한미동맹의 허와 실

1. 한미동맹을 어떻게 □해석□할 것인가

한미상호방위조약은 냉전시대 한미 양국의 □공동의 위협인식□을 기초로 체결되었다. 그러나 그 체결과정은 수평적이지 않았다. 한국의 요구에 미국이 수동적으로 동의하는 형태로 한미상호방위조약이 만들어진 것이다. 따라서 미국은 한미상호방위조약에 의거해 한국에 주둔하고 있는 주한미군의 철군 혹은 감축을 지렛대로 동맹의 유연화를 시도하면서 한국정부에 영향력을 행사하고자 했다. 최근에도 주한미군 2사단 재배치를 가지고 미국은 한국의 대미정책에 영향을 미치고자 했다. 냉전시대에 한국정부는 한미상호방위조약에 유사 시 자동개입 조항 및 주한미군의 철수 시에는 양국의 협의가 있어야 한다는 조항을 삽입하려 하기도 했다. 심지어 한국정부는 한미동맹의 응집력 강화와 베트남 파병을 교환하려 하기도 했다. 즉 한미관계의 역사는 □후견-피후견(patron-client) 국가관계□로 요약할 수 있다.

신욱희, □한미동맹의 내부적 역동성: 분석틀의 모색,□ □국가전략□, 7: 2 (2001).

이 역사적 조건 속에서 한미동맹은 안보와 자율성의 교환이 전쟁을 통한 작전권 이양이라는 독특한 형태로 이루어졌다. 따라서 한국의 국력증가와 국제정치환경의 변화에도 불구하고 동맹의 하위단위인 한국의 자율성이 즉각 증대되지는 않고 있다.

한미동맹의 기초가 되는 한미상호방위조약을 □적극적으로□ 해석하고자 할 때, 가장 주목해야 하는 부분이 전문의 □태평양지역에 있어서 더욱 포괄적이고 효과적인 지역적 안전 보장 조직이 발달될 때까지□라는 내용이다. 즉 이 전문에 따르면 태평양지역에 지역안보조직이 형성되면 한미상호방위조약은 개정되거나 폐기되어야 하기 때문이다. 탈냉전의 시대는 한미동맹의 구조조정을 요구하고 있다.

2. 한미동맹을 어떻게 □개혁□할 것인가?

한미동맹의 구조조정의 원인은, 국제체제 차원의 구조적 원인과 행위자의 인식변화에 그에 기초한 이해와 선호의 재조정으로 구분할 수 있다. 구조적 원인으로는 세계적 차원에서의 냉전의 해체, 동아시아 차원에서의 냉전과 탈냉전의 동시적 전개 즉 비동시적인 것의 동시성, 한반도 차원에서의 남북한 사이의 긴장완화를 지적할 수 있다. 행위자적 측면에서는, 냉전 해체 이후 공동의 위협이 완화되면서 인식의 변화가 나타나고 있다. 한국 민주주의의 발전의 결과 한국 시민사회의 미국비판이 증가하고 있다. 더불어 9-11 이후 미국 시민사회 또한 변화하고 있다. 이 변화들에 기반한 한국과 미국의 국내정치의 변화 또한 한미동맹의 구조조정을 추동하고 있는 요인이다.

한미동맹의 구조조정 과정에서 쟁점이 되고 있는 사안은, □한미동맹을 주도하는 이념□, □북한의 핵 및 미사일□, □북한의 정치체제 및 인권□, □주한미군□, □주한미군의 주둔군 지위협정(SOFA)□, □한국의 반미감정□ 등등이다.

한미동맹의 미래로는 세 가지 방향이 제시되고 있다. 첫째가 현존 한미동맹의 유지다. 둘째로 수평적 또는 대등한 한미관계를 생각해 볼 수 있다. 셋째, □공정한(fair) 한미관계□로의 개선도 고려되고 있다. 둘째와 셋째의 대안이 동맹의 결속도 또는 응집력을 약화시키는 방향임은 분명하다. 한미동맹의 현상유지, 점진적 진화, 근본적 변혁 가운데 어느 것이 선택될 것인지는 궁극적으로 국내적, 국제적 □사회세력□의 역학관계 및 그들 사이의 동맹에 의해 결정될 것이다. 한미동맹의 미래와 관련하여 제기되는 또 다른 쟁점은 한미동맹과 미일동맹의 관계 그리고 한미동맹과 동아시아 차원의 다자간 안보협력의 관계다.

냉전 해체 이후 미국의 새로운 세계전략과 이에 기초한 동북아지역에서의 동맹정치는, 한미동맹의 비대칭성과 위계성을 고려할 때, 한미동맹의 구조조정과 관련하여 가장 중요한 변수가 될 수밖에 없다. 미국의 선택은 한국측 행위자의 선택범위를 제한하는 구조적 압력이 될 가능성이 높기 때문이다.

냉전 이후의 동아시아 국제정치환경 및 한국의 안보환경을 이해하기 위해서는 무엇보다도 미국정부의 세계전략과 그것을 뒷받침하는 국제정치 이념에 대한 이해가 전제되어야 한다. 냉전 이후 세계질서에서, 미국은 세력균형을 추구하기보다는, 자신의 국가이익을 극대화하려 하고 있다. 냉전 이후 세계질서는 미국 단극패권체제로 이행하고 있는 것처럼 보인다. 미국의 이라크 침공 시에는 미국의 NATO 동맹국인 독일과 프랑스가 자국의 정치경제적 이익을 고려하여 균형을 이루려는 선택을 했지만, 이라크 전쟁이 예상외로 단기간에 종료되면서 미국에 편승하려는 태도를 보이고 있다. 냉전 이후의 시대 미국의 세계전략을 이론적으로 정당화하고 있는 미국 내 □신보수주의□(neoconservatism) 경향의 단체인 □미국의 신세기를 위한 프로젝트(PNAC)□-1997년 설립-는 미국의 세계패권을 수호하고 이를 위한 지지를 결집하는 것을 미국의 세계전략의 목표로 설정하고 있다. 9-11은 9-11 이전에 이미 작성된 미국의 패권추구적 전략을 가속화하는 계기였다.

이 단체는 1997년 창립되었다. 미국 민주당의 국제주의자들이 처음 조직한 이 단체는, 미국의 세계패권을 수호하기 위해 다음의 과제를 설정하고 있다. 첫째, 군사력를 현대화하고 국방예산을 대폭 증액해야 하며, 둘째 민주동맹국과들과의 연대를 강화하고 미국의 가치와 이익에 적대적인 정권에 맞서며, 셋째 해외에서 정치경제적 자유의 원칙을 증진하고, 넷째 미국의 안보, 번영과 미국적 가치에 우호적인 국제질서를 조성하는 책임을 다한다. □중앙일보□, 2003년 5월 27일.

소련의 가시적 위협이 사라지자 미국은 군사동맹 및 그에 기초한 군사력의 전진배치를 통한 균형정책을 수정해야 했다. 그러나 미국은 냉전시대의 패권전략을 수정하지 않았다. 전임 부시행정부와 클린턴행정부는 군사력의 감축을 선택하지 않았다. 가시적 위협이 부재할 때, 미국이 전세계적 개입을 하지 않는다면, 1920년대와 같이 국제체제의 불안정이 야기될 것이기 때문에 미국의 □지도력□만이 그 불안정을 해소할 수 있는 힘이라는 생각이 냉전의 종언 이후에도 지속되고 있었다. 1996년에 들어서면서 클린턴행정부는 □탈냉전의 종언□을 선언하면서 □개입과 확산□의 전략을 구체화하기 시작했다. 소련을 대체하는 □깡패국가□가 설정되었고, 예방적 방위의 이름으로 군사기술혁신(Revolution in Military Affairs, RMA)이 정당화되었다. 1997년 5월과 2001년 9월에 발표된 미국의 국방정책을 예시하는 □4개년 방위정책검토□(Quadrennial Defense Review, QDR)는 냉전 이후 미국의 세계전략을 전세계적 차원에서의 □개입과 전쟁□으로 규정짓는 문건이라고 해도 과언이 아니다. 결국, 클린턴행정부는 보스니아전쟁과 코소보전쟁을, 부시행정부는 아프가니스탄전쟁과 이라크전쟁을 수행했다. 그러나 미국 민주당과 공화당의 차이가 없는 것은 아니다. 전자가 다자주의를 선호했다면, 후자는 일방주의를 선호하고 있다. 그러나 이 차이도 9-11을 계기로 상당 정도 좁혀진 상태다. 특히 부시행정부는 다자주의적 예방외교를 무력화시키는 □예방전쟁□(preventive war)의 개념을 도입하면서, 정당방위를 위한 무력선제사용을 공공연히 이야기하고 있는 실정이다.

그러나 미국정부가 냉전 이후에 일관된 패권추구적 전략을 선택한 것은 아니다. 클린턴행정부 시절 미국은 회계연도 1995년에서 1999년까지 총액으로 약 1조 달러의 국방예산을 삭감하기도 했다. 즉, 냉전 이후에 미국의 세계전략은 동요하는 모습을 보이기도 했다. 따라서 미국은 □봉쇄에서 혼란□으로 나아갔다는 평가도 있다. R. Haass, "Paradigm Lost," Foreign Affiars, (January-Feburuary 1995).

이혜정, □단극시대 미국패권전략의 이해,□ □한국과 국제정치□, 16: 2 (2000).

2001년 QDR은 미국은 핵심지역을 적대적인 세력이 지배하는 것을 배제한다는 내용을 담고 있다. 이 핵심지역으로는 기존의 유럽과 동북아시아뿐만 아니라 동아시아 연해국(East Asian littoral)과 중동 및 서남아시아가 포함되어 있다. 여기서 주목되는 것은 동아시아 연해국으로, 이 연해국은 일본 남부로부터 오스트레일리아를 거쳐 벵갈만에 이르는 지역으로 정의되고 있다. 2001년 QDR에 대한 자세한 분석으로는, 이삼성, □부시행정부의 세계전략과 이라크전쟁 그리고 한반도,□ □파병안 국회 통과와 반전 평화□ (2003)을 참조. 최근 오스트레일리아의 총리는 오스트레일리아에 미군의 주둔을 허용할 수 있다는 말을 하기도 했다. 미국의 이 핵심지역 설정과 관련하여 주목되는 발언이다.

클린턴행정부는 기본적으로 국제기구를 매개로 한 패권추구의 전략을 사용했다. 그들의 교리는 □상업적(commercial) 자유주의□, □민주평화론□, □제도적 자유주의□로 정리할 수 있다. 반면, 공화당은 세력균형을 추구하는 □방어적(defensive) 현실주의□에서 한 걸음 더 나아가 지속적 패권추구를 정상상태로 인식하는 □공세적(offensive) 현실주의□를 선택하고 있다.

미국의 이 세계전략은 미국경제의 신자유주의적 전환과 밀접한 연관을 지니고 있다. 2001 QDR에서도 미국은 이 새로운 군사전략이 지구적 차원에서 자국의 경제적 이익을 뒷받침하기 위한 것임을 명확히 밝히고 있다. 미국의 이라크 침공은 석유자원의 확보라는 경제적 이익을 배제하고는 설명되기 힘든 측면이 있다. 미국의 경제가 침체에 접어들 경우 □영구전쟁경제□(permanent war economy)를 통한 경제성장을 추진할 가능성이 높다. 전대미문의 호황을 기록했던 미국 □신경제□의 둔화현상이 나타나고 있다. 따라서 미국이 주도하는 지구적 차원의 군사적 갈등은 미국경제와 일정한 함수관계를 가질 수밖에 없는 상황이다.

미국의 군사주의, 패권주의를 현대자본주의의 축적모순과 연결시켜 설명하고 있는 글로는, 김윤자. 2003. □미국의 패권과 부르조아민주주의의 한계.□ □미국을 다시 생각한다□ 학술토론회.

미국의 군사혁신은 이른바 미사일방어체계(MD)로 구체화되고 있다. 패권국가로서 절대적 군사력우위를 확보하겠다는 전략이라고 할 수 있다. 미국의 이 전략은 9-11 이후 21세기판 안보딜레마를 가속화하는 이른바 □테러와의 전쟁□을 명분으로 군비증강으로 나타나고 있다. 또한 미국은 미사일방어체계의 확산을 통해 기존의 동맹국을 사실상 미국이 지휘하는 군사네트워크로 편입하려는 시도를 하고 있다. 공동의 위협이 약화된 상황에서 미국의 동맹전략은 오히려 수평적 관계로의 전환이라기보다는 미국의 이해를 관철하기 위한 수직적 재편의 형태를 띠고 있는 것이다.

2004회계연도 미국의 국방비는 3,991억 달러다. 이 가운데 미사일방어체계와 관련된 예산만 91억 달러다. 미국은 2009 회계연도까지 국방예산을 5,027억 달러로 늘릴 계획이다. 냉전시대 미국 국방비와 북대서양조약기구(NATO) 회원국가들 국방비 총액의 비율은 5:3이었으나 현재는 5:2 수준이고 2007년도에는 세계 모든 국가들의 국방비를 합친 것보다 미국의 국방비가 더 많을 것으로 추정되고 있다.

냉전 이후의 미국의 주요 동맹인, NATO와 미일동맹의 성격도 바뀌고 있다. 공동의 위협이 사라졌지만, NATO와 미일동맹은 강화되는 모습을 보이고 있다. 비대칭적 동맹의 대칭적 동맹으로의 전화가 이루어지고 있고, 동맹의 목적도 전쟁억지에서 지역의 안정-분쟁의 관리, 예방, 해결-으로 바뀌는 모습을 보이고 있다. 예를 들어 한미동맹과 유사한 양국동맹의 형태를 띠고 있는 미일동맹은 1996년 □미일 신안보선언□과 1997년 □신방위협력지침□(The New Guidelines for U.S.-Japan Defense Cooperation)을 통해 전략적 동반자 관계로 전환되었다고 평가된다. 미일동맹의 변화를 대부분의 연구자는 동맹의 유연화가 아닌 동맹의 □강화□로 해석한다. 이 동맹의 강화는, 한편으로는 미일동맹이 일본의 집단적 자위권 행사를 가능하게 할 수 있는 일본의 □보통국가화□ 내지는 □정상국가화□의 결과를 낳을 가능성이 높다. 다른 한편으로, 미일동맹의 강화는 수직적 군사적 네트워크화의 경향으로 추진될 가능성이 높다. 미국과 일본은 이미 TMD에 대한 공동연구를 진행중이다. 그리고 더 나아가 2003년 5월 미일정상회담에서 미국과 일본은 일본에 MD를 도입하기로 사실상 합의한 상태다. 미국은 2004년 9월까지 MD를 실전 배치할 계획이고, 일본 방위청은 이지스함에서 발사하는 함대공 미사일과 지대공미사일 패트리엇을 일괄 도입하는 방안을 검토하고 있다.

김성철 편, □미일동맹외교□ (성남: 세종연구소, 2001).

□중앙일보□, 2003년 5월 27일.

동북아 동맹정치의 핵심 축인 미일동맹의 재편과정에서 우리는 미국의 동북아 전략을 읽을 수 있다. 세력균형이 붕괴된 동북아에서 미국의 목표는 잠재적으로 팽창주의적인 중국과 이른바 □깡패국가□인 북한을 효과적으로 관리하는 것이다. 그 방법은 두 가지일 수 있다. 첫째, 동북아의 잠재적 안보불안정의 원인을 안보딜레마에서 찾고 그 원인을 해소하기 위해 다자간안보협력을 제도화하는 것이다. 둘째, 잠재적 안보불안정의 원인을 세력균형에서 찾고 억지력 확보를 통해 그것을 예방, 관리하기 위한 동맹전략을 구사하는 것이다. 미일동맹의 재편은 후자의 목표를 가진 것으로 보인다. 우리는 이를 □동맹의 형식적 평등과 실질적 종속□으로 정리할 수 있다.

박건영, 남창희, 이수형, □미국의 동북아 동맹전략과 동맹의 안보딜레마 그리고 한국의 국가안보전략에 대한 함의,□ □한국과 국제정치□, 18: 4 (2002).

다른 한편 위의 논문에서는 미일동맹에서 □동맹의 안보딜레마□가 나타날 수도 있음을 지적하고 있다. 예를 들어 일본이 대중국과 대미국 관계에서 균형지향적 변화를 추구한다면, 동맹정치의 이완이 나타날 수도 있다. 과거와 같은 진영대립이 사라진 상황에서 동맹 파트너의 자율성이 제고될 수 있기 때문이다. 따라서 동맹의 안보딜레마는 동맹의 포기와 원치 않는 갈등에 휩싸일 가능성을 의미하는 연루(entrapment)의 위험을 야기할 수 있다. 그러나 미국이 공세적 현실주의를 견지하는 한, 연루의 위험은 커지겠지만, 동맹의 포기는 쉽지 않은 선택일 수 있다.

한미동맹의 미래에 대한 미국의 전략은 미일동맹을 통해 추정해 볼 수 있다. 미국은 2001 QDR에서 나타나듯 그리고 미일동맹의 재편에서 나타나듯, 냉전시대의 위협기반(threat-based) 모델에서 능력기반(capabilities-based) 모델로의 전환을 모색하고 있다. 따라서 한미동맹은 미일동맹의 재판이 될 가능성이 높다. 미국적 관점에서는 동맹의 안보딜레마보다는 형식적 평등을 제공하지만 동맹을 강화하는 형태를 선호하는 것처럼 보인다. 한미정상회담 이후 미국의 정책결정자들은 4개년에 걸쳐 110억 달러 상당의 주한미군의 전력증강을 발표한 바 있다. 더불어 이에 상응하는 한국 국방비의 증액을 요구하고 있다. GDP의 2.7%에 □불과한□ 한국의 국방비는 낮은 수준이라는 것이다. MD에 한국이 참여하는 문제가 아직 명시적으로 결정되지는 않았지만, 분명 미국의 요구는 미일동맹과 같은 형태로 한미동맹을 재편하는 것이다. 만약 한국이 MD체제에 편입된다면, 주한미군의 철군 내지는 감축이 이루어질 것으로 보이다.

만약 한미동맹이 미국의 요구대로 재편된다면, 동북아에는 미국을 중심으로 한 동맹 대 중국을 중심으로 한 동맹이라는 새로운 냉전체제가 성립할 가능성이 크다. 미국은 중국을 □전략적 동반자□에서 □전략적 경쟁자□로 규정한 바 있다. 현재 중국이 미국의 가시적 위협상대가 아님은 분명하다. 그러나 중국은 미국의 MD 추진, 대만 독립화 추세의 확대, 미일동맹의 강화 등을 보면서 새로운 외교안보전략을 구상하고 있다. 국내적으로도 경제력과 군사력 동시강화에서 □안보발전론□으로 이행하는 모습을 보이고 있다. 이른바 □대국화 신안보 전략□이다. 핵심은, 중국의 국방현대화를 추진하면서 미국 주도의 패권적 질서를 다극적 질서로 변모시키겠다는 구상이다. 중국은 경제를 고려하여 미국과의 적대적 관계를 설정하지는 않겠지만, 한미동맹과 미일동맹의 강화는 동북아에서 안보딜레마를 증폭시키는 요인으로 작용할 수밖에 없을 것이다.

김재관. 2003. □21세기 중국의 대국화 신안보 전략: 미중 간의 안보외교를 중심으로.□ □한국과 국제정치□, 19: 1.

한미동맹이 군사네트워크에 기반한 한미일 삼각동맹을 발전되는 것을 막기 위해서는 무엇보다도 동아시아 또는 동북아시아 차원에서 협력안보 및 포괄적 안보에 기반한 다자간 안보협력을 만드는 것이 중요하다. 그러나 동아시아 차원의 다자간 안보협력은 몇 가지 근본적 한계를 지니고 있다. 첫째, 중국과 일본의 주류들에게는 동아시아 또는 동북아시아라는 개념이 없다. 둘째, 포괄적 안보개념의 도입을 위해서는 인권문제의 제기가 불가피하다. 셋째, 중국과 북한은 다자간 안보협력이 자국 체제의 해체를 야기할 수 있다는 생각을 할 것이다. 이것이 그들이 유럽의 경험으로부터 얻은 교훈일 것이다.

3. 한미동맹에서 한반도 평화체제로

한미동맹의 군사적 네트워크화의 지속과 미국의 북한에 대한 공격적 방치가 지속된다면, 한반도 평화체제 구축은 더 더욱 어려운 일이 될 것이다.

한반도 평화체제의 구축은, 북한의 핵포기와 미국의 북한체제의 보장을 교환하는 작업으로 시작. 미국이 한반도 내의 안정자 또는 균형자 역할을 추구하는 탈개입정책-북미관계의 정상화에서 남북한의 군비통제와 주한미군의 점진적 철수로 이어지는 경로-으로 전환하게끔 할 수 있는 전략을 구사할 필요가 있다. 미국이 흡수통일이 아니라 남북 공존을 제도화하는 느슨한 연방제로의 이행에 필요한 안보우산을 제공할 때, 즉 북침이나 남침을 억제하는 균형자로서의 역할을 다할 때, 한반도 평화체제의 구축이 가능하다.

셀리그 해리슨, □코리안 엔드게임□ (서울: 삼인, 2003).

이를 위해서는 워싱턴과 서울의 군사적·산업적 기득권 세력과 북한의 보수파가 그들의 의도와 상관없이 초국가적으로 공유하고 있는 한반도문제에 대한 인식이야말로 한반도를 위기에 빠뜨릴 수 있는 가장 위험한 요인이라는 인식이 필요하다. 즉 이 암묵적 동맹의 해체과정이 곧 한반도 평화과정이다. 이와 더불어 우리는 □한미군사동맹은 한국 역대 집권세력의 자발적인 대미 종속성을 내포하고 있고, 그러한 종속성은 이 동맹관계를 구성하고 있는 여러 제도적 장치로 구체화되어 있다. 그러나 그 종속성의 근본은, 그러한 동맹체제내 두 나라 관계의 불평등이라는 물리적, 제도적 측면보다는 미국과의 동맹을 어떤 가치보다 더 우선시하고 절대시하는 한국의 정부와 언론 및 지식인 사회 일반의 사유방식에 근거한다□는 지적에 귀를 기울일 필요가 있다.

이삼성, □한미동맹의 유연화를 위한 제언,□ □국가전략□, 9: 3 (2003).

따라서 남한 시민사회와 동북아 차원의 시민사회 연대를 통해 한미동맹을 해체할 수 있는 진지전적 개입이 중요하다. 새로운 실천의 공간으로서 동북아의 재발견하는 것이다.  동북아 국제정치의 역사적 구조를 바꾸는 작업은 시민사회의 개입으로부터 가능하다.