참여정부는 평화외교와 협력안보를 추진하라

김연철(고려대 아세아문제연구소)

1. 변화하는 한반도 정세와 평화번영정책

한국의 외교안보 정책은 새롭게 변해야 한다. 노무현 정부의 외교안보정책은 우리 사회의 ‘아주 오래된 보수’적 기준에서 보면 자주적일지 모르지만, 우리 국민들의 평균적인 상식의 변화를 따라 잡지 못하고 있다. 그동안 외교안보분야는 다른 분야와 달리 국민적 합의가 비교적 쉽게 이루어지는 영역이었다. 이는 분단 상황 하에서 국민들 사이에 일정한 공감대가 형성되어 있었기 때문이었다. 안보제일주의와 한미군사동맹 강화가 공감대의 핵심 부분이었다. 국민적 공감대가 강하다는 사실은 역설적으로 우리 사회를 지배하는 고정관념이 존재한다는 것을 의미한다. 이러한 고정관념이 허물어지면서 외교안보문제와 관련한 논란이 나타나기 시작했다.

실제로 외교안보분야에서의 변화는 이미 1990년대 초부터 나타났지만, 이러한 변화가 국민 여론에 반영되기 시작한 것은 1990년대 중반이었다. 남북기본합의서에도 불구하고 유지되던 남북 사이의 적대관계에 대한 고정관념은 1990년대 중반 식량난으로 고통 받는 북한 주민들을 돕기 위한 인도적 지원이 시작되면서 조금씩 깨어지는 모습을 보였다. 외교안보분야에서 나타난 상황과 의식의 변화는 김대중 대통령의 대북포용정책과 남북정상회담을 통해 한 단계 상승하였다. 북한을 적대시하고 한미군사동맹을 신성시하는 태도가 여전히 영향력을 발휘하고 있음에도 불구하고, 남한 사회 내부에서는 남북 화해와 협력, 한미관계 개선과 자주외교에 대한 기대가 강하게 나타나기 시작했다. 특히 2002년 월드컵대회와 여중생추모 촛불시위를 거치면서, 대등한 한미관계 형성과 북·미 갈등의 평화적 해결에 대한 국민들의 요구가 표면화되었다.

하지만 남북정상회담 이후 한반도에서 진행되던 화해와 평화의 진전은 부시행정부가 등장하는 2001년부터 새로운 도전에 직면하였다. 남북관계 개선에도 불구하고, 북한핵문제를 둘러싼 북·미 갈등은 한반도의 정세를 불안정하게 만들고 전쟁의 가능성조차 배제할 수 없게 만들었다.

외교안보 상황의 변화 속에서 국민들의 평화에 대한 갈망과 자주외교에 대한 열망을 기반으로 해서 탄생한 노무현 정부는 평화번영정책을 핵심 국정목표로 제시하였다. 김대중 정부의 화해협력정책을 계승하고 발전시킨 평화번영정책은 2002년 10월 이후 북·미 갈등이 심화되고 있던 국면에서 설득력을 지니고 있었다. 더구나 급변하고 있는 동북아 및 국제 정세 하에서 남북관계 차원을 넘어 동북아 지역의 평화와 공동번영을 추구한다는 평화번영정책은 중장기적 국가전략의 면모도 지니고 있었다. 사실 한반도의 안정과 평화는 동북아의 협력과 번영을 위한 전제조건이며, 동북아 각국의 상호의존도 증대는 한반도 평화를 공고하게 만드는 환경임에 분명하다.

하지만 지난 1년이 지나면서 ‘평화번영정책’의 목표와 구체적인 정책 사이에는 심각한 괴리가 발생하였다. 이라크 파병은 평화적 원칙과 상충되며, 북한 핵문제 해결의 평화적 해결전망도 불투명하다. 당연히 남북경협을 포함한 ‘번영’을 추구할 수 있는 환경도 조성되어 있지 않다.

2. 2003년 외교안보정책 평가: 참여정부는 어디에 있는가?

2003년 노무현 정부의 외교안보정책은 자기부정의 과정이었다. 이라크 파병과 한미 관계에서 나타난 대미종속성의 심화, 한·미·일 공조에 주로 의존한 북한핵문제 및 북·미 갈등 해결 시도, 자주국방론에 기초한 군비 증대 도모, 주한미군 재배치 과정에서 나타난 한미군사동맹의 왜곡 등은 평화번영정책의 기본 내용을 완전히 부정하는 것이었다.

□ 대미종속성을 심화시킨 외교

이라크 파병은 평화번영정책의 기본 정신과 상충된다. 부시행정부의 이라크 전쟁은 오랫동안 국제질서를 규정해 왔던 ‘주권 인정’의 원칙을 허물었다. 침략의 명분이었던 대량살상무기의 흔적은 결국 찾을 수 없었다. 미국과 영국에서 명분 없는 전쟁에 대한 비판의 목소리가 높아지고 있는 상황에서 한국이 참여할 의미는 더더욱 없다.

한미 정상회담이후 북한 핵 문제 논의과정, 주한미군 재배치와 용산 기지 이전문제, 2차 이라크 파병의 과정은 지난 대선에서 표출된 새로운 외교에 대한 국민적 요구와 기대를 충족시키지 못했다.

□ 핵 위기에서 남북관계의 역할축소

참여정부는 북한핵문제 해결과정에서 한국의 이른바 ‘평화적 해결의 이니셔티브’를 적극적으로 행사하지 못했다. 2002년 10월 이른바 2차 핵위기 이후 6자회담이 한차례 열렸지만, 협상의 계기를 마련하지 못하고 장기교착 상태에 이르렀다. 다행히 2차 6자회담이 2월 25일 다시 열리게 되었지만, 한국의 역할은 대단히 제한적이다. 한국의 외교적 입지가 축소된 것은 북·미 양국의 입장 차이를 적극적으로 중재하기보다는 한·미·일 공조에 치중했기 때문이다.

더욱이 노무현 정부는 한반도 문제 해결에서 남북 당사자 해결구도를 정립하기 위한 적극적 노력을 기울이지 않았다. 지난 한 해 동안 장관급 회담을 비롯하여 지속적인 남북 당국간 대화가 열렸지만, 핵문제로 조성된 한반도 정세를 적극적으로 해결할 수 있는 신뢰를 형성하지 못했다. 또한 핵문제의 장기 교착은 남북관계 개선의 핵심 현안인 남북경협이 진전되는 데에 걸림돌로 작용했다. 경의선과 동해선의 철도·도로 연결, 개성공단 건설사업, 금강산사업 등과 관련하여 그동안 공사지속, 제도적 장치 합의, 육로관광 등의 성과가 있었으나, 남북 교류·협력의 새로운 발전의 계기를 만드는 데에는 성공적이지 못하였다. 오히려 남북경협과 관련해서는 북한의 불만이 표출되는 지경에 이르렀다.

남북 당사자 중심의 한반도 문제 해결 가능성은 줄어들고 있다. 사실 김대중 정부 시기 대북포용정책의 핵심은 남한의 적극적 역할을 통해 남북관계를 개선하고, 이를 바탕으로 북한이 북·미 관계 개선을 포함하여 국제사회 편입에서 적극적이도록 만드는 것이었다. 이 점에서 참여정부의 대북정책은 매우 소극적이었다고 하지 않을 수 없다.

□ 군사적 증강 중심의 자주국방론

대북억지력에서 주한미군에 대한 의존도가 높은 상태에서 자주국방의 추구는 주권 국가의 당연한 선택일 수 있다. 하지만 군사력 증강에 초점을 둔 자주국방론은 장기적으로 평화번영정책의 원칙과 양립할 수 없을 뿐만 아니라, 추진과정에서 대미의존도를 강화하는 형태를 띠고 있다.

자주국방론이 제시한 국방정책의 핵심 내용이 국방비 증액과 무기 도입을 통한 군사력 강화라면, 이는 동북아 지역의 안보협력보다는 군비 경쟁을 부추길 가능성이 높다. 무엇보다도 남한의 군비 증대는 군사적 열세 때문에 핵무기 등과 같은 비대칭적 무기의 개발에 유혹을 느끼는 북한을 자극함으로써 한반도에서 안보불안을 야기할 것이다. 또한 최근 중국의 경제력 증대와 일본의 국방력 강화가 잠재화되어 있는 군비경쟁을 현실화시킬지도 모르는 상황에서, 한국 정부의 국방비 증액은 주변국의 군비경쟁을 정당화시켜 주는 요인으로 작용할 것이다.

더욱 심각한 문제는 국방비 증액이 결과적으로 미국에 대한 군사의존도를 오히려 심화시키는 방향으로 추진될 가능성이 높다는 점이다. 자주국방의 핵심은 작전통제권의 환수, 정보 및 작전 역량의 강화, 군 구조 개혁, 자주의식의 강화 등이다. 그러나 현재 국방부가 제시하고 있는 국방력 강화 계획은  단기적인 물리적 군사력 강화에 치중하고 있다. 그것은 결국 자주 국방의 목표와 상충되면서, 대미종속성을 심화시킬 것이다.

□ 한미군사동맹의 왜곡

1980년대 말부터 논의되기 시작한 주한미군 재배치와 한미군사동맹 조정은 부시 정부 하에서 미군의 구조조정이 본격화되면서 새로운 형태로 추진되고 있다. 전방에 배치된 미 2사단과 용산기지 내의 미군 부대를 평택지역으로 이동하면서, 미국은 주한미군을 신속기동군 형태로 전환하고 동시에 한미동맹을 국지동맹에서 지역동맹으로 탈바꿈시키고 있다.

특히 미 2사단 재배치와 용산기지 이전 문제를 둘러싼 국내의 논란은 한국 외교의 국내적 지지기반의 문제점을 잘 드러내 준다. 기지이전은 부시행정부의 해외주둔 미군의 전략적 재배치라는 관점에서 추진되고 있다. 전통적인 재래식 전략이 아니라, 빠르고 강한 군대를 위해 전 세계적인 차원에서 재배치를 추진하고 있는 것이다. 그렇지만 한국에는 여전히 1950년대의 관점에서 이 문제를 바라보는 보수언론과 정치세력이 존재한다. 미국의 필요에 따라 추진되는 주한미군의 재배치를 한미관계의 이상 징후로 해석하면서 반대한 결과는 무엇일까? 우리는 기지이전의 비용을 비롯한 여러 가지 조건에 관련된 협상에서 불리해질 수밖에 없다. 주한미군의 재배치는 한국의 ‘외교적 카드’임에도 불구하고, 어느새 미국의 ‘협상카드’가 되었다.

3. 정책제안 1: 핵 문제 해결의 주도적 역할

북한핵문제를 둘러싼 북·미 갈등이 평화적으로 해결되지 않는다면, 2004년과 이후 몇 년간은 분단 이후 한반도 역사에서 가장 어려운 시기가 될 가능성이 있다. 북한과 미국의 핵문제를 바라보는 엇갈린 시각이 계속되고 있다.  북한은 지속적으로 자신의 협상안을 양보하고 있지만, 미국은 선핵폐기 방침을 여전히 고수하고 있다.

북한과 미국 간에는 2002년 10월 캘리 특사가 방북을 한 이후 벌어졌던 상황이 지속적으로 재연되고 있다. 북한은 핵 억지력의 능력을 보여줌으로써 미국에게 협상을 촉구하고 있다. 그렇지만 미국은 북한의 협상의지를 읽고 받아들일 생각이 없다. 북한 정권에 대한 부정적 시각만을 재확인할 뿐이다. 일부 사람들은 북한의 핵 능력 실체가 미국으로 하여금 협상을 수용하도록 하는 압력으로 작용할 것으로 기대하지만 오히려 정반대가 될 수도 있다.

부시 행정부에서 협상을 통해 북한핵문제를 풀 수 있다고 생각하는 사람들은 소수다. 국무부의 일부 인사들을 제외하고 대부분은 봉쇄정책이나 군사적 압력의 동원이 북한의 양보를 얻어내는 최선의 방안이라고 생각한다. 리비아의 무장해제나 이란의 외교적 해결과 관련해서, 이들은 ‘협상의 과정’에 대해 주목하기보다 ‘강경정책의 효과’에 만족한다. 북한핵문제와 동북아 정세를 바라보는 시각도 마찬가지다. 부시행정부는 중국의 역할을 기대한다. 무역현안과 대만문제를 양보하고, 북한핵문제에 대한 미국의 요구를 중국에 주문하고 있다. 중국은 외교적 해결을 위해 최선을 다하고 있지만, 미국과 북한 사이에서 양자택일을 해야 하는 상황이 되면 어떤 선택을 할지 장담하기 어렵다.

북한핵문제 해결의 길은 미국이 생각하는 것처럼 결코 단거리 경주가 아니다. 동결, 검증, 폐기의 과정은 상호신뢰를 전제로 한다. 2차 6자회담이 재개되어 대화국면이 시작되고 있으나, 부시행정부의 대북 불신감을 고려한다면 이후 협상의 발전과정을 장담하기 어렵다.

이제 한국이 선택해야 할 시간이 다가오고 있다. 우리는 지난 일 년 동안 남북경제협력을 통해 한반도 정세를 관리해 왔다. 그렇지만 남북경제협력은 이제 준비단계에서 실행단계로 전환되고 있다. 다양한 제도적 장치도 마련했고, 경의선 연결 공사도 완공 시점에 와 있다. 개성공단의 착공도 눈앞에 있다. 준비단계는 교착국면에서도 병행 가능하지만, 실행단계는 그렇지 못하다.

무엇을 할 것인가? 한국은 지난 일 년 부시 정부의 호의적 태도 변화에 모든 것을 걸어 왔다. 성과는 없고, 한국의 발언권은 시간이 지날수록 축소되고 있다. 앞으로도 제대로 된 협상의 기회를 만들지 못한 채, 귀중한 시간을 소진할 것인가? 아니면 한국의 적극적 역할을 통해 협상을 통한 문제 해결의 과정을 열기 시작할 것인가?

1998년 북한의 대포동 발사로 조성된 위기가 페리프로세스로 국면이 전환된 것은 무엇 때문인가? 미국의 생각을 바꿀 수 있는 한국의 적극적인 외교가 있었다. 한국이 움직이지 않으면, 미국의 태도는 변하지 않는다. 정책의 빈곤을 극복할 수 있는 ‘외교적 상상력’을 발휘해야 한다.

교착국면이 장기화될 경우, 북한은 실제로 핵 억지력을 가질 수 있다. 중요한 것은 북한이 더 이상의 상황 악화를 하지 않도록 동결국면을 조기에 조성하고, 이러한 협상분위기에서 북한의 최종적인 핵 폐기 방안을 찾아야 한다는 점이다. 그러기 위해서는 2차 6자회담이 최소한 핵문제 해결을 위한 대화의 연속성을 보장해야 되며, 나아가 북한의 핵 동결을 계기로 미국을 비롯한 주변국은 북한의 새로운 발전 환경을 조성해야 한다.

6자회담과 더불어, 핵문제 해결을 위한 고위급 수준의 남북대화를 본격적으로 시도해야 한다. 그동안 장관급 회담에서 지속적인 북한의 변화를 촉구해 왔지만, 그 수준으로는 안 된다. 북한 최고위층의 핵 포기 의사를 확인할 수 있는 회담이 필요하며, 핵 포기의 대가로 새로운 발전 전략의 전환기회를 부여할 수 있는 한국의 보장 방안을 검토해야 할 시점이 되었다.

4. 정책제안 2: 적극적인 남북관계 개선을 통한 한반도 평화 추구

남북관계는 핵문제의 장기적 교착으로 새로운 국면에 직면해 있다. 그동안 한반도 정세를 관리해 온 남북경제협력은 이제 준비단계에서 실행단계로 전환되고 있다. 만일 이 단계에서 새로운 탄력을 얻지 못한다면, 남북경제협력 자체도 한계에 봉착할 가능성이 높다. 남북경제협력을 한 단계 상승시킬 남북간 정치·군사적 협상과 남한 정부의 적극적 태도가 필요하다.

최근 북한은 대외정세에서 남북관계의 의미를 더욱 중요하게 생각하고 있다. 북·미 및 북·일 관계의 교착국면에서 한국의 대북경제지원이 북한의 대외경제관계, 특히 경제재건을 위한 재원 확보에서 차지하는 비중은 높을 수밖에 없다. 나아가 변화하고 있는 북·중 관계의 현실을 고려할 때, 한반도 정세 관리 및 향후 위기 국면에서 남북관계의 진전 수준이 북한 체제의 안정에 미치는 영향력은 대단히 중요하다. 북한은 미·중관계의 밀월 및 중국의 동북공정(고구려사 평가) 추진 움직임에 주목하고 있으며, 중국이 단기적으로는 북한의 외교적 입장을 대변해 줄 수 있지만 장기적으로는 혹은 위기시에는 북한체제를 보장해 주지 않을지도 모른다(미·중간 대만문제와 북한문제의 거래가능성)는 의구심을 가지고 있다. 이런 상황에서 북한은 핵문제의 장기 교착이 북한 체제에 불리하다는 판단 아래, 적극적인 돌파전략을 선택하고 있다. 바로 이 점에서 남한이 적극적인 역할을 할 수 있는 여지가 크다.

핵문제의 교착이 해소되지 않는다면, 대북정책 전반에 대한 검토를 바탕으로 분명한 정책선택이 필요하며, 그 방향은 남한의 적극적인 노력을 통한 남북 경제협력의 확대이다. 당연히 우선적으로 경협정책에 대한 분명한 청사진이 요구된다. 상황이 악화되지 않는 이상 현재 추진하고 있는 3대 경협사업의 심화 발전을 지속적으로 추구해야 한다. 지금까지 정부가 고수해 온 북한핵문제 해결 이후 남북경제협력 강화라는 단계론적 접근을 변화시켜야 하며, 남북경협 수준과 핵문제 해결 수준을 유연하게 연결시키는 전략이 필요하다. 필요하다면 경협확대를 통해 핵문제 해결의 실마리를 찾도록 노력해야 한다. 이런 점에서 북한이 기대를 거는 개성공단 건설사업에 남한 정부가 좀더 적극적인 태도를 보여야 한다.

남북간 군사문제 해결을 위한 협상 환경도 조성해야 한다. 군사적 신뢰구축을 위한 남북 당국간 군사대화를 시작하고, 군사분야에서 상호 불신을 감소시킬 수 있는 실천방안을 모색해야 한다. 최근 논의되고 있는 주한미군 재배치가 북한에 대한 위협이나 남북간 군사적 긴장고조, 한반도 군비경쟁이 아니라, 본격적인 군축협상으로 전환될 수 있도록 방안을 마련해야 한다. 군사분야에서 남북간 협력이 이루어진다면, 이는 북한을 국제사회로 끌어들이는 주요한 요건 하나를 충족시키는 일이 될 것이다.

남북관계의 개선과 관련하여 주목해야 할 점은 한국의 외교안보정책, 특히 주변국과의 외교에서 가장 중요한 것이 남북관계라는 사실이다. 당분간 동북아 외교에서 ‘북한문제’가 가장 중요한 현안이라는 점을 감안한다면, 남북관계의 발전 수준이 국제사회에서 한국의 외교적 발언권을 결정할 것이다. 한반도 현안문제의 당사자 해결 구도의 정착이 한국 외교의 출발이라는 점을 잊지 말아야 한다.

5. 정책제안 3: 성숙한 한미 동맹과 평화외교 추구

주한미군 재배치와 한미동맹 조정을 한반도 군축과 평화체제 구축의 계기로 삼아야 한다. 주한미군 재배치에 적극적으로 대응하면서 주한 미군의 감축과 철수에 대한 중장기 계획을 한국과 미국이 공유하도록 해야 한다. 그러나 그 과정에서 자칫 한미동맹이 한미일 삼각군사동맹과 같은 지역동맹으로 전환되어서는 안 된다. 우리는 한국군이 전시작전통제권을 환수하고, 이를 바탕으로 남북간 군사분야 협력방안을 모색하면서, 북한을 포함한 동북아 국가들이 참여하는 지역차원의 안보협력체를 구성해 나가야 한다.

이 모든 정책의 핵심 원칙은 평화외교다. 한반도는 강대국들에 의해 둘러싸여져 있는 ‘상대적 약소국’이다. ‘약소국’일수록 지혜로운 외교가 중요하다. 현재의 세계는 냉전의 봉쇄가 추진되던 ‘과거’가 아니다. 각국은 과거의 냉전적 동맹관계에서 벗어나 자신들의 국익을 극대화하기 위한 다원외교를 벌이고 있다. 우리가 시대적 변화를 읽지 못한다면, 다시금 우리는 100년 전에 겪었던 강대국들의 ‘패권추구의 장’으로 전락할 것이다. 한미동맹에 모든 것을 거는 냉전적 안보관에서 벗어나야 할 때이다.

한미동맹이 지난 반세기 한국의 외교안보정책을 지배한 근본 개념이라면, 이제 21세기 한국은 남북 화해·협력과 한반도 평화·통일을 위해 새로운 안보 개념을 가져야 한다. 즉 동북아에서 체제를 달리하는 국가들의 대결적 상황을 극복할 수 있는 ‘적극적 협력안보’야말로 한반도의 평화와 안보를 위한 필요충분조건이라는 인식의 전환이 필요하다. 이 협력안보는 북한을 국제사회의 ‘정상국가’로 인정하는 것에서부터 출발해야 한다. 북미수교, 북일수교가 중요한 이유가 바로 여기에 있다. 6자회담은 북핵문제 해결을 위한 다자적 협력의 장이면서 동시에 남북한 교차승인의 완료를 위한 장이 되어야 한다.

협력안보에 기초하여 한국이 동북아 지역의 안보문제 해결을 적극적으로 주도해 나간다면, 한국은 진정한 의미에서 동북아 지역협력의 중심 국가 또는 동북아 평화화의 핵심 국가가 될 수 있다.

6. 평화외교와 협력 안보를 위하여

21세기 초반 한민족은 분단·전쟁·적대의 역사를 벗어나 화해·평화·통일의 미래로 나아가고 있다. 주권국가로서의 당당한 외교를 요구하는 국민들의 목소리가 높아지고 있고, 남북한의 군사적 긴장은 완화되고 있다. 이러한 시대 변화는 한반도의 거주자들에게 20세기를 지배한 전통적인 외교안보관을 벗어나 새로운 관점을 가지기를 요구한다. 이는 다름 아닌 평화외교와 협력안보이다.

참여정부는 평화와 협력의 원칙 위에 외교안보정책을 추진해야 한다. 대한민국의 국익을 생각하지 않는 것은 외교가 아니다. 이라크 파병이나, 주한미군 재배치, 북핵 문제, 모든 한미관계의 현안에서 한국의 이익을 추구할 수 있는 외교가 필요하다. 그렇지만 이기적인 국익에 메몰되기 보다, 동북아에서 나아가 세계적으로 존경받을 수 있는 외교의 철학과 품격이 요구되고 있다.

21세기 세계화시대 민주국가의 외교에서 가장 중요한 균형은 윤리와 실리 사이의 균형이다. 인권과 평화, 인도주의적 지원 등 보편적 가치를 추구하는 윤리적 외교와 단기간의 국익을 추구하는 실리외교 간에는 외교정책상 긴장과 경쟁이 있을 수 있다. 국민들은 외교정책 판단 과정에서 국제법과 헌법 그리고 인도주의적 원칙에 입각한 윤리적 기준을 강력히 요구하고 있다.

시민사회의 적극적 참여를 통하여 일관성과 철학을 갖춘 중장기 외교노선을 정립하고 이를 공개적으로 밝힌 후에 지속적으로 시민사회로부터 검증받는 시스템을 갖추는 것이 바람직하다.

이제 참여정부는 평화외교와 협력안보를 위해 세 가지 원칙을 분명히 밝히고 실천해야 한다.

첫째, 외교정책의 철학적 기준을 정립해야 한다. 인권과 평화를 지향하는 외교 철학이 필요하다. 주권 국가의 외교안보정책은 강대국에 대해서도 분명한 판단기준을 가지고 대할 때 가능하다. 대미추종형 외교라는 고정관념의 구조적 전환이 요구된다.

둘째, 장기적으로 외교안보정책에 대한 ‘민의 우위’ 노선을 지향해야 한다. 첫 단계로 외교, 안보, 국방 정책의 수립과정에서 투명성을 높이고 국가와 시민사회 사이의 긴밀한 협의를 보장하여 현재 국제문제를 바라보는 국민들의 윤리적 판단이 반영되도록 해야 한다. 국민적 상식에 기초한 외교가 국제사회에서도 지지를 받을 수 있다.

셋째, 미래 지향적인 외교정책의 전환이 필요하다. 우리사회의 낡은 기준들이 우리 외교를 여전히 과거로 돌이키려고 하지만, 많은 국민들이 보다 당당한, 보다 장기적 전망을 가진 외교정책을 기대하고 있다는 점을 잊지 말아야 한다.