「남북관계발전기본법」제정의 의미와 입법방향

장유식(참여연대 협동사무처장)

Ⅰ. 서론

남북교류협력의 활성화로 인해 전반적으로 남북관계가 급진전되고 있음에도 불구하고 이에 걸맞는 법률체계는 아직 갖춰지지 않고 있다. 남북관계의 성격, 남북관계발전의 원칙과 방향, 남북합의사항의 법적 실효성 확보와 관련된 법제도의 미비로 인해 대북정책에 대한 소모적인 대립과 혼란이 빚어지는가하면 정책의 투명성과 지속성 역시 보장되지 않고 있는 것이다.

제16대 국회를 통해 제안(임채정의원 대표발의)된 ‘남북관계발전기본법(안)’은 이 같은 법제도적 미비점을 보완하기 위한 것이었으나, 국회폐회와 함께 자동폐기되고 말았다. 그 후 제17대 국회는 새로운 법안을 준비하고 있다. 새로운 법안은 구법안에 비해 기본법제로서의 성격이 강화되고 구성과 체제가 정비되었으며, 구법안의 세부적인 문제점을 대폭 개선한 것으로 평가된다.

그러나, 새로운 법안에 대해서는 다음과 같은 근본적인 문제점을 지적하지 않을 수 없다. 우선, 새로운 법안은 1991년 남북이 합의한 ‘남북사이의 화해와 불가침 및 교류협력에 관한 합의서’(이하 ‘남북기본합의서’)의 취지를 충분히 반영하지 못하고 있다. 또한, 새 법안은 평화와 통일에 대한 방향설정 및 정책수립에 있어 국민적 합의를 한데 모으기보다는 통일부의 역할과 권한강화에 그치고 있다.

새로운 남북관계를 반영하고 더욱 발전시키기 위해 남북관계법령의 제정 및 개정이 필요하다는 목소리가 그 어느 때보다 높다. 이 글은 ‘남북관계발전기본법’이 여러 남북관계법령의 상위법으로서 명실상부한 역할과 기능을 하기 위해서 무엇이 요구되는가에 대한 제언으로 쓰여졌다.

Ⅱ. 법 제정의 의미 - 법안의 배경과 성격

이 부분은 2004. 6. 22. 발표된  박정원교수님의 정책토론회 주제발표논문 “남북관계발전을 위한 법제도 정비방안 - 남북관계발전기본법(안)의 제정을 중심으로”를 요약정리하였음

1. 기본법의 배경

가. 남북관계발전기본법은 남한과 북한의 관계가 나라와 나라 사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계임을 인정하는 데에서 출발한다. 「남북기본합의서」의 서문에서 규정하고 있는 ‘특수관계’는 통일까지의 과도기간동안 남북한 관계를 규율하는 대원칙인 동시에 모든 남북한 합의사항 이행․실천의 기준이라고 할 수 있다. 이처럼 현재의 남북관계를 규명하기 위해서는 기존의 법체계와의 모순을 극복하고 새로운 해석을 위한 법체제의 정비와 법논리의 개발이 요청된다.

나. 남북관계기본법(이하 ‘기본법’)은 대북정책 및 통일정책의 합법성 제고를 위해서 절실히 요청되고 있다. 그간  남북한 사이에 많은 합의가 있었으나 구체적 이행과 실천을 담보할 수 있는 법적 근거는 매우 취약하였다. 그 법적 근거를 시급히 마련해야 할 때이다. ‘기본법’은 남북관계의 발전을 위한 정부의 정책추진에 대한 법적 근거를 명확하게 제시하게 될 것이다. 즉 기존의 대북정책이 대통령의 통치행위차원에서 추진되어왔던 것을 지양하고 법치행정의 기반위에서 추진되도록 하는 것이다.

다. 한편, ‘기본법’은 남북한 특수관계에 입각한 국내법 정비의 기준과 방향을 제시하는 한편, 통일지향적인 법제정비의 방향을 제시하는 역할을 할 것으로 기대된다.

2. ‘기본법’의 성격

가. 남북관계기본법은 남북관계발전을 위해 법체계상 혼란을 방지하고, 남북관계의 전반을 관리하는 기본법으로 제정되어야 한다. 남북관계의 성격을 법제화함으로써 정책추진의 계속성을 보장하는 동시에 이를 통한 남북간 합의문건에 대한 법적 효력을 부여하고 각종 남북합의서의 법적 구속력을 갖게 하는 근거법제로서 기능하게 된다.

나. ‘기본법’은 남북한관계의 ‘특수관계’를 법적 관계로 규범화하는 것이다. 즉, 분단상황을 반영한 특별법이며, 여타 다른 남북관련법제에 우선하는 효력을 발생하게 된다. 이 경우 국가보안법과 남북교류협력법 등의 상충에 대한 모순을 해결하는 기준으로 제시되는 것이며, 이들 법제에 대하여 특별법적 관계에 있다고 할 수 있다.

다. ‘기본법’은 남북사이의 합의에 대하여 법적 실효성을 확보하는 절차적 장치를 제도화하는 절차법적 성격을 갖는다. 이때 남북 합의의 사안별 성격에 따라 법적 효력의 발생절차의 차이를 고려하게 될 것이다.

라. ‘기본법’은 남북한이 통일을 이루는 과정에서 잠정적으로 형성된 법적 관계를 규정한 통일지향의 잠정법이라고 할 수 있다.

Ⅲ. 입법방향

명칭과 관련하여, 남북관계발전기본법이라는 명칭이 현재의 남북관계를 미래지향적으로 발전시켜 나가고자 하는 입법자의 의지를 반영하고 있으나, 조문의 실제내용이 남북관계의 발전에 관한 것보다 남북관계의 법적 성격, 남북합의서의 실효성 확보 및 남북회담 대표와 관련한 내용에 한정되고 있음에 비추어볼때 기본법적 성격을 더 분명히 하기 위해 [남북관계기본법]이라는 명칭이 더 합당하다는 견해가 있음 - 국회 통외통위 공청회, 2003. 10. 27, 신현윤 교수

1. ‘기본법’의 ‘목적’과 관련하여

가. 현재 제17대 국회에서 발의가 추진되고 있는 남북관계기본법(안)(이하 ‘입법안’이라고 함)은 제1조 목적 조항에서 “이 법은 헌법이 정한 평화적 통일을 구현하기 위하여 남한과 북한의 기본적인 관계와 남북관계의 발전에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다”고 밝히고 있다. 이 조항은 헌법이 부여한 ‘평화통일 정책추진 의무’를 이행하게 할 입법적인 근거를 구체적으로 마련한다는 차원에서 큰 의미가 있다.

나. 그러나, 이 목적 조항만으로는 1991년의 남북기본합의서의 취지와 의미를 제대로 반영하는데 한계가 있다. 1991년에 체결된 ‘남북사이의 화해와 불가침 및 교류협력에 관한 합의서’는 현행 남북관계를 총체적으로 규정하고 있을 뿐 아니라 남북간의 화해와 협력을 천명한 역사적 의미를 담고 있다. 기본법은 남북기본합의서의 정신을 온전히 반영하여 이를 바탕으로 남북관계발전을 지향하는 것이 되어야 할 것이다.

다. 따라서 ‘입법안’의 제1조 목적 조항은 다음과 같이 수정되어야 한다.

=> 제1조(목적) 이 법은 헌법이 정한 평화적 통일을 구현하기 위하여 남한과 북한의 기본적인 관계와 남북관계의 발전에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하며 1991년 남과 북 사이에 합의된 ‘남북사이의 화해와 불가침 및 교류협력에 관한 합의서’(이하 남북기본합의서)에서의 합의정신을 기반으로 한다.

2. 다른 법률과의 관계에 있어서

가. ‘입법안’은 제5조(다른 법률과의 관계) 조항에서 “① 이 법 중 남북회담대표, 대북특별사절 및 파견공무원에 관한 사항은 이 법을 다른 법률에 우선하여 적용한다. ② 이 법 중 남북회담대표, 대북특별사절 및 파견공무원의 활동에 관하여는 남북교류협력에관한법률 제9조 제3항의 규정에 의한 통일부장관의 승인이 있는 것으로 본다”로 밝히고 있다.

나. 이 조항은 기존에 상충하고 있는 남북관계법령의 문제점을 해소하지 못하고 인적교류상의 편의를 위한 규정에 그치고 있다. ‘기본법’을 통해 남북관계의 성격 및 발전방향을 규정하기 위해서는 ‘기본법’이 제반 남북관계법령의 상위법이며 이에 따라 다른 법률보다 우선 적용되어야 함을 명시적으로 밝힐 필요가 있다.

다. 따라서 제5조(다른 법률과의 관계)와 관련된 각 항은 다음과 같이 수정되어야 한다.

=> 제5조 (다른 법률과의 관계) ① 이 법은 정당한 범위 내에서 남북관계를 명시하는 다른 법령에 우선하여 적용한다. ② 제5조 1항에 따라 남북회담대표, 대북특별사절 및 파견공무원에 관한 사항은 이 법을 다른 법률에 우선하여 적용한다. ③ 이 법 중 남북회담대표, 대북특사사정 및 파견공무원의 활동에 관하여는 남북교류협력에 관한 법률 제9조 제3항의 규정에 의한 통일부 장관의 승인이 있는 것으로 본다

3. 남북관계 발전과 정부의 책무와 관련하여

가. ‘입법안’은 제2장 남북관계 발전과 정부의 책무와 관련하여 제6조에서 제11조까지 정부가 한반도 평화증진과 남북경협, 민족동질성 회복 그리고 인도적 문제 해결 등을 위해 노력하도록 하고 있다. 특히 제6조 한반도 평화증진 조항은 “① 정부는 남북화해와 한반도의 평화를 증진시키기 위해 노력하여야 한다. ② 정부는 한반도 긴장완화와 남한과 북한간 정치․군사적 신뢰구축을 위한 시책을 수립․시행한다”고 밝히고 있는 바,

나. 한반도 평화증진이 ‘기본법’의 주요목적이기도 한 만큼 좀 더 분명하고 명시적인 내용을 담아야 할 필요가 있다. 동서독 기본조약에서도 볼 수 있듯이 분단국의 평화공존 의지를 확인할 수 있는 조치는 서로에 대한 침략의지를 배제하는 것이다. 그 동안 남북이 서로에 대한 불가침 의지를 밝혀왔고 ‘남북기본합의서’를 통해 합의한 만큼 이 조항에는 불가침과 군비 감축 의지를 명시적으로 강조할 필요가 있다.

다. 따라서 제6조 한반도 평화증진과 관련된 조항은 다음과 같이 수정되어야 한다.

=> 제6조 (한반도 평화증진) ① 정부는 남북화해와 한반도의 평화를 증진시키기 위해 노력하여야 한다. ② 정부는 남북 불가침 원칙 하에 군비감축을 위해 노력하며 남한과 북한간 정치․군사적 신뢰구축을 위한 시책을 수립. 시행함으로써 한반도 긴장완화를 도모한다.

4. 필요한 재원의 마련

가. ‘입법안’은 제12조 (재정상의 조치)와 관련하여 “정부는 제6조 내지 제11조에 규정된 정부의 책무를 이행하기 위하여 필요한 재원을 안정적으로 확보하여야 한다”고 밝히고 있다.

나. 그라나, ‘입법안’은 정부가 한반도평화증진 등 남북관계 발전을 위한 다각적인 노력을 할 것임을 요구하고 있는데 반해 이를 위한 안정적인 재정확보 조치에 대해서는 불명확하게 규정하고 있다. 그 동안 정부는 남북교류협력기금을 통해 식량, 비료 등 대북지원과 개성공단, 철도, 도로 연결 사업, 이산가족 교류, 교역, 경협자금, 사회문화교류 등을 지원해왔다. 그러나 남북관계가 진전됨에 따라 기금 수요가 급격히 증가할 것으로 예상되고 있다. 지난 1991년 이후 총 4조 4,611억원 조성된 남북교류협력기금은 3조 7,140억원을 사용하였으며 7,469억원을 보유하고 있는 상황으로 2004년 기금운용계획상 총예산규모만 하더라도 5,995억원이 책정되어 있다(통일부 업무현황보고). 또한 재원은 주로 정부출연금, 공공자금관리기금예수금, 기금운용 수익금 등으로 조성되고 있어 남북교류협력기금의 안정적인 재원확보가 시급히 요구된다고 할 수 있다. 특히 남북관계를 둘러싼 정쟁으로 남북교류협력기금이 대폭 삭감되었던 경험에 비추어 보더라도 민간단체들이 요구해왔던대로 정부 예산 1%를 남북교류협력기금으로 출연하여 안정적인 재정을 확보하도록 해야 한다. 이러한 방안을 통해 기금 집행의 투명성, 공공성을 더욱 강화해 나갈 수 있을 것이다.

다. 따라서 제12조 재정상의 조치와 관련된 조항은 다음과 같이 수정되어야 한다.

=> 제12조 (재정상의 조치) 정부는 제6조 내지 제11조에 규정된 정부의 책무를 이행하기 위하여 정부 예산의 1%를 남북교류협력기금으로 출연하여 필요한 재원을 안정적으로 확보하여야 한다.

5. (가칭) 남북관계발전위원회 설치와 관련하여

가. ‘입법안’의 내용

‘입법안’은 제13조, 제14조를 통해 남북관계발전기본계획의 수립과 남북관계발전위원회 설치와 관련하여 규정하고 있는 바, 제13조 (남북관계발전기본계획의 수립)는 “① 정부는 남북관계 발전에 관한 기본계획 (이하 ‘기본계획’이라 한다)을 5년마다 수립하여야 한다. ② 기본계획에는 통일부장관이 남북관계발전위원회의 심의를 거쳐 이를 확정한다 ⑤ 기본계획 및 연도별 시행계획을 수립한 경우 통일부 장관은 이를 국회에 보고하여야 한다”고 규정하고 있으며, 제14조 (남북관계발전위원회)는 “① 남북관계발전기본계획, 그 밖에 남북관계 발전을 위한 중요사항을 심의하기 위하여 통일부에 남북관계발전위원회(이하 ‘위원회’라 한다)를 둔다. ② 위원회는 위원장 1인을 포함하여 20인 이내의 위원으로 구성한다. ③ 위원장은 통일부장관이 되고, 위원은 다음 각호의 자가 된다. 다만, 위원 중 4인은 국회의장이 추천하는 자로 한다.  1. 대통령령이 정하는 관계중앙행정기관의 차관급 공무원,  2. 남북관계에 대한 전문지식 및 경험이 풍부한 자중 위원장이 위촉하는 자 ④ 위원회에 간사 1인을 두되, 간사는 통일부 소속 공무원 중에서 위원장이 지명하는 자가 된다”라고 규정하고 있다.

나. ‘입법안’의 문제점

(1) 남북관계 발전방향과 이를 위한 기본계획 수립은 통일부 차원을 넘어 국가적으로 논의하고 결정할 사안이며 국민 여론이 수렴되고 반영될 수 있는 사회적 합의기구를 모색하는 것이 필요하다고 본다.

(2) ‘입법안’은 위 권한을 통일부에 집중시키고 있는 반면 (가칭) 남북관계발전위원회에는 자문기능만 부여함으로써 정책적 의견을 반영하거나 결정할 수 없도록 하고 있으며, 시민사회의 참여를 명시적으로 보장하고 있지도 않다. 또한 ‘입법안’에 따르면 기본계획 및 연도별 시행계획에 대한 통일부 장관의 국회보고 의무만 있고 집행결과를 보고, 평가하는 어떤 조치도 담고 있지 않다.

(3) 결국, ‘입법안’은 남북관계에 대한 정치적 공방을 피하기 위해 통일부 위주의 다개년계획을 수립하기 위한 근거규정일 뿐 ‘사회적 합의기구’와는 관계가 없다고 평가된다.

다. 사회적 합의기구의 최소요건

(1) 소모적인 정쟁을 떠나 남북관계에 대한 일관된 프로그램을 실현하기 위해서라도 제정당을 비롯한 각계의 사회적 행위자들이 실질적이고 직접적으로 참여하는 ‘사회적 합의기구’가 필요하다. ---> [의의]

기존에 존재하는 민주평화통일자문회의(민주평통), 민족화해협력범국민협의회(민화협), 대통령 직속 통일고문회의 등이 ‘사회적 합의기구’로서 기능할 수 있을 것인지 검토해 볼 필요가 있다.  민주평통의 경우 헌법기구이고 전국조직이라는 장점이 있으나 정부시책을 홍보하는 자문기구의 위상을 벗어나지 못하고 있으며, 민화협은 여야 정당과 사회단체를 아우르는 조직, ‘남북기본합의서’의 정신을 실천한다는 사업기조의 장점이 있으나 법적 구속력이 없고 당국의 정책기능에 대한 견제기능 미비, 참여단위의 결합력 부족 등 문제점이 있고, 통일고문회의는 말그대로 대통령에 대한 자문기능에 그치고 있어 애당초 사회적 합의와는 무관한 조직으로 평가된다.

(2) 먼저, 사회적 합의기구(남북관계발전위원회)를 통일부 산하에 두어서는 안된다. 대통령 직속기구로 두는 방안도 고려할 수 있으나, 가능하면 ‘독립적 국가기구’로 두는 것이 타당할 것이다. ---> [위상]

(3) 남북관계발전위원회(이하 ‘위원회’)는 남북관계․통일정책에 대해 제정당, 관련 경제주체 및 경제전문가, 각 부문 시민사회단체 등 사회적 행위자들이 함께 하는 사회적 합의기구이며, 통일원칙과 방안을 정교화하고, 장차 설치되어야 할 남북간 초국가적 기구에 대한 구상을 제시하는 한편, 한반도의 평화․안보와 관련된 중장기 전망을 검토하고, 필요할 경우 최근 중요해지고 있는 민간외교도 담당해야 할 것이다. ---> [성격 및 기능]

(4) ‘위원회’는 20인 이내의 위원으로 구성한다. 위원회는 개인의 전문성이 아니라 사회적 대표성을 가지고 참여하는 것을 원칙으로 한다. 위원의 구성은 관련 부처(통일, 외통, 국방, 법무, 재경, 산자 등) 차관급 5인 내외, 국회가 추천하는 5인 내외(통외통 위원장, 각당 간사, 정당추천 민간인사), 대통령이 추천하는 5인 내외(시민사회 및 민간경제전문가)로 하고, 위원장은 대통령이 추천하고 국회동의를 얻은 인사로, 부위원장은 통일부장관을 비롯해 여야 교섭단체가 추천하여 국회동의를 얻은 2-3인으로 한다. 위원장을 포함하여 일정 범위의 위원에 대한 인사청문회를 실시한다.---> [위원회의 구성]

(5) ‘위원회’는 직무의 충실한 수행을 위해 사무처와 각종 소위원회(또는 전문위원회)를 둘 수 있다. 사무처는 정책기획실, 시책평가 및 조사국, 대외민간협력, 홍보국 등을 두며, 각종 소위원회(전문위원회)는 관련부처 공무원과 시민사회단체가 추천하는 민간전문가로 구성된다. ---> [사무처와 소위원회의 구성]

(6) ‘위원회’의 기능은 단순한 자문기구가 아니며 논의결과의 정책적 실행이 보장되는 심의․의결기구가 되어야 한다. ‘위원회’에서 심의․의결된 사항은 특별한 문제가 없는 한 국회와 행정부가 존중할 수 있도록 법적 구속력을 부여한다. ---> [위원회의 심의․의결]

6. 남북회담대표와 관련하여

가. ‘입법안’ 제3장은 제15조에서 제20조에 이르기까지 남북회담대표와 관련한 조항인 바, 남북회담대표의 임명과 수석남북회담대표, 회담관련 지휘, 감독 등에 대해 자세히 명시하고 있다.

나. 이것은 남북회담의 법적 성격과 대표성을 부여하고 투명성을 제고하는 한편, 그동안 남북관계의 추진과정에서 나타났던 여러 가지 오해와 불신을 해소하기 위한 것이라고 할 수 있으나, ‘기본법’의 성격상 남북회담 대표의 임명근거와 활동범위에 대한 기본사항만을 규정하는 것이 타당하고, 남북회담대표를 세분화하고 이에 따른 임무와 지휘 감독을 일일이 명시하는 것은 시행령에 의해 처리하는 것이 바람직할 것으로 보인다.

7. ‘부칙’에 관하여

‘기본법’의 목적에 해당하는 ‘남북기본합의서’가 아직 국회에서 정식으로 비준되지 않은 현실을 해소하기 이해 부칙에 기존 남북합의서의 비준을 요하는 내용을 부가한다.

=> (부칙) ① 이 법은 공포 후 6월이 경과한 날부터 시행한다.

② 이 법이 발효되기 전에 체결한 남북합의서 중 헌법 제60조 제1항의 내용에 해당하는 경우에는 발효 6개월 안에 국회에서 비준한다.

Ⅳ. 결론

최근 북한인권법안과 탈북자문제로 남북관계가 다시 경색되고 있다. 또한 남한사회에서는 국가보안법의 폐지를 둘러싸고 격렬한 논쟁이 진행중이다. 부침이 거듭되고, 논란이 끊이지 않는 것이 남북관계이고, 평화통일정책이다.

‘남북관계기본법’은 부침을 거듭하는 남북관계를 안정시키고 한반도의 평화와 통일을 기틀을 공고히 하기 위한 것이다. ‘기본법’은 남북관련 정책수립과정의 절차적 민주성을 확보하고, 사회적 합의를 통한 일관성과 예측가능성, 실현가능성을 확보하기 위한 법제도적 기본틀로서 작동해야 할 것이다.

이처럼 역사적 의미를 작고 있는 ‘남북관계기본법’의 올바른 제정을 통해 국민 모두가 한반도의 평화와 통일을 위한 로드맵을 함께 계기가 마련되길 기대한다. (끝)