 임명시켜 그들로 하여금 그들 조직의 운영을 준비하게 하는 것이 좋을 것 이다. 이번에는 선거 전 약속에 의해 김종필씨 또는 그가 추천하는 인물이 국무총리로 내정된 상태이어서 이러한 방향으로 임명이 이루어 질 것이다. 다만 이들의 임명에 있어서 미국처럼 예측성이 높아지고 언론을 통한 인물의 비공식적 검증과 선전이 이루어져 내각운영의 안정성을 높이는 것이 필요하다.

2) 구체적 정부구성책

위의 세가지 정부구성 방향과 과제를 전제로 김대중 당선자의 치밀한 정부구성을 위한 구체적인 처방책은 다음과 같다. 첫째, 김대중 정부의 구성 인원은 반드시 그와 국정에 관한 뜻이 같이하여 김대중 정부의 이미지를 약화 시키지 않는, 즉 □안정속의 개혁성향□을 지닌 특정분야의 전문가이어야 한다. 단지 개인적인 명예심에서, 자신의 철학과 소신과는 상관없이 장관직을 맡는 경우는 부패하고 무능한 정부를 초래한다. 지금까지 정부 고위직을 맡는 것이 무엇보다도 가문의 영예로 생각되는 우리의 유교문화 풍토에서, 맡을 직책에 대한 전문지식, 경험, 소신, 그리고 과거 경력 등에 대한 고려없이, 그 인물의 성품과 김대중 당선자와의 친밀도 위주로, 그리고 당선에 공헌한 댓가로서 공직이 주어져서는 안된다. 김대중 당선자 취임 후 정책수행시 대통령과 의견이 다른 경우, 자리에 연연해 눈치를 보기보다는 기탄없이 반대의견을 제시할 수 있어야 부패하고 무능한 정권을 방지할 수 있으며, 그러기 위해서는 자신의 소신과 대통령의 뜻이 다르다고 생각될 때 주저없이 직위를 포기할 수 있는 개혁적인 인물을 충원해야 한다.

둘째, 김대중 당선자가 뜻을 같이 하며 소신있는 인물을 충원하기 위해서는 무엇보다도 그 자신이 시대와 국민이 요구하는 국정목표를 확실히 인식하여야 한다. 이는 선거운동 과정에서 선거공약으로 이미 분명하게 제시되었어야 하지만, 정책내용보다는 인물중심으로 투표를 하는 우리의 선거풍토에서는 선거공약이 무의미해지기 쉽다. 당선된 뒤 김대중 당선자가 발표한 그의 국정목표는 처음에는 □민주화와 경제발전,□ 그 다음은 □안정속의 개혁□ 이었다. 둘다 구체적이지 못하므로, 그는 좀더 구체적이고 명확한 국정운영 비젼을 국민 앞에 제시하여야 한다. 대통령 취임 후 선거공약을 지키지 못하는 것도 문제지만, 선거공약에 전혀 없던 사항이 인기에 편승하여 돌연 주요 정책으로 추진되는 것은 졸속일 수 밖에 없으므로 더 큰 문제를 초래한다. 그러므로, 장기적인 안목에서 역사의식을 가지고, 현재 우리나라가 당면한 시대적 과제를 생각할 때, 김대중 당선자의 국정목표는 □수출증대와 고용창출□이 되어야 한다.

셋째, 뜻을 같이 하며, 소신있는 개혁적인 사람들을 충원했으면, 그들은 단시일내에 업무를 파악하고 조직을 장악해야 하며, 그렇게 할 수 있도록 김대중 당선자는 그들에게 전폭적인 신임을 보여주어야 한다. 대통령이 바뀔 때마다 함께 오고 가는 □정치직책자들□과 그와 무관하게 변함없이 근무하는 □전문직업관료들□과의 갈등은 역사적으로 오래전부터 있었던 문제이다. 변화에 저항하는 것은 직업관료들의 자연적인 생리이며, 따라서 관료들의 보수적인 성향은 정책변화의 가장 큰 장애가 된다. 그러나, 반대로 그런 성향은 일종의 □제도적 기억장치□로 기능하여 정책의 전문성과 일관성에 기여하며, 졸속적인 정책이 수립되는 것을 견제하는 긍정적인 역할을 수행하기도 한다. 따라서, 정치적으로 지명된 고위공무원들은 빠른 시간내에 맡은 부처의 속사정을 낱낱이 파악하여, 김대중 당선자의 뜻에 거스르는 관료적 저항이 있을 경우 강한 리더쉽으로 이끌어 가야한다. 또한, 그들은 관료들의 종합적인 견해에 비추어 당선자의 정책목표가 졸속인 것으로 드러날 경우, □관료적 지혜□를 바탕으로 표류하는 정책목표를 수정하는 것이 바람직하다.

마직막으로, 현재까지 우리의 대통령들은 □여론 선도자□라기 보다는 □독재자□ 아니 면 □인기 편승자□였다는 것이 불행한 현실이다. 국민의 의견을 수렴하여 미래지향적으로 여론을 이끌어 갈 수 있는 유일한 위치에 있는 사람이 대통령임에도 불구하고, 그런 역할을 수행한 대통령은 거의 없다. 경제발전을 이끌었던 박정희 대통령이 짧은 기간동안 그런 면을 보여주었던 예가 있을 뿐이다. 여론 선도와 관련하여 구체적인 예로 첫째, 김대중 당선자는 대통령 당선자 자격으로 북한의 김정일을 만나는 것이 좋을 것 같다. 이러한 만남은 대통령 자격으로서의 □남북한 정상회담□ 보다는 훨씬 정치적 위험부담이 적으며 이를 통하여 김대중 당선자는 □군비경쟁 완화□라는 경제적 및 군사적 실리를 이끌어낼 수 있다. 또한 이 만남은 같은 민족으로서 북한에 대한 국민의 지나친 적대적 감정을 해소하는 실마리가 될 수도 있다. 둘째, 김대중 당선자는 일본에 대한 감정적 차원의 국민감정을 이성적으로 전환하여 현실주의적인 국제적 감각을 갖도록 유도하여야 한다. 북한과 일본에 대한 우리 국민의 정서적 반응은 서로 연관되어 있으며, 이는 선진국으로의 도약에 큰 장애가 되고 있다. 장기적인 차원에서 민족자존을 회복하기 위한 급선무가 통일이라고 볼 때, 통일은 국제무대에서 바라보는 한국에 대한 시각의 변화에 많은 영향을 미칠 것이다. 이제껏 반공과 반일에 대한 국민정서를 현실적으로 전환하지 못한 전임 대통령들은 독재자였기에 그것을 이용했거나, 또는 무능했기에 그런 역할을 해내지 못했다. 그러므로, 김대중 당선자는 그런 점에서 허울 좋은 업적쌓기에 연연해하기 보다는 내실있는 국가발전을 위해 역사의식을 가지고 국민정서를 바람직한 방향으로 이끌어 갈 수 있는 □국제화된 민족주의적 비젼□을 가져야 한다.

5. 결론

김대중 당선자는 이제 취임 전까지 약 40여일이라는 짧은 기간에 앞으로 대통령으로서 성공적인 국정운영을 위하여 추진되어온 안정된 정권인수와 치밀한 정부구성을 이룩 하여야 한다. 이러한 준비과정에서 안정된 정권인수를 위해 김대중 당선자는 무엇보다도 재임 김영삼 대통령과의 상호신뢰를 충분히 구축해야한다(최병렬, 1997). 그러나 우리의 경우 항상 새 대통령 당선자가 재임 대통령과의 정치적 차별화를 시도해 왔기 때문에, 이러한 정치적 현실 아래서 대통령 당선자와 재임 대통령과 상호신뢰 구축은 무척 어렵다. 그러므로 앞에서 언급한 바와 같이 김대중 당선자는 단기적으로 한시적인 대통령직인수위원회의 운영에 있어 재임 김영삼 대통령과 어느 정도 좋은 관계를 유지하는 인물이나 김영삼 대통령 아래에서 성공적인 업무수행을 이룩한 전문직업관료 등을 활용하여 김영삼 정부의 협조를 이끌어 내어 안정된 정권인수를 이룩해야 한다. 또한 정권인수를 책임지고 있는 대통령직인수위원회는 그 운영방식이 보다 미래지향적, 긍정적, 그리고 점증주의적이어야 한다.

또한 정부구성을 위해서는 김대중 당선자는 5년 임기의 대통령직은 대통령으로서 여러 정치적 목표 및 정책목표를 달성하기에 무척 짧은 기간이란 사실을 인식하여야 한다. 그러므로, 그는 □수출증대와 고용창출을 통한 경제위기 극복□ 이라는 시대적 국정목표를 구체적이고 단순하고 짧게 설정 및 제시하여 이를 그의 행정부와 국민에게 반복적으로 강조하므로써 행정부로부터는 충성을, 국민으로부터는 지지를 확보하여 경제위기 아래서 □성공한 대통령□의 발판을 마련하여야 한다.

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<보론>

권력이양 과정과 공문서 파기문제

박 원 순  (변호사참여연대, 사무처장)

1.서론

□김대중 대통령 당선자측의 대통령직 인수작업을 앞두고 일부 정부부처와 기관들이 부실정책입안과정과 예산낭비사례등과 관련한 자료들을 파기하고 있는 것으로 알려져 논란을 빚고 있다. 일부 공안기관들은 대선을 전후해 수집.축적된 김당선자를 비롯한 야권 정치인과 재야인사에 대한 파일을 이미 없앴거나 없애고 있는 것으로 전해지고 있다. 이에 따라 대통령직 인수위원회는 20일 정부 모든 부처에 이종찬위원장 명의의 공문을 보내 결재문서는 물론 정책리포트, 해외자료등 모든 공문서의 파기를 중단시켰다. - - - □

.1997.12.29자 중앙일보 1면 기사

최근 논쟁이 되고 있는 이러한 정부문서의 파기.훼손현상은 국가행정의 장래에 심각한 문제를 야기하고 있다. 한 국가의 정부문서는 정책의 일관성이나 효율적인 정책추진에 있어서뿐만아니라 장래 일반에 공개됨으로써 역사적 가치, 교육적 기능을 수행하게 된다. 국가의 기능과 정책은 새로운 대통령과 그가 임명하는 새로운 고위관료들에 의해 변경과정을 거친다고 하더라도 지속성을 갖는 것이 많을 뿐만아니라 종전 정책의 입안과정과 추진배경.과정을 알아야 새로운 정책을 세울 수 있기도 하다. 그런데 과거 문서들이 파기되거나 훼손, 또는 접근이 금지된다면 새로운 정책 생산 역시 절룸발이가 될 가능성이 많다. 뿐만아니라 특정시기의 청와대자료, 안기부자료등 공공자료는 그 시기를 이해하고 연구하는데 필수불가결한 것으로서 언젠가는 공개되어 역사학자와 일반국민 앞에 놓여져야 하는 것이다. 정부공문서의 온전한 보전과 적정한 공개는 정부기능의 건강성과 활력을 담보하는 데 말할 수 없이 중요한 제도적 방책이 된다.

.닉슨대통령의 재임중 작성된 각종 백악관기록을 공공재산으로 보존.관리하기 위하여 제정된     Presidential Recordings and Materials Preservation Act와 관련하여 미국 하원이 낸 보고서는 □ 이 자료 속의 정보는 미국의 정치적 건강성과 활력에 중대한 가치를 가지는 것이다. 그것은 미국민들로 하여금 5년하고도 6개월의 이 중요한 기간동안에 일어난 일들을 이해하는 것을 돕고 정부기관의 개혁을 위한 일련의 사건의 와중에서 그들의 의회대표가 어떠한 권한을 가져야 하는 것인지를 이해하는데 큰 도움이 될 것이다.□(House Report No.93-1507, 93d Cong. 3d Sess., November 27, 1974, p.2)라고 쓰고 있다.

뿐만아니라 그것은 중요한 국가자산일 뿐만아니라 역사유산이다. 더구나 그것은 국가재산으로서 개인이 처분할 수 있는 사유재산이 아니다. 공공목적을 위해 공공의 비용으로 작성되는 것이다. 일단 작성된 이상 그것은 공유에 속하는 것으로서 개인의 처분대상이 아닌 것이다. 이를 파기하는 것은  불법행위를 감추기 위해 다시 불법을 저지르는 이중의 범죄행위에 다름아니다.

실질적으로는 최초의 정권교체라고 할 수 있는 이번 김대중당선자의 정권인수과정은 그것 자체로서 대단한 역사적 의미를 가진다. 야당으로서 핍박을 받았던 김대중씨의 대통령취임은 그 탄압과 핍박에 앞장섰던 사람들과 미증유의 경제위기를 초래한 실정 책임자들에게 큰 걱정거리로 등장할 것임에 틀림이 없다. 이러한 불안과 위기의식이 위와같은 문서파괴현상으로 나타나고 있다.

그러나 이것은 용납될 수 없는 일이다. 따지고 보면 비단 이번에 국한하지 않고 그동안 대통령기록을 중심으로 한 수많은 중요국가문서들이 제대로 이양.보존되어 오지 못하였다. 마치 개인의 재산인양 마구 사저로 옮겨가 그 중요한 문서들이 개인용도로 사용되어온 것이다.  이번 기회에 문서파괴를 예방할 뿐만아니라 대통령문서, 정부문서의 안전한 이양.보존.분류.공개에 관한 일반법을 만들어 법치주의의 기틀을 세워야 한다.

2.정부기록보존의 일반적 문제

현재 한국에는 정부문서 보존과 관리에 관한 기본법 하나 없는 실정이다. 평상시에도 정부공문서를 효율적으로 수집.보존.관리.공개하는 모법이 없는 상태이기 때문에 정권이양기에 위에서 본 것처럼 난맥상이 초래되고 있는 것이다.

1969년 총무처 산하에 정부기록보존소가 설치되었으나 이것은 대통령령으로 공포된 정부기록보존소직제로 설치된 것 뿐이었다. 이 직제 제1조는 □정부의 영구보존 및 준영구보존문서, 인쇄물, 서적, 지적도, 계획서, 도안, 사진, 마이크로필름, 녹음기록, 기타 중요한 기록물을 수집.관리.보존하기 위해 총무처장관 소속하에 정부기록보존소를 둔다□고 규정하고 있다. 여기서는 영구보존, 준영구보존기록만 보존하게 되어 나머지 기록은 배제되고 있으며 또한 직접 문서를 수집하지 못하고 각 부처에서 보내주는 기록만 보존하게 되어 있다. 국방부.외무부.안기부는 법률 또는 대통령령에 의해 문서를 이관하지 않고 자체보관하게 되어 있다. 입법부와 사법부는 별도로 문서를 보관한다. 문서의 분류와 해제, 국민과 학자들에 대한 공개규정이 없는 것은 물론이다.

.국방부는 군사기밀보호법, 외무부는 외교문서보존및공개에관한규칙(대통령령), 안기부는 국가정보자료관리규정(대통령령), 입법부는 국회공문서내규, 사법부는 법원보존문서관리규칙(대법원규칙)에 따라 별도로 관리하고 있다.

.자세한 것은 박찬승, □역사기록보존을 위한 기구와 제도를 만들자□, 역사비평, 1997년 봄호, 81면 이하 참조.

3.대통령직 인수과정과 기록보존문제

(1)과거정권의 이양과정과 공문서 기록 문제

1)과거정권 이양과정의 특성

대통령직 인수.인계과정에서 공문서의 훼손가능성은 대단히 많다. 특히 여.야간에 정권이 교체되어 후임정권에 의해 그 전임정부의 정책과오.부패와 비리등이 처단되거나 폭로될 가능성이 많은 경우는 더욱 그러하다.

그동안 한국사회에서는 제대로 정권이양과정이 있어본 적이 없다. 쿠데타나 혁명에 의한 정권이양의 경우에는 일방적 정권인수만 있었다. 전두환정권에서 노태우정권으로, 다시 김영삼정권으로 이양하는 과정이 있었지만 이 경우에도 사실상 여당에서 여당으로의 이행이었다. 대통령은 바뀌었지만 집권여당과 집권세력의 전면적인 교체는 없었다.

이러다보니 정권이양과정에 대한 확정된 절차나 법적 통제가 있을 리 없었다. 형식적으로라도 정권인수과정을 거쳤던 14대 대통령직 인수과정때부터 인수절차와 과정에 대한 정식(定式)이 요구되기 시작하였다. 노태우대통령의 정권인수는 전임대통령의 막강한 영향력 때문에 대통령직 인수라는 말도 못꺼내고 대통령취임준비위원회라는 기구를 통해 권력이양이 되었다. 김영삼대통령의 경우에는 14대대통령직인수위원회라는 공식기구를 출범시켜 권력인수에 나섰다. 그러나 이 경우에도 과거의 전례가 없고 관련법규가 정비되어 있지 않아 혼란을 초래하였다. 이 때의 경험에 기초하여 그 14대인수위원회는 그 활동보고서에서 다음과 같은 건의를 하고 있다.

.시사저널 1997.12.25자, 18면 기사

①인수위 설치근거 등에 관한 법체계가 미비해 대통령령으로 규정한 인수기구 설치와 기능을 법률로 명문화하여 정권교체기마다 인계인수내용이 달라지는 혼란을 막아야 한다.

②정권인수의 효율성을 높이고 정권교체기의 행정공백을 막기 위해 새정부의 각료내정자가 직접 정권인수활동을 할 수 있는 방안을 검토해야 한다

그러나 불행히도 아직까지 위와같은 제안은 받아들여지지 않고 있는 실정이다. 여전히 6개월간의 한시적인 대통령직인수위원회설치령이 유일한 근거법이다. 이러한 위원회만으로 정권인수를 효과적이고 체계적으로 수행하는데는 많은 문제가 있다. 인수받는 쪽이나 인계하는 쪽에서 무엇을 어떻게 해야하는지 충분한 지침을 받을 수가 없는 상황이다.

. 총무처가 지난 9월 14일 14대인수위의 건의를 받아들여 직무분석기획단으로 하여금 <대통령직인수인계법>을 만들게 하였으나 □행정부로서는 인계인수제도를 계속성의 의미를 갖는 법률로까지 만들어야 하느냐□는 점에서 유보되었다고 한다.(1997.12.25자 시사저널 기사, 18면)

.최근 인수위는 다시 그 안에 자문위원회를 설치한다고 발표함으로써 기구와 인원자체의 확대를 꾀하고 있다. 이것은 인수위 구성자체에 문제가 있음을 암시하고 있다.

2)과거정권이양과정에서의 공문서 처리

정권이양의 과정에서 아무런 법적 통제와 확립된 관행이 없다보니 자연히 권력에서 물러나는 쪽에서는 자신에게 불리한 것을 감추거나 폐기하는 일이 생길 수밖에 없었다. 이러한 현상은 1993년 김영삼 대통령의 취임 전에도 안기부. 청와대등 주요문서의 상당부분이 파기된 적이 있는 것으로 알려지고 있다.

. 1997.12.28자 중앙일보 1면 기사 참조

가장 극단적인 형태는 아예  그 담당자가 주요문서를 자신의 사문서인양 직책의 종료와 더불어 자신의 사저로 가져가버리는 일이다. 특히 가장 중요한 문서를 가장 많이 보유하고 있는 청와대측에서 전임 대통령의 개인 사저로 옮겨 사유화해 버렸던 것이다. 전두환 전 대통령의 측근에서는 이렇게 가져간 막대한 문서 가운데서 자신의 통치기간 중에 알게 된 관련자들의 비리 등을 폭로하겠다는 등의 이른바 □폭탄성발언□을 하는 근거로 사용하기도 하였다. 야만의 극치인 셈이다.

(2)김대중당선자의 정권인수과정의 특성과 기록훼손문제

그러나 이번 김대중후보의 당선은 사정이 달랐다. 야당이 여당이 되는 이른바 □수평적 정권교체□로서 집권세력의 대대적인 변화가 예고되고 있다. 뿐만아니라 IMF체제로 대변되는 경제위기의 책임에 대한 공청회와 과거 김대중후보를 탄압하고 정치에 개입한 안기부 인사들에 대한 인책이 공식.비공식으로 거론되어 왔다. 이러한 상황에서 관련 공직자들의 위기감은 고조될 수밖에 없고 이들에 의해 기록훼손이 이루어지고 있는 것으로 보인다. 이것은 다음과 같이 기록파기가 이루어지고 있는 것으로 의혹을 받는 영역이 있다는 점에서 입증될 수 있다.

.1997.12.28자 중앙일보 1면 기사

①일부 공안기관에서 대선을 전후해 수집.축적된 김대중 당선자를 비롯한 야권 정치인과 재야인사에 대한 파일

.이러한 사례는 외국에서도 발견된다. 1992년도 미국대선의 경우 부시행정부는 클린턴과 그의 어머니 파일을 조사한 것이 밝혀져 관련자가 문책되었다.(19th, November, 1992, New York Times 기사 참조)

②정권안보용의 대북 비공식 협상 전말. 베이징등 해외에서 정보기관측 인사와 북측 인사가 접촉해 한국내 정치에 작용하려한 사례들.

③방위력 강화산업 선정과정의 의혹에 대한 자체진상보고서

④국책사업 및 특정정치인.기업인에 대한 금융 및 세무자료

⑤경부고속철도 등 문제사업의 진상보고서

이상의 파기의혹이 일고 있는 항목들은 대체로 김영삼정부하에서 안기부등 공안기관들의 정치관여와 부패.비리혐의, 그리고 경제실정에 관한 것들이다. 특히 안기부의 정치관여혐의와 여러 기관들의 부패.비리혐의는 바로 범죄와 직결되어 있으므로 이를 작성하는 데 관여한 자들은 필사적으로 그 증거를 인멸하려 할 것이다. 또한 김대중 당선자가 여러차레 경제실정에 대한 청문회개최를 다짐하였고 국민적 압력 또한 가중될 가능성이 있기 때문에 자신의 과오를 인멸하거나 왜곡하기 위한 시도를 할 가능성이 충분히 있다. 그러나 기록의 인멸.왜곡.조작은 그 조직의 상당수 인원이 함께 가담해야지 가능한 일로서 완전히 그 흔적조차 없애기는 어려울 것이므로 새정부 취임후 이 문제를 엄격히 조사한다면 기록파기소동은 충분히 그 진상을 밝힐 수 있을 터이다. 기본적으로 많은 문서들에 대해서는 국가기밀 등의 딱지를 붙여 접근을 봉쇄하게 되면 새로운 권력담당자의 접근이 어려워지고 그런 식으로 기록파기가 성공하고 아무런 응징을 받지 않는다면 계속 효율적인 국정통제가 어려워질 것이다.

.미국의 경우에도 같은 현상을 지적한다. Frederick.C. Mosher외2인, Presidential Transitions and Foreign Affairs, Louisiana University Press, 1987, 66면 참조

4.미국의 사례

(1)대통령기록보존법의 성립

--야만에서 문명으로

□우리는 200년동안이나 적절하게 답변되지 않은 문제를 오늘 심사하려고 하고 있다. 대통령이 그 직을 떠날 때 누가 그 문서를 소유하는가? 그리고 어떤 조건하에 그 문서들을 일반 국민이 볼 수 있는가?  죠지 워싱턴이 직을 떠났을 때 그는 그 문서를 함께 가지고 떠났다. 그 이후 대통령들은 일반적으로 그 전통을 따랐고 그 문서들이 공공비용으로, 그리고 공공의 목적을 위해 생산된 것임에도 불구하고 그 행정부의 문서들도 함께 제거되었다. 1955년의 대통령도서관법(The Presidential Libraries Act of 1955)은 총무처(The General Services Administration)가 대통령기록을 접수하도록 하고 있었으나 여전히 그 대통령에 의해 가해진 조건에 따라야 했다. 대통령기록의 이슈는 워트게이트사건 이후 대중의 관심으로  떠오른 문제 중의 하나이다. 총무처의 Arthur Sampson과 전대통령 닉슨과의 사이의 합의는 백악관 테이프의 파괴와 닉슨 행정부 문서에 대한 대중의 접근에 심각한 제약을 가했다. 의회는 그 문서들을 보존하고 접근을 용이하게 하는 입법을 통과시켰다. 이 법안에 닉슨이 도전했으나 대법원은 기각함으로써 이 법안의 유효성을 확인하였다. 그러나 이것은 닉슨행정부에만 해당되는 것이어서 이제 우리는 모든 대통령문서에 해당되는 일반적인 정책을 수립하고 이로써 그 문서들이 적정하게 보존되고 동시에 미국 국민들에게 공개되도록 할 때가 왔다고 믿는다□

. U.S Government Printing Office, Hearings before a Subcommiittee of the Committee on Government Operations, House of Representatives, 95th Congress second session on H.R 10998 and Related Bills , February 23, 28; March 2 and 7, 1978 (이하 위 청문회기록이라고만 함), p.1

미국 대통령기록보존법(Presidential Records Act of 1978)을 입법하기 위하여 소집된 미국 의회 소위원회에서 위원장 Richardson Preyer가 한 말이다. 이것을 보면 미국도 처음부터 대통령을 비롯한 각종의 공문서들이 체계적으로 정부이양과 더불어 정리.이전.보전.관리.공개된 것은 아닌듯하다. 특히 대통령이 그 직을 떠나면서 그 시기에 작성된 각종 문서를 마음대로 파기하거나 함께 가져가버린 사실은 우리와 대단히 유사하였다. 하딩대통령의 사후, 그의 미망인은 곧바로 백악관 파일로 가서 단지 며칠만에 그 반가량을 파괴한 것으로 전해진다. 그녀의 목적은 그녀의 남편의 기억에 해로운 것으로 판명될지 모르는 모든 것을 제거하려는 것이었다.

대통령직을 떠나는 사람이 기분좋게 후임에게 모든 자료를 쉽게 물려주지 않으려 했던 것은 미국도 마찬가지였다. 케네디행정부 당시 프랑스의 드골정부는 미국의 핵억지력에 대한 신뢰성을 제기하면서 1956년 스웨즈운하위기시의 사례를 언급하였다. 소련의 후로시쵸프의 핵미사일 위협에 대해 확고히 대처할것인지 프랑스 총리가 미국 대사에게 물었음에도 아무런 언질을 주지 않았다고 주장하였던 것이다. 당황한 케네디 행정부는 그당시 대사와 미국정부와의 교신내용을 확인하려 하였으나 아이젠하워는 이를 거부하고 말았다. 그러한 교신문헌조차 인계되지 않았던 것이다.

.자세한 내용은 Prepared Statement Mark.J. Spooner, Reporters Committee for Freedom of Press (위 청문회기록, 371면 수록) 참조

이러한 혼란과 무질서의 시대가 닉슨의 워터게이트사건을 계기로 대백악관에서 작성되는 각종 문서의 보존.공개에 대한 관심을 극대화시키고 이를 계기로 종합적이고 체계적이며 일반적인 입법이 이루어진 것이다.

(2)워터게이트사건과 닉슨문서

워트게이트 침입문제가 터져나온 이후 닉슨은 곤경에 빠졌다. 그러나 그를 괴롭힌 것은 그 침입사실 자체보다 자신이 그 직후 자신의 막료들과 함께 나눈 대화가 녹음된 테이프였다. 테이프의 제출을 끝까지 거부하는 과정에서 그의 도덕적 신뢰는 크게 금이 갔고 마침내 탄핵의결마저 임박했다. 뒤늦게 제출한 테이프의 일부가 지워져 있었음이 밝혀지고 나중에 제출한 녹취록에 기재된 자신의 험담과 속어등은 국민들로하여금 더욱 도덕성에 의문을 제기하게 되었다. 자신이 임명한 특별검사마저 테이프제출요구에 흔들림이 없었고 공화당 의원들마저 민주당의 탄핵요구에 동조하는 지경에 이르렀다.

. Michael Schudson, Watergate in American Memory, Basic Books, New York, 1992, 19-21면 및 Bob Woodward & Carl Bernstein, The Final Days, Simon and Schuster, 1976  참조

한편 포드행정부가 취임한 직후인 1974년 9월 닉슨대통령문서가 닉슨 개인에게 반환된다고 발표하였다. 리챠드 샘슨 총무처장과 닉슨사이에 합의에 기초한 것이었다. 그당시까지의 관행대로 그 테이프와 기록들은 닉슨 개인 것이라는 검찰총장의 의견이 반영되었다.

이에 대해서 Reporters' Committee for the Freedom of Press에서 기존의 정보공개법(Freedom of Information Act)에 근거하여 그 문서는 전임 공직담당자의 사유재산이 아니라 정부자산이라고 다투면서 소송을 제기하였다.

닉슨전대통령이 자신의 재직기간동안 수집된 수백만점의 기록을 보유하겠다고 나서자 의회 역시 신속하게 대응하여 Presidential Recordings and Materials Act of 1974를 제정하였다. 그같은 국가위기를 초래하고 미국국민을 오도하고 권력을 남용한 닉슨에게 자신의 자료를 공개하거나 비밀로 해 두거나 하는 일에 대한 선택의 권한을 줄 수 없다는 것이었다.

미국의 대통령기록보존법은 7개section으로 구성되어 미국법전 Title 44에 제21장(chapter)에 삽입되었다. 그 7개 section은 정의, 대통령기록의 소유자, 대통령기록의 관리와 확보, 대통령기록접근에 대한 제한, 접근제한에 대한 예외, 규제, 부통령기록 등의 순서로 정리되어 있다. 그 가운데 중요한 부분만 소개하면 다음과 같다.

. 공식적 명칭은 Sec.2 (a) Title of the United States Code의 Chapter 21 이고 □Presidential Records Act"로 인용한다.

<정의>: ①문헌자료(documentary material) - 서적.서신.비망록.문서.팜플렛.예술작품.모델.사진.그림.지도.필름.활동사진 및 오디오.음반 기타 전자적.기계적으로 고정된 일체의 것

②대통령기록 - 대통령과 그의 비서, 대통령을 자문하고 보좌하는 것이 주요기능인 행정업무에 종사하는 단위와 개인이 작성하고 수령한, 헌법과 법령 또는 대통령의 공식적이고 의전적인 임무를 수행하는데 관련되고 영향을 가진, 일체의 문헌자료와 합리적으로 분리가능한 것

<소유권>: 미국은 대통령기록에 대한 완전한 소유권과 통제권을 가진다. 이러한 기록은 이 법에서 정하는 행정에 따른다.

<확보와 관리>:①기록관리관(archivist)은 대통령임기의 종료에 따라 그 대통령기록의 확보.통제.보존.접근에 관한 모든 책임을 진다.

②기록관리관은 모든 대통령기록을 대통령기록보관소 또는 미국정부에 의해 관리되는 기록시설에 보관한다. 기록관리관은 전 대통령과 상의후에 그 보관소 또는 기록시설의 책임자를 임명할 권한이 있다.

③기록관리관은 그러한 대통령기록 가운데서 행정적.역사적.정보적.증거적 가지차 불충분하여 더 이상 보존의 필요성이 없다고 판단되는 것을 처분할 수 있다. 다만 그 처분 적어도 60일전에 연방공보에 그 사실에 대한 공지가 있어야 한다.

<접근제한> :①대통령직 임기의 종료이전에 대통령은 12년을 초과하지 않는 범위안에서 공개가 제한되는 기한을 정할 수 있다.

. 이 점에 관해서는 이미 책임을 떠난 대통령이 그 기록의 공개여부와 그 연도를 결정한다는 ㅅ것은 부당하다는 비판이 있다. 자신의 견해를 표시할 수 있게 하더라도 최종적인 결정은 직업적인 archivists나 정부의 다른 관리가 해야 한다는 것이다.(Mark J. Spooner, 위의 Prepared Statement, 위 청문회기록, 376면)

②기록관리관은 대통령이 정한 기한 도과, 대통령의 지정 포기, 대통령이나 그 직원에 의해 공개되어 공지의 사실(public domain)이 된 경우등에는 그 기한 이전에도 공개할 수 있다.

(3) 대통령기록외의 기록

대통령기록 외의 정부기록은 미국의 정보공개법(Freedom of Information Act, FOIA)에 의해 공개되고 있다. 1974년에 개정된 FOIA는 대통령의 행정실 자료까지도 공개대상으로 정하고 있다. 심지어 대통령을 위해 준비된 문서라고 하더라도 해당기관은 그것을 공개해야 하며 또한 백악관이 특정기관에 보낸 문서도 공개대상이라고 법원이 판결하였다.

. Environmental Protection Agency v. Mink, 410 u.s. 73 (1973) ; Soucie v. David, 448 F.2d 1067 (D.C. Cir. 1971)

미국은 1934년에 이미 국립문서보관소법을 제정하여 국립문서보관소(Natioanl Archives)를 설치하였고 1985년 이를 국립기록관리청(National Archives and Records Administration; NARA)으로 승격시켰다. 청장은 차관급으로서 정부의 기록물, 대통령관련 기록물 등을 철저히 수집.보관,공개하고 있다. 본부는 워싱턴에 있지만 시애틀, 보스톤등 14개소에 지청이 있으며 전문 사료관(archivists)도 1천2백명이나 된다. 이들 기록물들은 30년이 지나면 일반에 공개되고 외교안보.사생활보호 등을 이유로 공개되지 않는 것은 20%미만이다. 정보공개법에 의해 공개를 청구할 수 있고 그런 소송이 수없이 제기되고 있다.

.미국의 기록관리제도에 대해서 자세한 것은 배영수, □미국의 문서관제도□, 역사비평 1997년 봄호, 90면 이하 참조.

5.기록파기의 법률적 평가

현재 이루어지고 있다는 각 정부부처의 공문서 파기현상은 기본적으로 형법상의 공문서손괴에 해당한다. 일단 공적 목적으로 공무원이 작성한 문서는 일정한 요건하에서만 파기될 수 있다. 그런데 자신의 실정이나 권한남용을 은폐하기 위하여 이를 일방적으로 파기하는 경우 공문서손괴에 해당하는 것이다.

제2차세계대전 당시 수많은 포로들을 수용.감금하면서 학대하였던 혐의로 B.C급전범으로 기소된 일본군장교들은 자신들은 포로대우에 관한 협약 등에 대해 잘몰랐다고 변명하였다. 그러나 포로학대에 관한 많은 문서를 불태운 사실을 들어 연합국 검찰관들은 이미 그것이 범죄인 것을 모두 알고 있었던 증거였다고 공박하였다. 이번 문서파기사태에 관련된 당사자들은 그 문서파기에 대한 죄뿐만 아니라 그 문서의 내용에 포함되어 있을 범죄의 혐의로도 처단받아야 한다. 그 문서내용에 포함되어 있는 죄에 가담하였음이 추정된다고 할 것이다.

대통령직인수위원회설치령은 단순히 위원회 설치의 근거만 마련하였을 뿐 권력이양과정에서 생겨나는 공문서파기에 대한 금지나 처벌의 규정은 없다. 앞으로 이 설치령은 법률로 전환하고 그 속에 공문서파기외에도 권력이양과정에서 생겨나는 여러문제를 규율하는 모법이 되도록 해야 할 것이다. 그러나 공문서파기에 대응하는 본격적인 대응은 뒤에서 제안하듯 대통령기록보존법 또는 안기부기록보존법 등의 특별법을 제정하여야 할 것이다.

6.대안적 제안

첫째, 대통령기록보존법이 제정되어야 한다. 다른 정부기록과 달리 별도의 입법이 필요한 이유는 대통령기록과 대통령직의 특수성 때문이다. 대통령과 그 주변에서 작성되고 접수되는 기록은 국정의 최고책임자를 중심으로 이루어지는 것이기 때문에 그 가치가 높은 것은 말할 것도 없다. 뿐만아니라 대통령직은 현행 헌법상 매5년마다 반드시 교체되고 그 교체와 더불어 그 비서진등 거의 모든 멤버가 교체된다는 특성을 지닌다. 따라서 일반 정부기록보존법의 틀안에 넣기가 어렵다. 이러한 경우 미국의 대통령기록보존법이 모델이 될 수 있다.

둘째, 국가안전기획부기록보존법이 별도로 만들어져야 한다. 국가안전기획부 역시 그 특별한 기능과 그것이 생산하는 기록 역시 특수성을 갖는 의미에서 특별법을 갖는 것이 필요하다. 안기부의 활동은 비밀의 베일에 쌓여 왔고 일반국민에게는 말할 것도 없고 다른 정부부처, 국회에 조차 거의 접근이 금지.제한되어 왔다. 안기부의 활동이 국내외에 걸치고 단순 대북정보뿐만아니라 국내정치에까지 미쳐 왔으므로 그 자료는 남북관계에서는 말할 것도 없고 국내정치 이해에도 큰 도움이 되기 마련이다. 또한 실제 그 기록의 상당부분이 국가기밀에 관련되어 있으므로 그 보존.분류.공개등도 특수성을 인정할 수밖에 없다.

셋째, 나머지 정부문서의 온전한 이양과 보존, 분류와 해제,공개 등을 총괄하는 일반법이 만들어져야 한다. 정부 부처마다 다소의 특색이 없지는 않으나 나머지 정부부처의 문서는 일반법으로 규제하더라도 별 무리가 없다고 보여진다.

넷째, 이러한 각종 정부문서의 이양은 대통령직인수위원회와 같은 정치조직이 담당하기 보다는 중립성과 객관성이 담보된 전문적 사료담당자들이 그 책임을 맡아야 한다. 이러한 사람의 관장하에 권력인수팀이 일정한 조건하에 그 자료들에 대한 접근이 가능하도록 한다면 인수자쪽의 사적인 남용가능성이 방지되고 물러나는 쪽에서도 안도 속에서 온전하게 자료인계에 협조할 것이다.

다섯째, 위와같이 인계되는 기록들은 원칙적으로 공개주의를 취해야 할 것이다. 국가기밀에 속하거나 공적 이익보다는 개인적 프라이버시에 더욱 관계되어 있거나 기타 공개하는 것이 부적절한 경우 일정한 기한을 붙여 보존하고 나머지 자료는 공개하야 한다. 일반적 공개가 부적절한다면 국회의원등 일정 자격자에게 부분공개하는 것도 고려할만하다.

. 미국의 경우에도 조기공개의 요구가 높다. 수십년간 그 기록이 손자나 아들의 시대가 되어서야 공개된다는 것은 용인할 수 없다는 것이다. 닉슨행정부의 대통령자료에 대한 소송과 관련하여 법정에서 James MccGregor교수는 다음과 같이 그 근거를 증언하고 있다. □ 한때는 전쟁, 불황, 경제적 위기사이에 상당한 기간이 개재되어 있었기 때문에 문서의 접근에 오랜시간이 소요된 것이 그럴듯하였다. 그러나 20세기에는 점점 더 자주 벌어지는 지속적인 위기, 교통과 통신의 발달, 국가사이의 증대되는 상호의존은 학자. 언론인. 분석가들 사이에 문헌자료들을 회득하여야 하는 상황을 연출하였다.□

여섯째, 대통령기록의 경우 역대 대통령마다 자료관을 별도로 만들어 그 방대한 자료를 보관.관리하여야 한다. 미국의 역대 대통령기념도서관과 같은 기능을 하게 할 수 있다. 우리의 경우 존경받는 대통령을 거의 발견할 수 없다고 하더라도 그 시대의 기록으로서 대통령기록은 보존.관리.전시되어야 한다. 수치스런 역사라고 하여 인멸할 수 없는 것이다.

일곱째, 지금 제정하는 법률에 소급효를 주어야 한다. 법제정 이후뿐만아니라 그 이전의 대통령에게도 대통령자료제출의무를 부과하고 역대 대통령자료관을 만들어야 한다. 물론 형벌불소급의 원칙에 따라 형벌부과를 소급할 수는 없지만 기록의 수집.보존.분류.해제.공개는 얼마든지 소급할 수 있는 것이다.

여덟째, 이번 사건을 제대로 조사할 특별위원회를 만들어야 한다. 새로운 정부가 취임한 이후 이 문제를 덮어두거나 어영부영할 것이 아니라 그 진상과 실태를 엄격히 조사하고 그 책임자와 관련자를 형사처벌하거나 공직에서 추방하며 나아가 그 진상에 관한 보고서를 간행하고 나아가 이러한 잘못이 되풀이되지 않을 제도적 대안을 만들어야 한다. 이번 사건을 계기로 다음 정권이양때는 문서훼손을 생각할 수 도 없게 만들어야 하는 것이다.

7.결론

한나라 한 민족의 문화수준을 가늠하는 가장 중요한 척도는 그들이 어떻게 기록을 보존하고 있는데에 있다. 우리민족은 역사기록에 강한 면모를 보였다. 삼국시대에 이미 고구려.백제.신라는 국사를 편찬하기 시작하였으며 고려.조선시대에 와서 계속 실록이 편찬되는등 역사의 기록과 보존을 중시해 왔다. 특히 조선시대의 왕조실록은 세계사적 중요성을 갖는 것으로서 자랑할 만한 일이다. 그 실록을 작성하기 위한 사관제도는 전제왕권의 견제와 국정최고지도자의 도덕성 확보, 나아가 역사적 자료와 교훈을 남긴다는 지고한 목적을 가진 고도문명의 소산이 아닐 수 없다. 오늘날 서구에서 이루어지고 있는 고도의 기록보존과 관리의 문화와 비교하여 볼 때 우리는 거꾸로 시대를 후퇴하고 있는 느낌이다.

.박찬승, 위의 글, 83면

.김재순, □한국기록보존제도의 역사와 과제□, 역사비평 1997년 봄호, 151면 이하 참조.

그러나 오늘날 형식적으로 완비된 관료제도와 법체제를 가지고서도 대통령과 주요 권력기관의 권한남용을 막을 길이 없었다. 민주주의는 허울에 지나지 않았고 이러한 권부는 권력집중과 권력남용으로 하나의 부패하고 나아가 범죄적 행동마저 서슴지 않는 집단이 되고 말았다. 이제 여야간의 정권교체가 이루어짐으로써 이로써 안전한 성역으로 치부되었던 권력의 어두운 핵심에까지 밝은 햇빛이 쐬이게 되었다. 그러나 이러한 정권교체가 단순히 사람의 교체에 그치지 않고 근본적으로 투명성이 확보되기 위해서는 그 무엇보다도 정보공개법의 확립, 위에서 제시한 각종 기록보존법이 제정되어야 한다. 권력의 이양이 사람의 교체를 넘어서서 그 이전 공직담임자들의 공과가 기록속을 통하여 역사와 국민앞에 심판받는 것이어야 한다. (끝. 1997.12.28자)