2014. 12. 04

「국군의 해외파견활동 참여에 관한 법률안」에 대한 의견서II

위헌적 각종 파병을 합법화하고 오히려 대폭 확대

국군해외파견법 폐기하고 파병에 대한 민주적 통제 방안 강구해야

발행 | 참여연대 평화군축센터

담당 | 이미현 간사 02-723-4250 peace@pspd.org

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차례

요약	4

I. 국군 해외파견 참여법 폐기의 필요성	5

1. 헌법적 근거 없는 파병 정당화	5

2. 기존 법만으로도 헌법상 부여된 국군 임무 수행 가능	6

3. 해외파병의 투명성과 예측가능성 제고 기대하기 어려움	7

II. 개선안	8

제1조 목적	8

1. ‘국토방위’ 명시	8

2. 해외파견활동의 ‘투명성과 책임성, 헌법 상 동의권을 지닌 국회에 의한 통제가능성 제고’명시	8

3. ‘침략전쟁이 아닌 한도 내에서’ 삽입	8

제2조 정의	9

1. ‘비분쟁지역 파견되어 수행하는 교육훈련이나 재난구호 등 교류협력 활동’ 삭제	9

2. ‘기타 국군이 국제평화유지를 위하여 해외에 파견되어 수행하는’삭제	9

3. ‘개별파견요원’에 대한 규정 복원	9

기타	10

1. 객관적인 사전사후 보고서와 예결산 각목명세 제출 의무 조항 삽입	10

2. 자의적 자료 비공개에 대한 제재 조항 삽입	10

3.  불이익 처분의 금지 조항 삭제	11

참고문헌	12

요약

송영근 의원이 대표 발의한 「국군의 해외파견활동 참여에 관한 법률안」 (이하 국군해외파견 법안)이 국회 국방위를 통과하고 법사위 법안심사를 앞두고 있음. 이번 법안은 지난 2012년 UAE 파병 연장 동의안의 부대의견으로 제시된 ‘법적근거 마련’을 충족시키기 위해 제안되었음.

국군의 사명을 국토방위로 규정하고 있는 우리 헌법 제5조와 합치되지 않음에도 불구하고, 국군해외파견 법안은 해외 파병의 범위를 ‘다국적군 파병’뿐만 아니라 ‘비분쟁지역 교육훈련, 재난구호’까지 대폭 확대함으로써 헌법에 저촉되는 다양한 종류의 국군 해외파병을 합법화하고 있음.

재해구호, 인도적 지원 목적의 파병을 해외파견 범주에 포함시키고 있는 것은 상식에 반할 뿐만 아니라 매우 위험한 발상임. 공병부대나 의료부대가 인도지원 업무를 수행할 수 없는 것은 아니나 같은 비용을 들일 경우 민간구급대와 전문업체가 더 전문적이고 효과적이므로 재해구호 등의 특수성을 생각할 때 군대 파견보다 해당분야 민간 전문인력을 파견하는 것이 바람직하기 때문. 게다가 현행 「해외긴급구호에 관한 법률」에 따라 해외 재난 발생 시 민·관합동 해외긴급구호협의회의 협의 및 결정으로 필요시 국방부를 비롯한 중앙행정기관에 긴급구조 참여를 요청해 긴급구호지원이 가능하기 때문에 별도로 재난구호 목적의 국군부대 파견을 허용토록 하는 것은 불필요함.

또한 국군해외파견 법안은 위헌논란을 빚고 있는 UAE 파병을 정당화하기 위해 사후적으로 고안된 법이라는 비난을 피하기 어려움. 이번 법안에서 국방교류협력 활동의 하나로 “특정국가의 요청에 따라 비분쟁지역에 파견되어 수행하는 교육훈련”을 명시하고 있는데, 이 조항의 전형적인 사례가 바로 ‘아랍에미리트(UAE)군 교육훈련 지원’을 명목으로 강행된 국군부대의 UAE 파견임.

반면 국군해외파견 법안 제안문에서 “국군의 해외파견활동에 대한 투명성과 예측가능성”을 높일 것을 표방하고 있다고 밝히고 있으나 실제 조항을 살펴보면 국회와 국민의 민주적 통제를 제도화할 실질적 내용은 전혀 제안하지 않고 있어 선언적인 것에 그치고 있음.

이에 참여연대는 국군해외파견법 제정은 불요불급하다고 판단하며, 국군해외파견 법안 통과에 반대하기 위해 아래와 같이 『국군의 해외파견활동 참여에 관한 법률안』에 대한 의견을 제출함.

I. 국군 해외파견 참여법 폐기의 필요성

헌법적 근거 없는 파병 정당화

국회 국방위에서 수정결의된 국군해외파견법안 제2조는 해외파견 활동의 정의를 ‘국군이 국제연합 안전보장이사회의 지지와 결의에 따라 다국적군에 소속되어 수행하는 평화유지 활동, 당해 국가의 요청에 따라 비분쟁지역에 파견되어 수행하는 교육훈련이나 재난구호 등 교류협력 활동, 기타 국군이 국제평화유지를 위하여 해외에 파견되어 수행하는 활동’이라고 밝히고 있음.

이는 지난 10여 년간 위헌논란을 빚은 각종 파병 사례를 다 포괄하도록 폭넓은 범주에서 규정하고 있음. 다국적군 파병으로는 이라크, 아프간 파병 사례가, 비분쟁지역 교육훈련을 위한 파병은 아랍에미리트(UAE) 아크부대 파견, 재난구호 목적의 파병은 필리핀 팔라우 부대 파견 등이 해당됨. 이 외에도 ‘기타 국군이 국제평화유지를 위하여 해외에 파견되어 수행하는 활동’이라고 하여 위에서 언급한 과거 해외파견 사례 외에도 다양한 경우에 대해 포괄적으로 정의하고 있음.

이처럼 해외파견의 범주를 대폭 확대하는 것은 국군의 사명을 국토방위로 규정하고 있는 우리 헌법 제5조와 합치되지 않음. 국군에 부여된 헌법적 의무의 핵심은 국제평화를 지향하고 침략적 전쟁을 부인하는 헌법원칙(헌법 제5조 1항) 아래에서 ‘국토를 방위하는 것’(헌법 제5조 2항)임.

‘국가의 안전보장 의무’가 국군을 해외에 파병하거나 군사조약을 맺어 집단적 자위권을 행사할 수 있는 헌법적 근거가 된다고 볼 수도 있지만, 그렇다고 하더라도 엄격하게 제한적으로 해석해야 함

오동석(2005). 국군의 외국 파견에 대한 헌법적 검토. 민주법학 29. 361-387

이경주(2014). 평화권의 이해: 개념과 역사, 분석과 적용. 사회평론. 155

다시 말해 국토방위는 영토고권의 보장임무를 의미하는 것이고, 국가의 안전보장이란 국가 존립에 대한 중대한 위험에 대응하는 것으로 한정해야 함. 따라서 ‘국군은 국토방위의 수행을 사명으로 하는 방위적인 군대’로 이해해야 함.

물론 헌법 60조 2항에 “국군의 외국에의 파견”이라는 표현과 함께 국회 동의권을 규정하고 있기 때문에 국회의 동의가 있으면 국군을 외국에 파견할 수 있는 것으로 해석할 가능성이 있음. 국군의 해외파병이 집단적 자위권에 의거한 경우 국회의 승인이 있으면 허용되는 것으로 해석하는 견해도 있으나, 이 경우에도 집단적 자위권 및 국군의 해외파병이 헌법적으로 허용될 수 있는지가 국토방위와 국가안전보장 요건에 따라 판단되어야 함. 그러므로 비분쟁지역으로의 교육훈련, 재난구호와 같은 교류협력을 위한 목적의 해외파견은 과거 국회 동의를 얻어 추진된 바 있더라도 헌법이 국군에 부여하는 국토방위와 국가안전보장 요건을 만족한다고 보기 어려우므로 위헌적 결정이었다고 보는 것이 적절함.

또한 국군의 해외 파견은 대통령의 군 통수권의 문제라고 주장하는 견해가 있을 수 있음. 국군의 외국 파견이 헌법상 선전포고, 외국군대의 대한민국 영역 안에서의 주류와 같이 '고도의 정치적 행위'인 통치행위로 이해되지만 UAE 파병과 같은 비분쟁지역 교육훈련을 위한 파병은 아예 군의 본질에 관한 헌법적 틀을 벗어나기 때문에 대통령의 군 통수권의 범주에 포함되지 않음.

기존 법만으로도 헌법상 부여된 국군 임무 수행 가능

국회는 이미 「국제연합 평화유지활동 참여에 관한 법률(이른바 UN PKO 법)」을 제정 운용해 국제연합이 요청하는 국제평화유지활동을 위해 부득이한 경우 국군을 해외에 파견할 수 있도록 하고 있음. 국제연합의 평화유지임무(PKO) 역시 우리 헌법 정신에 위배되지 않는 선에서 민간 중심의 지원으로 제한되어야 하는 것이 마땅함. 헌법이 부여하는 국군의 임무 범주를 준용한다면 별도의 법을 제정해야 할 하등의 이유가 없음.

재난구호 및 인도적 지원과 관련해서도 국제 가이드라인에 의하면 군의 이용 및 개입은 부득이한 경우 최후의 수단으로만 활용해야 한다고 권고하고 있음. 군의 인도적 지원 활동은 정치 군사적 이해와 전략에 따른 지원, 비전문성(특히 구호대상이 아동, 여성이라는 점에서), 군대 파견에 따른 기지건설 등 추가비용 발생과 같은 원조의 비효과성, 원조의 군사화 문제 등을 야기할 수 있다는 국제사회의 공감대가 있었기 때문임.

이에 국제연합과 국제적십자 등이 국제적 가이드라인을 제정한 바, UN 인도주의 기구들이 포함된 의사결정기구인 UN 기구간 상임위원회(IASC)의 ‘복합적 위기상황에 대한 민군 가이드라인과 지침’이나, 유엔 인도주의 업무조정국(OCHA)의 ‘재난구호 시 외국군 등의 이용에 관한 가이드라인’(소위 오슬로 협약)에 따르면, 인도적 지원의 핵심 원칙인 정치적 중립성 문제, 인도적 지원의 목적과 효과에 있어서 군의 해외긴급구호나 인도적 지원 활동은 부정적인 측면이 있다고 밝히고 있음. 만일 인도적 지원 활동에서 군대가 불가피하게 필요한 경우, 그것은 단기간 내의 활동이어야 하며, 인도적 지원 메커니즘에서 보조적인 역할에 머물러야 하며, 최후의 수단으로 강구되어야 한다고 밝히고 있음. 이를 고려할 때 재난구호 활동을 군대 해외파견의 대표적 범주로 정의하여 추진하는 것은 적절치 않음.

재난지역의 피해 복구에 실효성 있는 도움을 주기 위해서는 긴급구호 활동 및 개발사업의 특수성을 우선적으로 고려하고, 구급대 혹은 개발구호 전문단체나 업체의 전문적인 역량을 투입하는 것이 마땅함.

해외파병의 투명성과 예측가능성 제고 기대하기 어려움

국군해외파견법안은 제안 취지와는 달리 국군의 해외파견활동에 대한 투명성과 예측가능성을 높이고 국회와 국민의 민주적 통제를 제도화할 실질적인 조항은 전혀 제안하지 않고 있음. 법안은 해외파병 시 헌법과 국제법을 준수할 의무(제3조), 정부가 파병지역에 대한 조사활동보고서를 사전에 작성할 의무(제5조), 매년 정기국회에 국군 파견부대의 구체적인 활동성과, 활동상황, 임무 종료 및 철수 등 변동사항을 보고할 의무(제11조) 등을 제안하고 있으나, 이는 과거에도 의례적인 수준에서 시행하여 오던 것으로서, 해외파견 국군부대의 실제 활동을 민주적으로 통제하는데 거의 효과가 없음이 입증되었음.

지난 10여 년간 외교부나 국방부는 이라크 아프간 등 민감한 파병지역에 대한 민간용역분석보고서나 객관성 있는 국제보고서를 작성하지도 공개하지도 않았고, 파견부대의 활동이나 예산에 대해서는 국가안보를 이유로 대부분의 정보를 비밀에 부쳐 왔으며 국회에 제출하는 보고자료나 결산자료조차 허위로 제출한 예가 적지 않음. 그러나 법안은 군의 이같은 자의적인 비밀주의와 위법행위를 제어할 어떤 실질적인 조항도 제시하지 못하고 있음.

게다가 법안은 국군파견부대가 국제법을 위반하거나 국회의 민주적 통제를 사실상 거부했을 경우 국회나 사법기관이 어떤 제약을 가할 수 있는지 전혀 명시하지 않았음. 도리어 매우 포괄적인 불이익 금지 조항(13조)를 명시하는 등 파견의 불법 가능성이나 현지활동에서의 위법가능성에 대해 면책의 여지를 두고 있음.

II. 개선안

참여연대는 송영근 의원이 대표발의한 국군의 해외파견 참여를 위한 법률이 위헌적 파병을 합법화한다는 문제와 이미 기존 법률만으로도 헌법이 규정한 국군의 임무를 수행하는 데 충분하다는 사실을 이유로 해외파견을 위한 추가적 법률 제정은 불필요하다는 입장임.

그러나 국군 해외파견의 투명성과 예측가능성을 높이고자 하는 제안취지를 고려해 불가피하게 국군의 해외파견 참여를 위한 법률을 수정하여 가결하고자 하는 경우에는 다음의 사항을 반드시 반영할 필요가 있음.

○ 제1조 목적

‘국토방위’ 명시

주지하듯이 국군에 부여된 헌법적 의무의 핵심은 국제평화를 지향하고 침략적 전쟁을 부인하는 헌법원칙(헌법 제5조 1항) 아래에서 ‘국토를 방위하는 것’(헌법 제5조 2항)임. 따라서 국군의 해외파견도 헌법이 부여하는 국군의 임무 범주 안에서 검토되고 시행되어야 함. 그러므로 국군의 해외파견 목적으로 ‘국토방위를 위해 불가피하다고 인정되는 경우’가 포함되어야 함.

해외파견활동의 ‘투명성과 책임성, 헌법 상 동의권을 지닌 국회에 의한 통제가능성 제고’명시

국군 해외파견 참여법의 제안 취지서를 살펴보면 내용과 절차를 법률에 명확히 규정하여 국군의 해외파견활동에 대한 투명성과 예측가능성을 높일 것을 그 목적으로 제시하고 있음. 그러나 이러한 취지가 제1조에 충분히 반영되지 않았음. 해외파견의 내용과 절차를 모두 규정하기 위한 법안으로서는 목적 항목에 ‘투명성과 책임성, 헌법 상 동의권을 지닌 국회의 통제가능성’ 제고가 명시될 필요 있음.

‘침략전쟁이 아닌 한도 내에서’ 삽입

김형태 변호사의 동 법안에 대한 의견서, 참여연대 이태호 사무처장의 동 법안 관련 토론회 발제문 참고 (별첨문서)

침략전쟁이란 ‘영토의 확장, 국가이익이나 정책의 실현을 위한 전쟁, 국제분쟁의 해결수단으로 행해지는 전쟁’을 가리키며 모든 헌법학자들이 이 정의에 동의하고 있음. 그러므로 무조건 분쟁을 해결하는 것이 바로 우리 헌법상 “국제평화의 유지에 노력하는” 행위라고 보아서는 안됨.

외견상 분쟁이 일어나 전투나 테러로 민간인들이 사상을 당하는 경우 이 분쟁에 개입하는 것이 일응 우리 헌법상  “국제평화의 유지에 노력하”는 행위로 비칠 수도 있으나 그 분쟁의 원인이 일방의 영토의 확장, 국가이익이나 정책의 실현에서 비롯된 것일 경우 명백히 침략전쟁임. 그러므로 헌법의 취지에 보다 부합해 해외파병의 요건 심사를 하도록 침략전쟁 여부를 판단하도록 하는 위의 조항을 삽입할 필요 있음.

○ 제2조 정의

‘비분쟁지역 파견되어 수행하는 교육훈련이나 재난구호 등 교류협력 활동’ 삭제

이미 앞에서 설명했듯이 교육훈련, 재난구호 등의 비분쟁지역 교류협력 활동을 위한 파병조항은 국군의 사명을 국토방위로 규정하고 있는 우리 헌법 제5조와 합치되지 않음. 그러므로 이 부분을 삭제해야 함.

‘기타 국군이 국제평화유지를 위하여 해외에 파견되어 수행하는’삭제

‘기타 국군이 국제평화유지를 위하여 해외에 파견되어 수행하는 활동’은 해외파견 활동의 범주를 헌법이 규정한 국군의 임무 외로 대폭 확대해석 할 수 있는 항목으로 반드시 삭제되어야 함. 이는 통상적으로 알려져 있는 해외파견 유형 외에도 그동안 헌법적 근거 문제로 추진되지 못했던 다른 새로운 형태의 파병까지도 허용할 수 있다는 가능성을 내재하고 있다는 점에서 우려를 낳고 있음. 정부의 자의적 해석과 판단에 의한 국군 파견이 그동안 법적 근거 논란이 되어 왔던 것을 고려할 때 포괄적으로 해석될 수 있는 항목은 삭제하는 것이 바람직함. 고로 해당 조항을 삭제해야 함.

‘개별파견요원’에 대한 규정 복원

그동안 최소한의 국회 동의절차도 없이 불법적으로 진행되어 오던 국군 개별파견요원을 통제하기 위한 조문이 아예 삭제됨. 명수에 상관없이 국군의 해외 파견은 그 파급력을 고려할 때 정부가 자의적으로 추진해서는 안됨. 개별 파견요원 역시 국군의 일원이며, 1~2명에 해당 하는 소수의 인력 파견일지라도 교육훈련에 파견하는 경우에는 해당 국가의 전력에 미치는 영향이 매우 클 수 있음. 우리 헌법은 국군부대 뿐만 아니라 국군의 해외파견에 국회가 동의권을 행사하도록 하고 있어 국방부의 자의적인 해외군인파견은 위헌임. 따라서 해당 국가에 군인 파견이 적절할지 여부를 국회가 전혀 검토하지 않고 파견한다는 것은 부적절함.

과거 ‘레바논 평화유지군(UNIFIL) 파견연장 동의안’을 처리하는 과정에서 국회 동의없이 옵서버 자격으로 국군을 개별파견하는 것은 헌법 위반이라는 지적이 나온 바 있음. 당시 국회 사무처는 국군부대가 아닌 국군의 개별파견은 국회의 동의가 필요없다는 정부의 설명에 대해 “헌법 규정에 대한 자의적 해석”이라며 “엄중해야할 국군의 해외파견에 대한 국가정책의 판단을 행정 편의적으로 그르칠 우려가 있는 문제”라고 지적한 바 있음. 따라서 개별파견요원 개념을 법안에 명시하고 이에 대한 심사와 통제를 실시해야 함.

○ 기타

객관적인 사전사후 보고서와 예결산 각목명세 제출 의무 조항 삽입

법안은 정부가 파병지역에 대한 조사활동보고서를 사전에 작성할 의무(제5조)와 함께 파견동의안 제출시 포함할 내용(제6조)에 대해 제안하고 있음. 이미 해당 보고서와 자료 제출은 의례적인 수준에서 시행하여 오던 것임. 그러나 해당 자료들이 군의 입장을 넘어 객관적인 상황 판단을 가능하게 하는 자료로서는 한계가 있음. 특히 “침략전쟁 가능성 여부에 대한 판단 자료”도 추가 첨부되어야 함. 조사활동보고서와 파견의 필요성에 대한 자료는 제3자의 참여 및 검증과정을 포함할 필요가 있음.

제11조 국회에의 활동보고 조항에 “정부는 매년 국군부대의 해외파견활동 현황과 실적--활동계획--파견지역의 정세 등을 정기회 개시 전까지 해당 상임위원회에 보고”하도록 명시하고 있음. 그러나 이 역시 과거에도 의례적인 수준에서 시행하여 오던 것임. 그러나 해당 보고 내용은 해외파견 국군부대의 실제 활동을 객관적으로 평가하기 보다는 군의 파견연장 논리를 뒷받침하는 내용으로 주로 구성되어 파견연장의 필요성 여부를 심의할 수 있는 신뢰있는 자료로 활용하기 어려움. 따라서 활동 보고서 뿐만 아니라 상세한 활동 일지와 예산 지출에 대한 각목명세를 제출하도록 하고, 활동보고를 위한 현지 출장 등을 공개적으로 시행하고 다양한 전문가가 참여하는 제3자 검증 방식 등을 도입하여 객관성을 높이는 방안을 명시할 필요 있음.

자의적 자료 비공개에 대한 제재 조항 삽입

파견부대의 활동이나 예산에 대해서는 국가안보를 이유로 대부분의 정보를 비밀에 부쳐 왔음. 그러나 법안은 군의 이같은 자의적인 비밀주의와 위법행위를 제어할 어떤 실질적인 조항도 제시하지 못하고 있음. 게다가 법안은 국군파견부대가 국제법을 위반하거나 국회의 민주적 통제를 사실상 거부했을 경우 국회나 사법기관이 어떤 제약을 가할 수 있는지 전혀 명시하지 않았음. 이를 구체적으로 제시할 필요 있음.

불이익 처분의 금지 조항 삭제

매우 포괄적인 불이익 처분의 금지 조항(12조)를 명시하는 등 파견의 불법 가능성이나 현지활동에서의 위법가능성에 대해 면책의 여지를 두고 있음. 보다 구체적으로 부당하게 발생하게 되는 불이익의 범주를 명시하지 않는 한 해당 조항은 삭제하는 것이 바람직함.

참고문헌

김형태(2014). 국군의 해외파견 활동참여에 관한 법률안 검토의견

오동석(2005). 국군의 외국 파견에 대한 헌법적 검토. 민주법학 29. 361-387

이경주(2014). 평화권의 이해: 개념과 역사, 분석과 적용. 사회평론

이태호(2014). 한국군의 해외파견 결정, 추진, 평가 체계 진단.  국회 토론회 『해외파병 이대로 좋은가』(2014. 1. 23) 자료집

참여연대(2013). 『국군의 해외파견활동 참여에 관한 법률안』에 대한 의견서

참여연대 정책자료

국군 해외파견 참여법에 대한 의견서

발행일  2014. 12. 04

발행처  참여연대 평화군축센터 (소장 : 이경주 인하대 교수)

담  당  이미현 간사 02-723-4250 peace@pspd.org

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