남북관계기본법 제정에 관한 시민단체 의견서

-올바른 남북관계기본법 제정을 촉구하며

남북관계가 크게 진전되고 있는 것에 발맞춰, 보다 적극적으로 남북관계 발전을 도모하기 위한 법적 토대로서 남북관계기본법 제정이 시급하다는 목소리가 높다. 이는 제반 남북관계 법률들이 남북관계 현실을 반영하지 못하고 있으며, 남북관계의 성격에 대한 법적 규정이나, 남북합의 사항의 법적 실효성을 확보해줄 법체계가 여전히 마련되지 않고 있기 때문이다.

이런 의미에서 남북당국이 남북관계의 기본 성격을 규정하고 남북사이의 교류협력과 불가침에 합의한 1992년 ‘남북사이의 화해와 불가침 및 교류협력에 관한 합의서’(이하 남북기본합의서)는 중대한 의미를 갖는 합의서라고 할 수 있다. 그러나 이 같은 역사적 의미가 있는 남북기본합의서는 지금껏 국회 비준동의를 받지 못하고 있을 뿐만 아니라 남북관계의 기본성격과 발전방향을 제시하는 법률로서 법적 실효성을 인정을 받지 못하고 있는 형편이다.

이와 관련하여 지난해 국회 통일외교통상위원회에는 ‘남북관계발전기본법안’(열린우리당 임채정 대표발의)과 ‘남북관계기본법안’(한나라당 정문헌 대표발의)이 제출되었으며, 이에 참여연대는 ‘남북관계기본법입법의견에 관한 청원’을 국회에 제출한 바 있다. 그러나 국회 통일외교통상위원회에 의원입법안으로 제출된 두 법안은 남북기본합의서의 기본 정신과 내용을 제대로 담아내지 못하고 있다. 또한 현재 법안논의의 중심이 되고 있는 것으로 알려진 임채정안은 대북정책 및 통일정책 수립에 대한 사회적 합의보다는 통일부의 권한과 역할을 강화하기 위한 편의적인 근거규정을 마련하는데 그치고 있어 남북관계에 관한 기본법적 지위를 갖는 법률안으로는 미흡하다고 할 수 있다.

그럼에도 불구하고 최근 국회 통일외교통상위원회 법안심사소위는 미흡한 법안을 보완, 발전시키기는 보다는 ‘기본법’대신 ‘남북관계 발전에 관한 법률’로 명칭을 변경하여 법률 제정을 연내 처리할 움직임을 보이고 있다. 우리는 애초 남북관계(발전)기본법 제정 취지에서 후퇴한 ‘남북관계발전에 관한 법률’을 서둘러 제정하려는 국회 통외통위의 움직임에 우려를 표명하지 않을 수 없다.

이러한 국회 움직임은 법 제정의 의미를 훼손시키는 것이며 애초 법제정 취지에도 벗어나는 것이다. 국회 통외통위가 진정으로 남북관계 관련 법제들을 정비하고 남북관계 발전을 위한 법적 토대를 마련하고자 한다면, 일반 법률 제정을 서두를 것이 아니라 제반 법률들에 대한 기본법적 지위를 갖는 남북관계기본법을 충실하게 만드는데 노력해야 마땅하다. 국회는 국제정세에 따라 부침을 거듭해온 남북관계를 안정적으로 발전시키고, 한반도 평화와 통일의 기틀을 공고히 하는데 있어 중대한 역할을 국회 스스로 자임해야 한다. 우리는 올바른 남북관계기본법 제정이 바로 국회의 소임이라고 본다. 그리고 남북관계기본법 제정이야말로 끊임없이 제기되고 있는 대북정책의 투명성 및 지속성의 문제를 해결하면서 대북정책을 둘러싼 시민사회 및 정치권의 소모적인 대립과 혼란은 최소화할 수 있는 길이라고 믿는다.

이에 우리는 국회가 올바른 남북관계기본법 제정을 통해 1992년 남북기본합의서의 정신과 내용을 적극적으로 구현하고, 사회적 합의를 기반으로 한 대북정책 수립과정의 민주성, 정책 추진의 합법성, 투명성, 그리고 일관성 등을 보장하는 법제도적 기본 틀로서 남북관계기본법이 제정되도록 힘써 줄 것을 촉구한다. 아울러 중차대한 남북관계기본법을 제정하는 데 있어 국회가 폭넓은 시민사회의 의견을 경청해 줄 것을 요구하는 바이다.

다시 한번 국회 통외통위가 올바른 남북관계기본법 제정에 노력할 것을 재차 촉구하면서 남북관계기본법 제정에 관한 시민단체 의견을 다음과 같이 밝힌다.

1. 명칭과 관련하여

- 애초 법률 제정의 취지는 남북관계의 기본적 성격을 규정하고, 정부의 대북정책 추진의 합법성을 부여하는 한편 변화된 남북관계 현실을 반영하여 남북관계를 규율하는 기본법을 제정하는 것이었음. 남북관계 관련 법체계 정비 차원에서도 제반 남북관계 법률보다 우선 적용을 받는 상위법으로서 기본법을 제정할 필요가 있음. 따라서 법률의 기본법적 성격을 분명히 하기 위해 ‘남북관계기본법’이라는 명칭이 합당할 것임.

2. ‘목적’조항과 관련하여

- 임채정안 은 제1조 목적 조항에서 “이 법은 헌법이 정한 평화적 통일을 구현하기 위하여 남한과 북한의 기본적인 관계와 남북관계의 발전에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다”고 밝히고 있음. 그러나 위 목적 조항만으로는 1992년 남북기본합의서의 취지와 의미를 제대로 반영하지 못하고 있음.

- 1992년‘남북사이의 화해와 불가침 및 교류협력에 관한 합의서’는 현행 남북관계를 총체적으로 규정하고 있을 뿐 아니라 남북간의 화해와 협력을 천명한 역사적 의미를 담고 있다고 할 수 있음. 또한 2000년 6.15 남북공동선언은 본격적인 남북화해와 교류의 새 장을 연 것과 동시에 정부 및 민간차원의 남북교류협력 활동의 기본 정신으로 자리 잡고 있음. 따라서 ‘기본법’은 남북기본합의서와 6.15 공동선언의 정신을 온전히 반영하여 이를 바탕으로 남북관계발전을 지향하는 것이 되어야 할 것임. 따라서 목적 조항은 다음과 같은 내용으로 수정되어야 함.

- (2안) 제 1조[목적] 이 법은 한반도의 평화와 통일의 기틀을 공고히 하기 위하여, 1992년 ‘남북사이의 화해와 불가침 및 교류협력에 관한 합의서’와 2000년 6.15 남북공동선언을 계승하며 이에 기반하여, 남한과 북한의 기본적인 관계와 남북관계의 발전에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

3 ‘기본 원칙’조항과 관련하여

- 국회 통외통위 법안심사소위에서 기본 원칙과 관련, 임채정 안은 남북관계발전 원칙으로 “자주․평화․민주”를, 한나라당에서는 “자유민주적 기본질서”라는 헌법의 통일원칙을 준용할 것을 요구하고 있는 것으로 알려지고 있음.

- 통일의 기본원칙에 있어 7․4 남북공동성명에서 천명되고 1992년 남북기본합의서와 2000년 6․15 남북공동선언에서 거듭 확인된 자주․평화․민족대단결의 원칙을 포기할 이유가 전혀 없음. 따라서 기본원칙 조항은 다음과 같은 내용으로 수정되어야 함.

(기본원칙) 남북관계의 발전은 자주·평화·민족대단결의 원칙에 입각하여 평화적 통일을 지향하며, 한반도의 평화정착과 남북공동번영의 방향으로 추진되어야 한다.

4. ‘다른 법률과의 관계’ 조항과 관련하여

- 임채정안은 제5조(다른 법률과의 관계) 조항에서 “① 이 법 중 남북회담대표, 대북특별사절 및 파견공무원에 관한 사항은 이 법을 다른 법률에 우선하여 적용한다”고 밝히고 있음. 그러나 이것은 기존에 상충하고 있는 남북관계법령의 문제점을 해소하지 못하고 인적교류상의 편의를 위한 규정에 그치는 것임.

- ‘기본법’을 통해 남북관계의 성격 및 발전방향을 규정하기 위해서는 ‘기본법’이 제반 남북관계 법률보다 상위법이며 이에 따라 다른 법률보다 우선 적용되어야 함을 명시할 필요가 있음. 따라서 다른 법률과의 관계 조항은 다음과 같은 내용을 추가해야 함.

(다른 법률과의 관계) ① 이 법은 남북관계에 관한 기본 법률로서 남북관계 설정 및 발전에 관해서는 다른 법률에 우선하여 적용한다.

5. 남북관계 발전과 정부의 책무와 관련하여

- 임채정안은 제2장 남북관계 발전과 정부의 책무와 관련하여 제6조에서 제11조까지 정부가 한반도 평화증진과 남북경협, 민족동질성 회복 그리고 인도적 문제 해결 등을 위한 노력을 해야 한다고 밝히고 있음.

- 한반도 평화증진이 ‘기본법’의 주요목적이기도 한 만큼 이에 관한 보다 분명한 내용을 명시할 필요가 있음. 동서독 기본조약에서도 볼 수 있듯이 분단국의 평화공존 의지를 확인할 수 있는 조치는 서로에 대한 침략의지를 배제하는 것임. 그 동안 남북이 서로에 대한 불가침 의지를 밝혀왔고 ‘남북기본합의서’를 통해 합의한 만큼 이 조항에는 불가침과 군비 감축 의지를 강조할 필요가 있음. 또한 한반도 평화와 통일에 관한 건전한 국민여론 형성 노력과 남남갈등 해소 노력 등을 정부의 책무로 명시할 필요가 있음. 따라서 정부의 책무에 관한 조항은 다음과 같은 내용으로 수정되어야 함.

(정부의 책무) (한반도평화증진) ① 정부는 남북 사이의 갈등과 충돌 예방에 노력하며, 남북화해와 한반도의 평화를 증진시키기 위해 노력하여야 한다. ② 정부는 남북불가침 원칙 하에 한반도 비핵화와 군비감축을 위해 노력하며, 남한과 북한간 정치․군사적 신뢰구축을 위한 시책을 수립․시행함으로써 한반도 긴장완화를 위해 노력하여야 한다.

⑦ 정부는 남남갈등 해소를 통한 사회적 통합과 한반도 평화와 통일에 대한 건전한 국민여론 형성에 노력해야 하며, 이를 위한 평화 및 통일교육 계획 등을 수립, 시행해야 한다.

(대북지원) ⑩ 정부는 인도주의와 동포애 차원에서 필요한 경우 북한에 대한 지원을 할 수 있으며, 대북지원이 효율적이고 체계적이며, 투명하게 이루어질 수 있도록 종합적인 계획을 수립․시행하여야 한다.

(성평등성확대) ①정부는 남북관계 발전 및 교류협력에 관한 책무를 수행함에 있어 성평등의 원칙을 견지하며, 이를 실현하기 위한 시책을 수립․시행하여야 한다.

6. ‘재정상의 조치’와 관련하여

(1) 임채정안은 제12조(재정상의 조치)와 관련하여 “정부는 제6조 내지 제11조에 규정된 정부의 책무를 이행하기 위하여 필요한 재원을 안정적으로 확보하여야 한다”고 밝히고 있음. 정부의 한반도평화증진 등 남북관계 발전을 위한 다각적인 노력을 요구하고 있는 데에 반해 이를 위한 안정적인 재정확보 조치에 대해서는 불명확하게 규정하고 있음.

- 그 동안 정부(국가)는 남북교류협력기금을 통해 대북 사업을 추진해왔고, 남북관계가 급진전됨에 따라 기금 수요가 급격히 증가할 것으로 예상됨. 원활한 대북사업 추진을 위해 정부 예산의 일정비율을 남북교류협력기금으로 출연하여 안정적인 재정을 확보하도록 해야 함. 이를 통해 기금 집행의 투명성, 공공성을 더욱 강화해 나갈 수 있을 것임. 따라서 재정상의 조치에 관한 조항은 다음과 같은 내용으로 수정되어야 함.

(재정상의 조치) 정부는 이 법에 규정된 정부의 책무를 이행하기 위하여 정부 예산의 일정비율을 남북교류협력기금으로 출연하여 필요한 재원을 안정적으로 확보하여야 한다.

7. ‘남북관계발전위원회 설치’와 관련하여; 사회적 합의기구 설치의 필요성

- 임채정안은 제 13조에서 정부가 남북관계발전기본계획을 수립하고 통일부 장관이 이를 확정하며 제14조에서 통일부 산하에 (가칭)남북관계발전위원회를 설치하여 남북관계발전기본계획 등 남북관계 발전을 위한 중요사항을 심의하도록 하고 있음.

- 그러나 통일부와 관계 부처가 함께 남북관계발전기본계획을 수립하는 것이 마땅하다고 할 때, 통일부 산하 남북관계발전위원회에서 기본계획을 심의하도록 하는 것은 적절치 않음. 이러한 남북관계발전위원회의 위상 역시 통일부 정책에 대한 자문기구에 불과하여 정책적 의견을 반영하거나 결정할 수 없도록 하고 있음. 위원회에 대한 시민사회의 참여도 명시적으로 보장하지 않고 있음. 뿐만 아니라 임채정 안은 통일부 장관이 확정하는 남북관계발전기본계획과 연도별 시행계획에 대한 국회 보고 의무만 부여하고 있을 뿐 그 집행결과를 보고, 평가하는 어떤 조치도 담고 있지 않음. 결국 임채정안의 관련조항들은 통일부 위주로 다개년계획을 수립, 결정하기 위한 근거규정을 마련하는 데 있다고 할 수 있음. 따라서 임채정 안의 관련조항들은 남북관계 관련 정책수립 및 결정에 있어 사회적 토론과 합의를 배제한 채 편의적으로 통일부 차원의 정책결정을 보장하고 있다는 점에서 전면 재검토될 필요가 있음.

- 남북관계 발전방향과 기본계획의 결정은 통일부 차원을 넘어 국가적으로 논의되고 결정될 사안임. 이를 위해 국민 여론이 수렴되고 반영될 수 있는 사회적 합의기구를 통해 모색하는 것이 바람직함. 따라서 사회적 합의기구로서 남북관계발전위원회를 설치하고, 위원회가 남북관계발전에 관한 기본계획을 심의, 확정하는 등 위원회의 강화된 위상과 중요한 역할을 기본법에 명시할 필요가 있음.

- 사회적 합의기구로서의 남북관계발전위원회에 대한 최소요건으로 다음을 제안함.

[의의] 소모적인 정쟁을 떠나 남북관계에 대한 일관된 프로그램을 실현하기 위해서라도 제정당을 비롯한 각계의 사회적 행위자들이 실질적이고 직접적으로 참여하는 ‘사회적 합의기구’가 필요하다

[위상] 사회적 합의기구(남북관계발전위원회)를 통일부 산하에 두어서는 안되며 대통령 직속기구로 두어야 한다.

[성격 및 기능] 남북관계발전위원회(이하 ‘위원회’)는 남북관계․통일정책에 대해 제정당, 관련 경제주체 및 경제전문가, 각 부문 시민사회단체 등 사회적 행위자들이 함께 하는 사회적 합의기구로서, 통일원칙과 방안을 정교화하고, 남북관계 발전과 관련된 중장기 방향을 심의, 의결하며, 필요할 경우 최근 중요해지고 있는 민간외교도 담당해야 할 것이다.

[위원회의 구성] ‘위원회’는 20인 이내의 위원으로 구성한다. 위원회는 개인의 전문성이 아니라 사회적 대표성을 가지고 참여하는 것을 원칙으로 하며, 특정 성이 70%를 넘지 않도록 한다. 위원의 구성은 관련 부처 장관 등 정부 관계자 외 국회 및 대통령이 각각 정당과 시민사회 인사들을 추천하도록 하고, 위원장은 대통령이 추천하여 국회동의를 얻은 인사로 임명하고, 통일부장관이 간사위원을 맡는다.

[사무처와 소위원회] ‘위원회’는 직무의 충실한 수행을 위해 사무처와 각종 소위원회(또는 전문위원회)를 둘 수 있다. 각종 소위원회(전문위원회)는 관련부처 공무원과 시민사회단체가 추천하는 민간전문가로 구성된다.

[위원회의 심의․의결] ‘위원회’는 통일부가 제출하는 남북관계발전에 관한 기본계획을 심의 ․ 확정하는 한편, 이 기본계획의 기초가 되는 통일원칙과 한반도 평화체제 방안 등 남북관계의 중장기적 발전 방향을 수립하여 이를 대통령에게 보고하고 통일부를 비롯한 해당 정부부처의 계획에 반영토록하며, 그 이행 사항을 점검하도록 해야 한다. 정부는 위원회의 심의결과와 의결사항을 존중하고 그 이행을 위해 노력해야 하며, 위원회는 의결사항이 이행되지 아니하거나 지연되는 경우에는 관련 기관과 부처, 단체에 그에 대한 설명 또는 자료의 제출을 요구할 수 있어야 한다.

8. ‘남북회담대표’와 관련하여

- 임채정안은 제3장은 제15조에서 제20조에 이르기까지 남북회담대표의 임명과 수석남북회담대표, 회담관련 지휘, 감독 등에 대해 자세히 명시하고 있음. 이것은 남북회담의 법적 성격과 대표성을 부여하고 투명성을 제고하는 한편, 그동안 남북관계의 추진과정에서 나타났던 여러 가지 오해와 불신을 해소하기 위한 것이라고 할 수 있음. 그러나 ‘기본법’의 성격상 남북회담 대표의 임명근거와 활동범위에 대한 기본사항만을 규정하는 것이 타당하고, 남북회담대표를 세분화하고 이에 따른 임무와 지휘 감독을 일일이 명시하는 것은 시행령에 의해 처리하는 것이 바람직함.

9. ‘경과규정’과 관련하여

- ‘기본법’의 목적에 해당하는 ‘남북기본합의서’가 아직 국회에서 정식으로 비준되지 않은 현실을 해소하기 위해 부칙에 기존 남북합의서 등의 효력을 법률에 의해 소급적으로 인정하는 규정을 부가할 필요가 있음. 따라서 경과규정에 관한 조항은 다음과 같은 내용으로 수정되어야 함.

(경과규정) 1992년 남북기본합의서와 이 법 시행 전에 국회 비준동의를 받은 남북합의서는 이 법에 의한 것으로 보아 그 효력을 인정한다.

2005. 10. 18

KYC(한국청년연합회), 서울 YMCA, 참여연대 평화군축센터, 통일교육문화원, 평화를 만드는 여성회, 평화포럼, 한국여성단체연합, 흥사단 민족통일운동본부