현 시기 국방정책의 문제점과 시민사회의 과제

참여연대 평화군축센터 권상훈 간사 외

) 일부 장은 이태호 참여연대 정책실장이 서술함

Ⅰ. 들어가며

지금까지 국방과 안보에 관한 것들은 국방 관계자들에 의해서만 다뤄져 왔다. 전문가주의와 기밀주의가 시민사회의 개입을 가로막아 왔었다. 민주화가 정착되고 있음에도 불구하고 국방영역 만큼은 국민들에 의한 통제가 제대로 작동되고 있지 않은 예외지대였다.

남과 북이 대치하고 있는 한국사회에서 국방문제에 개입하는 것은 □위험한 행동□으로 간주되어 왔다. 따라서 이와 관련된 합리적 토론은 봉쇄되었고 종종 소모적인 냉전적 이념논란에 휘말리곤 했다. 국방분야는 155마일 휴전선이 실존하는 한 인정할 수밖에 없는 시민참여의 예외지대로 받아들여져 왔다.

그러나 최근 들어 국방과 안보의 영역도 더 이상 성역이 될 수 없다는 사실이 점점 분명해지고 있다. 지난 수년간 완만하지만 꾸준히 이어져 온 남북관계 개선, 시민사회의 민주적 성숙과 다원화는 안보라는 이름으로 굳게 닫혀 있었던 국방분야의 빗장을 열고 음습한 밀실에 시민감시의 햇볕이 비치도록 하는 주된 배경으로 작용하고 있다. 분단상황을 내세워 국방분야의 낭비와 비효율을 감추는 것은 점점 더 힘들어지고 있다. 북의 위협을 핑계로 예속적 동맹관계와 군비증강을 정당화하는 것도 어려워지고 있다. 무엇보다도 국방분야에 만연한 관료주의와 비밀주의에 대한 시민들의 비판여론이 점점 거세어지고 있다.

국방의 문민화와 정책결정과정에서의 시민참여, 소모적 군비경쟁을 정당화해온 국방관료들의  냉전적 전망에 대한 대안의 추구, 낭비와 비효율의 대명사인 군의 구조개혁 등은 이제 가장 주된 시민운동 이슈의 하나로 대두되고 있다.

Ⅱ. 현 국방정책의 문제점

1. 개혁되지 않은 성역, □군□

한국사회는 지난 87년 6·15항쟁을 시점으로 문민정부의 등장과 수평적 정권교체 등의 과정을 거치면서 부족하나마 일정 수준의 제도적 절차적 민주화를 이룩해오고 있다. 그러나 국방·안보 영역은 남북의 분단과 대치라는 특수한 상황으로 인해 여전히 일반 시민사회로부터 격리된 일종의 □성역□으로 남아있다. 따라서 국방영역은 지난 수년간 사회 각 영역의 개혁적 요구와 흐름 속에서 벗어나 있었고, 이로 인한 각종 문제들도 갈수록 뚜렷해지고 있다.

2003년 한해만 하더라도 군 의문사, 군 성폭력, 구타 사건 등 군대 바깥 세상의 변화발전과는 동떨어진 해묵은 사건사고들이 연일 신문지상을 장식했다. 게다가 고인 물이 썩듯이, 군 내부의 부정부패도 심각한 수준임이 확인되고 있다. 각종 뇌물과 인사 비리는 이미 정치권의 비리 수준에 육박하는 상황이다. 지난 2000년 국감에서 이규택 의원이 제시한 자료에 따르면 군 관련자들의 평균 수뢰금액은 일반 행정부처 공무원들의 10배에 달한다고 한다. 군의 낭비와 비효율에 대해 개혁과 시민감시의 메쓰를 들이대는 것은 불가피한 일임이 속속 확인되고 있다. 군관료들이 전가의 보도처럼 악용해왔던 전문가주의와 기밀주의는 더 이상 설득력을 잃고 있다.

2. 과장된 북한 위협론

군이 비판받지 않는 성역으로 유지되게 된 이면에는 과장된 북한위협론이 자리를 잡고 있다. 국방부가 한국군이 북한군에 비해 열세라는 주장의 근거로는 단수개수비교(bean-count)와 전력지수 비교를 주로 사용하고 있다. 그러나 이들 방법들은 무기의 품질과 성능과 같은 질적 차원을 전혀 고려하지 않은 방법들로 군사력에 대한 불충분하고 왜곡된 상을 제시할 수밖에 없다. 일례로 해군력의 경우 개수비교에서 북한이 430척으로 남한의 160척에(2000-국방백서) 비해 수적 우리를 누리고 있지만 북한 수상 전투함정 대부분은 100톤 미만의 연안 초계정에 불과하다. 남북한의 해군력 차이는 이미 지난 서해교전을 통해서 국민 모두가 확인한 사안이다. 공군력의 경우에는 항공기의 수보다 출격횟수 및 이에 따른 총 체공시간이 중요한 요소이지만 유류 부족에 시달리고 있는 북한 조종사들의 훈련시간은 한국군에 비해 턱없이 부족한 실정이다. 또 북한군이 보유한 전투기들은 대부분 한국전쟁 당시 사용하던 MIG-15/17 기종으로 F-15K 등의 첨단 전투기를 보유한 한국군에 비해 크게 열세인 상황이다.

이에 반해 인적·물적·조직적 역량에 투자한 □요소비용의 총계□로서 군사력의 가장 중요한 척도가 될 수 있는 군사비의 경우에는 이미 70년대 말부터 남한이 북한을 앞섰고 차츰 그 격차가 커져가는 것으로 알려져 있다. 남한은 국방비 지출에서 1976~77년에 이미 북한을 능가했고, 투자비와 운영유지비 누계에서도 남한은 1978~82년경에 앞선 것으로 발표되고 있다. 최근 10년 간 무기도입의 경우에도 남한은 총 127억 달러의 해외무기를 도입한 반면, 북한은 약 3억 5천만 달러(국방부 추정치)를 도입한 것에 그치고 있어 그 격차가 무려 37배에 달한다. 최근 10년 간 북한은 신형 전투기와 신형 함정을 건조한 사례가 없는 것으로 알려져 있다. 이렇듯 국방부가 독점하다시피 했던 북한 위협론은 세부적으로 살펴보면 과장된 측면을 부인할 수 없을 것이다. 따라서 지금까지 한국군이 북한군에 비해 열세이므로 과도한 국방비 증액과 주한미군이 필수적으로 존재해야 한다는 그간 국방부의 주장은 이제 설득력을 잃어가고 있다.

3. □억지론□에 기반한 국방 전략

남북한의 안보정책은 냉전시대에 형성된 억지 개념을 그 밑바탕에 두고 있다. 억지론의 논리는 상대방에게 침략행동에 따른 위험과 비용이 그러한 행동을 통해 얻는 이득 보다 더 크다는 것을 확신시켜 줌으로써 침략행위를 단념시키겠다는 것이다.(United Nations, Department for Disarmament Affairs 1986, 6) 억지론은 신뢰와 협력을 중심으로 설정된 이론이기보다는 불신과 상대에 대한 희생을 통해서 자신의 안보를 확보하고자는 일종의 □제로 섬□ 개념에 기초하고 있다. 이는 결국 극단적 대립과 경쟁적 군비증강의 악순환, 즉 안보딜레마로 귀결될 수밖에 없게 된다.

가. 북의 위협에 대한 □압도적 우위 전략□의 허구성

남한은 북한에 대해 압도적 우위를 점함을 통해 군사적 억지를 유지한다는 □절대억지□전략을 추진중이다. 이를 명목으로 국방부는 향후 5년 간 무려 55조 원이 투자되는 전력증강 사업을 추진중이고, 국방예산 증액을 위해서도 전방위 노력을 기울이고 있다. 그러나 한반도의 지형적 특성과 남북의 군사적 구조 등을 면밀히 살펴보면 북한에 대한 압도적 우위전략은 현실적 실현가능성이 극도로 낮을 뿐더러, 더욱 심각한 안보 위기만을 고조시킬 우려를 가지고 있다.

한반도의 짧은 종심과 더불어 수도권이 휴전선에 인접한 특징을 고려 할 때 어떤 형태로의 전면전이 발발하더라도 수도권을 중심으로 한 대규모의 재산과 인적 피해는 불가피하게 동반될 수밖에 없게 된다.

최근 남북한 군사적 구조는 비대칭적 군비경쟁이라는 특징을 가지고 있다. 북한은 지난 90년대 이후 심각한 경제난으로 인해 기존의 재래식 군비경쟁을 사실상 포기한 상태이다. 이에 반해 상대적으로 경제적 우월성을 점하고 있는 남한은 지속적인 전력증강 사업을 추진해 오고 있다. 결국 남한과 동일하게 억지 개념에 따른 국방정책을 채택하고 있는 북한으로서는 기존 재래식 전력이 아닌 □미사일□, □핵', '화학무기□ 등 대량살상무기(WMD)를 중심으로 한 억지 전략으로 바꿔나가고 있다. 따라서 남북한이 현재와 같이 억지론에 기초한 국방정책을 계속해서 추진할 경우에는 비대칭적 군비경쟁이 가속화 될 것이고, 이는 결국 한반도의 군사적 긴장만 고조시킬 뿐더러 심각한 안보 위협만 가중시킬 따름이다.

나. 미래의 잠재적 위협에 대한 □제한적 방어충분성□ 개념의 허구

북한 위협론과 더불어 최근 □주변국의 잠재적 위협론□이 군비증강을 정당화하는 근거의 하나로 제기되고 있다. 남북관계 개선과 남북한의 군사적 경제적 격차가 현격해짐에 따라 북한위협론의 설득력이 약화되는 상황에서 □잠재적 위협론□은 기존의 군비증강노선과 억지론의 지속을 정당화해주는 주된 기제로 활용되고 있다. 잠재적 위협론에 따르면,  □국제관계에서 영원한 우방도 영원한 적국도 없으며, 동북아시아처럼 강대국이 집중된 지역에서 한반도 평화를 지키기 위해서는 적정 군사력을 유지해야 한다□는 것이다. 따라서 주변국의 잠재적 위협은 북한의 위협이 사라진 미래 통일한국에서도 엄존하는 위협이며 통일국가의 안보를 위해서라도 반드시 제한적 방어능력을 갖추어야 한다는 것이다.

그런데 잠재적 위협의 실체 자체가 모호하다. 국방당국은 이 잠재적 위협이 중국인지, 일본인지, 아니면 미국까지를 포괄하는지 특정하지 않고 있다. 안보에 관해 적용되는 □전략적 모호성□으로 이해하기에는 지나치게 가상의 적이 광범위한 것이다. 또한 이 잠재적 위협에 대한 억지개념 역시 모호하다. 주변강대국의 잠재적 위협에 대해 적용하는 억지논리가 □제한적 방어충분성□ 개념이다. 말하자면, 북의 위협에 대해 □절대억지□를 주장하는 반면, 주변국의 잠재적 위협에 대해서는 □제한적 방어 충분성□ 개념을 적용하고 있는 것이다. 그런데 □제한적 방어(limited defence)□ 개념이 무엇인지가 모호하다. 실제로 미국 역시 □제한적 방어□(limited defence)라는 개념을 쓰고 있는데 주로 MD 시스템의 구축에 이 개념을 적용하고 있다. MD전략은 주지하듯이 □적의 탄도미사일 공격을 완전히 막지는 못하더라도 상당부분 요격하고 상대방을 공격한다□는 것으로 매우 공격적인 개념이다. 국방부가 정확히 이러한 작전개념으로 제한적 방어를 말하는 것인지는 불분명하지만 적어도 군비통제 및 군축의 논리인 '합리적 방어충분성' 개념과는 매우 다른 군비경쟁적 개념인 것이다.

제한적 방어개념과 연결되는 것이 국방기본정책서에 명시된 500Km 절대방어권 개념이다. 이는  한반도 주변 5백km 반경에서 적의 도발을 응징·보복한다는 것이다. □절대방어권 수호□ 따라 고도의 작전요구 성능을 충족키는 첨단무기로 한국군의 무기 획득 방향이 전환되고 있다. 이는 □첨단화□라기 보다는 기존 재래전력의 □확장성□을 제고한다는 면에서 북한은 물론 주변국의 경계심을 유발할 공세적인 전력증강이라 할 것이다.

그러나, 동북아시아에서 경쟁적인 군비증강이 이루어진다면 가장 불리한 위치에 놓이게 되는 것은 다름 아닌 한반도이다. 따라서 안보딜레마를 유발할 군비경쟁 대신, 지역적 차원의 군비축소와 통제로 나아가는 것이 바람직하다.

다. 공세적 전력 구조와 첨단무기 도입, 그리고 MD

남한의 대북한 억지전략의 핵심은 한미군사동맹과 □공지전□(Air Land Battle) 개념에 기초한 공세적 전략을 통해 북한체제 전환까지 나아간다는 것이다. 공지전은 □전방전투□(forward battle)와 □종심전투□(deep battle)를 동시에 수행하게 된다. 한국군 작전계획의 골간이 되는 한미연합사의 작전계획 5027은 선제공격을 부인하고 있을 뿐, 그 내용에 있어서는 단순한 방어 수준을 넘어서 매우 공세적인 성격을 지니고 있는 것으로 알려져 있다. 물론 북한의 군사정책 및 군사전략도 본질적으로 공세적 성격을 지니고 있는 것으로 평가되고 있다. 이러한 남북한의 공세적 전력은 작은 군사적 충돌도 전면전으로 확대시킬 가능성을 내포한다. 또한 공세적 전력은 불필요하게 상대를 자극할 가능성이 크게 되고, 이는 결국 소모적 군비경쟁으로 이어질 수밖에 없다.

이런 공세적 전력에 따라 한국군이 도입하려는 무기들 중 상당수는 공격용에 해당된다. 국방부는 북한이 보유하고 있는 대다수의 전투기가 한국전쟁 당시 사용된 것들이고, 이미 제공권 장악에 결정적 기여를 할 수 있는 F-16을 도입했음에도, 또 다시 공대지 공격에 가담할 수 있는 F-15K를 도입하고 있다. 또한 수 조원의 예산을 들여서 K-1 전차의 포신 개량(up-gun) 사업도 추진 중이고 대표적 공격용 무기인 아파치 헬기도 도입하려 하고 있다. 이런 공격적 무기들은 상대를 자극하는 것은 말할 것도 없고 향후 군축 시 1차 적인 감축대상이 될 수밖에 없는 것들이다. 불요불급할 뿐더러 군사적 긴장만 고조시키는 공격적 무기들의 도입을 위해 천문학적 국민세금이 지불되고 있는 것이다.

한편, 국방부는 □국방기본정책서□에 명시된 □절대 방위권 수호□개념에 따라 재래 전력의 확장성을 기할 고성능무기를 구입하고 있다. 앞 서 언급한 F-15K 외에 공중급유기, 대형 상륙함 대형구축함(이지스함)등이 그것이다. 국방부는 2010년까지 약 1조 2천억을 들여 4대의 공중급유기와 1조원대의 LPX(대형상륙함) 도입하는 사업을 추진중이다. 이들 무기의 도입은 작전반경을 일본, 중국, 러시아로 늘일 수 있도록 함으로써 인접국가들의 반발을 야기할 가능성이 높다. 실제로 일본에서 대형상륙함을 건조한다는 사실이 알려졌을 때 타국가들의 반발을 산 사례가 있다. 해군이 도입하려는 대형상륙함은 경항공모함으로도 개조가 가능한 규모로서 군은 수직이착륙기 운영이 가능한 성능까지를 요구하고 있다.

가장 문제가 되는 것은 MD 관련 무기체계이다. 주지하듯이 MD 관련 무기체계는 방어적 무기로 알려져 있지만 실제로는 공세적 무기이다. 적이 공격을 받지 않고 상대방을 공격하는 것이 가능토록 하기 때문이다. 한국은 MD 참여에 대해 명시적으로 밝히고 있지 않지만 한국형미사일 방어방 구축과 정보전력 확보를 위한 명분으로 AEGIS함과 스탠다드 미사일, AWACS, PAC-3 등에 대한 도입 의사를 밝혀 왔다. 하지만 이들 대부분의 무기는 한반도가 MD 체제 참여에 있어서 필수적 하위 체계들이며 효과적인 대북 억제수단도 아니라는 점에서 의혹을 더하고 있다. 남한에 대한 북한의 주요 위협무기는 탄도 미사일이라기 보다는 장사정포 또는 요격 불가능한 프로그 미사일이다. 따라서 PAC-3 등의 고성능 요격미사일이 대북한 방어에 필요한 것은 아니다. 반면, 만약 이들 무기도입이 미국의 대중국용 미사일 방어체제와 연결된다면 이는 동북아 군비경쟁을 촉발시키고, 한반도를 미국의 대중국 전진기지화함으로써 도리어 한반도의 안보위협을 가중시키게 될 것이다.

라. 과도한 국방예산 소요

불필요한 군비경쟁을 유발하고 있는 억지개념은 결국 과도한 국방비 증액으로 이어지고 있다. 한반도의 군비 지출은 이미 적정수준을 넘어선 지 오래이다. 94년까지 국방비는 단일 항목으로는 가장 많은 예산을 차지해왔다. 현재는 다소 줄어들기는 했지만 여전히 정부 재정 지출 중 무려 16.3%(2003년 기준)를 사용하고 있다. 게다가 국방예산 증액 요구는 당분간 지속적으로 제기될 것으로 예상되고 있다.

한정된 예산규모에서 과도한 국방비 지출은 결국 기형적인 예산배분으로 이어질 수밖에 없다. 국방예산은 교육예산, 사회복지예산, 경제개발 예산의 증가를 가로막는 주요 원인으로 지목되기도 한다. 이런 과도한 국방예산 소모는 남한보다 오히려 북한이 훨씬 시급하게 해결해야 하는 문제이다. 북한의 국방비 지출은 정확하게 알려져 있지는 않지만 전체 예산중 약 30%가량(국방부 통계)을 국방비로 사용하는 것으로 알려져 있다. 현재의 북한이 처한 경제적 어려움을 고려해야 한다면 시급히 해결해야 할 과제이다.

국방부는 국방비 증액의 필요성을 설명하면서 국방비 지출의 세계 평균은 GDP 대비 3.5%이고 우리와 같은 분쟁위협국은 GDP 대비 6.7%인데 반해 한국의 국방비는 GDP 대비 2.7%여서 세계 평균치보다 작을 뿐만 아니라 우리와 같은 분쟁위협국 평균에는 턱없이 못 미친다고 주장하고 있다.

하지만 국방부가 거론하고 있는 국제 평균치와 분쟁위협국 평균치는 NATO 식의 방위비 산정 방식을 채택하고 있는 것에 비해, 한국의 국방비로 거론하고 있는 GDP 대비 2.7%의 수치는 국방부의 일반회계 예산만을 산출한 것으로 한국정부의 자의적 기준에 의한 것이다. 따라서 이를 동일 선상에서 비교하는 것은 결국 한국의 국방비가 상대적으로 적다는 것을 알리기 위한 수치조작에 불고하다. 한국의 국방비를 NATO 식의 방위비 산정방식으로 할 경우 한국은 이미 GDP 대비 3%선에 육박하는 것으로 알려져 있다. 또한 스톡홀롬 국제평화연구소에서 발행하는 SIPRI 연감 2003년 판은 전 세계의 평균 방위비는 2.5%이며, 이중 미국을 제외한 평균은 1.43% 인 것으로 밝히고 있다. 따라서 미국 정부가 발행하는 Military Balance의 세계 평균치인 3.5%만을 인용해서 한국의 국방비가 세계 평균에도 못 비친다는 주장은 설득력이 약하다.

NATO식 방위비 정의

국방상의 목적으로 제출되는 모든 경비를 방위비로 정의. 즉, 국가방위와 관련한 모든 무장력(armed force-국경경비대 등도 포함)에 소요되는 비용으로 국방부의 일반회계뿐만 아니라 타 부서의 관련 예산과 군인여금, 군사공채의 원리금 상환, 국방관련 건설비, 기술개발비, 방위산업 보조비, 군사원조비 등을 포함.(출처 : The Miliary Balance 201-2002, p10)

The Military Balance는 각 국가를 1로 한 국가별 방위비 평균인데 비해 SIPRI Yearbook에서는 전 세계 방위비 합계를 세계 총 GDP로 나누는 것이 차이임. 전 세계 방위비의 75%를 차지하지만 GDP 대비 비율은 낮으면서도 수는 얼마 되지 않는 선진국가들과, 불과 7%를 차지하지만 그 비율은 두 배 이상 높으면서도 훨씬 많은 수를 차지하는 개발도상국을 모두 하나의 국가로 치는 국가별 평균보다는 SIPRI의 기준이 더 합리적임.

지난 98년 한국개발연구원(KDI)은 금융산업 구조조정과 실업·빈곤 대책 마련을 위해 방위비 등을 연 6조원 이상 삭감해야 한다는 대책을 내어놓은 바 있다. 여전히 남한은 경제적 어려움을 겪고 있고, 예산에서 적자재정 편성의 가능성까지도 대두되는 있는 실정에서 국방비의 증액은 무리한 요구로밖에 볼 수 없다. 특히 향후 천문학적인 통일비용과 당면한 남북경협을 위한 기금 마련도 현재로서는 쉽지 않은 상태이다. 이런 문제들은 결국 과도한 남과 북의 군사비를 줄여서 마련하는 방법 외에는 마땅한 방안이 없는 상태이다.

4. 비효율적 국방편제

가. 인력위주의 비효율적 국방편제와 안보기득권 세력의 고착화

현재 남한의 병력은 무려 69만 명 선이다. 인구 1만 명당 약 140여명으로 이웃 일본의 19명에 비해 무려 약 8배나 많은 수치이다. 이는 현재의 군 구조가 인력을 중심으로 한 비효율적 국방편제임을 단적으로 보여주고 있다. 이런 비효율적 군 구조는 국방예산에서도 그대로 드러나 있다. 전체 국방예산 중 경직성 경비인 경상운영비는 67%(2003년 기준)에 육박하고 있다. 이는 국방예산 중 상당수가 인건비로 지출되고 있음을 의미한다.

또한 과도한 병력 보유는 비효율적 국방편제를 양산하다는 우려와 함께 안보 기득권 세력의 확대로 이어질 가능성이 크다. 막대한 재원을 흡수하고 관리하는 안보세력은 자신의 영향력을 계속 유지하기 위해 군사적 긴장의 고조를 선호하고 냉전적 대결논리를 연장하려는 시도를 계혹하는 경향이 있다. 따라서 과도한 병력 보유는 비효율적 국방집행과 더불어 과도한 국방예산 증액의 원인이 되고, 장기적으로는 안보 기득권 세력의 고착화로 이어지는 등 한반도의 평화를 가로막게 하는 악순환을 확대 생산하게 될 것이다.

나. 군병력 감축의 필요성

한국군은 육군을 중심으로 한 인력위주의 후진국형 국방편제를 가지고 있다. 이런 비효율적인 국방편제를 놓아 둔 상태에서의 국방비 증액은 비대해진 현재의 국방편제를 고착화시키고 나아가 지속적인 국방비 증액의 요인으로 작용할 것이다. 현재의 열악한 장병들의 복지 수준도 군구조개혁이 선행되지 않고는 본질적인 해결이 어렵다.

군 병력 감축은 또한 남북간 신뢰구축과 한반도 평화정착에 있어서 주요한 계기로 작용할 것으로 전망된다. 남북간 군축 추진 시 가장 우선적으로 거론될 의제는 병력감축문제이다. 현재 경제적 어려움에 봉착하고 있는 북한으로서는 조건여하에 따라 이 문제에 대해 전향적인 입장을 취할 가능성이 높은 것으로 전망되고 있다. 국방부는 남북대치기인 현재는 현 병력수준을 유지하고 평화공존기가 들어가면 남북한의 군비감축 합의에 따라 감소 조정을 하겠다는 입장이지만, 병력 감축을 통해 한반도에서의 평화공존시기를 앞당기는 문제에 대한 전향적인 입장을 가질 필요가 있다.

다. 군을 도리어 비대해지게 한 □국방구조개혁□

대다수의 선진국들은 과감한 병력감축 계획을 통해 효율적인 군을 만드는 작업을 완료했거나 추진중이다. 미국의 경우 1989년 213만 명의 상비군에 대해 단계적 감축 과정을 거쳐 138만 명 수준으로 낮추었고, 러시아도 2000년 당시 120만 명이던 병력을 2005년까지 3분의 1을 감축해 한국과 큰 차이가 없는 85만 명으로 줄이는 계획을 진행중이다. 중국도 1985년부터 실시된 두 차례의 감군을 통해 병력 150만 명을 줄여 현재 250만 명의 군대를 유지하고 있고, 2005년까지 또 다시 50만 명을 감축할 계획이다.

국방부도 □국민의 정부□ 출범과 함께 □작지만 강한 군대□를 만들겠다면서 당시로서는 과감한 국방개혁 과제를 제시한 바 있다. 특히 현재 1, 3 야전사령부를 지상작전사령부로 단일화하고, 2군 예하에 있던 2개 군단과 1개의 특전여단 및 일부 동원사단에 대해 해체하겠다는 내용을 발표해서 국민적 관심이 집중된 적이 있다. 대장과 소, 준장으로 구성된 야전군 사령부 통합 및 불요불급한 부대의 해체 등은 국방개혁에 있어서 상당히 중요한 의미를 지니고 있었다. 또 지난 99년에는 현재 69만 명 선인 병력을 오는 2015년까지 40~50만 명 수준으로 대폭 감군할 방안까지도 제시해서 군개혁에 대한 의지를 국민들에게 밝히기도 했다.

하지만 국방부가 제시했던 일련의 국방개혁은 오히려 개악이 되고 말았다. 덩치를 줄여 효율적인 국방편제를 만들겠다는 당초의 취지는 무색하게도 병력 감축에 대한 어떤 구체적 계획도 실행되지 못했을 뿐 아니라, 오히려 IMF 당시의 유휴 인력 해결이라는 명목으로 병력을 9만 명 가량이나 늘이는 결과만 초래했다. 또 기대를 모았던 야전사령부 단일화와 불요불급 부대 해체에 대해서도 전술·지휘·통제 체제(C4I)가 구축되지 못한 데다 □작전계획 5027□이 1·3군 체제를 근거로 하고 있다는 등의 이유를 들어 슬그머니 무효화를 시켜버렸다. 반면 군단급인 항공작전사령부와 국군화생방호사령부, 국군수송사령부, 항공의무후송부대 등을 창설해서 부대증설과 장성들의 숫자만 늘려서 국민적 비난의 대상이 되기도 했다.

이 계획들은 온 국민이 개혁의 고통을 나눠지고 있던 IMF 상황에 이뤄진 것들이다. 유독 군만 사회 각 영역에 대한 개혁적 요구와 흐름을 철저하게 도외시한 일종의 성역으로 존재하고 있었음을 단적으로 보여 주는 사례이다.

라. 방만한 군수산업과 폐쇄적 무기도입 구조

한편, 국방부문의 비효율과 낭비는 □자주국방□을 명분으로 70년대 이래 육성해온 한국 군수산업의 방만한 운영에서 더욱 분명해진다. 70년대의 군부독재자 박정희 대통령은 □자주국방□과 □무기국산화□를 내세워 일련의 무기산업 육성 정책과 제도를 입안·시행했고, 지금까지 이어지는 장기 방위력 개선사업인 □율곡 프로젝트□를 착수했다. 주지하듯이 □율곡□은 조선시대 학자로 1592년 임진왜란 직전 10만양병설을 주장한 인물이다.

박정희 대통령 이래, 무기 국산화와 기술입국을 명분으로 내건 군수산업들은 □방위산업육성특별조치법□에 의거, 배타적인 독점적 특혜를 누려왔다. 방산특조법은 국산무기개발 업체에 대해 계열화 전문화의 명목으로 독점적 개발을 보장하는 한편, 재료비, 간접비, 개발비, 인건비 등 모든 비용을 사후정산방식으로 일정 비율의 이윤과 함께 보전해 주도록 하고 있다. 따라서 이들 군수산업체들은 국산무기개발을 명목으로 안정된 판로와 안정된 원가보전의 혜택을 누릴 수 있었다. 게다가 국가안보논리와 분단을 이유로 이들 산업에 대한 투명한 감시가 이루어지지 않아 이들 군수산업은 각종 부패와 담합의 온상이 되어갔다. 그 결과 모든 재벌 기업들은 자의반 타의반 각종 군수산업체를 계열기업으로 거느리고 있었다.

이 같은 특혜와 도덕적 해이는 군수산업 그 자체의 심각한 부실을 낳았다. 예를 들어 박정희 대통령 시절부터 노태우 대통령에 이르기까지 모든 군인출신 대통령에 의해 한국 군수산업 성장의 상징처럼 칭송되었던 한국형 전차 개발(K1전차)사업은 사실상 대다수 핵심부품을 미국, 유럽 등으로부터 수입해다가 배선과 하우징만 개량한 수준의 단순조립품으로 판명되었다. 그런데도 정부는 이 전차 일체를 국산개발품으로 보고 막대한 개발비용과 이윤을 지불해왔고 지금도 하고 있다. 사정이 이러하니 군수업체들이 힘들여 제품의 실질적 개발과 생산에 필요한 어마어마한 설비투자를 하거나 부품공장을 설립할 하등의 이유가 없었다. 단순한 완제품 조립공장만으로도 단순한 수입판매보다 높은 고수익을 창출할 수 있었기 때문이다. 미국에서처럼 군수산업에서 축적된 기술이 민간으로 이전(SPIN-OFF)되리라는 □독재자의 환상□은 실현되지 않았다. 게다가 미국의 첨단 기술 이전 제한이 더욱 이를 가로막았다. 실제로 한국에는 IMF 직전까지 군납에 의존하는 부실 항공산업체 4개가 유지되고 있었다. 그 후 2개로 통폐합되었지만 특혜적 군납 외의 민수용 생산으로는 자립할 수 없는 만성 부실업체로 전락해 있다. 최근 시도되고 있는 30조 규모의 한국형다목적헬기(KMH)개발 사업 역시, 부실기업 부양을 위한 또 다른 부실 국책사업으로 귀결되지 않을 지 주목되고 있다.

한편, □율곡□으로 알려진 한국군의 세대에 걸친 방위력개선사업 역시 부실과 낭비로 점철되었다. 국가안보의 이름으로 성역화된 불투명한 무가구매 시스템이 문제의 한 축을 이루었다면,  무기도입선이 한미동맹을 내세운 미국 중심의 무기도입선 편중은 또 다른 부실과 낭비의 원인을 제공했다. 결국 대형무기거래 사업은 한편에서는 정치권과 연루된 담합과 비리로, 다른 한편에서는 미국의 압력에 의한 도입무기선택 폭의 제한으로 인해, 항상 □구매적정성 시비□ 또는 □예산낭비 시비□를 낳았다. 그 결과 율곡사업 전체를 장기적 전망과 전략, 무기간 상호연관성을 상실한 함량미달 무기의 백화점식 구매로 왜곡시키고 말았다.

그 대표적인 사례가 차세대전투기 사업이다. 80년대말 군은 F-15급 차세대 전투기 구매를 위해 미국과 협의했으나 미국의 기술이전 및 판매불가에 따라 F-18과 F-16 중 하나를 선택해야 했다. 그런데 이마저도 뜻대로 되지는 않았다. 공군은 성능이 우수한 다목적 기종인 F-18을 선호했으나 이른바 율곡비리로 알려진 정치권의 압력으로 인해 원치 않던 F-16구매 및 조립생산을 선택해야 했다. 결국 공군은 약 10년 뒤인 2000년대 초반 다시 차세대전투기 사업을 추진해야 했는데 이 때는 F-15 전투기가 단종 직전의 구세대 전투기로 분류되는 시점이었다. 그러나 이제 미국은 F-15기종의 구매를 강요했고, 다른 유럽 첨단기종들의 장점에도 불구하고 석연치 못한 평가기준 적용을 통해 F-15K 40기를 구매하게 되고 말았다. 이 과정에서 양심선언을 했던 공군 실무장교 조주형 대령의 문제제기는 받아들여지지 않았고 도리어 이등병으로의 강등과   영창생활을 감내해야 했다. 문제는 10년 뒤 공군이 또 다른 기종의 전투기를 구매해야 한다는 것. 그 때는 이미, 공군 입장에서 볼 때, F-15급 비행기가 단종되거나 최소한의 경쟁력마저 잃을 것이 분명하기 때문이다.

Ⅲ. 평화전망에 입각한 국방개혁 방안과 시민사회 역할

1. 기밀주의와 위협해석의 독점 해소

국방영역이 한국사회에서 여전히 성역으로 남아있고, 각종 개혁의 손길이 미치지 못하고 있는 것에는 □기밀주의□가 주요한 걸림돌로 작용되고 있기 때문이다. 기밀주의는 국방영역에 대한 일반 시민사회의 참여와 감시를 근원적으로 차단하고 있다. 또한 기밀주의는 국방 예산 및 군사력 증강의 명분이 되고 있는 □위협해석의 독점문제□와도 연계될 수밖에 없다. 따라서 국방·안보영역에 대한 정보공개운동은 다른 무엇보다 선행되어야 한다.

현재 한국의 군사기밀제도는 보안업무관리규정 등 과도한 재량을 부여한 위임입법을 바탕으로 한 자의적인 기밀 지정과 추상적이고 광범위한 기밀 체계를 특징으로 하고 있다. 이는 국민의 기본권 중 하나인 알권리와도 충돌을 빚을 수밖에 없다. 우리보다 안보에 대한 위협을 더 많이 느끼고 있는 미국도 대부분의 기밀은 일정 시간이 지나면 등급이 낮아지고 궁극적으로 공개되도록 하는 □선샤인 규정□을 명문하고 있다. 따라서 북한위협론 때문에 광범위한 군사기밀 규정이 필요하다는 국방부의 주장은 더 이상 국민들을 설득해내지 못하고 있다.

현재의 군사기밀 규정이 가지고 있는 폐해를 막기 위해서는 자의적인 국가기밀지정을 통제하고 그 공개를 촉진할만한 법령(가칭 국가기밀기본법)을 새로 만들 필요가 있다. 그리고 이 법에서의 기밀규정은 국방부장관 훈령이 아닌 이 법의 시행령 또는 대통령령으로 하도록 엄밀화 하는 한편, 지정된 기밀의 보존과 적절한 해제에 관한 자세한 규정도 두도록 해야 할 것이다. 아울러 현재까지 지정된 기밀문서에 대해서도 기밀여부를 재평가할 수 있는 별도의 기구를 신설해서 재분류할 필요가 있다. 그리고 이 기구에는 민간인이 참여해서 독립성과 객관성을 높여야 할 것이다.

2. 시민사회 주도하의 군구조개혁

군 인력과 인사, 무기도입 및 전력증강, 군인권과 사법 측면에서 종합적인 군구조개혁이 필수적이다. 그리고 이러한 개혁은 이미 관료주의에 젖은 군 내부에 맡겨둘 것이 아니라, 시민의 참여와 견제 속에 진행되어야 한다. 그리고 이 과정과 절차 자체가 군의 문민화로 귀결되어야 한다.

군인력과 인사와 관련한 쟁점은 주로 △병력 수를 중심으로 한 육군위주의 비효율적 편제의 개선과 군병력의 감축, △예비군제 등 준 군사조직의 축소 △과도한 장교 수의 제한과 불필요한 군 내부 기구의 통폐합, △군 내부 특정 계층의 권력독점 등에 관한 것이다. 또한 장기적으로는 △징집제도의 모병제로의 근본적 개선도 진지하게 검토해 볼 과제이다.

군 개혁의 최대 걸림돌은 기득권화된 군내부에 있다. 정책결정기관인 국방부와 합동참모본부의 상당수 인사가 육군 출신이 차지하고 있고 육군 중에서도 주요한 보직은 대부분 육사 출신이 맡고 있는 현재의 군인사구조는 군의 기득권화를 더욱 부치기고 있다. 이런 육군 중심의 인사편중 현상은 국방정책의 수립과 예산배분, 무기도입 과정 등에서도 합리적 결정보다는 육군의 조직 이기주의적 형태로 변질되고 있어서 효율적인 국방정책을 근원적으로 막고 있다.

개혁이란 본래 강력한 내부적 저항에 직면할 수밖에 없다. 지난 98년 국방부 국방개혁위원회가 내어놓은 개혁안이 어떻게 결론 지어졌는지가 이를 잘 보여 주고 있다. 이런 폐쇄적인 군에 대한 개혁을 위해서는 민간인 출신의 국방부 장관을 임명하는 것이 필요하다. 지금까지 국방부 장관은 이승만 대통령 시절의 일부 기간을 제외하고는 모두 군 출신들이 맡아오고 있다. 하지만 미국·일본·독일·프랑스·영국·캐나다 등 대부분의 선진국들은 모두 민간인이 국방부 장관에 임명되고 있다.

무기도입과 전력증강 사업, 군수산업 및 국방비에 대한 시민과 시장의 통제도 중요하다. 이제까지 이들 무기관련 사업은 국가안보의 이름으로 낭비와 비효율의 온상이 되어 왔다. 이미 K1전차 부품원가 과다계상, F-15K 불공정 입찰, KMH 졸속 추진 등 무기거래 및 군수산업 지원의 방만한 추진과 부실에 대한 시민운동은 여러가지 사례를 만들어내고 있다. 이와 더불어 방만한 군수산업 육성 정책과 폐쇄적 무기도입 절차를 개선하여 일반 기업이나 정부 일반계약에 적용되는 수준의 투명성과 시장경쟁성을 보장하라는 주장이 활발히 제기되고 있다.

군 문민화의 중요한 축 중 하나는 군 내부 인권 상황을 개선하고, 군 사법의 공정성을 보장하는 일이다. 군내부에서 빈번히 일어나는 구타와 폭행, 욕설, 성폭행 등에 대한 방지대책 마련과 사건 발생 시 투명하고 엄정한 해결을 촉구하는 군인권운동은 이미 80년대 민주화운동 이래로 지속적으로 진행되어오고 있다. 그러나 아직까지 이 분야의 개선은 더디게 이루어지고 있다. 최근에는 양심에 따른 병역거부자를 인정하고 이들에게 대체복무제도를 보장하기 위한 운동이 활발히 일어나고 있는 것도 군인권 개선과 관련하여 주목할만한 일이다. 징집제 하에서 종교 또는 양심의 자유는 지난 50년간 극단적으로 제약당해 왔다.

군사법개혁은 군 내부의 부정부패와 군인권 개선을 위해 더 이상 지체될 수 없는 시급한 과제이다. 군사법개혁과제는 주로 군검찰관과 재판관이 직무수행에 있어 지휘관 혹은 계급으로부터 자유롭지 못하기 때문에 발생하는 것으로 △군검찰관의 직무의 독립성 보장 △군사재판의 공정성 확보와 관할관 확인조치권의 폐지 △군사재판 회부 대상범죄의 최소화와 일반재판 대상 범죄 확대 등이 필수적이다. 무엇보다도 군형사사법제도를 지휘권을 보장하기 위한 하나의 도구로 보고 전시에 효율적인 지휘권 행사를 가능하게 하는 수단으로 여기는 현행 군사법제도 의 기본인식틀을 바꾸지 않으면 안된다.

3. 평화지향적 안보담론의 재구성과 군비축소

시민사회가 국방개혁분야에 대해 보다 본질적인 접근을 하기 위해서는 국가중심의 안보논리를 대체할 수 있는 대안 안보담론을 형성하는 것이 시급하다. 현재 억지론에 바탕을 둔 방위개념의 근본적 재검토가 요구된다. 무기로 적을 제압함으로써 안전을 얻을 수 있다고 믿고 극단적 군비경쟁과 대결에 치중했던 냉전시대의 안보딜레마를 벗어나 공존과 상호의존을 통해 안보를 추구하는 □공동안보□ 개념을 적용한 일관된 평화전략이 필요하다.

공동안보개념의 도입을 위해서는 국가간의 상호불신과 대결적 개념을 기조로 하고 있는 현재의 동맹구조에 대한 전면적인 재검토 작업 역시 불가피하다. 특히 미국의 부시 행정부 성립 이래 더욱 공세화되고 있는 미일의 군사력 팽창과 한미일 신삼각동맹 등 신냉전 질서를 대체할 다자간 안전보장체계와 상호 군축의 틀을 인식틀을 확보하는 것이 시급하다.

현재 북한핵을 둘러싼 동북아의 긴장으로 인해 군축논의의 여건이 매우 경색되어 있지만, 이미 91년의 남북기본합의서를 통해, 남북한 비핵화, 불가침, 군사적 신뢰구축과 협력을 약속한 상태이다. 따라서 북한핵 문제의 평화적 해결을 전제로 할 때, 군축을 위한 준비는 너무 늦은 감마저 있다. 지난 99년 민족화해협력범국민협의회(민화협)이 실시한 여론조사에 따르면 군축에 대한 여론은 찬성 59.1%, 반대 36.9%로 찬성이 월등히 많았다. 물론 당시의 남북 화해 협력 분위기와 IMF 체제 속에서의 어려운 경제여건 등의 상황은 지금보다는 군축에 대해 호의적인 상황이었다. 하지만 지금껏 일부 운동가들의 영역에 머물고 있던 군축담론의 대중화에 대한 가능성을 엿볼 수 있는 대목이다. 한반도에서의 군축논의는 지역의 군사적 긴장해소에도 매우 중대한 영향을 미칠 것이다. 이 점에서 북한 핵 문제의 평화적 해결과 이 과정에서 형성된 다자간 논의 틀이 한반도 군축은 물론 동북아 평화체제 구축과 지역차원의 군축에 적극적으로  활용될 수 있도록 유도하는 것이 중요하다.

한편, 냉전시대의 안보관으로부터 자유롭기 위해서는 논리와 정책의 변화뿐만 아니라 안보를 다루는 행위자의 다양화도 필수적이다. 특히 군사분야에 두드러진 남성중심 전문가주의와 싸워야 한다. 국방분야에 대한 일반 시민의 발언과 개입 특히 여성과 주부 등의 발언과 참여를 보장해야 한다. 국방과 안보는 추상적인 것이 아니라 우리 공동의 미래와 일상의 삶과 직결된 것이며, 근엄하고 고상한 누군가가 설계하는 형이상학적인 것이 아니라 우리 모두의 삶을 지속가능하게 하는 지혜와 방안을 모아나가는 집합적 실천의 결과로서 주어지는 것임을 다시금 분명히 할 필요가 있다.

<참고자료>

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전성훈, 「방어적 충분성(NOD) 이론과 한반도 안보전략」

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참여연대 평화군축센터 발족자료집

참여연대 평화군축센터 2003년 정기국회 국방정책의견서

함택영, 「남북한 군비경쟁과 군사력 평가」1999