2014. 12. 03

북한인권법안 등에 관한 의견서

북한인권개선에 실효성 없는 반북단체 지원법에 불과

인도적 문제해결 우선 추진, 남북인권협력 기반 조성이 관건

남북관계발전법에 기초한 실효적 접근이 중요

발행 | 참여연대 평화군축센터

담당 | 김승환 간사 02-723-4250 peace@pspd.org

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차례

요약	3

들어가며	4

북한인권 관련 법안 검토 의견	5

1. 정부 정책으로 시행하고 있는 내용의 나열, 중복 행정 우려	5

2. 반북단체 지원법이라는 우려를 불식시키지 못하고 있음	5

3. 실효적 인권개선이 의심되는 자기만족적 접근	6

4. 협소한 관심, 인권협력에는 소극적	6

5. 남북관계 발전에 관한 법률을 기초로 하고 있지 않아 정책적 일관성에 위배	6

결론	8

요약

정부 정책으로 시행하고 있는 내용의 나열로, 중복 행정이 우려됨

새누리당의「북한인권법안」과 새정치민주연합의「북한인권증진법안」모두, 제시하는 사업들 상당수가 이미 정부부처 및 민간에서 시행하고 있는 것이어서 중복 행정과 국가 예산 낭비를 초래할 것이 우려됨.

반북단체 지원법이라는 우려를 불식시키지 못하고 있음

「북한인권법안」은 북한인권재단 설립 조항을 제외하면 새로운 내용이 없거나 기존 정부 정책으로 가능하다는 지적을 받을 만큼, 재단 설립이 부각되어 있음. 이 조차도 북한인권 개선과는 거리가 멀고 대신 정치적 목적이 높다는 의혹을 사기에 충분함.

실효적 인권개선이 의심되는 자기만족적 접근

남한은 인권 개선과 통일 환경 조성을 병행해야 하는 과제를 안고 있다는 점에서 자국의 이익을 바탕으로 압력 위주로 만들어진 미국과 일본의 북한인권법을 근거로 북한인권법 제정을 주장하는 것은 적절치 않음.

협소한 관심, 인권협력에는 소극적

「북한인권법안」은 자유권에, 「북한인권증진법안」은 생존권에 상대적인 무게를 두고 있음. 이는 인권의 불가분성과 상호의존성에 위배됨. 특히 대북 인도적 지원의 경우 「북한인권법안」은 과도한 단서 조항이 지원의 진정성을 의심케 할 수 있고, 「북한인권증진법안」은 인도적 지원과 인도적 문제 해결을 병행 추진하는 적극성을 보기 어려움.

남북관계발전법과 배치되고 정책적 일관성 위배

「북한인권법안」은 북한인권에 대해서는 다른 법률에 우선한다고 명시하고 있는데, 이는 남북관계를 포괄적으로 발전시키는 선상에서 인도 및 인권 문제 해결 노력을 기한다고 명시한 ‘남북관계 발전에 관한 법률’과 상충함.

지난 9월 뉴욕에서 윤병세 외교부장관과 리수용 외무상이 남북 인권대화의 필요성을 밝힌 만큼, 북한인권법안보다는 신뢰 형성을 바탕으로 한 인권대화 추진이 더 실효성이 높은 대안임.

들어가며

현재 19대 국회 외교통일위원회 법안심사소위에 새누리당 김영우 의원이 대표 발의한 「북한인권법안」과 새정치민주연합 심재권 의원이 대표 발의한 「북한인권증진법안」이 심사를 앞두고 있음.

북한인권법은 새누리당의 전신인 한나라당에 의해 2005년 처음 발의된 바 있음. 북한인권법은 남북관계 경색, 반북단체 지원 문제 등으로 여야 간의 논쟁 속에 17대, 18대 국회에서 모두 처리되지 못하고 폐기된 바 있음. 그동안 참여연대를 비롯한 평화‧인권 시민단체들은 북한인권법안이 실질적 인권개선 효과가 없는 반북단체 지원법에 불과하며, 인권을 정치적으로 이용함으로써 남북 간의 갈등을 유발하여 북한인권 상황을 개선하는 창구를 오히려 좁힐 수 있다는 의견을 표명해왔음.

참여연대는 북한인권 상황이 전반적으로 심각하며 이를 개선시키기 위한 다각도의 노력이 필요하다는 점을 명확히 인지하고, 입법 발의된 북한인권 관련 법안들의 목적의식에 충분히 공감하는 바임. 그러나 아무리 선한 목적도 잘못된 수단을 정당화할 수는 없음. 현재 19대 국회에서 새누리당 김영우 의원이 발의한 북한인권법안은 18대 국회 중 심사기간 만료로 폐기된 북한인권법안 내용과 대동소이함.

참여연대는 그동안 북한 주민들의 인권 상황을 개선하기 위해서는 북한체제의 변화와 함께 분단 및 정전체제의 극복이 동시에 필요하다는 점을 강조하며, 그에 따라 한반도 차원의 통합적이고 협력적인 인권개선 정책을 제안해왔음. 이러한 북한인권 개선에 대한 정책적 원칙을 근거로 새누리당과 새정치민주연합의 북한인권 관련 법안에 대한 의견을 제시하고자 함.

북한인권 관련 법안 검토 의견

정부 정책으로 시행하고 있는 내용의 나열, 중복 행정 우려

새누리당「북한인권법안」은 △통일부 산하 북한인권자문위원회 설립, △통일부 장관의 북한인권기본 계획 수립, △인도적 지원에 대한 국제 기준에 따른 전달‧분배‧감시, △외교부에 북한인권대외직명대사 설치, △북한인권 재단 설립 및 민간단체 활동 지원, △법무부에 북한인권기록 보존소 설치, △북한인권 실태 및 인권증진 방안에 대한 대국민 교육 및 홍보대책 마련·시행 등을 주요 내용으로 담고 있음. 다양한 사업들이 제시되었으나 이 중 상당수의 내용들은 이미 정부부처 및 민간에서 시행하고 있는 것들임.

새정치민주연합「북한인권증진법안」은 통일부에 인도적지원협의회 설치, 인권정보센터 설치를 명시하고 있으나 이 역시 기존 정부 정책에 시행되고 있는 내용으로서 법 제정 없이 정책 의지 제고 및 예산 확대로 접근할 수 있음. 따라서 위 내용으로 북한인권법을 제정한다면 그 자체로 중복 행정과 국가 예산 낭비를 초래할 것으로 우려됨.

반북단체 지원법이라는 우려를 불식시키지 못하고 있음

새누리당의 「북한인권법안」 중 ‘북한인권재단’의 주요 사업으로 명시된 △북한인권 실태에 관한 조사‧연구 △ 북한인권 개선을 위한 정책대안의 개발 및 대정부 건의 △북한인권 관련 교육‧홍보 및 출판 △북한인권 개선을 위한 국제적 교류 및 협력 활동 등 네 가지 사업은 이미 국가인권위원회, 통일연구원, 그리고 여러 민간단체들이 수행하고 있음.

「북한인권법안」은 북한인권재단 설립 조항을 제외하면 새로운 내용이 없거나 기존 정부 정책으로 가능하다는 지적을 받을 만큼, 재단 설립이 부각되어 있음. 북한인권재단 설립 및 민간단체 지원에 대한 요건이나 절차를 대통령령이 정하도록 되어 있는 북한인권법안은 현 정부가 반북전단활동을 묵인하고 있고 반북수구세력을 정치적 기반으로 하고 있다는 점에 북한인권 개선과는 거리가 멀고 대신 정치적 목적이 높다는 의혹을 사기에 충분함. 여기서 북한인권재단의 설립 및 운용, 민간단체 지원을 정부가 관장하므로써 재단 및 민간활동의 독립성과 순수성이 태생적으로 훼손될 수 있음.

전쟁을 겪고 그 고통이 지속되고 있는 분단체제 하에서, 인권관이 서로 다른 일방이 타방의 인권문제를 법적 근거를 갖고 접근하는 것은 일방적 성격이 있음. 여기에 2008년 이후 남북간 대립과 갈등이 줄어들지 않고 있어 인도적 문제도 해결하지 못하고 있는 상황에서 북한인권법을 제정하려는 것은 자기만족적인 것에 불과함.

실효적 인권개선이 의심되는 자기만족적 접근

북한인권법 제정을 찬성하는 측에서는 미국과 일본의 북한인권법 제정을 사례로 들고 있음. 그러나 미국과 일본의 북한인권법은 북한인권 개선을 도모하기보다는 대북 제재의 성격이 강함. 현재 미국과 일본이 제정한 북한인권법으로 북한인권 상황이 실질적으로 개선되었다는 평가는 찾아보기 어려움. 미국, 일본과 한국이 북한인권에 관한 시각, 범주, 접근이 다른데 기계적으로 적용하는 논의도 문제임.

미국과 일본의 북한인권법은 자국 법령을 근거로 북한에 인권상황을 개선하도록 정치적 압력 행사를 기조로 하고 있음. 남한은 미국, 일본과 달리 북한인권이라는 범주에 남북간 인도적 문제와 한반도 전체 거주민들의 평화권을 포함해야 하고, 인권 개선과 통일 환경 조성을 병행해야 하는 과제를 안고 있음. 그런 점에서 자국의 이익을 바탕으로 압력 위주로 만들어진 미국, 일본의 관련 법률을 예로 들면서 북한인권법 제정을 주장하는 것은 실효성과 함께 정책추진 여건 및 목표에 대한 주체적인 판단 부재를 보여주는 것에 불과함.

협소한 관심, 인권협력에는 소극적

두 법안이 북한인권 범주에 자유권과 사회권을 모두 포함시키고 있으나 지금까지 두 당의 관련 정책 경향과 법안의 초점을 두고 볼 때 「북한인권법안」은 자유권에, 「북한인권증진법안」은 생존권에 상대적인 무게를 두고 있음. 이는 인권의 불가분성과 상호의존성에 위배됨.

두 법안은 분단과 전쟁으로 파생된 남북간 인도적 문제에 무관심한데, 이산가족, 납북자, 국군포로와 그 가족들은 분단으로 행복추구권을 박탈당한 살아있는 역사임. 이는 두 법안이 북한인권문제가 북한체제는 물론 분단체제와 깊이 관련되어 있는 점을 간과한 문제를 안고 있음을 말해줌.

과거 서독의 대동독인권정책 경험에서 보듯이, 적대관계와 이질적 체제에서 인도적 문제 해결을 우선하는 것이 실효적인 인권문제 해결과 상대의 인권문제를 다룰 신뢰를 형성할 수 있음.

대북 인도적 지원은 북한주민의 생존권 개선에 도움을 주는 한편 남북간 인도적 문제 해결을 촉진할 수도 있다는 점에서 적극 추진할 필요가 있음. 「북한인권법안」의 경우 과도한 단서 조항이 지원의 진정성을 의심케 할 수 있고, 「북한인권증진법안」은 인도적 지원과 인도적 문제 해결을 병행 추진하는 적극성을 보기 어려움.

남북관계 발전에 관한 법률을 기초로 하고 있지 않아 정책적 일관성에 위배

「북한인권법안」은 북한인권에 대해서는 다른 법률에 우선한다고 명시하고 있음. 이는 인권근본주의적 발상으로서 보편가치들을 조화롭고 평화적으로 구현해나가는 국제사회의 통념과도 거리가 멈. 또 인권 우선의 남북관계법 적용은 2005년 말 여야 합의로 제정한 ‘남북관계 발전에 관한 법률’과도 상충함. 남북관계발전법은 남북관계를 포괄적으로 발전시키는 선상에서 인도 및 인권 문제 해결 노력을 기한다는 조항을 포함.

북한인권문제가 중요한 만큼 신뢰구축, 경제협력, 인도주의 구현, 평화정착 등 다른 대북정책 사안들도 중요함. 남북관계발전법은 대북정책의 포괄적 성격을 인정하고 주요 정책과제를 병행 발전시켜나간다는 국민적 합의를 반영하고 있음. 또 인도적 문제, 평화권 등 북한인권문제의 일부는 북한문제로만 환원되지 않고 남북간 협력을 요구하는 사안들임

지난 9월 뉴욕에서 윤병세 외교부장관과 리수용 외무상이 남북 인권대화의 필요성을 밝힌 만큼, 북한인권법안보다는 신뢰 형성을 바탕으로 한 인권대화 추진이 더 실효성이 높은 대안임.

결론

인권은 평화, 지속가능한 발전과 함께 국제 보편규범으로서 통일도 보편규범을 구현하는 방향으로 접근할 필요가 큼. 이때 남북은 인권분야에서도 대화와 협력이 절실한데, 체제가 서로 다른 남북관계에서, 불신이 어느 때보다 높은 상황에서, 실효적 개선이 의심되는 북한인권문제에 대한 법적 접근은 근본적인 한계가 있음.

여야 두 법안은 북한인권문제의 성격, 범주, 정책수단 등에 있어 협소함과 편향성을 보이고 있음. 특히  「북한인권법안」은 ‘북한인권재단’ 설치와 ‘북한인권 관련 시민사회단체 지원’ 부분이 대내정치적 성격도 갖고 있다는 의혹을 살 수 있음. 관건은 이 두 법안이 북한인권에 실효적인 기여를 하기에 문제가 많고, 대부분의 내용이 법 제정이 불필요함. 차라리 정부의 정책 의지를 제고시키고 예산을 확대하며 북한과 신뢰를 형성하는 것으로 접근하는 것이 바람직함.

남한에서 북한인권은 국제협력과 함께 남북협력을 병행하고, 구체적인 사안별로 그에 합당한 유연하고 다각적인 접근이 필요함. 북한인권문제는 다른 남북관계와 달리 보편적인 문제이므로 국제공조로 접근한다는 발상은 문제의 본질을 호도하는 인식에 불과함. 남한의 입장에서 북한인권문제는 남북관계를 통하지 않고는 그 실효성이 거의 발생하지 않음. 특히 인도적 문제 해결이 북한인권 논의에 배제된 상태에서 북한 내의 인권문제에 초점을 둔 법적 논의는 문제의 선후를 무시하고 자기만족적인 것에 불과함.

분단체제 하에서 남북은 그 정도는 달라도 인권신장에 근본적인 한계를 안고 있음. 북한인권은 북한체제의 문제와 분단체제의 영향을 받고 있어, 북한체제가 인권친화적인 방향으로 변화하는 한편 분단을 극복하는 노력이 병행되어야 함. 이런 방향에서 남한은 북한인권 개선을 위해 실효적이고 건설적인 접근이 있어야 함. 특히, 분단으로 고통받고 있는 인도적 문제 해결을 우선 추진해 그들의 행복추구권을 보장하고, 남북간 신뢰를 형성하고, 남북인권협력의 기반을 닦아나가야 할 것임.  □

참여연대 정책자료

북한인권법안에 대한 의견서

발행일  2014. 12. 03

발행처  참여연대 평화군축센터 (소장 : 이경주 인하대 교수)

담  당  김승환 간사 02-723-4250 peace@pspd.org

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