3장  남북관계 개선과 남북교류협력 개선방안

김연철(고려대 아세아 문제연구소 연구교수)

1. 한반도 평화의 과제

김대중 정부는 냉전과 탈냉전의 과도기적 상황에서 한반도 위기관리에 주력했지만, 평화체제의 대안 형성에는 미흡했다. 한반도 문제가 국제적 성격과 당사자 성격이 결합된 복합적 구조라는 점을 고려할 때, 부시행정부 출범이후 달라진 미국의 외교정책은 한반도의 기본 구도를 변화시켰다. 부시행정부 출범이후 북미간 미사일 협상은 원점으로 돌아갔으며, 제네바 합의에 대한 회의주의가 부상했고, 북한의 국제사회 참여는 진전될 수 없었다.

부시 행정부의 대북 정책 기조 변화는 북미 양국의 불신 관계를 증폭시켜, 장기적인 포괄적 상호이행 방안인 제네바 합의의 위기를 가져왔다. 나아가 남북한과 미국의 삼각관계는 클린턴 행정부 2기의 보완 관계에서 부시 행정부 들어 갈등 관계로 변화되었다. 한미간의 대북 접근 차이와 북미 불신 관계가 남북관계를 제약하는 악순환이 지속된 것이다.

초보적인 남북한의 신뢰수준, 국제환경의 악화, 그리고 국내적 지지기반의 협소로 김대중 정부는 평화 상태의 제도화에 주도적 역할을 할 수 없었다.

이에 따라 신정부의 통일 안보 정책 목표는 국내적으로 적극적 평화의 지지기반을 마련하고, 남북관계에서는 신뢰를 바탕으로 분쟁을 억제하며, 국제적으로 안정적인 평화체제를 보장 받는 것이다.

그러나 한반도 평화형성은 결코 단기간에 해결되기 어렵다. 따라서 단계적인 접근 방안이 필요하다. 우선적으로 당면한 핵 위기를 해소해야 하며, 중기적으로 포괄협상의 이행체제를 관리해야 하고, 장기적으로 안정적인 평화체제를 구축해야 한다. 핵 위기 해소 과정에서 한국이 적극적으로 역할을 할 경우, 향후 포괄협상의 이행과 평화체제 구축 과정에서 한국의 □평화적 리더쉽□이 형성될 것이다.

2. 한반도의 평화 체제 구축

북한 핵 문제 해결을 비롯한 한반도 평화체제는 크게 3단계로 구분할 수 있다. 첫째 단계는 북한과 미국의 불신 해소를 통해 긴장을 해소하고, 포괄협상을 합의하는 단계이고, 둘째는 북한의 대량살상무기 문제 해결과 북미, 북일 관계정상화가 포함되는 포괄 접근의 이행 단계이며, 세 번째는 한반도 평화체제를 축으로 동북아 안보 협력체제를 구축하는 단계다. 긴장 해소 단계는 북미 양국이 중심이 되어 단기적으로 추진하고,  포괄 접근 이행 단계부터는 다자간 협력방식으로 추진할 필요가 있다.

긴장 해소의 목표는 2002년 10월 미국 캘리 특사 방북이후 조성된 제네바 합의 체제 무력화 국면을 종식하고, 새로운 포괄협상 방안을 논의하기 위한 대화국면을 조성하는 것이다. 최근 들어 다자간 대화가 논의되고 있지만, 역시 중요한 것은 북미간의 불신관계를 어떻게 해소하느냐이다. 어떤 대화 형태이든 간에 북한은 농축우라늄을 통한 새로운 핵 개발 프로그램에 대한 의혹을 규명하고, 비핵화 원칙을 재확인해야 하며, 그리고 NPT 체제로 복귀할 필요가 있다. 북한이 요구하는 체제보장 문제에 대해서는 미국이 북한에 대한 무력공격 의사가 없음을 보다 책임 있는 형식으로 보장하고, 한반도 주변국이 그것을 보완하는 방안이 현실적이다.

여기서 문제는 제네바 합의와 새로운 포괄협상안의 관계이다. 에너지 문제와 관련, 시베리아 가스관의 북한 통과 등 다양한 방안이 검토될 수 있으나, 중요한 것은 북한이 필요로 하는 현재의 에너지다. 이런 점에서 새로운 합의틀이 마련될 때까지 제네바 합의의 결과물인 경수로 공사는 유지될 필요가 있고, 중유제공이 재개될 필요가 있다.

긴장국면을 해소하고, 포괄협상의 틀이 새롭게 논의되는 시점부터 장기적인 상호이행을 관리할 수 있는 제도적 장치가 필요하다. 제네바 합의의 교훈을 고려한다면, 포괄적 이행과정은 북미 양국 관계에 한정하기보다 한국을 비롯한 관련국들이 참여하는 다자간 이행구조로 이루어질 필요가 있다. 포괄접근 방안은 북한의 대량살상무기 문제 해결과 북미, 북일 관계 정상화를 내용으로 하고 있다. 북한은 핵, 미사일을 비롯한 대량살상무기의 투명성을 제공해야 하는데, 검증의 객관성을 위해 기존 국제기구를 활용하거나 새로운 국제기구를 만들 필요가 있다. 북한이 요구하는 경제협력 방안은 미국이 경제제재를 해제하고, 한일 양국과 중국, 러시아가 실질적으로 지원하는 방안이 필요하다. 북한을 동북아 경제공동체에 참여시키기 위해서는 한국의 대북 공적 협력사업, 일본의 수교와 이에 따른 경협 자금, 그리고 중국과 러시아의 철도 및 가스관 연결 사업 참여 등을 포괄하여, 관련국간 조율이 필요하다.  포괄적 이행에서 경제협력 부분은 단순히 북한의 대량살상무기 포기의 대가가 아니라, 실질적인 동북아 경제협력의 기본 환경을 구축하는 과정이 될 것이다.

포괄협상 단계부터 병행적으로 한반도의 항구적인 평화협정을 체결하기 위한 논의가 시작되어야 한다. 한반도는 정전협정이 무력화되었지만, 새로운 평화협정이 이루어지지 않은 과도기 상태이다. 1953년 휴전협정 체결이후 장비 반입 금지 규정이나, 중립국 감시위원회 규정 등이 사문화되었고, 중립국 감독위원회와 군사정전위 기능도, 북한측의 거부로 중단된 상태다.

한반도 평화체제는 남북한의 불가침 부속합의서의 이행을 통한 분쟁해소, 남북한과 미·중이 참여하는 정전협정에서 평화협정으로의 전환, 그리고 일본과 러시아가 참여하는 동북아 협력안보체제의 형성 등이 단계적이며, 중첩적으로 진행될 필요가 있다. 특히 국제화된 안보 환경에서 남북기본합의서의 불가침 조항을 적극적으로 활용할 필요가 있다. 남북기본합의서 불가침 조항(2장 12조)에는 군사공동위원회 구성을 통해 단계적 군축 실현과 군사적 신뢰구축 조치 등이 포함되어 있다. 남북한 기본합의서의 틀내에서 군사적 분쟁의 가능성을 최소화하는 노력과 동시에 평화체제를 국제적으로 보장받는 방안도 필요하다. 이를 위해서는 1996년 시작되었지만, 현재는 활동 중단 상태인 4자 회담을 다시 활성화 할 필요가 있다. 4자 회담을 통해 한반도 평화협정이 체결될 경우, 러시아와 일본이 참가하는 6자 회담으로 발전시켜, 실질적인 동북아 다자간 안보협력체로 기능 하도록 한다.

현재 한반도 및 동북아의 안보 현실에서 주한미군의 주둔은 불가피한 측면이 있지만, 한미 주둔군 지위협정(SOFA)은 독일 및 일본 수준으로 개선될 필요가 있다. 장기적으로 탈냉전이 진행되면, 대북억지를 위한 한미 동맹에서 동북아 역내의 안정유지를 목표로 하는 지역안보 동맹으로 성격을 전환할 필요성이 있고, 이를 위해 역내 국가들간의 협력적 안보 체제를 구축할 필요가 있다.

3. 남북 경제협력의 추진 방향

1) 교류협력의 원칙: 인도주의, 경제성, 공공성

남북한 경제협력은 남북한 공영의 기초이면서, 동시에 동북아 경제협력의 주축이다. 지경학적 측면에서 동북아 각국과의 교통(철도 등)과 에너지(가스 등) 연결을 위해서는 남북한의 연결이 전제되어야 한다. 북한측 철도 노선의 정상화 방안이 핵심 과제이며, 가스관의 북한 통과 역시 중요하다. 투자 전략의 측면에서도 새로운 사업기회가 될 중국의 동북지방이나, 러시아 시베리아 극동 지역 진출은 북한의 중계거점 역할을 전제하고 있다. 이에 따라 새 정부가 가장 중요한 국정현안으로 설정하고 있는 동북아 경제중심 국가 건설은 남북경제협력의 활성화를 중심 축으로 모색될 필요가 있다.

남북 교류협력은 크게 세 가지 범주로 구성되어 있다. 인도적 지원, 민간경협, 공적협력사업이다. 인도적 지원사업이란 북한의 심각한 식량난과 영양 결핍상황에서 인류애와 동포애를 구현하고, 남북관계 개선의 분위기 조성을 위해 비료 및 식량을 지원하는 사업이다.  민간기업의 대북 경협사업은 교역, 위탁가공, 투자등의 분야에서 북한과 상업적 거래를 하는 것이다. 공적협력 사업은 민간기업의 초기 투자환경을 조성하고, 중장기적 통일비용을 축소하기 위해, 개성공단과 경의선 연결 등 사회간접자본을 건설하는 것이다.

인도적 지원의 원칙은 인도주의이며, 민간 경협은 경제성, 공적협력사업은 공공성에 따라 추진되어야 한다. 민간 경협의 경제성은 개별 기업이 자체적인 투자 판단에 따라 경제성이 있으면, 북한에 투자하는 것이다. 여기서는 정경분리 원칙이 엄격히 적용되어야 한다. 남북경협은 지속성이 가장 중요하며, 정치 논리에 따라 무리하게 추진되는 사업은 실질적인 협력진전에 결코 도움이 될 수 없다. 공적협력사업은 중장기적 통일환경 조성, 통일비용 축소, 민간 경협의 투자환경 조성을 위한 투자의 일종이다. 말 그대로 공적협력사업은 경제성보다는 공공성이 판단의 우선 기준이다.

민간 경협과 공적 협력사업의 원칙의 차이는 정경분리를 둘러싼 논란을 종식시킬 수 있다. 정부 예산이 투자되는 공적 협력사업은 기본적으로 공기업이 투자의 주체가 되어야 한다. 개성공단의 경우, 사회간접자본 조성과 공단 조성이 재정으로 충당해야 된다면, 개발 업자 역시 공적 주체가 맡아야 한다.

금강산 사업처럼, 경제성과 공공성이 혼합되어 있는 사업의 경우 정부와 민간의 역할을 구분할 필요가 있다. 민간사업이면 정부의 보조금을 지급할 필요가 없고, 공공사업이라면 관광공사가 맡아야 한다. 다만 이미 반관반민 사업으로 추진되고 있는 현실을 고려하여 현대아산과 관광공사의 역할분담을 명확히 할 필요가 있다.

2) 경제협력 활성화 방안

경제협력 활성화 방안은 북한의 경제정책변화와 남북경협의 선순환 관계 정착, 상호 호혜적 경제협력 활성화, 남북경협의 동북아 경제협력으로의 발전으로 구분할 수 있다.

북한 경제 현대화와 남북경협의 연계 발전

우선적으로 북한이 지속 가능한 경제체제로 전환할 수 있도록 해야 한다. 식량지원을 통해 공급을 확대하고, 북한의 불안정성을 최소화해야 하며, 북한이 대외개방에 나설 수 있는 인센티브를 준비해야 한다. 특히 대북 지원이라는 소극성 자세에서 벗어나 새로운 한반도 경제권 형성이라는 적극적 자세가 필요한 시점이다. 특히 북한의 부품 산업 육성을 통해 위탁가공 환경을 개선해야 한다. 전자 조립 분야 등 경쟁력 있는 위탁가공 분야의 북한 내 부품산업 육성을 통해 부품 현지조달 비율을 지속적으로 증가하고, 섬유산업, 신발사업 등 연관 분야의 동반진출을 통해 거래비용을 최소화하는 제도적 지원이 필요하다.

동시에 2002년 북한 경제시찰단의 남한 방문을 계기로 북한 경제 현대화와 남북 경제공동체의 연계 발전 방안이 필요하다. 자본주의 경제 교육 프로그램의 운영, 균형적 국토 개발 계획의 공동작성, 장기적인 남북경제공동체 추진 방안 등을 공동연구 할 필요가 있다.

남북경협 활성화 방안

첫째, 공적 투자사업을 활성화하기 위해서는 경협에 대한 남한 사회 내부의 인식 재정립이 필요하다. 경협 활성화는 남북한이 함께 잘 살 수 있다는 점에서 호혜적이다. 경협은 일방적인 지원과 다르며, 남측의 우월한 경제력(?)으로 북한을 지원하는 것이 아니라, 남북 양측이 상호 협력을 통해 경제활로를 찾는 것이다. 경협 정책의 방법론과 관련해서는 생산적 비판이 보다 활성화될 필요가 있지만, 접촉을 통한 변화만이 현재의 냉전구조를 변화시킬 수 있다는 화해와 협력정책의 핵심적 전제를 사회적으로 공감할 필요가 있다. 따라서 남북협력기금을 확충하고 공적투자의 비중을 더욱 높여 초기국면의 불안정성을 최소화하는 것이 남북경협 분야의 우선적 과제다.

둘째, 경의선과 동해선의 연결이후 한반도 종단 철도와 대륙횡단철도(TSR,TMR, 혹은 TCR)의 연계를 위해서는 북한측 구간의 철도 현대화가 필요하다. 러시아 측은 북한 내 해당 철도 노선의 개량 사업비로 약 24억9천6백만달러(약 3조1천2백억원)가 소요되고 공사기간은 3~5년으로 추산하고 있다. 이에 따라 향후, 남북한과 러시아, 일본, EU국가등이 참여하는 국제 컨소시엄 구성을 적극적으로 모색해야 된다.

셋째, 개성공단을 현실적으로 추진할 필요가 있다. 남북한의 교역 및 투자는 분단국가의 특수성을 인정받아 무관세로 진행될 수 있다. 동시에 접근성 및 인프라 환경을 투자자인 남측이 상당부분 조성한다. 다른 국가의 특구 조성 방식과 다르다.

북한의 정책변화 한계 및 국제환경을 고려한 실용주의적 개성개발전략이 요구되고 있다. 우선적으로 경의선 연결이후 개성지역에 관광인프라 확충을 위원 지원(문화재 개보수를 위한 공동조사 및 개선) 및 관광 편의사업(숙박 등)을 중심으로 협력 방안을 모색하고,  환경 친화적 산업을 중심으로 소규모 공동연구단지 및 위탁가공 협력을 추진하며 북한의 IT인력 양성을 위한 교육단지 등을 적극적으로 추진할 필요가 있다.

넷째, 경제협력의 제도적 장치역시 지속적인 협상을 통해 구체화해야 한다. 남북한간의 4개 합의서의 채택으로 남북경협에 적용할 최초의 제도적 장치가 마련되었으나, 이행을 위한 후속논의는 답보상태를 보이고 있다. 향후 세부 분야에 대한 당국간 합의가 있어야 하며, 특히 구체적인 사례 적용을 통해 보다 안정적인 제도적 틀로서 발전해야 할 과제를 남겼다.

) 4개의합의서는 □남북사이의 투자보장에 관한 합의서□, □남북사이의 소득에 대한 이중과세방지 합의서□, □남북사이의 청산결제에 관한 합의서□, □남북사이의 상사분쟁 해결절차에 관한 합의서□ 등이다.  자세한 내용은 통일부, [투자보장 등 4대합의서의 타결의의 및 주요내용](2000. 11. 13) 참조

남북경제공동체와 동북아 경제협력의 연계발전

장기적으로 7천만의 시장 규모를 바탕으로 내수지향형 경제발전 전략을 구체화해야 한다. 물론 북한의 구매력 수준이 아직은 낮은 상황이기 때문에 중고가 제품의 대북 수출은 당분간 최소 수준에 머물 전망이다. 하지만 장기적으로 남북한의 상품거래 및 노동분업구조 정착으로 내수지향형 발전이 가능할 수 있는 경제력 규모를 갖춘다는 점에서 새로운 경제발전 전략을 적극적으로 모색할 필요가 있다. 동시에 남북경제공동체와 동북아 경제 협력의 연계를 확대해야 한다. 한중일러의 동북아 역내 국가간 경제적 협력관계를 확대하면서, 동북아 개발은행 설립을 통해 두만강 개발사업, 북한 경제현대화 사업, 아시아 에너지 연결망 사업등을 추진할 필요가 있다.

참고문헌

김연철, 남북경제협력 10년의 평가, KOTRA 편, [21세기 동북아 시대의 남북경협 전략] (2003.5)

박순성, 북한 경제와 한반도 통일(풀빛, 2003)

조명철 편, [북한의 대외경제정책 10년: 평가와 과제] (대외경제정책연구원, 2003)