한미동맹 60년 성찰과 미래 모색을 위한 토론회

2013. 10. 23

토론회

한미동맹 60년

성찰과 미래 모색을 위한

토론회

일    시 | 2013년 10월 23일(수) 오후 2시

장    소 | 국가인권위원회 배움터

공동주최 | 세교연구소

인하대 법학연구소 평화와 법센터

참여연대 평화군축센터

프로그램

1부	한미동맹 60년과 한반도 평화

사회	구갑우 북한대학원대학교

발표1	한미동맹 60년과 국제정세 변동 : 냉전동맹에서 전략동맹으로? / 김준형 한동대학교

발표2	평화주의와 한미동맹	/ 이경주 인하대학교

지정토론	이남주 세교연구소

김창수 코리아연구원

2부	한미동맹에 갇힌 한국의 군사안보 : 현안, 쟁점 중심으로

사회	이남주 참여연대

발표1	한미동맹과 군사안보 쟁점 1: 전작권 환수, 차기전투기 도입사업, 무기구매, Kill Chain  / 최종건 연세대학교

발표2	한미동맹과 군사안보 쟁점 2: 유엔군사령부와 미국의 유엔헤게모니 해체  / 이시우 평화운동가

지정토론	김종대 디펜스21플러스

이태호 참여연대

목차

1 부  한미동맹 60년과 한반도 평화	04

발제1 한미동맹 60년과 국제정세 변동 : 냉전동맹에서 전략동맹으로?       / 김준형	05

발제2  평화주의와 한미동맹 60주년 / 이경주	19

토론1  이남주	48

토론2  김창수	50

2 부  한미동맹에 갇힌 한국의 군사안보 : 현안, 쟁점 중심으로	54

발제1  한미동맹과 군사안보 쟁점 1: 전작권 환수, 차기전투기 도입사업, 무기구매, Kill Chain / 최종건	55

발제2  한미동맹과 군사안보 쟁점 2: 유엔군사령부와 미국의 유엔헤게모니 해체	/ 이시우	67

토론1  김종대	82

토론2  이태호	86

	1 부. 한미동맹 60년과 한반도 평화

	발제 1
	한미동맹 60년과 국제정세 변동 : 냉전동맹에서 전략동맹으로?
	김준형 / 한동대학교

Ⅰ. 한미동맹 60년의 상반된 의미

1953년 한·미 상호방위조약에 기초한 한미동맹이 올해로써 60주년을 맞았다. 군사동맹을 핵심축으로 한 양국관계는 한반도를 둘러싼 국제정치뿐 아니라 한국사회 내부 전반에 막대한 영향을 끼쳐왔다. 냉전 반세기 동안 한반도에 구축된 분단구조는 양극체제가 격돌하는 이념과 군사의 경계선이었으며, 세력균형선의 역할을 감당했다. 그 속에서 미국의 전략변화, 한반도 내부역학, 그리고 양국관계에 따라 조정과 부침이 없지 않았지만, 동맹은 지속적으로 강화되어왔다. 한미동맹이 한편으로는 전쟁재발을 방지하고, 대결과 분단구조 속에서도 체제안보를 유지하는 중요한 보호막의 역할을 했다는 점은 부인하기 어렵다. 그럼에도 불구하고 탈냉전 20년이 넘도록 한국전쟁과 냉전의 산물인 군사동맹이 축소보다 오히려 강화되고 있다. 이는 한반도에서 지속가능한 평화가 구축되지 않았고, 냉전잔재가 여전히 위력을 발휘한다는 의미기도 하다.

박명림, “한국의 국가형성, 1945-1948,” 이우진 김성주 공편 『현대한국정치론』 (서울: 사회비평사, 1996), pp. 128-129.

올해는 정전협정 역시 체결한 날로부터도 60년이다. 북한의 남침으로 시작된 한국전쟁은 미국과 중국이 개입하면서 국제전으로 비화했고, 3년이 넘는 비극적 전란에도 불구하고 완전히 종결되지 못한 채 현재까지 이르렀다. 정전협정이 평화협정으로 전환되지 않은 채 60년의 세월을 보낸 것은 세계전쟁사에서도 드문 현상이다. 2013년 초 한반도에서 일촉즉발의 상황까지 치달았던 위기는 정전체제의 한계를 여실히 보여주었으며, 평화체제로 전환되어야할 필요성과 긴급성을 노정했다. 동일하게 60년을 맞이한 정전체제는 평화체제로의 전환 가능성이 줄어드는 반면 한미동맹은 강화되고, 더욱이 동북아에 신냉전 또는 재냉전의 가능성까지 표면화되고 있는 것은 민족적으로나 국제정치적으로나 불행한 흐름이 아닐 수 없다.

Ⅱ. 냉전소멸과 동맹의 재조정

냉전을 태생적 기반으로 하는 한미동맹은 탈냉전을 맞으면서 자연스럽게 변화의 기회를 맞았었다. 양극질서가 무너지고 미국이 세계유일의 패권국으로 부상하자 동맹체제의 정당성이 약화되었다. 미국은 상응하는 대외정책의 변화를 모색했고, 한반도에는 남북정상회담으로 대표되는 화해무드가 동맹의 축소를 요구하는 변수로 작동했다. 이렇듯 탈냉전 초기에는 한미양국이 군사동맹의 축소를 통한 재조정에 공감했었다. 그러나 탈냉전의 세계는 많은 사람들의 기대와는 달리 평화롭지 않았으며, 냉전을 대체할 질서를 파악하기 어려운 불안정한 정세가 이어졌다. 특히 냉전구조의 소멸이 독일통일과 동서통합을 가져온 유럽과는 달리 동북아에서는 강대국들의 패권경쟁과 남북분단의 지속으로 동맹체제가 여전히 힘을 발휘했다.

냉전붕괴 후 약 10년간 유일패권 미국이 냉전과 탈냉전적 사고 사이에서 어떤 질서를 구축할 것인가에 대해 혼란스러워하는 가운데 전대미문의 9.11 테러사건이 발생했다. 9.11 테러사건은 미국에게 냉전이후 새로운 위협의 등장이라는 의미가 있었으며, 비극적 사건이었지만 대외정책노선의 혼란을 극복할 수 있는 계기를 제공했던 측면이 있었다. 요약하자면 냉전구조의 소멸과 남북정상회담으로 대표되는 변화가 한미동맹의 축소를 요구하는 변수라면, 9/11이라는 전대미문의 테러사건은 미국의 군사주의에로의 복귀를 초래했으며 이는 한미동맹의 재강화를 요구하는 변수였다. 미국은 이후 군사주의로 복귀했으며 동맹체제는 다시 미국 대외정책의 중심으로 복귀했다.

동북아에서는 북한의 핵무기개발과 중국의 급격한 부상이 미국으로 하여금 한미동맹과 미일동맹의 강화 필요성을 더욱 절감하게 만들었다. 이런 미국의 움직임과는 달리 한국의 김대중·노무현 두 진보정부는 한편에서는 대북화해정책을 지속하였고, 다른 한편에서는 대미 자주성확보에 노력함으로써 부시행정부의 노선과 갈등을 겪었다. 한미동맹이 출범이후 가장 어려운 시간을 보냈는데, 주원인은 위협인식의 차이 때문이다. 동맹이론의 대가 스테판 월트의 지적처럼 동맹은 주로 외부의 위협에 대항하기 위해서 형성되는데 만일 동맹국 당사자들의 공통의 외부위협의 존재에 대한 인식이 변하거나 달라진다면 기존 동맹관계는 약화되거나 심하면 와해될 수도 있다. 이렇듯 냉전소멸로 북방의 위협이 감소되면서 초래된 위협인식의 약화는 자연스러운 결과였고, 미국이 내세운 테러에 관한 위협인식을 한국이 동일하게 가질 수는 없었다. 그러나 지나친 대미의존적인 동맹의 특성상 한국정부의 노선차이는 곧 미국에 대한 배신과 도전으로 간주되었고, 국내에서도 보수세력의 역풍을 정권 내내 맞았다.

Stephan M. Walt, "Why Alliances Endure or Collapse," Survival 39-1 (Spring 1997), pp.156-179.

Ⅲ. 이명박정부와 한미전략동맹

이명박정부의 등장으로 한미동맹의 재조정 문제는 새로운 전환점을 맞는다. 이명박정부는 두 전임정권의 대북 햇볕정책과 자주적 대미관계를 위한 노력들이 한미동맹의 균열을 초래했다고 간주하고, 이를 회복한다는 명분아래 대북강경노선과 더불어 적극적 친미정책을 폈다. 북한에 대한 강경책으로의 복귀는 전임정권의 햇볕정책으로 이완되었던 공통의 위협인식을 회복하는 의미가 있었다. 물론 북한의 핵개발로 인해 위협요인이 심화된 부분도 있지만, 그보다는 9.11 이후 전개된 부시행정부의 신안보패러다임에 한국이 적극적으로 동조하게 된 것에 더 큰 의미가 있다. 신안보패러다임의 맥락에서 한미동맹은 북한의 대량살상무기위협의 억지가 한 요소를 차지하고 있기는 하지만 동맹의 역할은 대북억지의 차원을 훨씬 뛰어넘게 되었다.

럼스펠드국방장관이 주도한 해외 주둔군 재배치계획(Global Posture Review, GPR)은 미군을 주둔군 중심전략에서 신속기동군으로 재편하는 것이고, 독일 및 한국에 우선적으로 적용되었다. 주한미군을 기동화시킴으로써 한편에서는 주둔인원을 감축하고, 다른 한편에서는 한반도를 넘어 다른 분쟁지역에도 파견할 수 있는 소위 ‘전략적 유연성(strategic flexibility)’을 확보하자는 것이다. 이명박정부는 동맹 강화를 통해 양국의 갈등국면에서 벗어나려는 것이 일차 목적이었지만, 미국의 우선순위는 주한미군의 유연한 운용과 세계전략적 차원에서 한미동맹을 적극 활용하겠다는 것에 있었다. 이는 곧 동맹의 범위를 확대하는 것으로 동북아세력재편의 과정에서 한국에게 부메랑이 되어 돌아올 가능성을 열었다.

이렇게 상이한 동기를 가지고 추진된 동맹조정의 결과물이 곧 한미전략동맹이었다. 이명박 대통령과 부시 대통령은 2008년 4월 한미정상회담에서 한미동맹을 '전통적 우호관계'에서 '21세기 전략동맹'으로 격상하기로 합의한 것이다. 정상회담에 앞선 코리아 소사이어티 연설에서 이명박 대통령이 전략동맹이란 “21세기 새로운 국제환경에 직면하여 한국과 미국은 한반도와 아시아의 평화 그리고 번영에 기여할 수 있는” 관계라고 설명하면서 핵심내용으로는 ‘가치동맹’, ‘신뢰동맹’, ‘평화구축동맹’을 표방했다. 이렇게 제시된 전략동맹 개념은 이후 2008년 8월 서울에서의 한미정상회담 공동성명에서 21세기 안보환경의 변화와 미래 수요에 보다 잘 대처하기 위해 동맹을 전략적이고 미래지향적인 구조로 발전시켜 나가야 하며, 지역 및 범세계적 차원의 평화와 번영에도 기여하는 방향으로 발전해 나가야 한다고 재확인하였다.

최재영, “한미정상회담, 한반도 틀 벗어나 미 세계전략에 적극적 동참” 『경향신문』 2008년 4월 20일.

또한 2009년 6월 한미정상회담에서도 '한·미 동맹을 위한 미래비전'이 채택되어 “한반도, 아시아·태평양 지역 및 세계의 평화롭고 안전하며 번영된 미래를 보장하기 위한 동맹”, “개방된 사회 및 자유 민주주의와 시장 경제에 대한 신념”, “공동의 가치와 상호 신뢰에 기반한 양자·지역·범세계적 범주의 포괄적인 전략동맹”을 추구함을 밝혔다. 그러나 동맹의 미래비전이라는 명칭에도 불구하고 그 내용을 분석해보면 한미 상호간의 압도적인 비대칭성, 냉전적 진영외교의 부활, 한국의 연루위험 증가 등 그동안 동맹의 문제점으로 지적된 것들이 유지되거나 강화될 위험을 처음부터 담고 있었다.

먼저 ‘가치동맹’은 민주주의와 시장경제 같은 가치를 공유하는 동반자로서의 한미관계를 설정한다. 냉전적 군사동맹을 벗어나 미래지향의 가치동맹으로 가야한다는 목표는 일단 바람직하다고 볼 수 있다. 하지만 실상은 반대로, 전임정권에서 추진하던 대북화해정책이 한미 양국의 대북위협인식을 약화시키고, 이는 곧 동맹의 응집성 약화로 이어졌다는 판단이 크게 작용하였다. 따라서 ‘악의 축’이며 ‘깡패국가’인 북한이라는 공통의 적에 대한 위협인식을 제고하고, 이에 대한 군사협력을 강화하는 것을 가치동맹의 출발로 삼았던 것이다. 이 때문에 가치의 공유가 탈냉전적이라기보다는 오히려 냉전적 군사동맹으로 회귀할 가능성을 열어놓았다고 할 수 있다. 가치동맹의 또 다른 함정은 미국이 가치판단을 독점한다는 부분이다. 민주주의나 시장, 인권 같은 일반가치에 대해서는 어느 국가나 수용할 수 있지만, 현실의 많은 경우에서 미국은 자신의 이익을 위해 국제사회와 다른 가치판단을 내린다는 점이다. 그럴 경우 한국은 국제사회를 등지고 미국의 편에 서야하는 곤란한 상황에 처할 수 있다.

마이클 바넷(Michael M. Barnett)은 공유된 정체성을 가지고 있는 국가들은 적의 개념과 적의 위협의 개념을 공유하는 경향이 있으며, 공유된 정체성을 가진 국가들은 서로를 가장 적절한 동맹상대국으로 여기는 경향이 있다고 정리하였다. "Identity and alliances in the Middle East, In Peter .J. Katzenstein," (Ed.), The Culture of National Security: Norms and Identity in World Politics. (New York: Columbia University Press, 1996). Frank Schimmelfennig, "The Community Trap: Liberal Norms, Rhetorical Action, and the Eastern Enlargement of the European Union," International Organization 55-1 (2001), pp. 47-80.

이상현, “한미동맹의 변환: 21세기 전략동맹의 비전과 과제,” 이상현, 송대성(편) 『한미동맹의 변환』 (서울: 세종연구소 2008), p.32.

둘째, ‘신뢰동맹’인데, 미국의 이익과 관련된 영역을 한국이 적극 지원함으로써 신뢰를 획득하겠다는 의미가 내포되어 있다. 군사동맹은 ‘방기(abandonment)’와 ‘연루(entrapment)’사이에 본질적인 딜레마가 존재한다. 동맹의 형성부터 지금까지 한국은 연루보다 유난히 방기에 대한 우려가 많았고, 이것이 맹목적인 대미의존의 원인으로 작용했다. 한국은 미국이라는 강력한 동맹파트너로부터의 방기를 피하기 위해 늘 전전긍긍해왔다. 냉전구조가 소멸되고, 북방으로부터의 위협이 현저히 감소되면서 방기에 대한 두려움은 감소했고, 연루의 두려움은 증가되었다. 냉전소멸에 의한 자연스런 변화였으며, 이에 따라 한국은 대미자율성과 동등성을 확보하고자 했던 것이다. 그러나 미국은 한국의 동등성 확보 요구를 다르게 해석하였다. 즉 한국이 미국을 돕는 만큼 한국도 미국을 도와야 한다는 동맹의 상호성을 더 강조하면서 한미관계가 갈등을 겪었다. 방기의 우려에 집착하는 국내 보수 세력은 집권하자마자 기존의 한미동맹의 역학대로 미국의 이익에 대한 적극 지원을 약속하였고, 이를 신뢰회복의 기초로 삼으려 한 것이다.

Glen H. Snyder, Alliance Politics (Ithaca: Cornell University Press, 1997), pp. 181-183.

전략동맹의 세 번째 핵심은 ‘평화구축동맹’이다. 한미동맹은 전형적 비대칭동맹으로서 약소국인 한국이 안보를 보장받는 대신 강대국인 미국이 한국에 대해 영향력을 행사하는 관계다. 이는 냉전구조 속에서 한국의 안보를 위해 불가피한 측면이 없지 않았다. 그러나 위계적 한미동맹이 개선되지 않은 상태에서 평화구축동맹은 동맹의 목적을 모호하게 만듦으로써 한국에 대한 미국의 통제력을 더욱 커지게 만들 여지가 다분하다. 특히 한미동맹이 동아시아 지역 및 범세계적 차원의 전략적 이익을 공유함으로써 국제평화에 기여한다는 내용을 가지고 있는데, 이는 동맹의 활동영역을 한반도를 넘어 동북아와 전 세계까지 확대한다는 의미다.

한미동맹에서 미국의 통제력이 더욱 커지는 것은 또한 올리버 윌리엄(Oliver E. William)이 주장하는 자산특수성(asset specificity)이 더해지기 때문이다. 그에 따르면 특수한 관계가 오래 지속되면 다른 대안적 관계들보다 훨씬 더 큰 가치를 부여받게 되어 좀처럼 변화하기 어렵다. 즉 제도가 보편적이고 규격화되면, 다른 제도와의 차이가 없기 때문에 제도의 전화에 대한 수용가능성이 높은 반면, 특이할수록 한번 안정성을 확보하면 좀처럼 바뀌지 않는다. Oliver E. William, The Economic Institutions of Capitalism: Firms, Markets, Rational Contracting (New York: Free Press, 2002).

노무현 정권시절부터 미국은 전략적 유연성, 대테러전쟁, PSI, MD 등에 대한 한국의 참여를 꾸준히 압박해왔던 것이다. 이에 대해 한국정부는 이슈별로 수용과 저항을 오갔다. 대표적인 수용사례는 주한미군의 재편성, 이라크와 아프가니스탄에의 한국군 파병, 그리고 한반도를 벗어날 경우에는 협의한다는 전제조건을 달기는 했지만, 전략적 유연성을 수용한 것 등이다. 대표적으로 저항한 부분은 PSI나 MD에 대한 참여일 것이다. 그러나 이명박 정권의 출범이후 잉여에 대해 매우 적극적 수용의 입장으로 돌아섰는데, 그 신호탄으로 2009년 4월 그동안 미루어오던 PSI에의 전면적 참여를 전격적으로 선언하였다. 대북억지가 핵심을 이루고, 양 당사국의 영토에 한정시킨 한미상호조약의 범위를 이런 방식으로 확장시키는 것은 곧 동맹이 한국의 이익보다 미국의 이익에 더 많은 영향을 받는다는 것을 의미한다. 더욱이 앞에서도 지적한 바 있듯이 신뢰동맹과 평화구축동맹이 함께 작동할 경우 한국은 미국의 방기-그것이 사실이든 아니든 관계없이-에 대한 두려움으로 미국의 세계전략에 기꺼이 동원될 수 있다는 것이다.

Larry A. Niksch, "Korea: U.S.-Korean Relations-Issues for Congress." Congressional Research Service Report, (July 21, 2006), p. 15.

Ⅳ. 박근혜정부와 포괄적 전략동맹

박근혜정부는 전임 이명박정부와 이념적 뿌리를 공유하지만 대선당시 대북강경책과 친미일변도 외교에 대해서 비판적 견해를 표했으며, 대북 신뢰프로세스와 균형외교를 약속했기 때문에 변화에 대한 기대를 낳았다. 물론 취임을 전후해 북한의 도발로 인한 한반도 안보위기가 수개월간 이어지면서 전향적 변화에 대한 예상이 엇갈리기도 했다. 이런 가운데 열렸던 한미정상회담은 박근혜정부의 대미외교는 물론이고 한반도 및 동북아 정책방향을 가늠할 수 있는 중요한 잣대로 주목받았다. 다양한 의제들 가운데 60주년을 맞은 한미동맹과 북한문제에 대한 해법제시가 핵심이었다. 회담결과는 북한에 대해서는 비핵화 원칙을 재천명하는 정도에 그친 반면, 정상회담의 가장 큰 방점은 견고한 동맹을 과시하는데 찍었다. 한미동맹 60주년 기념공동선언은 미국의 한반도에 대한 방위공약을 재확인했으며 ‘21세기형 포괄적 전략동맹’을 제시했다.

양국관계를 정치군사동맹과 FTA를 통한 경제협력은 물론이고 사회, 문화, 인적교류까지 확대하기로 했으며, 동맹의 외연을 한반도를 넘어 동북아는 물론이고 범세계적 파트너십까지 확장시키기로 했다. 한국이 미국의 21세기 글로벌파트너로 ‘격상’된다는 것은 지금까지의 일방적 대미의존관계를 탈피하는 것이며, 또한 국력에 걸 맞는 글로벌 책임을 부여한 것이라고 주장할 여지는 있지만 표현만큼의 실익은 크게 없다. 오히려 앞에서 누누이 지적한 미국의 군사전략적 필요에 따라 우리 군대와 물자가 동원될 수 있는 동맹의 연루위험을 증가시키고, 방위비 분담 증가와 무기구매의 압력으로 이어질 개연성이 더 높아졌다. 오바마 대통령은 양국이 북한 미사일 위협에 대해 포괄적이고 상호운용이 가능한 연합 방위력을 지속적으로 강화해 나갈 것이라고 합의한 부분을 두고 미국의 ‘아시아로의 중심축이동’ 전략과 MD체제에 대한 한국의 적극적 참여의사로 간주하면서 정상회담 최대의 성과로 꼽았다는 것은 이를 뒷받침한다.

이렇듯 이명박정부가 시동을 건 전략동맹과 박근혜정부의 포괄적 전략동맹은 연속선상에 있다. 이들의 전략동맹은 한반도를 둘러싼 역사 및 구조적 변화에 대해서 제대로 대응해내고 있다고 보기 어려운 반면에 미국의 글로벌전략의 변화에 대해서는 상당부분 충실한 반영이 이루어지고 있다. 이는 한국의 입장에서 보면 동맹의 발전 또는 미래비전이라는 슬로건이 무색하게 지금까지의 대미 종속적 관계를 답습할 수 있을 뿐 아니라, 동등한 파트너라는 허울아래 우리의 부담을 가중시키고 동맹의 연루위험을 증가시킨다.

Ⅴ. 아시아 패러독스

‘아시아 패러독스(Asia Paradox)'라는 말이 한국외교의 키워드로 떠오르고 있다. 박근혜대통령이 후보시절부터 강조해온 표현으로 아시아 국가들 사이에서 경제적 상호의존도가 나날이 증가하고 있는 반면, 정치 및 안보분야의 협력수준은 매우 낮을뿐더러 영토분쟁, 군비경쟁, 역사왜곡논쟁, 핵무기개발 등 지역안정을 위협하는 요소가 증가되고 있는 측면을 가리키는 것이다. 최근에 개최된 한-아세안정상회담과 동아시아정상회담(EAS)에서 다시 아시아 패러독스를 강조하면서 한미 및 한중 정상회담에서 제안했던 동북아 평화협력구상과 함께 박근혜정부의 대아시아 다자외교 이니셔티브의 주요개념으로 자리매김하고 있다.

아시아 패러독스라는 진단은 일단 정확한 지적이고, 국제사회에서도 공감을 이끌어내고 있다. 그러한 공감을 기반으로 한국이 아시아외교무대에서 주도권을 가지고 리더십을 발휘한다는 것도 상당한 의미가 있다. 그런데 현재 한국이 당면하고 있는 정세를 보다 냉정하게 판단할 필요가 있다. 패러독스를 해결하기 위해 덜 예민한 연성이슈들을 통해 신뢰를 쌓아가다 보면 어려운 경성이슈들도 협력을 통해 해결이 가능하다는 기능주의적 접근을 기저에 깔고 있는데 새로운 방법론도 아니며, 실효성도 의문시된다. 참여국들의 실천의지와 헌신이 매우 중요한데 이끌어내기가 쉽지 않고, 연성이슈에서의 협력이 일어난다 해도 경성이슈로의 확산(spillover)은 쉽지 않다. 사실 따지고 보면 아시아 패러독스라는 용어 자체가 높은 경제적 상호의존도라는 연성이슈에서의 협력관계가 경성이슈로 확산되지 않는다는 어려운 현실을 반영하는 용어가 아닌가? 결국 순환논리에 빠질 수 있는 것이다.

또한 시급한 경성이슈를 많이 가진 한국의 입장에서는 연성이슈에 집중할 여력이 크지 않다. 잘못하다가는 지금도 적지 않은 정상간 회담이나 기구들만 늘어날 뿐, 실제로는 힘을 발휘하지 못하거나, 참여국가의 숫자와 규모만 증가시키는 옥상옥(屋上屋)이 되어 시간과 외교자원을 낭비하기 쉽다. 매우 급박하고 심각한 양상으로 전개되고 있는 동북아의 세력재편과 이에 따른 한·미·중·일 4국의 치열한 외교전에 집중해야 할 우리의 외교력에 누수가 발생할 수 있다는 것이다. 따라서 아시아 패러독스를 내세우기 보다는 우리가 당면하고 한반도 패러독스 또는 딜레마상황에 대한 철저한 인식과 함께 우선적인 외교력을 집중해야 할 때이다.

Ⅵ. 한반도 패러독스와 한미동맹

한국이 당면한 한반도 패러독스 상황을 한미동맹과 관련해서 정리해보면 다음과 같다.

첫째, 한반도 패러독스는 한국의 국력 및 군사력이 세계 10위권에 이를 만큼 성장했고, 지난 20년간 북한보다 10배나 많은 군사비를 지출해왔으며, 40배나 많은 GDP를 가지고 있음에도 전쟁에서 자신의 군대를 독자적으로 지휘할 수 있는 권한이 없다는 것이다. 이명박정부의 요청에 의해서 전작권 환수가 한차례 연기되었는데, 현정부가 다시 미국의 반대에도 불구하고 재연기를 추진하고 있다. 미국의 여론은 자신들은 재정위기로 국방비삭감의 어려움을 겪고 있는 데 반해 한국은 안보무임승차의 책임회피를 한다고 비난하는 분위기다. 미국으로서는 중국이 급속히 성장하고 자신은 약화되는 상황에서 저비용 고효율의 방식으로 영향력을 유지하고 중국을 견제하는 것이 최대의 전략적 목표이다. 이를 위해 한국과 일본에게 군사적 부담을 가능한 많이 부담시키려하고 있다. 그러나 한국정부는 이러한 미국의 전략적 의도를 제대로 파악하지 못하고, 전작권 환수 재연기를 들고 나와 안 그래도 한참이나 기울어진 한미관계에 있어 더한 열세로 몰아가고 있다. 무엇보다 미국의 전략적 필요에 의해 진행되었던 전작권 환수문제를 국내정치적 맥락에서 보수-진보의 이념구도의 프레임을 입히고, 안보담론을 통한 권력 강화에 이용하고 있다.

둘째, 패러독스는 한국의 국방력이 업그레이드되고 한미동맹은 어느 때보다 견고해졌다는 자평에도 불구하고 실제 체감안보는 한층 불안해졌다는 사실이다. 북한도발이 원인이지만 이에 대한 억지(deterrence)라는 안보적 맥락에서는 결과적으로 실패하고 있다고 해도 과언이 아니다. 서해에서의 충돌이나 연평도 포격사건에서 보듯이 전면전에 대한 억지는 효율적일 수 있지만 도발이나 국지적 충돌에 대해서는 비효율적이라는 것이 여실히 드러나고 있으며, 더 나아가 오히려 안보불안을 확대하고 있다. 북한의 연평도포격에 대해서 자주포 80발이 전부일 정도로 미약한 대응을 했다. F-15와 F-16이 발진했으나 실제 공격은 무산되었다. 공격무산이 미국의 압력 때문인지는 알 수 없으나 한미양국 모두 전면전으로 비화되는 것을 원하지 않는다는 사실을 확인해 준 셈이 되었고, 북한으로 하여금 국지도발에 더 적극적이 될 수 있게 만들었다. 이는 앞에서 지적한 전작권문제와도 연결된다. 북의 국지도발에 대해 한미공동대비계획을 마련했다고 하지만 전작권이 없는 상황에서 제대로 된 반격을 하기는 앞으로도 쉽지 않을 것이고, 북한은 이를 인지하고 있다. 즉, 한국이 자율적인 작전권이 없는 상황이 북한으로 하여금 더 모험적인 행위를 하게 만드는 이유가 될 수 있다.

셋째, 패러독스는 정부가 북한 핵과 미사일 위협을 완벽하게 무력화시키는 무기체계를 구축한다는 계획인데, 이것이 오히려 한반도에서 전쟁발발의 가능성을 높인다는 것이다. 안보딜레마 때문이다. 북한이 핵무기와 미사일을 개발하게 된 가장 큰 이유는 재래식군비경쟁에서 격차가 벌어졌기 때문에 비대칭전략을 통해 생존을 확보하겠다는 것이다. 개발된 비대칭전략무기는 이제 남한을 위협하기 시작했다. 이러한 위협에 대해 미국은 핵우산과 확장억지를 약속했고, 한국은 미국의 도움을 받아 킬체인과 KAMD구축을 통해 대응한다는 계획이다. 지난 10월 1일 국군의 날 기념사에서 박대통령은 북한정권이 집착하고 있는 핵과 미사일이 더 이상 쓸모없다는 것을 스스로 인식하도록 만들겠다고 강조했다. 킬체인을 통해 북한의 미사일발사 징후를 포착할 이를 30분 내에 탐지한 다음 선제적으로 타격하고, 킬체인의 공격을 피한 미사일들이 발사되면 그것은 KAMD에 의해 요격하겠다는 것이다.

언뜻 듣기에는 북한의 위협을 확실하게 무력화시킬 수 있을 것 같지만, 예상되는 부작용이 너무 크다. 우선 비용문제다. 군 추산으로도 2022년까지 15조2천억을 얘기하는데, 정부는 부인하지만 미국의 MD체제로의 편입이 거의 확실시되는 상황에서 훨씬 더 막대한 비용이 들어갈 것이 분명하다. 미국에서도 MD계획은 막대한 비용과 요격의 정확도가 항상 논란의 중심이었다. 또한 킬체인은 상대방의 공격능력을 무력화하는 선제공격을 기본으로 하는 전략인데, 기술적 신뢰도는 물론이고 북한도 생존을 위협받는 상황에서 앉아서 당할 리는 없다. 북한의 핵과 미사일을 무용지물로 만들면 북한이 항복하게 될 것이라는 것은 그야말로 순진한 생각이다. 결국 안보딜레마에 의한 군비경쟁은 가속화될 것이다. 북한은 2차, 3차 공격능력 확보를 위해 더 많은 수의 핵무기와 미사일을 만들 것이고, 이동성을 증가시키며 더 정교한 은폐에 노력할 것이다. 게다가 요격이 불가능한 북한의 주력 타격수단인 장사정포, 단거리미사일, 다연장 로켓포들에 대해서는 무용하다. 신뢰도가 보장되지 않는 섣부른 선제공격론은 한반도의 전쟁가능성을 오히려 높이는 역설에 빠지게 될 것이다.

윤연, “킬체인-한국형 MD의 허(虛)와 실(實),” 『동아일보』 2013년 10월 8일.

넷째, 패러독스는 한미동맹과 미일동맹의 미묘한 관계에서 발생한다. 지금까지 양 동맹은 대미관계와 동북아의 정세변화에 따라 서로 때로는 보완재 때로는 대체재 관계였다. 물론 미국입장에서는 원칙적으로 양국이 보완재로 기능하는 것이 바람직하지만, 한-미, 미-일, 그리고 한-일 관계에 갈등이 발생할 경우 동맹의 선호도가 실제로 달라지기도 하고, 또는 미국이 종종 선호도를 동맹국을 움직이는 압력카드로 사용했다. 한미동맹은 공동의 적과 직접 대치하고 있다는 면에서 동맹의 결속력이 강했다고 할 수 있지만, 미국의 세계전략에서 차지하는 비중은 미일동맹이 더 크다고 할 수 있다. 또한 탈냉전이후 한미동맹은 한국의 자율성 확보노력과 대북 위협인식의 감소로 흔들렸던 반면에, 미일동맹은 미국의 세계전략에 대한 일본의 적극적 경비부담과 역할분담 의지로 인해 지속적으로 강화되었다.

미국의 동북아에 대한 최우선 전략목표는 분명하며, 한미동맹은 그 목표아래 종속된다. 패권하락에도 불구하고 '아시아로의 중심축 이동(Pivot to Asia)' 또는 '재균형(Rebalancing)' 전략으로 중국을 견제하고 영향력을 계속 유지하겠다는 것이 미국의 목표다. 그런데 이 전략의 성패가 한국과 일본의 참여를 통한 아웃소싱에 달려있다고 해도 과언이 아니다. 미국이 가장 원하는 바는 한-미-일 삼각동맹의 구축이다. 이명박정부 임기 말 시도되었던 한일군사정보비밀협정의 체결 시도는 그 초기포석이며, 배후에는 미국의 압력이 있었다. 아베정권의 우경화드라이브는 미국의 이런 구상에 도움이 되는 반면, 한국의 대일강경책은 미국의 구상을 꼬이게 만든다. 일본의 몰역사적 행동에 책임이 있다는 박근혜정부의 입장은 미국의 최우선 전략과는 다른 길이다. 미국이 한국의 입장에 정서적으로는 공감할 수 있겠지만 국익의 측면에서 일본의 손을 들어주고 있는 것이다. 이것이 한국의 강한 반대에도 불구하고 일본의 집단적 자위권 행사를 지지했던 가장 큰 이유다. 한국이 그렇다고 일본과 이어지는 삼각동맹에 참여할 경우 국내적으로는 여론의 반발을, 국제적으로는 중국과의 관계가 큰 어려움에 봉착하게 된다. 향후 한국외교가 당면할 가장 어려운 선택이 될 것이다.

한미전략동맹은 출발부터 중국문제와 특히 밀접하게 관련될 것임을 분명히 했다. 부시 전 미국대통령이 2008년 4월 한미정상회담 후 기자회견에서 “중국 문제가 한미 양국이 건설적인 방식으로 협력할 수 있는 기회라는 것을 인식하는 것이 21세기 동맹관계에서 대단히 중요하다." 라는 발언을 했다. 정욱식, “'전략동맹' 하려면 상호방위조약부터 고쳐라”, 『오마이뉴스』 2008. 04. 21.

Choe Sang-Hun, "South Korea Postpones Military Pact With Japan," New York Times, June 29, 2012.

다섯째 패러독스는 중미관계에서 발생한다. 아시아 패러독스와 마찬가지로 중미관계 역시 경제적 상호의존도는 깊어지는데 반해 정치군사적 측면에서는 경쟁과 갈등 가능성이 커지고 있다. 지금까지 미국의 대중국정책도 일관된 전략을 수립하기 보다는 중국위협론에 기초한 중국봉쇄와 상호의존론에 의한 대중협력 사이에서 오락가락했다. 오바마가 취임 초기에 제시한 G2개념은 중국의 커진 영향력을 인정함으로써 상호의존적인 관계 증진의 모색을 의미하는 것이지만, 급부상한 중국의 경제력과 군사력은 시간이 갈수록 미국에게 보통 껄끄러운 것이 아니다. 양국에서 모두 협력을 촉구하는 정치수사들이 난무하지만, 양국의 전략적 목표는 수렴보다는 갈등요소가 점점 우세해지고 있다. 안정과 공존을 위해 미국이 일정정도의 영향력약화를 감수할 것인가, 아니면 중국과의 패권경쟁을 본격화해서 우위를 확실히 다질 것인지는 미국의 선택이다. 반면에 미국이 주도하려는 질서에 순응하며 공존할 것인지, 아니면 도전할 것인지는 중국의 선택이다. 패권국가의 부침을 구조 및 지정학적 변수로 설명하는 이들에 따르면 양국의 충돌은 선택사항이 아니라 필연이 될 수도 있다.

Joon Hyung Kim, "Letting Off Steam: South Korea's Role in Northeast Asia," Global Asia, Vol. 8, No. 1, Spring 2013. pp. 25~26.

여섯째, 패러독스는 남북관계다. 탈냉전이 도래했고 남북한의 국력은 엄청난 격차를 보이고 있음에도 통일이나 평화공존은 없고 한반도는 여전히 냉전의 분단시대에 살고 있다. 단순히 분단을 해소하지 못할 뿐 아니라, 심화시키고 상호적대감은 더 커졌다. 아시아 패러독스의 아킬레스건은 미중관계이고, 한반도 패러독스의 아킬레스건은 바로 남북관계다. 남북관계가 악화되면서 한미동맹에 있어 군사적 요소가 지배하고 있으며 남북은 물론이고 동북아 전체의 안보딜레마와 군비경쟁이 초래되고 있다. 더욱이 이러한 군비경쟁의 갈등구조를 역내국 정부들이 공통적으로 국내정치에 적극 이용하면서 배타적 민족주의와 안보포퓰리즘이 부상하고, 이는 다시 아시아 패러독스를 강화하는 악순환이 일어난다.

물론 남북관계개선만으로 미중갈등이나 아시아 패러독스를 막을 수는 없을 것이다. 그러나 우리 입장에서는 남북관계개선을 통한 한반도의 안정과 평화가 전제되지 않을 경우 강대국들의 권력재편의 소용돌이에 그대로 함몰될 수밖에 없다. 연성이슈들에 관한 아시아국가의 협력을 주도적으로 이끌어내는 일도 중요하지만, 현재 한반도의 안정을 위협하는 경성이슈에 집중해야 한다. 특히 미중갈등이 현실화될 경우 한국의 처지는 매우 어려워질 수 있다. 한-미-일과 북-중-러의 대결구도가 재현되지 않도록 할 수 있는 한 최선의 노력을 기울여야 한다. 두 초강대국의 선택과 함께 구조 및 지정학적 변수를 함께 내포한 중국의 부상과 미국 패권의 하락에 따른 복잡하고 불안정한 동북아와 한반도의 역학은 국가의 명운이 걸린 엄청난 부담으로 다가오고 있다.

Ⅶ.  결어와 전망

지금까지 살펴본 것처럼 한미동맹 60주년을 맞이하여 소위 포괄적 전략동맹은 겉으로는 한미양국의 굳건한 관계를 재확인 또는 업그레이드한다는 의미가 분명 있지만, 이면에 동북아의 군사적 긴장을 유발하고, 미중의 패권경쟁에 따른 냉전구조의 재현 가능성을 높일 수 있는 측면이 존재한다. 그렇다고 한미동맹을 폐기해야 한다는 말은 아니다. 하지만 군사적 측면이 지나치게 강조되고, 냉전적 진영외교가 강화되는 것은 결코 바람직하지 않다. 그런 면에서 한미관계와 한미동맹은 구별되어 사용해야 한다. 한미관계가 깊어지는 것이 바람직하지만, 군사동맹을 강화하는 것은 시대에 역행하는 것이고, 장기적으로 우리 국익에는 도움이 되지 않는다. 하지만 지난 60년간 안보를 전적으로 미국에 의존해왔고, 군사안보분야를 넘어 사회규범과 정체성마저 일체화되면서 한미동맹은 더 이상 실용적인 차원에서 다루어지지 않고 신화나 이데올로기의 수준이 되어버린 듯하다. 한미동맹에 중독된 한국은 한미동맹을 신성시하면서 남북대결구조는 강화하고 있다.

지금 한반도와 이를 둘러싼 동북아에서는 안보담론이 거의 도그마로 자리 잡고 있으며 평화담론은 점점 위축되고 있다. 물론 북한의 도발과 호전적 행동의 책임이 크다. 그러나 한미양국이 대화를 통한 해결보다는 북한을 압박하고, 이를 동맹 강화나 진영외교를 정당화하는데 이용하면서 상황을 더 악화시키는 것도 사실이다. 또한 최근의 국제정치에서 대외정책이 국내정치에 끼치는 영향력이 나날이 커지고 있다. 특히 동북아 유관국 6개국은 최근에 정권교체 또는 재임정부가 출범했기에, 내부에서의 권력을 공고화하기 위해 강경하고 민족주의적인 대외정책을 우선적으로 채택하고 있다. 이에 따라 갈등구조에 편승하려는 유혹이 커지면서 역내국 사이의 신뢰구축이 어려워진다. 북한의 도발, 일본의 우경화 드라이브, 러시아의 반미선동 정책, 중국의 신민족주의, 미국의 중국위협론, 한국의 안보포퓰리즘 등도 모두 유사한 맥락이다.

Charles A. Kupchan, "From Enmity to Amity: Trust's Part in US Foreign Policy," Global Asia, Vol. 8, No.3, Fall 2013, p. 31.

현재의 악화된 남북관계는 냉전대결을 부활시키고, 분단질서의 고착화하는데 쓰이는 땔감의 역할을 하고 있다. 이 악순환의 덫을 단절하지 못한다면 한민족의 미래는 또다시 국내정치적으로는 기득권의 인질이, 그리고 국제정치적으로는 패권경쟁의 인질이 될 수밖에 없다. 이를 벗어나기 위해 선행되어야 할 조건은 남북화해와 협력이다. 그리고 친미일변도외교를 지양하는 균형외교가 필수인데, 미중관계가 나쁠 때는 갈등의 완충자로서, 좋을 때는 협력의 촉진자로서의 역할을 감당하는 것이 바람직하다. 미국의 전략에 일방적으로 끌려가는 외교 전략에서 벗어나 미국을 설득해 유연한 대북 및 대중관계를 이끌어내는 영리하고 실용적인 외교를 해야 한다. 박근혜대통령도 후보시절부터 균형외교를 강조해왔다. 그러나 미중갈등이 현실화될 경우 친미반북을 지지기반으로 삼고 있는 보수정부가 이를 얼마나 잘 감당하면서 균형을 유지할 수 있을 것인지가 관건이다. 현 시점에서 판단컨대 긍정적 전망은 쉽지 않다.  ☆

	발제 2
	평화주의와 한미동맹 60주년
	이경주 / 인하대학교

I. 한미동맹 60주년

2013년은 정전협정이 체결된지 60주년이 되는 해이다. 하지만, 정전협정 60주년 못지 않게 중요한 것은 한미상호방위조약이 체결된지 60주년이 되는 해이기도 하다는 것이다.

우리 헌정사를 통하여 평화주의와 한미동맹의 관계를 되돌이켜 보고, 이에 기초하여 평화주의에 기초한 한미동맹의 미래에 전망하여 보기로 한다.

II. 헌정사속의 평화주의와 한미안보

1. 1948년 헌법제정과 평화주의 원리의 제한적 수용

1) 평화주의의 수용

1948년 헌법은 전문에서 ‘밖으로는 항구적인 국제 평화의 유지에 노력’할 것을 선언하고, 제6조에서 ‘대한민국은 모든 침략적인 전쟁을 부인한다. 국군은 국토방위의 신성한 의무를 수행함을 사명으로 한다’고 규정하였다.

국토방위를 임무로 하는 군대라고 하더라도 군대를 용인한 이상 이에 따른 여러 가지 헌법적 제약이 가하여졌다. 대통령은 선전포고와 강화에 대한 권리를 갖고(59조), 국군 통수권을 갖되 국군의 조직권과 편성권을 대통령 등의 명령으로 자의적으로 행사할 수는 없고 국민의 대표기관인 의회가 정하는 법률에 정한 바에 따르도록 하였다(61조).  또한 선전포고와 강화의 경우에도 대통령의 독단으로 결정할 수 없고 국무회의의 의결과 국회의 동의를 받도록 하여 문민통제의 길을 열어 두었다.

또한 1948년 헌법은 외국군의 주둔 또는 집단적 자위권에 대한 실체적 절차적 규정을 두고 있지 않다.  각종 조약에 대한 국회동의권을 규정한 42조의 경우에도 ‘국회는 국제조직에 관한 조약, 상호원조에 관한 조약, 강화조약, 통상조약, 국가 또는 국민에게 재정적 부담을 지우는 조약, 입법 사항에 관한 조약의 비준과 선전포고에 대하여 동의권을 가진다’고 규정하고 있을 뿐이다.

2) 1948년 헌법제정과 평화 및 안보구상

(1) 자위를 위한 자생적 군대 창설 움직임

‘조선임시군사위원회’(1945년 8월 말)와 학병단- ‘조선임시군사위원회’는 일본육군사관학교의 출신자가 중심이 되었다. 그들은 국군편성을 위한 초안을 미군정청에 제출하는 등의 발빠른 움직임을 보였다.

한용원, □창군□, 박영사, 1984, 27쪽.

‘조선국군준비대’와 학병동맹- ‘조선국군준비대’는 조직력과 인원면에서 상당한 규모를 보였던 것으로 알려지고 있다. 그리고 여운형 등을 중심으로 한 건국준비위원회가 1945년 9월 6일 전국인민대표자회의를 열어 선포한 ‘조선인민공화국’의 경우도 ‘국방군의 즉시 편성’을 주요한 시정방침의 하나로 내걸고 있었다.

민주주의민족전선, □조선해방연보□, 문우인서관, 1946, 233쪽 이하.

(2) 조선의 국방계획과 미군정에 의한 군사력의 정비

｢조선의 국방계획｣이라는 제목의 이 보고서의 요지는 ‘미군정청이 하여야 할 우선적인 임무의 하나가 (조선의)국방을 위한 준비작업’이라는 것이었다. 이 보고서는 경찰력을 지원하기 위한 군대를 발전시킬 것을 권고하면서 육군∙공군은 4만 5천명, 해군∙해안경비대는 5천명으로 하자는 제안을 담고 있었다. 좀더 구체적으로 이야기하면 육군·공군은 3개의 보병사단으로 구성되는 1개의 군단으로 할 것, 1개의 항공수송대와 2개의 전투비행중대로 할 것을 제안하고 있다.

이에 공감한 하지는 1945년 11월 13일, 군정법령 28호를 공포하였다. 여기에는 국방사령부(Office of Director of National Defense)의 설치(제1조), 군무국(Bureau of Armed Forces) 및 육해군부(Army and Navy Department)의 설치(제2조)가 규정되어 있었는데, 이러한 조치는 조선인들에 의한 사설군사단체의 해체(제3조)를 전제로 한 것이었다.

1945년 12월 5일에는 간부양성을 위한 군사영어학교가 설치되었으며, 1946년 6월에는 조선경비대(Korean Constabulary)가 발족하였다.

원래 Constabulary라는 개념은 제2차 세계 대전 후 동북아시아 그리고 필리핀 등에서만 제한적으로 사용했던 개념으로서 궁극적으로 군대로의 발전을 상정한 개념이었다. 실재 우리 나라에서도 조선경비대는 1948년 대한민국 국군으로 증강 재편되었다.

미군이 군대창설에 적극적으로 나서게 된 대에는 두 가지 이유가 있었다고 판단된다. 대내적으로는 경찰력만으로는 사설 군사단체들을 제압할 수 없었고, 대외적으로는 동북아시아에 있어서 소련에 대항하는 전초기지로서의 한국군의 준비가 필요했던 것이다.

특히 1945년 10월 15일 남원지역에서 일어났던 사건은 직접적인 계기가 되었다. 남원사건이란 인민위원회의 지도를 받는 국군준비대남원지부와 인민위원회가 경찰 및 미군과 충돌한 사건인데, 이 사건에서 충격을 받은 경찰의 미국인고문 아-고(Reamer Argo)는 경찰을 지원하는 군대의 창설에 적극적으로 나섰다. Bruce Cumings, The Origins of the Korean War: Liberation & the Emergency of Separate Regims, Princeton: Princeton University Press, 1981, p. 170.

(3) 한국군의 창설과 군사법제

미군정의 종료와 더불어 1945년 8월 15일 남한 단독의 대한민국 정부가 수립되었다. 이에 따라 남조선과도정부하의 통위부는 새로운 정부조직법에 따라 국방부로, 조선경비대와 조선해안경비대는 각각 국방군으로 개칭 발족되었다. 그리고 1948년 11월 30일 국군조직법에 따라 육군과 해군으로 정식 편입 법제화되었다.  당시 육군은 장교를 합하여 약 5만 여 명, 해군은 지상병력과 해상병력을 모두 합하여 2500여 명의 규모였다. 국방부에 산하에 참모총장을 두고 각 군은 정규군과 예비군의 전신인 호국군으로 조직했다. 그리고 육군중심의 한국군 구상에 따라 공군에 관해서는 ‘육군에 속한 항공군은 필요한 때에 독립한 공군으로 조직할 수 있다’(국군조직법 23조)는 형태로 유보조치를 취했다가 1949년 10월1일에 이르러서야 1600명 규모의 소규모 공군을 만들었다.

한용원, □창군□, 102쪽.

1949년 8월6일 병역법 공포되어 이듬해인 1950년1월6일 제1회 전국 일제 징병검사가 실시되었으나 미국의 한국군 10만 명 동결계획에 따라 1950년 3월 징병제가 폐지되고 지원병제가 실시되었다. 대규모 병력증원이 이루어진 것은 6.25 발발 이후였다. 1950년9월15일 이후 전시동원체제 하의 병역법과 임시법령조치에 따라 제2국민병을 소집하였으며, 1950년 12월21일(법률 제172호) 민방위군 설치법에 따라 민방위군이 설치되었다. 나아가 전쟁의 장기화에 따라 한국군 10만 명 동결정책이 폐지되고 1951년 5월25일의 병역법 개정에 따라 오늘날과 같은 징병제가 부활하였다.

한홍구, □대한민국사□, 한겨례신문사, 2003, 266쪽 이하.

징병제에 따라 국가가 무제한적으로 군대에 사람을 공급할 수 있는 체계가 마련되었는데,1952년 10월말에는 규모가 25만에 이르렀으며, 한미간에 정원을 46만 3천명으로 증원 합의함에 따라 더욱 급격한 증원이 징병제 하에서 이루어져 1954년에는 65만명이 되었다.

아이젠하워 정권은 미국의 군사원조부담을 줄이고 재정균형을 맞추기 위해 감군 추진하였으며, 1960년대 케네디 정부때 감군계획이 구체화되었다

3) 1948년 헌법상 평화주의의 의의와 한계

침략전쟁 부인의 법리가 주목받지 못하는 오늘날과 달리, 1948년 헌법 제6조가 침략전쟁의 부인을 규정한 것은 사실은 당시로서는 특필할 만한 사항이었다. 이에 대하여 헌법초안의 기초위원이었던 유 진오 교수는 다음과 같이 서술하고 있다.

박일경, ｢우리나라의 헌법과 평화주의｣, □법정□ 제10권 제7호, 1955, 3쪽.

“제6조에서 침략전쟁을 부인한다고 규정하고 있는데 그것은 다음과 같은 의미입니다. 현재 세계의 중요한 국가가 ‘전쟁포기에 관한 조약’에 가입하고 있습니다. 그리고 거기에는 전쟁포기에 관하여 규정하고 있습니다.  이 헌법초안은 그 기본정신을 승인하고 있는 것입니다” … “군대는 침략전쟁을 행하는 군대가 아니고 국토방위의 수행을 사명으로 하는 방위적인 군대입니다.”

국회도서관입법자료국, □헌법제정회의록□(헌정사료 제1편), 국회도서관, 1967, 102쪽.

이와 같이 1948년 헌법의 평화주의는 침략전쟁의 부인, 개별적 자위권의 용인, 군에 대한 문민통제를 내용으로 하는 것이었다. 그리고 그것은 미국의 동북아군사전략과도 배치되지 않았다.

2. 평화주의원리의 잠식과 1962년헌법

1) 안보조약을 등장시킨 1962년 헌법

제56조 2항에서는 ‘국군의 외국에의 파견 또는 외국 군대의 대한민국 영역 안에서의 주류에 대하여도 국회는 동의권을 가진다’고 규정하는 한편 제56조1항에서는  국회는 상호원조 또는 안전보장에 관한 조약, 외국군대의 지위에 관한 조약 또는 입법 사항에 관한 조약의 체결, 비준에 대한 동의권을 가진다‘고 규정하였다. 1954년 헌법이 상호원조에 관한 조약의 국회동의권만 규정한데 비하여, 1962년 헌법은 한미상호방위조약과 같은 외국과의 군사동맹을 염두에 둔 규정들을 두었으며, 군사조약의 국회동의권이 최초로 헌법에 명문으로 등장하게 되었다.

박정희의 군대를 동원한 정권찬탈은 당시의 매그루더(C.B. Magruder)유엔군 사령관의 작전통제권을 이탈하여 이루어졌기 때문에 우여곡절이 많았지만, 1962년 헌법 하의 한미관계는 그다지 어렵지 않았다. 안보조약의 헌법적 근거가 마련된 것 이외에도 1966년에는 그동안 치외법권적 권리를 누리고 있었던 주한 미주둔군의 지위에 관한 협정 즉 한미행정협정이 체결되기도 하였으며, 앞에서도 잠시 언급하였듯이, 1965년 7월에는 베트남전에 한국군이 파병되기도 하였다.

김일영, ｢5.16군사쿠데타, 군정 그리고 미국｣, □국제정치논총□ 제41집 제2호, 2001.

결국 미국 정부는 쿠데타 세력을 인정했고, 그에 따라 5월 23일부터 25일 사이 매그루더 등 미군 지도부는 쿠데타 주도세력과 일련의 회담을 가졌다. 그 결과 5월26일 “국가재건최고회의는 유엔군사령관에게 모든 한국군의 작전통제권이 복귀되었음을 밝히는 바이며 유엔군사령관은 공산 침략으로부터 한국을 방어함에 있어서만 그 작전통제권을 행사한다”는 공동성명을 발표하였다. 조성렬 외, □주한미군□, 한울, 2003, 81쪽.

2) 안보관련법제의 체계화

(1) 한미상호방위조약과 동북아 군사동맹의 대두

두 번에 걸친 세계대전을 통하여 전쟁위법화의 법리가 헌법에 명문화되는 흐름과는 반대로 제2차 세계 대전 후 재편되어가고 있는 세계 질서의 군사적 기초는 지역적인 집단군사동맹체제와 개별적인 군사동맹체제였다. 일부의 주장처럼 우리가 원해서 체결된 조약이 아니고 미국이 우리를 위해서 어쩔 수 없이 체결된 조약도 아니고 미국의 대외 군사외교전략의 큰 흐름 속에서 한미 간의 군사동맹의 법제가 형성된 것이다.

지역적 군사동맹의 구축은 미일안보조약과 한일국교정상화로 나타났다. 미국과 일본은 일본국 헌법 9조에도 불구하고 자위대를 증강하고 1960년에는 구안보조약을 개정하여 신안보조약을 체결하였다.

신안보조약은 구안보조약(1951년 9월 8일)상의 미군의 임무를 극동에 한정하지 않고 태평양(제1조)으로 확장함으로써, 한미상호방위조약 전문과 제3조의 태평양 조항을 오버랩 시키고 있다. 비록 한미상호방위조약이 쌍무적인 방위를 약속한 군사조약인데 반하여 미일 신안보조약이 일본의 침략상황에 대한 미국의 편무적 방위를 약속한 군사조약임에도 불구하고 미군을 통한 한미일 삼각군사동맹의 단초를 마련한 것이라고 할 수 있을 것이다.

미국과 한국 그리고 일본의 군사적 협력의 매개 고리는 유엔군사령부이다. 주한미군사령부와 별도로 존재하는 유엔군사령부는 미국을 비롯한 캐나다, 호주 등 16개국이 참가하고 있다. 유엔군사령부는 한반도의 정정협정을 감시하고, 정전상태가 깨졌을 때 유엔군의 전투태세를 갖추는 것을 주임무로 하고 있다. 하지만, 나아가 후방군사지원 역할도 추가적으로 하고 있다. 즉 유엔군사령부는 유사시 한반도로 출동하는 미군이 일본기지를 자유로이 사용할 수 있는 통로이다. 이를 위하여 유엔군과 일본 사이에는 유엔군의 일본 주둔에 따른 지위협정을 1954년에 체결하였다. 이 유엔군 주둔 지위협정 제5조2항에는 ‘유엔군은......일본과 미국 간의 안전보장에 기초하여 미국이 사용하고 있는 시설과 기지를 사용할 수 있다’라고 규정하고 있다.

체결 경위에 대해서는 李京柱, 「朝鮮半島の平和体制と日米安保」, 『法律時報』 安保改定50周年増刊 ，日本評論社, 2010년 6월, 147-148쪽.

현재 유엔군 사령부는 전투 병력은 갖지 않고, 용산에 사령부만을 두고 있는데 약300명이 근무하고 있다. 원래 유엔군사령부는 일본의 동경인근 가나가와현 자마(座間)라는 곳에 있었는데, 1957년 용산으로 옮겨왔다. 일본의 자마에는 유엔군사령부 후방지휘소가 있었는데, 현재는 동경부근의 요코타기지로 옮겨와 있다. 이 요코타 후방지휘소에는 4명의 상근요원과 7명의 비상근 요원이 근무하고 있다. 7명의 비상근요권은 7개국의 주일대사관의 무관이 겸임하고 있다. 그 밖에는 주일 미군기지 중 핵심적인 7개소(자마기지, 요코스카 군항, 사사세군항, 요코타기지, 오키나와의 가데나 항공기지와 후테마 공군기지)가 유엔군의 기지로 지정되어 유엔기를 걸고 출입하고 있다.

나아가 한미일 삼각군사동맹의 다른 변에 해당하는 한일관계의 정상화를 위하여 미국의 압력과 지원 하에 한일 간의 기본관계에 관한 조약(1965.6.22)이 체결되었다.

<한미일 군사협력 관련조약 일람표>

조약명	성격	조인 시기	군사협력관련사항
샌프란시스코강화조약	서방측연합군과 일본간의 평화조약	1951년 9월8일	서방 47개국만 조인 미일관계정상화
미일안보조약	연합군 철수 따른 주일미군주둔근거조약	1951년 9월8일	일본 유사시 미군이 일본기지 사용 일본영역+극동조항
미일주둔군지위협정	미군의 일본주둔에 따른 지위협정	1952년2월28일
유엔군과 일본간 주둔군지위협정	유엔군의 주둔에 따른 지위협정	1952년 6월1일	한반도 유사시 미군이 중심 유엔군도 일본기지 사용
한미상호방위조약	한국과 미국간 미군주둔 조약	1953년10월1일	태평양조항
한미주둔군지위협정	미군의 일본 주둔에 따른 지위협정	1966년7월9일
한일협정	한일간의 관계조약	1965년 12월18일	한일관계정상화

(2) 안보관련 법제의 체계화

한미상호방위조약의 체결에 이은 후속조치로서 헌법에 안보관련 근거가 등장한데 이어 대외적인 안보관련법제의 정비의 물꼬가 한미상호방위조약을 통하여 트이기 시작하였음을 이상에서 살펴보았는데, 이에 탄력을 받자 대내외적 안보관련법제의 정비도 더욱 급속히 이루어지기 시작하였다.

우선 주둔군지위협정체결이 이루어졌다. 사실 미군은 1948년 주둔 이래 미군은 오랫동안 특권을 누렸다. 1948년 8월24일 미국이 한국과 체결한 ‘과도기의 잠정적 군사 및 안보에 관한 행정협정’에 의거하여 주한 미군은 ‘중요한 지역과 시설에 대한 통제권과 인원에 대한 치외법권’을 누릴 수 있었다. 한국전쟁으로 다시 주둔하면서 한국정부는 미군에게 1950년 7월12일의 소위 ‘대전협정’(‘주한미군의 범법행위의 관할권에 관한 협정‘)을 통해 미군에게 특권적 지위를 다시 부여하였다.

그러나 정작 한미상호방위조약이 체결된 뒤에는 체결에 따른 주둔과 주둔에 따른 후속조치로 당연히 체결되어야 할 주둔군의 지위에 관한 협정이 체결되지 않은 체 13년만인 1966년 7월9일 최종 확정되었다. 13년 동안 미군이 치외법권적 지위를 누린 셈이다. 안보조약 및 그에 따른 주둔군의 지위협정 등 대외적인 안보관련 법제만 정비된 것은 아니었다. 대내적으로는 전쟁을 위한 기본적인 인적 물적 조달의 법체계가 갖추어졌다.

1963년에 제정된 징발법은 전쟁에 대비한 물적 조달체계를 갖추는 것이었다. 즉 징발법은 전시 사변 또는 이에 준하는 국가 비상사태에 대비하여 긴요한 물자와 시설을 총체적으로 징발하기 위한 물적 동원법제이다. 이 법에 따르면 징발관은 시도지사 등 자치단체장이 되는 것이 원칙이지만, 군작전을 이유로 현역장교가 될 수 있었으며, 또 자치단체장이 되더라도 국무총리의 명령으로 현역장교 등에게 다시 위임할 수 있어 군인이 필요에 따라 얼마든지 개인의 동산, 부동산 및 특허권 등 재산에 관한 각종 권리마저 징발하는 것을 내용으로 하였다. 나아가 징발법은 미군기지를 위한 토지징발 기능도 톡톡히 담당하였다. 주한미군 사용면적 전제 7천3만평 가운데 20%를 차지하는 토지가 징발법에 의해 징발되어 미군이 사용하고 있다.

인적동원법제인 병역법은 1948년 8월6일 제정되어 이미 실시되고 있었다. 징병제에 기초한 1948년 병역법은 미국의 군정원 동결정책으로 인하여 1950년 3월 지원병제로 전환되었다가 1951년 5월25일의 병역법 개정으로 징병제로 다시 전환되어 1954년부터 이미 65만 대군을 유지하고 있었다. 다만, 65만대군의 유지가 적정한가에 대해서는 한미 간의 의견의 차이가 있었다. 1960년대 초의 케네디 정권은 제3세계 국가의 개발을 위해서는 군사부문보다는 경제부흥이 우선되어야 한다고 보고 오히려 한국군의 감군계획을 구체화했다. 사실 전쟁으로 모든 것이 피폐해진 상황에서 경제적으로는 징병제의 실시로 인해 늘어난 65만 대군을 감당할 능력이 없었고, 군의 유지를 위한 물적 자원은 전적으로 미군의 원조에 의존하던 상황에 비추어 본다면 감군의 논리는 한반도의 군사전략적 위상과는 관계없는 일이기도 하였다.

한홍구, □대한민국사□, 268쪽.

물적 인적 동원체계의 정비뿐만이 아니라, 박정희정권은 평화적 통일보다는 대결을 고취하는 ‘2대 안보형사법’을 정비하였는데 1961년 7월3일의 반공법 제정과 1962년 9월24일의 국가보안법 개정이 그것이다.  반공법은 그동안 악명 높았던 국가보안법보다 그 처벌범위나 대상, 형량 등에 있어 훨씬 확대되고 강화된 모습을 띠고 있었다.

첫째, 북한과 이에 연관된 반국가단체뿐만 아니라 공산계열 전체가 처벌의 범위에 포함되었다. 둘째, 반국가단체의 목적수행과 관계없는 찬양, 고무, 동조 등의 행위가 처벌받게 되어 표현의 자유 등 인권이 심각하게 침해될 여지를 내포하고 있었다. 반공법은 북한의 침략에 대한 소극적 자기방어뿐만이 아니라 적극적으로 반공체제의 강화를 목적으로 하는 반평화적인 법률이었다.

박원순, □국가보안법연구1□, 역사비평사, 1989, 197쪽 이하.

3) 안보법체계의 평화주의 원리의 잠식과 1962년 헌법

박정희정권의 불법적인 정권탈취에도 불구하고 박정희정부가 미국에 의해 승인되고 박정희정권을 출범시킨 1962년, 헌법 제56조 제2항에서 ‘국회는 상호원조 또는 안전보장에 관한 조약.....외국군대의 지위에 관한 조약의 체결 비준에 대한 동의권을 가진다’고 하면서 처음으로 우리 헌법상 안전보장 관련조약에 대하여 언급한 것은 이러한 미국에 의한 전후체제(Pax Americana)의 군사적 재편에 조응하는 것이었다. 다만, 이것이 군사조약에 대한 실체적 규정인지 절차적 규정에 불과한 것인지에 대하여는 논란이 있을 수 있다.

1948년 헌법과 1960년 헌법은 똑같이 제42조에  “국회는 국제조직에 관한 조약, 상호원조에 관한 조약, 강화조약, 통상조약, 국가 또는 국민에게 재정적 부담을 지우는 조약, 입법사항에 관한 조약의 비준과 선전포고에 대하여 동의권을 가진다”고 규정하고 있을 뿐, 안전보장과 관련한 군사조약이나 주둔군의 지위에 관한 협정에 대한 국회동의권에 대하여 언급하고 있지 않다.

전후체제 즉 냉전체제의 특징은 첫째 사회주의 봉쇄(containment policy), 둘째, 한국과 같은 구식민지의 재편, 셋째, 독일과 일본의 재건으로 요약된다. 이와 같은 전후 자본주의질서의 재편은 미국을 중심으로 주도되었는데 북대서양조약기구(NATO.1949.4), 미필리핀상호방위조약(1951.8.30.), 미오스레일리아, 뉴질랜드조약기구(ANZUS,1951.9.8),미일안보조약(1951.9.8),동남아조약기구(SEATO,1954.9.8),중동조약기구(CENTO,1954.2.24) 등이 그것이다. 특히 태평양지역에서는 미국과 캐나다, 미국과 일본, 미국과 한국 간 개별동맹과 미국과 호주 뉴질랜드 간 다각 동맹으로 나타났다.

1947년 3월 미국은 반공(反共) 군사경제원조의 원칙을 정한 트루먼독트린을 발표, 봉쇄정책을 개시하였다. 그해 6월 마셜플랜이 발표되었고, 7월에는 그것을 정식화한 ‘소련의 행동원칙’이라는 이른바 X논문이 발표되었다. X논문이란 G. F. 케넌이 익명으로 『국제관계』(Forieign Affairs)지 1947년 7월호에 발표한 논문인데, 여기서 케넌은 “소련은 팽창의 욕구와 대외적인 적개심을 가졌기 때문에 미국은 그것을 봉쇄하고 그 내부변화를 기다려야 한다”고 주장하였으며 그러기 위해서는 “미국의 장기적이며 인내성 있는, 그러나 확고하고 조심스러운 저지(containment)정책이 필요하다”고 말하였다.

태평양지역의 군사동맹체제의 한 부분을 구성하고 있는 것이 바로 한미일 군사동맹체제이다. 이는 미국을 정점으로 일본이 중요한 위치를 차지하고 한국이 주변부를 차지하게 짜여진 것으로 태평양지역에서 구현되는 주요한 기반이다.

이러한 대외적 조건을 기반으로 1962년 헌법 하에서는 이른바 안보법체계가 본격적인 틀을 형성되게 되었다. 물론 개별 분산적으로 1962년 헌법 이전에도 한미상호방위조약, 국가보안법, 병역법 등이 존재하였다. 하지만 한미상호방위조약의 경우 헌법적 근거가 명확치 않았으며, 전쟁을 위한 인적동원체계로서의 병역법은 존재하였으나 물적 동원체계로서의 징발법도 성립되지 않았었다. 그런데, 1962년 헌법 하에서는 헌법원리로서의 평화주의가 포기되지 않았음에도 불구하고 이를 잠식하는 안보관련 법체계가 체계를 갖추게 됨으로서 헌법체계를 잠식하는 모습을 띠게 되었다.

그러나, 안보법체계에 의해 잠식당하면서도 평화주의원리를 적극적으로 해석할 수 있는 맹맥 마저 사라진 것은 아니었다. 안전보장에 관한 조약에 관한 명문의 문구가 헌법에 등장하였다고 하더라도 그것은 실체적 규정이라기 보다는 절차적 규정으로서의 성격이 강하였다.  국회의 동의가 없더라도 주둔할 수 있다는 실체적 규정이 아니라, 어디까지나 국회의 동의가 없으면 인정될 수 없다는 절차적인 규정에 불과하다고 해석할 수 있었다는 것이다. 필리핀의 경우 ‘미 필리핀 안보조약’의 10년 연장과 관련하여 상원의 승인을 얻지 못하여 결국 클라크 공군기지와 수빅만 해군기지를 필리핀에 반환하기도 하였다.

3. 평화주의 원리의 형해화와 1972년 헌법

1) 안보이데올로기의 헌법화

자유민주적 기본질서를 공고히 하는 것을 새로운 헌법의 기조로 삼음으로써 북한과의 평화공존보다는 대결을 제1의 목표로 내걸었다. 이를 위하여 국민의 자유와 권리도 유보될 수 있음을 헌법에 명확히 하였는데 인권 제한의 목적으로 국가의 안전보장이 명문으로 규정된 것이 그것이다. 사실 이제까지 헌법 특히 1962년 헌법에서조차도 인권제한의 목적은 질서유지나 공공복리에 한정되고 자의적 판단이 가능한 추상개념인 국가안전보장은 헌법상의 개념이 아니라 국가정책상의 개념범주에 머물러 있었다. 그런데 박정희정권은 질서유지개념을 대외적인 질서유지와 대내적인 질서유지로 나누고 대외적인 질서유지를 국가안전보장이라는 개념이라 이름 붙였다. 그러나 그 이름값도 못하고 실지로는 정부에 반대하는 국내정치세력들을 옭아매는데 악용되었다.

자유민주적 기본질서가 자유주의적 민주주의(Liberal Democracy)로부터 후퇴한 자유로운 민주주의(Free Democracy)를 의미하며, 표현의 자유 등을 제한하는 가치절대주의적인 퇴행적 헌법원리라는 지적에 대해서는 국순옥, 「자유민주적 기본질서란 무엇인가」, 『민주법학』 제8호, 1994; 국순옥, 「헌법학의 입장에서 본 자유민주주의의 두 얼굴」, 『민주법학』 제12호, 1997.

또한 인권의 본질적인 내용을 금지할 수 없다고 하는 내용을 삭제함으로써 국가안보를 명분으로 인권의 본질적인 내용까지 침해하였던 인권암흑기를 열었으며 국가안보를 이유로 국민들의 평화적 생존은 오히려 백척간두에 서게 되었다.

2) 국가안보의 법제화

평화주의 원리의 헌법전상의 변질은 국가정책과 입법에 있어서도 봇물을 이루었다. 입법의 측면에서 보면 우선, 1973년 ‘군수조달에 관한 특별조치법’이 제정되었으며 이에 따라 방위산업육성이 적극 추진되었다.1974년부터 시작된 율곡사업은 지금까지 주로 해외에서 수입되던 주요무기나 장비의 구입을 국내생산으로 충당하는 계기가 되었다.

1973년 4월19일부터는 ‘을지훈련73’이 실시되었으며, 군사력 증강을 위해 첫째, 자주국방을 위한 군사전략 수립, 둘째 중화학공업 발전에 따라 고성능 전투기와 미사일 등을 제외한 장비의 국산화, 셋째 독자적인 군사전략과 전력증강계획의 발전과 같은 지침이 하달되었다. 율곡사업의 진행에 따라 노후장비의 교체, 전방지역 축성, 고속정 건조, 항공기(F4팬텀)구매 등의 전력증강 사업이 집중적으로 이루어졌다.

박정희정부는 닉슨독트린에 따른 주한미군 부분철수에도 불구하고 한국군 현대화 계획에 진전이 없자 ‘율곡사업’으로 명명된 이른바 자주국방 정책을 추친하게 되었고, 이 과정에서 심지어 핵무기 개발을 추진함으로써 미국과 심각한 갈등을 빚기도 하였다. 이성훈·지효근, ｢한미동맹의 변화와 한국의 군사력 건설｣, 문정인 외, □협력적 자주국방과 국방개혁□, 오름, 2004, 167쪽 이하.

1992년까지 3차에 걸쳐 이루어졌던 율곡 사업은 그 후 방위력 개선사업으로 명칭이 바뀌어 추진되고 있다.

1975년에는 이른바 안보4법이 유신국회를 통과하였다. 우선 민방위기본법(7월25일)은 ‘적의 침공이나 전국 또는 일부지방의 안녕질서’ 유지를 목적으로 제정되었는데 군사작전상 필요한 노력지원 등 일체의 자위적 활동(제2조)을 그 내용으로 하고 있다. 이를 위하여 중앙정부차원에서는 국무총리 산하에 중앙민방위협의회를 두고 지방에는 지역민방위협의회를 두었다. 그리고 국무총리를 보필하여 민방위업무를 총괄하는 내무부장관에게는 민방위 업무 ‘협조’(제8조)라는 이름으로 막대한 동원권한을 부여하였다. 협조요청을 할 수 있는 대상은 중앙관서뿐만 아니라 공공단체 및 사회단체는 물론이고 민간사업체에 이르렀다.

이로서 박정희 정부는 병역법에 따라서 인적 자원을 동원하고, 징발법에 따라서 필요한 물적 자원을 동원하는 것은 물론 토지 및 각종시설에 대한 사용권을 획득하였으며, ‘군수조달에 관한 특별조치법’, ‘민방위기본법’ 등 안보관련법을 통하여 사기업의 영역은 물론 국민개개인의 정신영역에 이르기까지 국가안보를 이유로 인권을 제한하고 동원할 수 있는 총체적 법제를 마련하였다.

3) 적대적 의존관계의 제도화와 평화주의의 형해화

남한에 있어서의 유신체체제의 등장은 북한의 유일체제의 등장과 대칭을 이루었다. 1972년 남북한에는 각각 기존 헌법이 폐지되고 새로운 헌법이 만들어졌던 것이다. 이는 남북한이 서로 상대방과의 적당한 긴장과 대결국면을 조성하여 이를 대내적 단결과 통합 혹은 정권 안정에 이용하는 관계에 있었기 때문이다. 유일체제에 대응하는 1972년 헌법은 평화주의 원리가 형해화되어 변질된 헌법으로 기록될 만하다. 우선 1972년 헌법도 국군의 사명을 국토방위에 한정하지 않았다. 베트남 파병 등 계속되는 해외파병 때문에 국군의 사명을 국토방위에 한정할 수 없었을 것이며, 주한미군 감축에 따른 대응방안으로 해외파병책을 구사하고 있던 박정희정부에서 국군의 사명을 국토방위로 제한할 수 없었을 것이다.

역사문제연구소편, □분단50년과 통일시대의 과제□, 역사비평사, 1995, 152쪽 이하.

백낙청, □분단체제변혁의 공부길□, 창작과 비평, 1994; 백낙청, □흔들리는 분단체제□, 창작과 비평, 1998.

나아가 국가안전보장이라는 추상개념이 기본권제한 사유로 헌법에 등장함으로서 주권자를 위한 헌법이 아니라 국민을 통치하기 위한 헌법으로 곤두박질치고 말았다. 제32조 2항에서는 ‘국민의 자유와 권리를 제한하는 법률의 제정은 국가 안전보장, 질서유지 또는 공공보리를 위하여 필요한 경우에 한 한다’고 하는 규정에서도 알 수 있듯이 질서유지 또는 공공복리 이외의 사유 즉 국가안보라는 사유로도 기본권을 제한할 수 있는 길이 열렸다 할 것이다.

안전보장이라는 추상개념은 사실은 질서유지에 포함될 수 있는 개념이다. 즉 대내적인 질서유지와 대외적인 질서유지의 개념을 분리하여 대외적인 개념을 국가안전보장이라는 개념으로 포장한 것이라 할 것이다. 결국 박정희 독재정권에 반대하는 정치적 의사표현은 국가의 안전보장이라는 다의적이고 추상적이며 자의적 해석이 가능한 개념아래 금압되었다.

평화주의 원리의 헌법전상의 변질은 국가정책과 입법에 있어서도 봇물을 이루었다.

4. 평화주의 원리의 괴리와 1980년 헌법

1) 평화주의 원리의 장식적 복원

1980년 헌법은 1962년 헌법과 마찬가지로 군사정변을 통하여 정권을 찬탈한 정치군인이 주도하여 만든 헌법이면서도 몇 가지 차이점이 있었다. 대표적인 것은 침략전쟁 부인의 법리를 유지하면서 국군의 사명을 국토방위에 한정하는 규정을 다시 삽입한 점이다.

그러나 1980년 헌법이 국군의 사명을 국토방위로 한정하였다고 하여 그것이 그저 수사적인 복원으로만 그친 것은 아니고 현실은 오히려 뒷걸음친 흔적도 엿보인다. 다름 아니라 제4조 2항에서는 ‘국군은 국가 안전보장과 국토방위의 신성한 의무를 수행함을 사명으로 한다’고 하여 국가안전보장이라는 추상개념을 국군의 사명에 슬그머니 밀어 넣고 있다는 점이다.

2) 반평화세력의 집권과 비수평적 한미동맹

이러한 1980년 헌법의 일련의 제정과정은 반평화주의적 세력의 집권과정을 보여주는 것이기도 하지만, 동시에 이른바 한미동맹관계의 현주소를 보여주는 것이기도 하였다.

1978년 ‘한미연합군사령부 구성에 관한 협정’에서는 “1950년 조인된 UN 사령관의 작전통제권이 연합사령부 설치 이후에도 폐기되지 않는다”고 확인함으로서 작전통제권이 미국이 있음이 확인된 바 있는데, 작전통제권을 행사하고 있는 미국이 5.18진압군의 이동을 용인 방관함으로써 반평화적인 집권과정에 미국이 개입하였음이 밝혀지기도 하였다.

작전통제권의 역사는 이른바 한미동맹의 수직적인 구조를 단적으로 나타내는 문제이기도 하다. 1950년 이승만은 ‘현재의 적대상태가 지속되는 동안’이라는 단서를 달아 군령권과 군정권 모두를 포괄하는 개념인 작전지휘권(Operational Command)을 유엔군사령관에게 이양하였다. 그리고 이 작전 지휘권은 1953년 10월 한미상호방위조약에서 작전계획수립 및 명령시달 등 전쟁임무 수행에 필요한 권한에 해당하는 '작전통제권(Operational Control)'으로 조정됐다. 이후 1974년 9월 주한 유엔군사령부, 주한 미군사령부 및 주한 미군 제 8군사령부가 합쳐서 통합사령부가 설치되었고, 같은 해 유엔군 작전명령권이 한.미 합참의장회의로 이전되었다. 그리고 1978년 한미연합사령부(CFC)가 창설되어, 한국군에 대한 전시, 평시의 작전통제권이 유엔군사령관으로부터 연합사사령관으로 위임되었다.

3) 평화주의원리의 현실괴리와 1980년 헌법

1980년 헌법에서 평화주의 원리가 장식적으로 복원될 수밖에 없었던 것은 반평화세력의 집권과정이 보여주는 역설이기도 하지만, 동시에 평화주의 원리를 실천할 헌법주체의 말상과정 및 부재와도 밀접한 관련이 있다.

1980년 12월 26일 국가보위입법회의 법제사법위원회는 반공법과 국가보안법을 통합한 국가보안법 개정 법률안을 제안하고 가결하였다. 제안이유서에 의하면, (구)국가보안법의 미비점을 보완하기 위하여 제정된 반공법의 미비점을 보완하기 위하여 양 법률상의 유사 또는 동일규정을 단일화한다는 것이었다. 그럼에도 불구하고 반공법상의 독소조항인 찬양고무 등의 조항이 아무런 비판 없이 국가보안법에 통합됨으로써 비판적인 정치논의는 물론 건전한 평화담론이 형성될 수 없었다.

제도권의 정당과 사회단체의 경우에도 평화주의원리에 관한 한 무지의 경지에 가까운 상태였다. 평화주의의 관점에서 보면 신민당의 헌법안은 실망스럽기 그지없는 것이었다. 유신정부에 대한 대항세력으로서 새로운 흐름의 창조자여야 할 신민당의 헌법안은 베트남전쟁을 겪었으면서도 유신헌법과 마찬가지로 군군의 사명을 국토방위에 한정하는 조항을 두고 있지 않다. 인권제한의 목적에서 국가안전보장을 삭제하고 질서유지로 일원화한 것이 어떤 의미에서 유일한 볼거리였을 뿐이다. 신민당뿐만이 아니라 대한변협의 헌법안에는 아예 침략전쟁의 부인의 법리를 헌법에 명문으로 규정하고 있지 않다.

평화담론의 질식 상태는 1980년 헌법 하에서도 마찬가지였다. 오늘날 각종 사회활동단체 등을 통하여 공론화되고 있는 비핵문제, 전쟁반대의 문제는 용공이적으로 가차 없이 처벌을 받았다. ‘한반도의 핵기지화, 대리전쟁터화’에 반대하는 전국 대학의 이른바 ‘삼민투위’소속의 대학생들의 평화담론은 북한을 찬양고무하는 행위로 엄단되는 것에 그치지 않고 ‘삼민투위’자체가 이적단체로 규정당하고 그 활동이 이적행위로 매도되었다. ‘민족해방민중민주주의혁명(NLPDR)’이념이 보급되면서 이 계열의 대학생들이 주장하던 반전반핵 평화운동, 전쟁분위기를 고취시키는 한미 간 군사합동훈련반대도 반미주장의 의심이 있다고 하여 일고의 가치 없이 국가보안법이 적용되었다.

박원순, □국가보안법2□(국가보안법적용사), 489-498쪽.

III.  기로에 선 평화주의

1. 평화주의의 지체와 현행 헌법

평화주의의 관점에서 보면 1987년 헌법은 참으로 무심한 헌법이다. 정치군인의 발호를 막기 위하여 국군의 정치적 중립성을 규정하였다고 하나, 다음과 같이 1980년 헌법의 후퇴한 평화주의 관련 규정을 그대로 답습하고 있다. 즉 ‘제5조 1항 : 대한민국은 국제평화의 유지에 노력하고 침략적 전쟁을 부인한다. 2항: 국군은 국가의 안전보장과 국토방위의 신성한 의무를 수행함을 사명으로 하며, 그 정치적 중립성은 준수 된다’.

이러한 상황에서 양심을 이유로 한 대체복무요구자들이 군사재판을 받고 그에 이르게 된 경위와 그 과정의 인권문제, 그리고 그들의 주장 등이 헌법차원에서 논의되기란 참으로 힘든 노릇이었다. 잘 알려져 있지는 않지만, 70년대 들어서면서 입영률 100% 달성이라는 병무청의 실적주의와 당시의 사회분위기가 맞물리면서 정부가 여호와의 증인들의 집회장소를 급습하여 일단 군부대로 입영대상자를 연행한 후 거기에서 영장을 발부하는 식으로 강제입영을 시도하였었다. 이에 어쩔수 없이 여호와의 증인들은 병역거부 입장을 군부대에 가서 밝히게 되고 이것이 관행이 되어 여호와의 증인들의 경우 매년 군사법원에서  재판을 받게 되었는데도 이러한 헌법현실이 개헌시에 반영이 되기는커녕 논란조차도 되지 못하였다. 더군다나 비록 여호와의 증인이 다수라고는 하더라도 양심을 이유로 한 대체복무요구자들이 매해 500-700여명에 이르렀는데도 병역법의 인권조화적 해석을 통한 적용문제, 종교적 양심과 병역의무를 조화시킬 수 대체복무 논의가 평화담론 영역의 언저리에도 발을 붙이지 못한 상황이었다.

2. 급변하는 한미관계와 약진하는 평화운동

1) 급변하는 미국의 군사전략과 한미관계

평화주의에 무심한 헌법에도 불구하고 우리 헌법을 둘러싼 대내외적인 상황은 매우 급변하고 있다. 우선 2000년대 들어 미국의 군사외교전략의 발본적인 변화에 따라 평화주의 원리를 둘러싼 주변 환경의 변화도 뚜렷하다.

변화의 동력은 역설적이게도 부시행정부의 새로운 안보정책과 국방정책이다. 미국은 일방적 패권을 공고화하기 위하여 과거와 같은 봉쇄전략으로부터 탈피하여 개입전략으로 궤도를 수정하는 한편 전세계적인 차원에서 해외주둔군의 재배치를 시도하고 있다. 소위 GPR(Global Defense Posture Review)이라고 불리는 국방전략검토에 기초하여 전방배치군 중심의 고정지역방어개념에서 벗어나 초국가적이고 비대칭적인 새로운 위협 즉 테러 등에 대비한다는 명분으로 신속기동군 위주의 주둔군배치를 꽤하고 있다.

이러한 변화는 “Joint Vision 2020”이라 명명되는 군사변환(Military Transformation)으로 구체화되고 있다. 이 군사변환은 효과위주와 신속결정작전,  비선형전투, 초점화된 군수지원, C41SR을 통한 첨단상황인식체계를 특징으로 하는 새로운 전쟁 패러다임에 맞추어 군사혁신을 이룩하고 군사작전의 전영역에서의 압도적 우세를 실현하고자 하는 것이다.  이렇게 변화된 미군의 해외주둔 정책은 군사혁신과 맞물려 대규모의 상시주둔에서 유사시 중장거리 투사능력을 중시하고, 예방적 선제공격 및 주둔지역 방어 외에 다목적 활용성을 중시하는 것을 특징으로 한다.

道辺治, □戰爭と現代□, 大月書店, 2003, 82쪽 이하; 문정인 외, □협력적 자주국방과 국방개혁□, 206쪽 이하.

정욱식, □2003년 한반도의 전쟁과 평화□, 이후, 2003, 212쪽 이하.

이러한 전반적인 미군의 정책변화에 따라 주한미군의 전력규모와 구조에도 변화가 일어나고 있으며, 한국 내 산재한 기지들의 효율적 통폐합을 비롯한 주한미군의 재배치가 이루어지고 있다. 용산기지의 이전과 평택미군기지의 확대재편이 그 단적인 모습이다.  또한 2003년 11월17일의 제35차 한미연례안보회의 공동성명 제4조에 명시된 바와 같이 전략적 유연성에 한미당국이 합의하게 이르렀다.

이에 따른 유사시입법의 정비도 속도를 더해가고 있는데, 비상대비 자원관리법(2004년 일부개정), 통합방위법(2006년 3월 일부 개정)의 개정은 그 대표적인 예이다. 통합방위법은 테러 등 이른바 비정규전에 효율적으로 대처하기 위한 민관군 통합방위체제를 내용으로 하는 것으로서 적의 침투나 도발 또는 이에 준하는 비상사태 등을 군이 자의적으로 판단하거나 남용할 수 있는 여지가 있어 개정을 둘러싼 논란이 끊이질 않았다.

2) 약진하는 평화운동

미국의 군사전략의 공세적인 변화는 역설적이게도 한반도의 평화운동의 대항력과 다양성을 높이는 계기가 되고 있다. 종래의 평화운동이 주한미군철수를 애둘러 표현하기 위한 성격을 띠고 있거나, 평화운동이 친북운동으로 매도되었던 상황이었다고 한다면, 현재의 평화운동은 핵문제, 군축문제, 이라크파병문제, 미사일방어시스템 문제, 기지문제, 환경오염문제 등 다기 다양한 형태로 약진하고 있다.

그러나 무엇보다 중요한 것은 이러한 다종다기한 평화운동이 헌법의 평화주의 원리를 적극 원용하기 시작하였다고 하는 점이다. 이라크파병금지 운동의 경우 미국에 의한 이라크전쟁이 침략전쟁이며 침략전쟁에 한국군을 파병하는 것은 헌법 제5조 1항 침략전쟁 부인의 법리에 어긋나고, 국군의 사명을 국토방위에 한정한 제5조2항에도 어긋난다고 하는 것이다.

졸고, 「이라크 파병과 헌법」, 『기억과 전망』, 민주화운동기념사업회, 2004.

나아가 평화주의에 기초한 헌법실천운동은 인권영역에까지 그 지평을 확대하고 있다. 평화적 양심에 기초한 대체복무자의 등장 및 평택 미군기지 투쟁에서 주창되고 있는 평화적 생존권 논의는 그 대표적인 예라고 할 것이다.

평화적 생존권에 기초한 평화운동은 헌법소송으로까지 이어졌다. 2003년 미국이 발표한 ‘해외미군재배치계획(GPR=Global Posture Review)'에 의해 미군기지의 공격적 재편이 이루어지고, 이를 뒷받침하기 위하여 ’평택으로의 미군기지 이전협정‘(정식명칙은 대한민국과 미합중국간의 미합중국군대의 서울지역으로부터의 이전에 관한 협정)이 체결되자 평택주민들은 이 조약이 주민들의 평화적 생존권을 침해한다고 주장하고 2005년에는 평택미군기지이전 위헌소송(2005헌마268)이 제기되었다. 헌법재판소는 2006년 2월23일,  ’평택으로의 미군기지 이전협정‘이 미군기지 이전에 불과하여 평화적 생존권을 침해하지 않는다고 기각하였다. 그러나 사법사상 처음으로 평화적 생존권이 권리라고 언급하여 평화운동진영을 오히려 놀라게 하였다.

이에 고무된 평화운동 진영에서 매년 실시되고 있던 전시증원(RSOI)훈련이야말로 평화적 생존권을 침해한다고 생각하고, 2007년 전시증원훈련이 평화적 생존권을 침해한다는 헌법소송을 제기하였다. 그러나 헌법재판소는 평택미군기지이전 위헌소송으로부터 불과 3년만인 2009년 5월28일, 입장을 180도 바꾸었다. ‘평화적 생존권은 구체적 권리가 아니며’따라서 한미전시증원연습에 의해 침해된 기본권도 없으므로 각하한다는 것이었다. 평화적 생존권이 외교안보정책에 미치는 실천적 성격에 대해 에 대해 미처 신중히 생각하지 못했던 헌법재판소의 회군명령이었다고 할 것이다.

하지만, 이들 평화적 생존권을 주장한 이 두 개의 헌법소송을 통해서 평화적 생존권은 평화운동은 물론이고 헌법학계의 논의의 반열에 당당히 오르게 되었다.  비록 헌법재판소에 의해 재판규범으로서의 성격은 거부당하였다고는 하나, 주권자인 국민들에게는 평화주의원리에 기초한 기본권의 하나로서 그리고 정치규범으로서 자리잡게 되었다.

한국헌법학회, 『헌법 판례 100선』, 법문사, 2012. 1987부터 2012년까지의 주요 헌법 판례 100선을 뽑은 이 책에 평화적 생존권 판례 역시 수록되어 있다.

3) 기로에 선 평화주의

평화주의 원리를 위협하는 이러한 대외적인 정세에 대한 대항담론의 구축은 평화주의원리에 입각한 국가가 될 수 있도록 국가권력을 견제하는 평화국가 만들기라는 실천프로그램으로 이어져야 할 것이다.

첫째, 침략전쟁 부인의 법리를 실효화 할 수 있는 길을 강구하여야 한다. 이를 위해서는 정부의 정책결정과 국회의 비준동의 과정에 주권자인 국민과 그들의 대표인 국회의 참여가 적극 보장되어야 할 것이다. 그러나 현실은 전혀 그러지 못하였다.

이라크파병의 경우, 전후복구와 의료지원명분으로 2003년 5월 파병(서희부대 573명, 제마부대 100명)이 시작된 바 있다. 파병 후에도 전쟁시작의 근거가 허위임이 영국의 버틀러보고서, 유엔사찰단의 보고서 등을 통하여 드러났으며, 많은 참여국가들이 철수를 이미 단행하고 있는 마당에도 이를 주저하여 민간인 김선일씨가 피해를 당하기도 하였다.

이라크파병반대비상국민행동 정책사업단 편, 「이라크 파병연장 반대의 논리」, 2005, 13-32쪽.

둘째, 국군의 사명이 방어적인 것임을 명확히 하여야 한다. 이는 현행 헌법의 국군의 사명을 국토방위에 한정하고 국군의 사명으로 되어 있는 국가의 안전보장을 삭제하거나 국토방위와 동일한 개념으로 한정축소 하여야 한다.

셋째, 평화국가는 군축국가여야 한다. 방어적인 개별적 자위권을 인정하여 군대를 인정한다하더라도 적정 규모로의 군축을 동반하여야 한다. 현재 국군의 규모나 주한미군의 규모 그리고 그 배치형태 등은 사실은 1954년 체제를 60년 동안 답습하고 있는 것이다. 다시 말하여 열전과 다름없는 극심한 냉전기의 대결구도에 대응하기 위한 규모 및 배치이다. 이를 교류와 평화의 시대에 맞게 적정화해가는 프로세스를 동반하여야 한다. 서울주변 미군기지의 양적 축소와 평택의 미군확대재배치는 당연한 것이  아니라 탈냉전기에 적합한 것인지, 우리 헌법의 평화주의에 맞는 배치형태인지 고민되어야 한다. 미군의 재배치문제 뿐만이 아니라 한국의 군사규모도 적정한지 징병제만이 자위를 위한 유일한 길인지 검토가 필요하다.

넷째, 병역 의무를 당장 삭제하기 힘들다면 병역의무와 인권을 조화시켜 양심적 대체복무의 길을 열어두어야 할 것이다. 독일의 1949년 본기본법 제정당시부터 병역의무에 대한 결부조항으로 대체복무 조항을 둔 바 있다. 현행 헌법 하에서도 굳이 개헌을 하지 않더라도 이러한 길이 없는 것은 아니다. 우선 병역법 88조의 징집거부의 ‘정당한 사유’에 평화주의적 양심 등 내면적 사유도 정당한 사유로 인정하고, 이들에 대해서는 대체복무법을 합리적인 선에서 만들면 되는 것이다.

2001년 12월 17일에는 평화주의적 양심에 기초하여 오태양씨가 양심적 병역거부와 대체복무를 선언한 바 있다. 2002년에는 ‘양심에 따른 병역거부권 확보를 위한 연대회의’가 발족하였으며, 민주사회를 위한 변호사모임은 2002년 4월 제58차 유엔인권위원회에서 한국의 양심적 병역거부 상황을 보고하였다.

다섯째, 한미상호방위조약과 같은 집단적 자위권이 우리 헌법의 평화주의 원리와 정합적인지 논의하여야 한다. 나아가 전략적 유연성 개념과 같은 평화주의의 근간을 흔드는 개념이  공론화 과정 없이 정부 간에 일방적으로 결정되는 것은 큰 문제이다.

여섯째, 평화국가는 비핵국가여야 한다. 중앙정부차원의 비핵선언뿐만 아니라 지방정부차원에서도 비핵자치체 선언을 하여야 한다.

IV. 평화주의적 한미동맹을 위하여

1. 파병과 평화권

1) 파병은 헌법적으로 정당했었는가

지난 2003년 5월 이라크 파병이 시작되었었다. 많은 국민들의 우려와 반대에도 불구하고 전후복구와 의료지원을 명분으로 파병을 하였다. 서희부대 573명, 제마부대 100명이 1차로 파병되었다. 2004년 8월에는 자이툰 부대가 추가파병되었다.

더구나 대량살상무기의 제거라는 미국의 애초의 발표와 달리 이렇다할 대량살상무기의 흔적조차 없는 이라크의 모습에서 우리는 국제법과 우리 헌법에서 금지하고 있는 침략전쟁의 상흔만을 발견할 뿐이다. 더군다나 대량살상무기가 존재한다는 정보가 허위임이 영국의 버틀러보고서, 유엔사찰단의 보고서 등을 통하여 드러나고, 진흙탕 상황이 계속되면서, 대부분의 국가들이 철수를 시작하였는데도 불구하고 우리정부는 오히려 2004년 2월 추가파병을 국회에서 결의함으로서 무고한 김선일씨가 2004년 6월 22일 이라크 무장단체에 의해 납치 희생되는 참사를 겪기도 하였다.

한국군의 해외파병은 이라크 파병뿐만이 아니다. 현재 아프가니스탄에도 군대(오쉬노부대)가 논란 끝에 2010년부터 바그람 지역 등에 파병되어 있다. 아프가니스탄 파병의 역사도 짧지 않다. 2001년 12월 해군수송지원단의 일원으로 해성부대가 파견되어 2003년 9월까지 활동하였으며, 2002년 2월부터는 동의부대가 의료지원단으로 파병되어 2007년 12월까지 활동하였다. 2003년 3월에는 다산부대가 건설공병지원단으로 파병되어 2007년 12월까지 활동하였다. 레바논에도 동명부대가 정전감시 등의 목적으로 2007년 7월부터 파병되어 현재에 이르고 있다.

2) 평화주의의 헌법규범화

(1) 평화주의와 국제법

국제법에서는 이미 제1차 세계 대전을 거치면서 전쟁위법화라는 평화주의의 가장 핵심적인 원칙을 국제규범화 한 바 있다.  “조약체결국은 국제분쟁 해결을 위해 전쟁에 호소하지 말 것이며, 또한 상호관계에서 국가정책의 수단으로서의 전쟁을 포기할 것을 각자 인민의 이름으로 엄숙히 선언한다(제1조)”고 시작되는 부전조약(不戰條約 Kellogg-Briand Pact,1928)은 전쟁과 평화에 대한 역사적 전환점이 되는 것이었다.

무력행사의 전형으로서의 침략전쟁은 그 개념이 폭이 넓다. 유엔총회의 결의(3314-XXIV)에 따르면 침략은 다른 나라의 주권, 영토보전 혹은 정치적 독립에 대하여 유엔헌장과 일치하지 않는 방법으로 무력을 사용하는 것을 의미한다. 예를 들어 미국이 다른 나라를 침략하기 위하여 제3국을 침략하는데 자국영토를 이용하도록 허락하는 행위, 심지어 비정규군을 파견하는 것도 침략에 해당한다 할 것이다. 이에 기초하여 동 유엔총회의 결의에서는 침략전쟁은 평화에 대한 범죄이며, 침략으로 확보되는 영토의 취득이나 이익도 합법적으로 승인되지 않는다(제5조)고 강조하였다.

(2) 전쟁위법화의 헌법규범화

전쟁의 수행방식에 대하여서도 여러 가지 제약이 가해지고 있다. 나아가 제2차 세계 대전 후에는 전쟁위법화의 정신이 국제법적 원칙에 그치는 것이 아니라 헌법규범화하기 시작하였다. 독일과 일본의 경우 침략전쟁의 소재를 없애기 위해 무력마저 포기하는 헌법을 제정한 바 있다.

4) 현행 헌법과 평화주의의 규범구조

(1) 침략전쟁의 부인

(2) 개별적 자위권의 인정과 군사력에 의한 자위권

① 헌법상의 자위권/ 국제법상의 자위권

국토방위를 위해 국회와 대통령이 어떠한 권한을 갖고 , 표현의 자유와 신체의 자유 등의 인권을 어떻게 제약할 수 있는가에 대한 헌법상의 근거를 제공하고 있는 것으로 파악해야 할 것이다.

② 개별적 자위권과 집단적 자위권

국민의 대표기관인 국회가 외국에의 군대 파견 및 외국군대의 국내 주류에 대한 동의여부에 대한 권한을 갖는 것을 의미하며,  동의하는 경우에도 헌법원리의 하나인 평화주의 원리와 이의 최소한의 표현인 헌법 제6조에 적합한지의 여부에 대한 판단에 기초하여야 할 것이다.

③ 자의적 자위권 행사의 금지

입헌적 통제에 의하도록 하였다. 국군통수권자인 대통령이라 할지라도 자의적 판단에 의한 자위권행사를 하여서는 아니되며 평화주의 조항과 같은 헌법 및 국민의 대표기관에서 정한 법률에 따라야 한다고 규정하였다(제74조 1항). 또한 국토방위를 위한 자위군으로서의 군대의 조직과 편성도 국민의 대표기관에서 정한 법률로 통제(제74조 제2항)한다고 하여 집행권에 의한 자의적인 자위권행사를 금지하고 있다.

④ 안전보장

국가의 안전보장이라는 문구는 평화주의 원리에 비추어 보다 명확하고 구체성 있는 개념으로 제한축소 해석하여야 할 것이다.

2. 외교안보의 민주화와 평화권

1) 외교안보의 왕따 국민

(1) 대통령도 기망한 전략적 유연성 합의과정

2003년 10월과 2004년 1월에 양국의 외교안보라인에서 전략적 유연성을 지지하는 외교각서를 교환하였음에도 불구하고, 대통령은 이를 모른　채， 2005년 3월 공군사관학교 졸업식에서 ‘우리의 의지와 관계없이 동북아 분쟁에 휘말리지 않을 것’이라며 전략적 유연성에 반대하는 듯한 발언을 공개적으로 하였다.

(2) 국민을 왕따 시키는데 협조하는 헌법재판소

이러한 우여곡절에도　불구하고　２００６년　１월　１９일　한미　양국정부는　＇동맹，동반자　관계를　위한　전략대화　출범에　관한　공동성명＇을　워싱턴에서　발표하고　전략적　유연성에　합의하였다. 이러한　상황을　지켜본　박아무개 등은 한미 간 전략적 유연성합의가 행복추구권 등을 침해한다고 위헌확인 헌법소원을 청구하였다.

그러나 헌법재판소는 이와 관련하여 우리나라 반기문 외교통상부장관과 미국의 콘돌리자 라이스 국무장관이 2006. 1. 19. 워싱턴에서 양국 간 제1차 ‘한ㆍ미 동맹 동반자 관계를 위한 전략대화’를 갖고 발표하였다는 공동성명의 주요내용을 확인하면서도 이것이 ‘양국의 외교관계 당국자간의 동맹국에 대한 양해 내지 존중의 정치적 선언의 의미를 가지는 데 불과하다’고　하면서 본안에 대한 판단도 하지 않은 체 문전박대 하였다.

헌법재판소 2006. 5. 16. / 2006헌마500 (한미간 전략적 유연성 합의 위헌확인).

(3) 한일군사보호협정 사건

군사정보보호협정(General Security of Military Information Agreement:GSOMIA)이란 국가 간 군사기밀을 공유할 수 있도록 맺는 협정을 의미하는데 협정당사자간에 정보제공의 방법, 정보의 보호와 이용방법 등을 규정한 것으로 현재 24개국과 군사정보보호협정을 맺고 있다고 설명하고 있다. 정부는 북의 핵개발과 미사일발사 등에 효과적으로 대응하기 위해 군사정보협력의 필요성을 강조하고, 특히 일본의 경우 이지스함과 조기경보의 수와 질에서 우리보다 앞서 양질의 군사정보를 얻을 수 있으며, 여기에　우리　정부가　가지고　있는　사람으로부터 나오는 군사정보(HUMINT)를 결합하면 한일 간에 군사정보에 있어서의 상생이 이루어진다고 설명하고 있다.

군사적 협조를 위해서는 정보의 교류와 물품의 상호제공이 필요한데, 우리나라는 24개국과 군사정보보호협정을 맺고 있으며, 이외에도 10국과 상호군수지원협정(Acquisition and Cross-Serving Agreement:ACSA)을 맺고 있다. 상호군수지원협정으로는 한미간 상호군수지원협정이 대표적이다.

그러나 한일 간의 군사정보보호협정은 우리나라가 맺은 다른 나라 예를 들어, 러시아나 이스라엘과 같은 나라와의 단순한 군사정보보호협정과 의미가 다르다. 첫째 북한 또는 중국과 같은 가상 적국을 염두에 두고 추진되고 있는 미국의 군사전략 하에 준비되고 있다는 점이　무엇보다　다르다. 둘째 한일 간 군사정보보호협정은 일본 자위대의 한반도 진출의 기회를 준다는 점에서도 우리나라가 맺은 다른 나라와의 군사정보보호협정과도 의미가 다르다.

미국주도의 미사일방어체제를 구축하는 등 한미일 삼각군사동맹을 강화하기 위한 목적이 농후한 이 협정은 동북아의 긴장과 갈등을 조장하여 분쟁에 휩쓸릴 가능성을 오히려 높이는 조약이다. 군사정보보호협정은 군사정보를 제공받는 나라가 지켜야할 정보보호 원칙과 절차를 정한 것으로서 정보를 제공한 나라가 해당 정보를 보호하는 것과 같은 수준으로 정보 제공을 받은 나라가 정보를 보호할 의무를 지닌다는 측면에서 자칫하면 군사기밀보호법의 적용 제한을 통한 정보주권의 제약에도 이를 수 있다. 또한 미국과 일본 간에 체결한 정보보호협정에 의거하여 일본에서는 비밀정보의 범위가 확대되고 처벌이 강화되는 경향을 보여 왔는데, 이에 따르면 우리 국민의 군사외교에 관한 알권리 제약에도 이를 수 있다는 점에서 평화권에 충돌한다.

“국민의 통제를 받지 않는 협정은 이제 그만”, 프레시안, 2013. 7. 19.

(4) 위협 해석, 군사정책 수립의 군 독점

국가안위에 관련되는 것인지 아닌지 국가안보가 위협되는지 안되는지에 대한 해석, 그리고 그에 기초한 군사정책의 수립을 군이 독점한다는 것이다. 군정권 행사에 있어서 정작 중요한 군인의 정원책정은 국방장관의 품신과 대통령 승인으로 끝이 난다. 다시 말하여 주권자인 국민은 물론 국민의 대표기관인 국회가 개입할 여지가 없다. 중장기 국방계획은 대통령의 승인으로 끝이 난다. 남북 간의 긴장을 유발하는 군의 작전계획은 포괄적 위임에 기초하여 군이 작성한다.

주권자인 국민의 외교안보문제 그리고 위협인식에 대하여 문제를 제기하거나 다른 목소리를 내는 경우는 국가보안법 등으로 처벌하기도 한다. 천안함 사건이 발생하고 이와 관련하여 참여연대 등 시민단체가 진상규명과 관련한 서한을 안보리에 보낸 사건에서 검찰을 이들을 국가보안법 위반혐의로 기소하였다. 비정부기관에서 안보위협에 대해 조사하고 다른 목소리를 내지 못하도록 정부기관 특히 군에서 이를 독점하고 있는 것이다.

“참여연대 안보리서한 검찰 수사착수”, 문화일보, 2010. 6. 16.

2) 국회도 외교안보의 왕따 상황

(1) 전략적 유연성과 평화

유연성이라는 부드러운 표현에도 불구하고 주한미군의 전략적 유연성이 의미하는 것은 매우 강경하고 공세적이다. 즉 종래의 해외주둔 미군이 해당 주둔지역에 대한 외부의 침략에 대하여 수동적이고 자위적인 방위나 봉쇄를 그 주요한 전략으로 삼고 있었던데 비하여, 유연성이라는 개념이 도입되면 해당 주둔지역이 아닌 곳에도 적극적이거나 공격적인 목적으로 출동할 수 있는 것으로 군의 역할을 바꾼다는 것을 의미한다.

그것은 주한미군이 한국에 대한 방위를 위한 목적으로만 주둔하는 것이 아니라 경우에 따라서는 중동에도 파견될 수 있고 경우에 따라서는 중국에 대하여 적극적인 역할을 할 수 있는 군대로 그 성격을 탈바꿈한다는 것을 의미한다. 이를 위해서는 전방배치군 형태의 군대를 신속기동군 형태의 군대로 재배치하지 않을 수 없을 것이다.

그런 의미에서 보면 전략적 유연성은 주변국에 엄청난 영향을 미치는 미국 군사전략상의 일대 대전환점이라고 할 수 있을 것이다.

(2) 외교안보와 국회의 소수파

국회가 외교안보분야에서 왕따가 된 것은 국회소수파가 심의표결권을 행사할 수 없다고 보는 헌법재판소의 헌법해석 태도도 일조를 하고 있다.  지난 2006년 한미자유무역협정 체결과 관련하여 정부는 국회의 동의도 받지 않고 이를 추진한 적이 있다. 이에 대하여 국회의 소수파가 국회에서 이의제기를 하기 위하여 권한쟁의심판을 청구한 적이 있다.

그러나 우리 헌법재판소의 입장은 국회의 의사가 다수결에 의하여 결정되었음에도 다수결의 결과에 반대하는 소수의 국회의원에게 권한쟁의심판을 청구할 수 있게 하는 것은 다수결의 원리와 의회주의의 본질에 어긋날 뿐만 아니라, 국가기관이 기관 내부에서 민주적인 방법으로 토론과 대화에 의하여 기관의 의사를 결정하려는 노력 대신 모든 문제를 사법적 수단에 의해 해결하려는 방향으로 남용될 우려도 있다고 하였다. 결국 국가기관의 부분 기관이 자신의 이름으로 소속기관의 권한을 주장할 수 있는 ‘제3자 소송담당’을 명시적으로 허용하는 법률의 규정이 없는 현행법 체계 하에서는 국회의 구성원인 국회의원이 국회의 조약에 대한 체결·비준 동의권의 침해를 주장하는 권한쟁의심판을 청구할 수 없다는 것이다.

헌법재판소 2010. 12. 28 / 2008헌라7 (국회의원과 국회의장 등 간의 권한(FTA)쟁의)

3) 국회에 의한 통제

외교안보분야에서 국민과 국회가 왕따가 되지 않기 위해서는 우선 헌법 제60조 국회의 동의권을 실질화시키기 위한 정부의 태도변화와 이를 견인하기 위한 헌법해석이 절실하다.

우리 헌법 제 60조에는 ‘국회는 상호원조 또는 안전보장에 관한 조약, 중요한 국제조직에 관한 조약, 우호통상항해조약, 주권의 제약에 관한 조약, 강화조약, 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약 또는 입법 사항에 관한 조약의 체결, 비준에 대한 동의권을 가진다’고 규정하고 있다. 이에 대하여 정부는 ‘조약의 체결 비준에 대한 동의권은 조약체결과정 전반에 관한 국회의 참여권을 내포하지 않는다’는 입장이다.

헌법재판소 2007. 10. 25 / 2006헌라5 (국회의원과 대통령 등 간의 권한쟁의)

그러나 이때의 동의권이 실질화되기 위해서는 조약체결에 대한 동의권을 조약체결과정 전반에 대한 동의 및 그 체결과정 전반에 대한 정보제공, 그리고 이에 대한 국회의 의견진술 청취권의 보장을 통한 실질적인 동의권한을 의미하는 것으로 해석하여야 한다. 이미 국제사회에서도 조약에 관한 법을 만들어 이를 구체화한 바 있다. 19８０년　발표되고　한국도　가입한　＇조약(법)에 관한 비엔나협약(Vienna Convention on the Law of Treaties)＇에서는 ‘국제관습법을 성문화하였는데, 조약이란 일반적으로 국가대표자에 의한 협상, 조약문의 채택, 확정, 조약의 서명 비준 또는 조약 가입, 비준서의 교환 또는 기탁이라는 절차에 의해서 체결된다’고 하여 조약체결 전반에 대한 동의 과정으로 이해하고 있다.

그렇다면, 외교안보에 관한 조약에 있어서도 국제법의 이러한 법리가 적용되어 국회가 조약체결 전반에 대한 동의권을 가져야 하며, 정부는 조약체결과정 전반에 대한 정보제공, 그리고 이에 대한 국회의 의견진술 청취권의 보장을 통한 실질적인 동의권한을 가져야 할 것이다.

4) 외교안보분야 시민통제 입법운동

외교안보분야에서 국민과 국회가 왕따가 되지 않기 위한 또 다른 대책의 하나는 헌법 제60조 국회의 동의권을 실질화시키기 위한 절차법의 마련이다.

외교안보문제가 국민의 안위와 평화적 생존에 중요하다는 점을 감안한다면 우리 헌법 제70조가 규정하고 있는 국민투표권도 적극적으로 활용하여 볼 수 있을 것이다. 헌법의 국민주권의 원리가 국민의 직접적인 정치참여를 배제하고 있지 아니하고, 국민투표권을 제도화하고 있는 이상 헌법원리적으로 불가능할 것도 없다. 게다가 우리 헌법 제70조는 ‘외교, 국방, 통일 등 국가 안위에 관한 중대한 영향을 미치는 사안에 대해서는 국민투표’를 할 수 있다고 규정하고 있다. 국민투표가 실시되면 당면한 외교 국방 현안에 대한 쟁점이 공론화되고 국민적 관심이 극대화될 것은 분명하다. 다만, 국민투표를 실시의 경제적 비효율성 등을 고려한다면, 외교안보관련 조약 체결에 관한 절차법의 제정과 국민참여 방식도 차선으로 고려하여 볼 수 있을 것이다.

우리 헌법은 제12조 적법절차의 원칙에 대하여 규정하고 있는데, 적법절차의 원칙이라는 것은 형사절차의 진행에서 비롯한 것이기는 하지만, 오늘날에 있어서는 행정절차는 물론이고 국가권력의 행사 일반에 광범위하게 적용되고 있다. 199６년에 제정되고　그　후　수창에　걸쳐　개정된 행정절차법은 그러한 사례일 것이다. 다만, 이러한 행정절차법은 일반행정절차에 대하여 규정하고 있을 뿐인데, 그 외연을 확대하여 외교안보분야 특히 외교안보관련 조약의 절차법의 제정에도 확대할 필요가 있다.

이미 우리 정부는 FTA와 관련한 사회적 홍역을 치루면서 국회에서 여야가 합의하여 ＇통상조약의 제정절차 및 이행에 관한 법률(이하 통상조약절차법)＇을 2012년 1월 17일 제정하여 7월18일부터 시행하고 있다. 야당인 민주당이 발의하고 여당인 한나라당이 합의한 이 절차법에 따르면 통상조약의 체결단계를 체결계획의 수립단계, 통상협상의 진행과정, 통상협상의 결과의 단계로 나누고, 개별과정에서의 보고 및 의견제시의 과정으로 이루어졌다.

이러한 통상조약절차법을 원용하자면 외교안보관련조약 절차법도 협상 전 절차와 협상 중 절차, 그리고 협상 후 절차로 나누어 규정하면 될 것이다. 그리고 각 단계마다 국민과 국회의원의 의견개진을 할 수 있도록 하면 될 것이다. 다만, 문제는 이러한 의견개진이 단순한 의견나열에 그치지 않고 외교안보관조약체결을 견제하고 통제할 수 있도록 하기 위해서는 국회가 협상개시에 대한 동의권이라든가 협상에 조건을 부과할 수 있도록 하여야 할 것이다. 이를 위해서는 외교안보조약체결과 관련한 정보공개 청구가 내실화되어야 할 것이다. 정보공개의 청구의 남용을 막기 위해서는 현행 정보공개법(‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’) 등이 참고 될 수 있을 것이다.

외교안보분야 조약에 관한 절차법은 헌법의 평화주의 및 평화권의 절차적 내용을 보장하는 것이다. 개별 인권의 보장에 있어서도 당해 인권의 실체적 보장뿐만 아니라 절차적 보장도 중요해지고 있다는 점을 고려한다면 그 중요성은 아무리 강조하여도 지나치지 않을 것이다. 게다가 한반도의 군사외교환경이 크게 변하고 있는 상황, 즉 전략적 유연성 개념의 도입에 따라 한반도가 전쟁에 휩쓸릴 위험성이 증대하고 있는 상황을 고려하면 더더욱 그러하다 할 것이다.

이러한 까닭에 평화권에서는 평권침해행위에 대한 자유로운 비판과 진실한 정보의 요구권을 중요한 권리내용으로 하고 있다. 평화권에 관한 루아르카선언은 제15조에서 평화에 대한 요구한 진실한 정보청구권을 다음과 같이 규정하고 있다. 즉 ‘평화권을 침해하거나 위협하는 어떤 행위에 대해서도 비판할 권리가 있으며, 이를 위해서는 갈등과 관련한 객관적 정보를 얻을 권리를 가지고 있다.’ 또한 제8조에서는 다음과 같이 참여의 권리를 규정하고 있다. 즉 ‘모든 이들은 그들의 개인적이든 집단적이든 평화와 관련된 집단적 관심과 요구에 대하여 자유롭고 공개적으로 표현할 수 있는 것을 보장하는 특정한 매커니즘이나 기구를 설립할 권한을 갖는다.’

5) 국방안보정책과 사회적 합의

(1) 견제와 균형

안보의 궁극적인 목적은 국민의 안전이며, 외교안보정책은 주권자의 평화권과 밀접하게 연관되어 있다. 따라서 위협에 대한 다양한 해석과 예산배정의 우선순위 등에서 국민의 의견을 반영하고 관련정보를 국민에게 공개하는 것은 국민주권국가에서 당연한 일일 것이다. 국민이 직접 참여하기 힘든 경우에는 국가기관 상호간의 견제와 균형, 국가기관 내에서의 견제와 균형, 국가기관 내에서의 자기통제 등이 모색되어야 할 것이다.

그러나 현실은 이와 거리가 멀다. 국방부는 북한의 붕괴를 대비하는 작전계획을 국방부가 단독으로 발전시키거나, “NLL 대비계획‘을 단독으로 수립하여 시행하고 있는 실정이다. 특히 지난 이명박정부에서는 국가안전보장회의(NSC)와 같은 안보정책 조정기구를 폐지하고, 통일부는 대북압박정책을 집행하는 부서로 전락시켰으며, 외교통상부는 냉전적인 대미편중외교의 첨병으로 내세웠다.

참여연대, 「2012 한국사회 개혁방향과 과제」, 2012, 197쪽.

유엔인권이사회 자문위원회의 평화권 선언초안 제２조제８항도 국방안보정책의 민주 　통제에 대하여 다음과 같이 규정하고 있다. 즉,＂각국은 군사력 및 관련 예산의 민주적 통제를 보장하고, 국가 및 인간의 안전보장의 필요성과 인간 안보정책, 그리고 위　및 안전보장예산에 관한 공개토론을 보장하여야 하며 또한 의사결정자가 민주적 감독기관에 대하여 설명책임을 지도록 하여야 한다.＂

(2) 평화외교

한국정부는 이라크, 아프가니스탄 파병 등 미국의 요청에 따라 국민적 합의 없이 해외파병을 강행함으로써 오히려 분쟁과 갈등을 유발하는데 일조하여 왔다. 국제분쟁에 대한 외교적 예방과 노력 대신에 군사적 개입을 우선시하는 정책을 전개하여 해외파병이 일상화되었으며, 헌법이 규정한 국회의 동의권을 침해하는 형태로 PKO법 등을 제정하기 에 이르렀다.

역대정부는 무기산업을 국가전략 산업 혹은 신성장동력 산업으로 육성해왔고 특히 이명박정부는 무기수출 세계 7위 국가 진입을 목표로 하여 무기 산업을 진흥 한 바 있다. 또한 지뢰, 집속탄 등 비인도적인 살상무기를 분쟁지역에 수출하는 한편, 장려하고 있는 실정이다. 집속탄금지협약과 대인지뢰금지협약에는 가입하고 있지도 않다.

공적개발원조(ODA)와 관련하여 한국정부는 지난 몇 년 동안 예산을 확대하고, 법체제를 정비(국제개발협력기본법 제정)하였으나, 단기적 이익, 가시적 성과 위주로 원조정책을 펼침으로서 원조를 받는 나라의 복지증진과 원조의 효과성 증진이라는 국제규범에는 미치지 못하고 있다. 게다가 30여개의 정부부처와 각 기관들이 각기 공적개발원조 예산을 편성하고 집행함으로서 분절적이고 파편적인 원조를 시행하고 있다. 국무총리실 산하에 국제개발협력위원회를 설치하고 이를 통하여 실질적인 심의와 조정을 시도하였으나 소기의 목적을 달성하고 있지도 못하다.

한국 정부의 외교가 평화주의를 실천하고 평화권을 보장하기 위해서는 종래의 갈등유발적 외교를 탈피하여 갈등예방적인 평화외교를 전개하여야 할 것이다. 이를 위해서는 국민대다수의 장기적이고 지속적인 이익에 부합하도록 외교의 윤리성, 투명성, 국제적 책임성을 강화하고 외교정책결정에서의 민주주의를 확대하여야 할 것이다.

참여연대, 「2012 한국사회 개혁방향과 과제」, 2012, 195쪽.

유엔인권이사회 자문위원회의 평화권선언 초안도 ＂국제개발협력을 위한 자원의 촉진과 제공

이 평화권 달성을 위한 것이어야 한다＂（제１３조２항）고 하면서， 개별 국가들도 평화권 침해를 예방하고 유엔의 유효성을 강화하여야 한다（제１３조 5항)고하였다. ☆

	토론 1
	이남주 / 세교연구소

	토론 2
	현단계 한미동맹의 특징 : 중국포위, 북한압박, 한미일 삼각군사협력 강화
	김창수 / 코리아연구원

현단계 한미동맹의 양대근거 - 중국포위와 북한압박

2010년 6월 토론토 G20에서 한미정상회담을 마친 이후 오바마 미국 대통령은  “한미동맹은 한미양국의 안보뿐만 아니라 태평양 지역의 안보를 위한 핵심(linchpin)이다”고 밝혔다. Linchpin은 박근혜 대통령 취임 이후 첫 한미정상회담에도 사용된 용여이다. 이 용어의 사용여부가 한미동맹의 견고함을 입증하는 상징이 되고 있는 현실이 한미동맹이 내포해온 일방성에 따른 불안전성을 역설적으로 의미한다고 하겠다.

한미동맹은 ‘한미상호방위조약’에서 설정한 북한의 침략을 억제하기 위한 기능이서 벗어나서 그 성격과 역할 확대에 박차를 가하고 있다. 한미동맹의 성격이 확대되는 것은 급성장하는 중국에 대한 미국의 전략 때문이다.

42차 한미연례안보협의회(2010.10.10) 이후 발표된 ‘한미 국방협력지침’은 ‘지역 및 범세계적 안보에 대한 한미동맹의 역할을 강화’하기 위한 이행조치들을 담고 있다.

미국의 여론은 한미동맹을 부상하는 중국에 대항하는 능력이라는 맥락에서 평가하고 있다. ‘시카고 국제문제 위원회’의 여론조사에 따르면 미국 국민들은 중국에 대한 울타리 역할로서 한미동맹을 인식하고 있다. 미국의 대중전략은 이러한 미국여론을 충실하게 반영하고 있다. 따라서 한미동맹은 대중국 포위를 위한 동맹으로서 성격이 확대되고 있는 것이다.

Victor D. Cha and Katrin Katz, ‘Report on U.S. Attitudes toward the Republic of Korea’, The Chicago Council on Global Affairs, September 16, 2010. www.thechicagocouncil.org

20년 가까이 지속되고 있는 북한 핵문제는 한미동맹을 굳건히 하는 발판이 되고 있다. 미국과 북한의 갈등이 심화되고 북한으로부터 위협이 증대할수록 한미동맹이 더욱 강하게 다져지는 상황이다.

2009년 6월 오바마 정부 출범 이후 첫 번째 한미정상회담에서는 북한 핵문제에 대한 강경대응으로 한미 양국정상의 교감이 이루어졌다. 북한에 대한 강경대응을 매개로 해서 탈냉전 이후 미국이 지속적으로 추구해왔던 주한미군의 활동범위를 확대하는 방향으로 한미동맹 재조정을 이루어냈다. 이후 천안함 침몰과 북한의 연평도 포격을 계기로 한일 군사협력까지 활발하게 이루어져서 대중국 포위를 위한 한미동맹은 한미일 삼각군사협력체제 강화라는 형식까지 갖추어 가고 있다.

오바마 정부는 출범 전후부터 상실하기 시작한 북한에 대한 신뢰와 이후 깊어진 북한에 대한 불신은 지금까지 생긴 남북갈등과 북미갈등을 유지시키고 있다. 오바마정부는 남북갈등과 북미갈등의 틈바구니 속에서 한국을 대중국포위 동맹의 동반자로 만들어냈다. 2010년에 발생한 천안함 침몰과 북한의 연평도 포격 이후 동해, 서해, 남지나해 등에서 한미일 3국이 협력해서 군사훈련을 실시함으로서 중국에 대해 해상에서 전방위적 군사압박의 밑그림을 완성하였다.

미국의 전략은 북한의 위협을 발판으로 삼아서 대중국 포위동맹을 구축하려는 것이다. 이명박 정부에서 강화된 한미동맹이란 대북정책이 없는 이명박 정부가 미국의 대중국 포위동맹에 참여하는 것에 다름 아니다. 미국은 북한의 위협에 대응하기 위한 목적이라며 대중국포위전략을 부정해왔다. 그러나 미국이 한국, 일본, 베트남 등 동북아, 동남아 각국과 실시하는  각종 해상 군사훈련이 대중국전략의 일환이라는 것은 미국 여론이 튼튼하게 뒷받침해주고 있다.

시카고 위원회 여론조사 결과에 대한 분석에 따르면 “중국과 새로운 관계를 수립하기 위해 전통적인 동맹인 한일과 관계가 약화되는 것보다는 중국을 견제하기 위해 한일과 동맹을 유지하는 것이 중요하다”는 것이다.  ‘북한의 위협에 대한 대응’, ‘일상적인 훈련’이라는 미국의 언술이야말로 해상군사훈련의 성격에 대한 미국의 일상적인 설명일 뿐이다.

빅터차는 시카고위원회 여론조사 분석에서 한미합동군사훈련이 간접적으로  중국을 겨냥한 것으로 기술하고 있다. 미국의 여론이 대중국 견제로서 한미동맹의 유용성을 인정하기 때문에 한미군사훈련이 중국을 겨냥한 것으로 해설하지 않을 수 없는 것이다. .

한미동맹은 북한의 침략을 억제하는 것을 목적으로 한미상호방위조약이라는 법적 기초위에서 형성되어서 60여년 동안 유지되어 왔다. MB 시대를 거쳐 박근혜 정부에 이르는 시기의 한미동맹은 조약의 변경 없이 태평양지역 방위의 핵심역할로 성격이 전환되고 있는 과정이다. 그 기반은 ‘주한미군의 지역기동군화’, ‘한미일 군사협력 강화 및 합동군사훈련’, ‘확장된 핵억지’라고 할 수 있다.

한미일 삼각군사협력 강화

MB 시대 이후 최근까지 한미합동 군사훈련의 또 다른 특징 가운데 하나는 한미일 삼각군사협력이 활발해지고 있다는 점이다. 2010년 7월 동해에서 실시된 한미합동훈련에는 일본 해상자위대 소속 장교들이 처음으로 참가하였다. 11월 서해 한미합동훈련 직후인 2010 12월 4일부터 6일간 미국과 일본은 일본 열도 남쪽 오키나와 인근바다에서  44,000명의 병력과 핵항공모함 조지워싱턴호가 참가하는 역대 최대규모의 합동군사훈련을 실시하였다. 이 훈련에는 한국군이 처음으로 참관한 것으로 알려졌다. 12월 한국연해에서 실시된 PSI훈련에는 해방 이후 처음으로 함정과 항공기를 투입하기도 했다.  중국에 대한 전방위적 압력과 함께 미국을 매개로 해서 한일 간의 군사협력이 본격적으로 시작되고 있는 것이다.

공동의 군사적 위협이 존재해야 동맹이 성립되듯이 한미일 군사협력에서도 공동의 위협이 필요하다. 북한의 핵능력이나 미사일 기술 추구, 중국의 부상이 한미일 군사협력 강화의 이유가 되고 있다. 한미일 삼국군사협력은 2010년 10월 42차 한미연례안보협의회에서 발표한 ‘한미국방협력지침에서 ’양자, 삼자, 다자간 국방협력 강화‘라는 내용으로 한미 양국이 언급하기 시작했다.

게이츠 국방장관은 49,000명의 주일미군이 없었다면 “북한의 군사 도발은 훨씬 심할 것”이고, “중국은 주변국들에 더 독단적으로 행동할 수도 있을 것”이라고 덧붙였다. 특히 북한의 핵과 미사일 기술은 “한반도뿐만 아니라 환태평양 지역과 국제 안정에 위협이 된다”고 말하고 있다. (AP 2011.1.14)

이러한 미국의 의도는 2011년 2월 8일 마렌 미국 합동참모본부 의장이 발표한 ‘국가군사전략’ (The National Military Strategy of USA)에 그대로 반영되어 있다. 이 문서에 나타난 중국의 군비확장이나 북한 핵문제 등에 대처하기 위한 미국의 전략은 ‘향후 수십년 동안 동북아시아에서 강력한 군사력 전개’, ‘한일 군사협력관계를 강화하해서 지역의 안정화 추진’ 등이다.

2011년 1월 10일 한일 국방장관 회담에서 김관진 국방장관과 기타자와 도시미 일본 방위상은 각종 한일 군사협정을 체결하기 위한 본격적인 협의를 시작하기로 합의하였다고 한다.  (연합뉴스 2011.1.10) 이런 분위기 때문인지  월러드 미국 윌러드 미국 태평양군사령부 사령관은 한미일 합동군사훈련에 대해 “현재 협력강화를 위한 논의와 공동 작전수행 능력을 감안할 때 3국이 앞으로 ‘어느 시점’에 합동훈련을 실시할 ‘적기’(goodchance)가올 것”이라고 말했다.(연합뉴스 2011.1.27)

한미일 삼각군사협력은  한미동맹과 미일동맹이라는 독립된 두 개의 동맹이 한일 간의 군사협력을 촉진시키는 방식으로 이루어지고 있다. 역사문제나 영토분쟁으로 한국국민들이 일본에 대해 기본적인 신뢰가 부족하므로 고도의 신뢰가 필요한 군사동맹이 한일 사이에 형성될 수 없기 때문이다. 그래서 한국과 일본을 미국이 매개하는 형식으로 한미일 삼각군사협력의 모습이 만들어지고 있다.

	2 부. 한미동맹에 갇힌 한국의 군사안보 : 현안, 쟁점 중심으로

	발제 1
	한미동맹과 군사안보 쟁점 1: 전작권 환수, 차기전투기 도입사업, 무기구매, Kill Chain
	최종건 / 연세대학교

Ⅰ. 전작권 환수 연기?　우리는 보통국가인가?

아베 정권의 우경화는 이미 예상하였지만, 이 정도까지 막 나갈지 몰랐다. 군 위안부를 부정하고, 독도를 자신의 것이라고 우길 뿐만 아니라, 침략의 역사 자체도 재평가하고자 한다. 하긴 여기까지는 늘 일본의 우익이 주장하는 바여서 그리 새롭지 않다고 할 수 있다. 그러나 이번에 새로운 것은 일본 자신이 비정상국가라며 보통국가화해야 한다고 주장한다. 그 맹점이 바로 평화헌법의 개정이다. 즉, 자위권을 회복하고 전쟁을 선언할 수 있는 ‘보통국가’가 지닌 국제법적 권리를 회복하겠다는 의미이다. 여기서 잠깐 한 발짝 물러나 생각해 보면 우리 스스로 의아해지는 일이 발생한다. 일본은 되고 우리는 안 되는 것이 아주 많기 때문이다. 일본은 플루토늄 재처리가 가능하고, 독자적으로 고체연료를 사용하는 로켓을 발사하고 있다. 그리고 일본은 명시적으로 전시와 평시에 자위대의 작전지휘권을 행사할 수 있다. 반면에 우리는 사용 후 핵연료가 쌓여 가는데도 이를 재처리할 수 있는 권한이 없으며, 미사일 협정에 묶여 속 시원히 우주발사체를 개발하지 못하고 있다. 또한 전시에 우리 군의 작전지휘권을 행사할 수 없는 나라이다. 이쯤 되면 정말 누가 더 ‘보통국가’인지 혼란스럽기 짝이 없다.

광복 68주년이 된 2013년, 다시 2015년에 환수 받게 될 전시작전권 연장론이 수면 위로 부상했다. 이유는 대략 두 가지다. 북한의 3차 핵실험 이후 안보 위협이 더 강화되었다는 판단과 함께, 여전히 한국군이 작전지휘권을 환수 받을 준비가 아직 덜 되었다는 이유다. 지난해 환수받기로 했던 전작권을 다시금 연기할 수도 있다고 한다.

통상 보통국가라면 자국의 안보를 자국 군으로 보위한다. 그렇게 하기 위해 방위력을 지속적으로 증강할 뿐만 아니라, 유사시 군에 ‘진격하라’, ‘반격하라’, ‘발포하라’라고 명령할 수 있는 권한을 국가의 최고지도자가 보유하고 행사한다. 그렇게 할 수 있는 국가는 그야말로 ‘보통국가’라고 할 수 있는 것이다. 물론, 국가는 전쟁을 방지하기 위해 외교적 노력을 기울인다. 강대국과 군사동맹을 맺기도 한다. 그러나 그 외교력을 뒷받침하는 것은 국력이며, 그 국력의 최후 보루는 전쟁을 시행할 수 있는 고유의 능력과 정치적 권한이다.

그렇다면, 환수연기론자들은 우리 스스로 보통국가가 아님을 인정하는 모양이 된다. 커지는 북한의 위협을 군사적으로 대응할 수 있는 능력 안배와 권한을 자진해서 미루고자 하는 것과 마찬가지이다. 물론 한·미동맹은 우리 안보에 매우 중요한 장치임이 틀림없다. 그리고 이는 소중한 자산이다. 더욱이 전작권이 환수되면 한·미동맹이 약화하거나 소멸하는 것은 아니다. 한국의 안보는 스스로 지킨다는 죽기 살기의 각오 없이 아늑하고 시원한 동맹의 그늘 속에 안주하고자 한다면, 우리가 북한의 도발에 원점 대응하겠다는 공약의 신빙성은 떨어질 수밖에 없다.

그리할 수 있는 능력과 의지가 의심받는 부분이 바로 전작권 환수 연기론이다. 또한, 우경화된 일본이 독도 인근에서 군사적 소요를 유발하여 분쟁화한다면, 과연 우리가 얼마나 군사적으로 대응할 수 있는 권한이 있는지도 의심스럽다. 그렇다면, 아무리 최신의 해상 능력과 항공전투 능력을 보유한다 한들 이를 자위적으로 사용할 권한이 없는 국가가 정말 보통국가인지 뼈저리게 자문해 볼 필요가 있다.

한반도에서 전쟁은 절대 일어나서는 안 된다. 우리는 예방외교와 다각도의 대북정책을 통해 전쟁을 방지해야 한다. 그렇다고 해서 전쟁이 100% 방지되는 것은 아니다. 따라서 만약 전쟁이 발생할 경우, 우리의 정치적 지지를 받는 대한민국 대통령이 국가적 명운의 책임을 지고 우리 군을 직접 지휘하고 통제해야 하지 않겠나. 그래야, 병역의무를 성실히 이행하는 대다수 국민의 입장에서 안심할 수 있다고 본다. 그것이 진정 광복 68년을 맞은 2013년 우리가 진정한 보통국가가 되는 길일 것이다.

Ⅱ. 차기전투기 도입사업 관전법 – 스텔스 전투기로 잃은 것

전투기와 같은 대형 무기 도입 사업에는 네 가지 요소가 고려된다. 무기의 성능, 가격, 운영비용 그리고 기술 이전이다. 아무리 최첨단 무기라 할지라도 예산을 초과하면 구입할 수 없다. 유지비용과 후속 군수 지원도 가격만큼 중요하다. 또한 최신 무기를 국내에서도 생산할 수 있도록 중요한 기술을 국내 방위산업에 이전하도록 해야 한다. 그러나 이번에 좌초된 차기 전투기 도입 사업은 이 네 가지 요건을 종합적으로 평가하지 않았다. 지난 2년 동안 성능과 가격 사이에서 정부는 갈팡질팡하였고, 안보환경에 대한 종합적 비전도 부족했다. 그 결과 스텔스 기능을 보유한 F-35는 예산 초과로, 유럽산 유로파이터는 계약조건 위반으로 최종 탈락했고 노후 기종 개량형인 F-15SE가 단독 후보기종이 된 것이다.

그러자 은퇴한 역대 공군참모총장들이 연판장을 돌려 스텔스 전투기가 아니면 주변국과 북한을 억지할 수 없다고 강력한 우려를 표명했다. 결국, 보잉의 F-15SE는 부결되었고 차기 전투기 도입 사업은 원점 재검토라는 결론으로 종결되었다. 문제는 돈과 성능이었다. 8조3000억원이라는 천문학적인 금액을 사용해야 하는데도 “40년 전 기종을 구입해야 하느냐”는 여론이 들끓었다. 온 나라가 스텔스 기종을 원하는 목소리가 지배하게 된다.

국방부는 조속히 사업을 재개한다고 한다. 당연한 결론이다. 최근 충북 증평군에서 추락한 F-5 전투기는 공군 전력 노후화의 방증이며, 전력 공백을 시급히 보완해야 한다는 논리는 일리가 있다. 얼마나 급하면 공군참모총장이 한때 ‘아무 전투기나 사달라’고 했을까. 그러나 따질 건 따져야 한다. 차기 전투기는 국민의 소중한 세금으로 구입하기 때문이다.

첫째, 스텔스 기능에 대한 과도한 맹신은 한국의 주적관을 북한은 물론이고 일본과 중국으로 확대시켰다. 이러한 과도한 위협 인식이 우리 안보와 국익에 도움이 되는지에 대한 냉철한 판단이 우선되어야 할 것이다. 둘째, 스텔스 기능이 현대전에는 중요하나 전투기를 마법의 투명 양탄자로 만들지는 못한다. 이미 중국과 러시아는 텔레비전 방송용 초단파(VHF)를 이용해 스텔스를 감지할 수 있는 레이더를 개발하고 있다는 게 확인됐다. 따라서 스텔스는 최신 기종이지만 최후 기종은 아니다.

셋째, 여전히 비용과 불확실성은 유효하다. 현재 F-35는 미국 공군조차 가격을 예측하기 어려운 기종이라 미국 정부가 보증하는 대외군사판매(FMS) 제도를 통해 도입한다 해도 계약 맺을 시점의 가격으로 도입이 가능할지 미지수다. 게다가 FMS 관련 규정인, 개발 중인 기종의 생산 중단 위험을 구매자도 떠맡으라는 ‘야키 웨이버’에 대한 우려까지 제기되고 있다. 예산 초과, 납기 지체, 개발 위험 등을 감수할 것인지 명확히 해야 한다.

넷째, 특정 기종을 특정 시기에 구매해야 하는 상황은 이미 본 사업이 우리의 주도 사업이 아니라 판매자 주도 사업이 되었음을 의미한다. 곧, 가격 및 성능 경쟁은 이미 붕괴되었고 우리의 협상력은 무너졌다. 성능과 가격은 판매자가 결정하고 우리는 따를 수밖에 없다. 이를 보완할 방안을 내놓아야 한다. 우선 한국형 전투기 개발 사업(보라매 사업)을 위해 최종 선택 기종의 업체에 기술을 이전하고 개발업무 분담을 확실하게 수행하도록 해야 한다. 곧, 차기 전투기 사업과 보라매 사업을 확실히 연계해야 한다. 이 기회에 보라매 사업에 불을 지펴야 한다.  차기 전투기 도입 사업은 진행되어야 한다. 그러나 특정 기종이 한국 안보에 만병통치약은 아닐 것이다. 지금은 마치 특정 기종을 구매하기 위해 사업을 몰고 간다는 인상을 지울 수 없다.

Ⅲ. 왜 미국 무기만 선택하는가?

14조원 대 외국산 무기 도입 사업이 2012년에 결정된다. 이명박 정권 말기에 이루어지는 대형 무기 도입 사업에는 공군 차기전투기(약 8조 3000억원), 공군 KF-16전투기 성능개량 (1조 8052억원). 육국대형헬기사업 (약 1조8384억원), 해상작전헬기 (약 5538억원), 고고도 무인정찰기 (약 5000억원)등이 있다. 이러한 대형 사업들의 계약금액만 약 14조원인데, 이는 2011년 국방예산 (31조4000억)의 3분의 1일 넘을 뿐만 아니라, 미국의 2011회계연도 무기 수출액 461억달러 (약 50조원)의 30%에 가깝다. 많은 국민의 혈세를 2012년도에 우리정부가 무기도입 사업으로 집행해야 한다. 참고로 오늘날 세계 1위라고 하는 인천공항 2단계 사업까지 소요된 비용은 8조 7241억원이다.

우리나라는 통상국가이다. 내수 시장 확대보다 해외시장과의 수출확대를 통해 성장의 동력을 구현하고 있다. 우리는 이미 세계 10대 통상국가이며, 2010년에는 412억 달러, 2011년에는 333억 달러의 무역수지 흑자를 기록하였다. 따라서 수출 경쟁력은 대한민국의 심장과도 같다. 수출 경쟁력이 강할 때, 한국 성장의 동력은 그 만큼 강해진다고 할 수 있다. 그런데 최첨단 IT, 철강, 조선, 전자 기술 강국인 한국은 유독 무기 시장에서는 매우 비정상적인 수입국가이다. 2003-2007년 세계무기수입국 5위였던 한국이 2007-2011년에는 2위로 껑충 뛰어 올랐다. 스웨덴 스톡홀롬 국제평화연구소 (SIPRI)는 2011 국제무기거래 경향’ 보고서를 내고 아시아와 오세아니아가 이 기간 세계 재래식 무기 거래량 중 44%를 차지하였고, 한국의 무기 수입이 세계 무기 수입 거래에서 차지하는 비중은 6%를 차지하고 있다고 보고하였다.

이 통계를 유심히 보면 흥미로운 사실이 발견된다. 세계 무기 수출 시장의 30%를 차지하고 있는 미국은 자국의 무기 수출량 가운데 43%를 한국으로 수출하고 있다. 한국은 무기 수입의 74%를 미국에서 들여오고 있는 상황이다. 2010년 우리 정부가 무기도입에 사용한 예산 1조2373억원 중 9,822억원어치를 미국으로부터 구매하였다. 한국은 2005년부터 2009년까지 65억3천만 달러어치의 미국무기를 수입하는 것으로 집계되며 이는 세계 4위의 규모이다. 이는 장비 도입액만 단순계산으로서 각종정비지원과 후속 부품지원 등을 제외한 것으로 사실상 실제 규모는 이보다 훨씬 클 것이다. 예를 들어 2001년 이후 미국 국방부에서 한대도 구입하지 않은 F-15 전투기를 한국 공군에 공급한 보잉사는 2002년부터 2008년까지 약 10조원에 이르는 판매 실적을 이루었고, 기타 통합정밀직격탄 (JDAM)과 장거리공대지 유도탄(SLAM-ER) 도입계약을 통해 많은 수천억원대의 영업실적을 누리고 있는 상황이다. 우리가 대미무역에 있어 100억불에 달하는 무역수지 흑자를 누릴 정도로 상대적으로 우위를 차지하고 있지만, 유독 무기 시장에 있어 미국에 장비도입, 무기 운용과정, 기술개발 등에 종속되어 있는 것이라 해도 큰 무리는 없을 것이다. 참고로 미국은 한국으로부터 어떠한 무기제품을 수입하고 있지 않다.

그렇다면 왜 한국은 미국의 무기에 이렇게 절대적으로 의존하는 형태를 보여주고 있는 것일까? 무기 시장의 세계 2위 수입국임에도 불구하고 무기 거래의 75%를 왜 미국과 독과점식으로 거래하고 있는가? 또한 최첨단 산업 기술력을 가지고 있는 한국에서 왜 이리도 기형적으로 무기 시장에서는 대미의존적이 되었는가? 그리고 이러한 상황과 한국의 방산시장에는 어떠한 영향이 있을까? 그리고 다변화는 가능한 것인가?

보통 한국의 대미무기 종속을 논하는데 있어 일종의 필연성을 그 원인으로 지적하곤 한다. 즉, 미국과 동맹관계에 있는 한국으로서 미국산 무기를 선택하는 것이 어쩌면 당연한 것이 아닌가 하는 일종의 필연론이다. 그런데 미국과 동맹 관계에 있는 국가들이 미국산 무기만 사용하는 것은 아니다. 우리가 사실상 100% 미국에 의존하는 전투기 무기체계를 보더라도, 스페인, 이태일, 영국, 독일, 이집트, 사우디아라비아는 유럽산 전투기와 미국 전투기를 동시에 전략화하여 사용하고 있다. 더욱이 북대서양조약기구 (NATO) 회원국가들간에도 단일화 된 전투자산 보다는 다변화된 젙전투자산을 냉전시기부터 전력화하였다는 점은 사실상 이러한 우리의 필연론에 시사하는 바가 많다. 물론 한국의 대미 무기수입 종속에는 한미동맹이라는 요소가 매우 결정적임에 틀림없다. 그러나 같은 동맹환경 속에서도 무기 도입의 다변화와 생산의 자국화를 추진한 유럽의 사례를 상기해보면 무기 수입의 보편성과 함께 한국적 특수성을 고려해 봐야 할 것이다. 군사동맹관계, 특히 한미 동맹과 같이 한국의 전력 의존도가 높은 비대칭 동맹관계에서는 미군과의 상호운영성 (inter-operaterbility))을 중요시 한다. 즉, 주력군 미군이 사용하는 전력과 통신, 데이터링크, 무기체계, 훈련체계가 유사하고 상호호환적일 때, 동맹전투력이 강화된다는 논리이다. 따라서 안보동맹의 수혜자인 한국의 경우, 미국의 전력체계와 동일성, 혹은 최대한 유사성을 확보하고자 한다. 이러한 상호 운영론과 필연론이 결합하면, 대미무기의존의 강력한 경로의존성이 작동하여 실질적으로 다른 국가의 무기체계를 고려하는게 매우 어려워진다. 특히 전투기와 공격형 헬기와 같은 항공자산은 정보 분석, 자체방어체계, 소요무기체계가 입체적으로 작동될 때 최대의 전투력을 발휘하게 된다. 따라서 초기 도입된 항공 전력을 다른 생산자의 기종이나 체계로 전환하기가 경제적으로나 군사적으로 매우 어려운 것이 사실이다. 따라서 한번 도입된 무기체계를 계속 사용하고자 하는 타성이 강하게 나타나게 되는 것이다. 또한 특정 무기체계를 수입할 때, 수명주기비용을 고려하는데, 이는 쉽게 말해 30년간의 부품과 수리 그리고 운영비라고 할 수 있다. 따라서 미국의 대미무기의존도가 높은 이유도, 한번 무기를 수입하게 되면, 상당기간 의존할 수밖에 없다. 대형 무기 도입사업이 진행될 때 마다, 항상 등장하는 “정책적 고려”라는 것이 한미연합작전 능력과 무기체계의 호환성 그리고 외교적인 요소를 고려했다는 점일 것이다. 따라서 이러한 경로종속성은 강력한 무기의존성을 창출할 수밖에 없다.

한국적 특수성은 대형무기도입사업에서 공통적으로 나타나는 미국의 군산복합체의 강력하고 전방위적인 로비가 존재한다는 것이다. 특히 동맹 강화론을 앞세운 미국의 주요 정책결정자들이 한국정부에 직접적 압력을 행사하는 경우가 빈번하다고 한다. 미군수업체의 사장단이 한국을 방문하고, 이들은 통상 생산공장이 위치한 주의 상원 혹은 하원의원을 대동하고 방한한다. 이들 정치인은 한국의 대통령이나 장관급 인사들과의 면담을 통해 미국의 무기를 노골적으로 요청하는 패턴을 보여준다. 또한 한미 정례 안보협의회와 같은 양자공식회담에서도 미국의 고위 관리과 ‘한국의 무기 도입사업은 미국에도 매우 중요하다’라는 식으로 언급하면서 은근히 외교적 압력을 행사하는 경우도 있다. 더욱이 주한미군 사령관이 한미동맹의 군사적 운영측면에서 상호운영성이 “급격히 증가하는 북한 위협을 효과적으로 억지하기 위해서는 상호운영성이 중요하다”고 최고 실무선에서 다시 한번 상기시켜주면 한국으로서는 미국산 무기를 구매할 수 밖에 없는 상황에 직면하게 되는 것이다. 최근, 중국을 방문하고 워싱턴으로 돌아가는 길에 한국에 들른 미국방부 장관이 중국의 스텔스 전력이 상당히 위협적이니 한국도 스텔스 능력이 있는 5세대 전투기가 필요 하다고 한국의 최고위층에 언급하는 모양새도 군수업체-행정부-의회의 복합적인 로비 및 압력의 전형적인 모습이라고 할 수 있다. 이와 같이 한국 시장에 새로운 무기 공급자가 진입하기에는 너무 많은 정치적 장벽이 있어서 무기 수입의 다변화는 매우 어려운 것이다.

선진국으로부터 최첨단 무기를 수입하게 되면, 자연스레 그들의 기술력을 습득할 수 있으리라는 기대가 있다. 그들의 물건을 분해하여 재조립하면서 많은 기술력을 습득하였던 것이 우리의 민간 산업분야였다. 군수분야에서는 그런데 공급자와 구매자간의 사전협의 없이 이러한 기술이전이 사실상 불가능하다. 미국은 미국정부보장판매방식(FMS)를 통해 한국에 많은 무기를 수출하였고, 이를 통해 첨단 무기의 주요 부분은 직접 관리하는 방식을 취한다. 현재 한국의 주력전투기의 F-16K의 최첨단 레이더 장비인 타이거아이는 우리 공군이 수리도 할 수 없을 뿐만 아니라, 분해도 할 수 없다. 이는 내가 구입한 자동차의 엔진을 내 마음대로 열어보지 못하는 것과 마찬가지인 셈이다. 더욱이 미국 군사업체들간의 독과점체제는 한국과의 절충교역 비율, 즉 기술이전 비율을 낮게 책정하여 한국에게 주요 기술이전을 매우 어렵게 하였다. 이들의 입장에서도 어차피 살 수 밖에 없는 한국에게 기술 이전을 해줄 동기가 약할 수밖에 없다. 이는 한국의 방위산업경쟁력 약화에 악영향을 미치도록 작용한다. 기술력 수혜도 어려운 상황에서 미국의 원천기술을 적용한 한국산 방산무기는 해외에 수출이 사실상 금지되어 있거나, 미국에 사전 허가를 받아야 하는 상황이다. 이것이 바로 한미 간에 체결된 ‘방산 로열티 협정’인데 사실상 한국 방위 산업의 수출을 가로막고 있는 실정이라고 할 수 있다.

현재 예정상 올해 14조원의 무기계약이 체결될 것으로 예상된다. 일각에서는 정권말기에 졸속으로 처리되고 있다는 비판도 있다. 이 중 가장 큰 사업이 공군의 차세대전투기도입 사업이다. 약 8조 2천억이 소요될 것이다. 이는 전투기 가격일 뿐, 그 이후에 소요될 수명주기비용과 기타 파생비용은 고려하지 않은 비용이다. 미국은 우리의 맹방이다. 따라서 ‘정책적’고려라는 ‘정치적’ 고려가 들어갈 수 있다. 그러나 여전히 가장 중요한 것은 이러한 대형무기도입은 대한민국의 안보를 위한 국책사업이며, 이는 국민의 세금으로 이루어지고 있다는 점을 반드시 상기해야 할 것이다. 우리의 전투기가 우리의 영공을 비행 할 수 있는 이유는 바로 국민의 혈세 때문이다. 그렇기 때문에 국민은 최고의 안보를 보장 받을 권리가 있으며, 국가는 최소의 비용으로 최적의 안보를 제공할 의무가 있다. 즉, 무기획득사업은 우리의 국방력 강화를 위한 것인 만큼, 특정 국가에 일방적으로 유리한 방안을 우리 측에서 자진해서 내놓는 모습은 보이지 말아야 할 것이다. 즉, 무기체계 선정 및 계약단계에서 우리 안보의 현재와 미래를 복합적으로 고려하여 최적의 조건을 확보해야 할 의무가 바로 정부에게 있다. 가장 우려스러운 것은 우리정부는 대형무기 도입에 있어, 미국산이 아닌 다른 공급자를 선택함으로써 얻을 경제, 기술적 실리가 미국산 무기를 포기함으로써 생기는 군사외교적 손실을 능가할 수 없다고 판단하는 한, 우리는 현재와 같은 대미무기종속체제를 유지 할 수 밖에 없을 것으로 판단된다.

Ⅳ. ‘킬체인’의 정치학: 대북억지는 무엇으로 완성되는가

북한의 2012년 12월 장거리 로켓 발사와 지난 2월 3차 핵실험 단행, 그리고 올 봄으로 이어진 한반도 안보긴장 구도는 분명 우리 사회의 대북 위협인식이 강화되는 계기가 되었다. 한반도적 안보상황에서 국가안보를 총괄하는 정부, 특히 ‘군’은 항상 최악의 상황을 고려해야만 한다. 정부는 북한이 핵을 보유하고 이를 소형화하여 그들의 중장거리 미사일에 탑재할 수 있는 최악의 상황을 고려해서, 이에 대한 대책을 사전에 마련해야 한다. 특히 북한이 우리에게 미사일 공격을 감행할 것으로 판단되는 긴박한 상황에 대한 대책 마련은 너무나 당연한 일이며, 정부는 해야 할 일을 하고 있는 것이다. 그러한 대책 마련의 일환으로 등장한 개념이 ‘킬체인’ (Kill Chain)이다. 킬체인은 북한의 미사일을 발사 직전에 요격하는 일련의 선제타격 시스템을 말한다. 이것은 군이 보유한 각종 정찰 자산을 이용, 표적을 탐지, 추적, 정밀 타격하는 과정의 체인화 혹은 연속화를 의미한다. 다시 말해 북한의 핵미사일 발사가 임박한 것으로 판단될 경우, 우리 군은 예방차원에서 발사 예상지점을 먼저 공격하겠다는 대북군사억지전략개념인 것이다. 물론 우리 국민들은 최악의 상황이 발생되지 않길 바란다. 어찌 보면 북한에 대한 유연한 정책도 그런 바람의 반영일 것이다. 그러나 대북포용이든 대북압박이든지 간에 대북정책의 공통분모가 바로 북한의 도발불용인 점을 상기해 본다면, 킬체인 전략은 분명 의미 있는 대북군사전략이라고 할 수 있다.

어떠한 안보전략이든지 그 실효성은 날카로운 검증의 대상이 되어야 한다. 여타의 이유들을 막론하고 소중한 국민의 세금이 지출되기 때문에 그렇다. 과연 킬체인은 현실성 있는 전략인지, 실제로 북한의 도발을 선제적으로 억지할 수 있는지, 그리고 이 전략이 궁극적으로 한국의 안보를 강화시켜 줄 것인지는 반드시 객관적으로 검증되어야 한다.

킬체인의 실효성을 논의하기 전에 먼저 짚고 넘어가야 할 점이 있다. 바로 “억지”라는 개념이다. “억지하다 (To Deter)”는 “방지 (Prevent)”하고 “체벌 (Punish)”하는 것을 의미한다. 따라서 억지정책은 적의 공격이 감행될 시에 이를 방어할 뿐만 아니라, 반격해서 적에게 보다 많은 피해를 입히겠다는 능동적인 개념이다. 또한 “억지력이 있다”는 말은 방어와 체벌의 가능성을 전제함과 동시에 “네가 만약 나를 공격한다면, 나는 너를 반드시 때려눕히겠다”는 의지의 표현이기도 하다. 이 때 아이러니한 게 있는데, 자국의 억지력이 결국엔 상대국가도 “얼마나 나와 같은 생각을 하고 있느냐”에 의해 좌우된다는 것이다. 즉 상대국가도 나와 같은 가치체계를 공유하고 있어야만 억지력이 실효성을 갖는 것이다. 쉽게 말해 내가 영토와 주권, 국민의 생명과 재산을 중요하게 여기는 만큼 상대 역시 그래야 한다. 그래야만 내가 상대에게 보내는 억지력의 신호가 신빙성 있게 인식되며, 상대로 하여금 나에 대한 선제공격을 주저하게 만들 수 있다. “만약 내가 공격한다면 저들은 나에게 체벌을 가해서 내가 소중히 여기는 것을 파괴할지도 모른다”는 두려움, 그게 바로 억지능력의 심리적 이면이다. 따라서 억지력은 군사적 능력, 도발 시 체벌 의지 그리고 상대방의 이성에 의해 결정되는 것이다.

그렇다면 대한민국의 안보강화를 위해 수립된 킬체인 전략, 과연 우리에겐 이를 제대로 구사할 수 있는 능력이 있는가?　국방 비전은 이렇다. 킬체인의 성공을 위해서는 첫째, 1분 안에 북한의 선제적 공격 움직임이 우리 정보 당국에 탐지가 되어야 한다. 둘째, 1분 안에 북한이 어디서 무엇으로 공격할 것인지의 정보를 획득해야 한다. 셋째, 3분 안에 군 최고지도자는 선제공격 명령을 내릴 수 있어야 한다. 넷째, 반드시 북한이 선제공격을 감행하기 전에 타격해야 한다. 다섯째, 우리의 공격이 북한의 도발원점을 파괴했는지, 그 성공여부를 평가할 수 있어야 한다. 마지막으로는 적의 반격에 대응할 수 있어야 한다.

하지만 우리의 탐지, 타격 능력은 어떠한가? 우리에겐 없는 게 많아도 너무 많다. 우리에겐 군사위성이 없다. 고고도 무인 정찰기도 없다. 가진 거라곤 군사적으로 활용 가능한 다목적 실용위성 아리랑 5호, 전방 지역의 영상 정찰과 감청이 가능한 정찰기 ‘금강’과 ‘백두’ 그리고 해군 이지스함의 레이더 정도다. 우리 자력으로는 절대 북한을 탐지할 수 없다는 사실은 자명하다. 북한을 관찰할 수 있는 눈이 절대적으로 부족하기 때문이다. 혹자는 대북정보를 미국에 과도하게 의지해왔던 관성의 대가라고 말한다. 하지만 국방부가 미군과 100% 실시간으로 모든 군사정보를 공유한다고 치더라도, 과연 국방부가 1분 안에 북한의 주요 공격시설과 민감한 표적을 모두 탐지할 수 있는지에 대해서는 합리적 의심을 가질 수밖에 없다. 알려진 바와 같이 한미 군 당국은 지난해 겨울 북한의 동창리 발사장에 수일 간 노출되어 있던 높이 30미터의 은하로켓 3호 발사 조짐을 탐지하지 못했었다. 앞으로 우리 군이 북한 전역의 전략시설들을 어떻게, 그리고 제대로 탐지할 지 주목할 필요가 있다.

그럼에도 불구하고 우리가 북한의 핵공격 징후를 1분 안에 탐지하고, 표적을 획득했다고 가정해보자. 북한이 우리 영토를 향해 핵미사일을 사용할만한 군사적 상황이란 곧 준전시 상황이거나, 접경지역에서 발생한 국지전이 확대될 조짐이 있거나, 이미 그렇게 되었다는 것을 의미한다. 그러면 대통령은 바로 자위권을 발동, 선제공격 명령을 내려야 한다. 군사적 긴급 상황에서 대통령의 정치적 결단이 요구되는 단계, 이 단계가 바로 킬체인의 핵심이다. 이 단계는 대통령에게 위임된 통치권이 발동되는 정치적 사안이다. 그런데 여기서 한 가지 의문이 든다. 이런 긴박한 상황에서 대한민국 대통령은 독자적인 선제공격 명령을 내릴 수 있을까? 하지만 현재의 대한민국은 독자적인 전시작전권을 가지고 있지 않다. 따라서 현재의 전시작전권 부재상황에서 우리 대통령이 대한민국의 자위권 차원의 공격 명령을 자의적으로 판단하고 행사할 수 있을지의 문제는 킬체인의 아킬레스건이 될 수밖에 없다. 우리가 물리적으로 킬체인 능력을 가지고 있다 손치더라도, 대한민국 대통령은 한미연합사 체제에서 협의적 결정을 내려야만 하는 게 현실이다. 이런 현실에서 우리 정부가 얼마나 신속하게 킬체인을 가동하여 공격 결심을 내릴 수 있을지 염려스러울 뿐이다. 킬체인은 분명 한국 방위를 위한 군사전략이자 중요한 자산이 될 수 있다. 하지만 킬체인의 핵심인 대통령의 선제공격 명령은 정치적 사안일 뿐만 아니라, 제도적으로 대한민국이 독자적인 작전권한을 보유하고 있을 때 가능한 것이다. 따라서 킬체인과 현재 논란의 중심에 있는 전시작전권 환수 연기 주장은 상호 논리적 모순에 봉착하게 된다. 킬체인 구현에 필요한 물리적 능력은 시간과 비용을 소요하면 보강될 수 있다. 그러나 북한의 위협이 고조되고 있는 상황에서 우리의 자의적인 판단에 따라 북한의 공격원점을 타격할 수 있는 권한인 전시작전권의 환수를 연기한다면, 우리 정부가 실제로 킬체인을 추진할 의지가 있는지 의심을 받을 수밖에 없다. 특히나 억지력 발휘는 ‘우리를 공격한다면 우리는 너희에게 엄청난 피해를 안겨줄거야 ’라는 신호를 상대국가에 보낼 수 있을 때 가능한 것이다. 결국 대북억지력이란 전시작전권을 예정대로 환수 받고, ‘생즉사사즉생’의 각오가 있을 때 완성될 수 있는 것이다.

북한의 공격징후가 명확해지는 급박한 상황이 연출되어 대통령이 자위권을 발동, 독자적인 공격 명령을 내렸다고 가정해보자. 현재 우리 군은 현무-3 지대지 순항 미사일, 현무-1, 2 지대지 탄도 미사일, 해성-2 함대지 미사일, 그리고 해성-3 잠대지 미사일을 보유하고 있다. 그런데 우리의 자랑스런 “명품무기”들을 두고 대부분의 군사전문가들은 그 명중률에 의구심을 품고 있다. 심심치 않게 이 명품무기들의 불량 발생으로 국산 무기체계의 신뢰성에서 많은 문제가 발생하고 있다. 더욱이 우리가 가진 현재 수준의 미사일 체계로는 깊은 산중이나, 산악 뒷면, 그리고 갱도 속에 있는 북한의 도발 원점을 타격하기엔 한계가 있다. 그렇다면 전투기를 출격 시켜야 한다. 현재 공군이 보유하고 있는 가장 효과적인 타격 무기는 사거리 270km의 슬램이알 (Slam-ER)이다. 하지만 최신예 전투기인 F-15K를 발진시켜 휴전선 이남에서 슬램이알을 발사한다 한들, 함경도의 도발원점을 타격하기는 쉽지 않다. 이를 보완하기 위해 한국은 장거리공대지 미사일 (JASSM)을 구입하려 했지만, 미국 정부는 판매 승인을 불허했다. 차선으로 독일제 미사일 (타우르스)를 구매해야 하는데, 이를 미국산 전투기에 장착하려고 하니 기술적 난관에 봉착하게 된다. 우리는 또 다시 자주국방의 중요성과 아쉬움에 직면해 있는 것이다.

이처럼 아무리 대북도발억지 의지가 높다고 해도 능력이 뒷받침해주지 못하면 공허한 구호에 지나지 않게 된다. 소위 친북좌파정권이라고 비판 받았던 노무현 정부는 임기 5년 동안 연평균 8.8%의 국방예산을 증액시켰다. 현재 그나마 우리가 보유하고 있는 대북억지군사자산인 공군의 F-15K, 공중 조기경보기 ‘피스아이’, 해군의 이지스함 등도 노무현 정부 때 소요와 획득이 이뤄졌다. 반면 안보를 가장 중요시했던 이명박 정부 5년 동안 국방예산은 연평균 5.3% 증가하는데 그쳤다. 노무현 정부 말기, 대북 탐지와 표적획득에 중요한 전력 자산이 고고도 무인 정찰기 글로벌 호크의 구매가 결정되었으나, “미국이 도와줄 텐데 그 비싼 무기 왜 사오냐”라는 이명박 대통령의 말 한마디에 구매가 취소되었다고 한다. 지금은 가격이 약 4배나 증가한 구형 글로벌 호크를 구매해야 할 상황이다. 더욱이 대북억지의 중심축으로 킬체인과 한국형 미사일 방어체계를 언급한 박근혜정부의 첫 국방예산안을 보면, 과연 킬체인을 추진할 의지가 진정으로 있는지 의심스럽다. 2014년 국방예산의 증가율은 고작 4.1%에 그쳤으며, 킬체인 관련 예산은 1조 1164억 원에서 9997억 원으로, 1167억 원이 삭감되었다. 전체 국방예산은 35조 8001억 원으로 국방부 요구예산보다 2.9% 감소되었던 반면, 킬체인 예산은 약 10.4%나 대폭 삭감되었다. 특히 장거리 공대지 유도탄, 위성위치확신시스템 예산, 현무 성능개량, 중거리 공대지 유도탄 등의 소요예산은 줄줄이 삭감되었다. 박근혜 정부는 2020년대로 예정되었던 킬체인 구축 시기를 2020년대 초반으로 앞당기겠다고 공헌한 바 있다. 하지만 정부예산안은 정부의 킬체인 조기 구축 의지에 의문을 갖게 한다. 백번 양보해서, 전시작전권 전환은 안보환경에 따라 연기될 수 있다고 치자. 그렇다면 국방예산 증가가 저조한 상황에서 강력한 구호로 외쳐지는 킬체인 공약은 과연 북한에게 어떠한 모습으로 비춰질지 자문해봐야 할 것이다. 만약 우리가 안보에는 진보와 보수가 없다는 명제에 동의한다면, 대북억지의 초석이 자주국방에서 나온다는 점, 그리고 자주국방의 초석은 강화된 실천적 억지력에 나온다는 점을 반드시 고려해야 한다. 이런 점에서 박근혜 정부의 첫 국방예산은 2% 부족해 보인다.

마지막으로 대북 킬체인의 완성은 그 표적인 북한에 의해 완성된다. 즉, 북한으로 하여금 우리의 억지의지를 명확히 인식케 해야 한다. 아무리 우리가 완벽한 능력과 강력한 의지를 가지고 있다한들, 북한이 이를 인식하지 못한다면 킬체인의 억지효과는 미진할 수밖에 없다. 그렇다면 북한에게 우리의 의지를 어떻게 인식시킬 수 있을까. 그건 대한민국은 대한민국이 방어한다는 자주국방의지를 현실화하면 된다. 이를 위해서는 무엇보다 전시작전권을 예정대로 환수하는 것이 시급하다. 전시작전권 환수는 북한에게, 만약 도발할 경우 우리는 죽기 살기로 체벌할 것이라는 메시지를 명확히 보내는 것이 된다. 동시에 육해공군의 균형적 발전을 도모해야 한다. 독자적 대북정찰 능력을 확보하고, 중장거리 군사력을 투사할 수 있는 전투항공능력을 강화시키는 것이다. 이와 함께 대북정책의 가장 중요한 부분을 간과해서는 안 될 것이다. 그건 다름 아닌 북한과의 대화다. 도발하는 북한에게는 도발 불용과 체벌 의지의 메시지를 명확히 해야 하지만, 도발하지 않는 북한에게는 보다 유연한 대북정책을 구현할 필요가 있다. 북한에게 안정된 한반도 안보 상황, 상호호혜적인 남북관계가 그들의 경제 회복에 도움이 된다는 인식을 심어주는 것이다. 그렇게 된다면, 북한에서도 극단적 도발보다 평화적 관계를 소중하게 여길 수 있는 가치체계가 점차 증가될 것이다. 이러한 환경과 조건이 가능할 때야만 우리의 대북군사억지정책인 킬체인은 한반도 안정과 평화구축에 공헌하는 긍정적 정책이 될 수 있을 것이다. 그러나 현재와 같이 능력과 의지의 신뢰성이 의심이 되는 상황에서 공공연히 외쳐 되는 대북원점 타격 주장은 공허하게 들릴 수밖에 없다. 도리어 안보 불안감만 조성되는 의도치 않는 결과가 초래될 수 있다. 킬체인의 시작은 군사능력의 보강에서 시작되지만, 킬체인의 완성은 자주국방에 대한 의지와 북한에 대한 포용정책에 의해 가능하다는 걸 명심해야 할 것이다.  ☆

	발제 2
	한미동맹과 군사안보 쟁점 2: 유엔군사령부와 미국의 유엔헤게모니 해체
	이시우 / 평화운동가

Ⅰ. 서론

주한미군사령부와 한미연합사는 한미동맹체계의 산물이다. 유엔사는 유엔체계의 산물이다. ‘동맹’은 독일식세력균형체계인데 비해 ‘협조체계’는 영국식세력균형체계이다. 미국이 추구한 동맹은 독일식세력균형과는 다르다. 세력균형이 5~6개국으로 구성되는 다극체계인데 비해 미국의 동맹은 소련과 양극체계하에서 만들어졌고 이제는 일극체계이다. 이는 패권체계일 뿐이다. 따라서 한미동맹의 본질은 이름과 달리 세력균형체계가 아닌 패권체계이다. 유럽식 세력균형체계에 대한 혐오감이 컸던 미국은 집단안보체계를 선택했고 그 결과 유엔이 창설되었다. 그것은 미국의 권력과 유엔의 권위를 결합시킨 구조로 중세에 황제의 권력과 교황의 권위를 결합시킨 구조와 유사하다. 유엔군사령부는 미국패권이 주도한 유엔체계의 모순을 집약하고 있다.

한국전쟁에서 미국은 유엔체계를 적극 활용했고 아직도 한국문제는 유엔문제처럼 인식된다. 그러나 과연 한국전쟁시 ‘유엔조치’ 혹은 ‘유엔활동’이 존재했는가? 결론만을 말하면 유엔조치는 없었다. 16개 참전국의 행동은 유엔행동이 아닌 개별국가의 행동일 뿐이다. 또한 유엔군사령부도 미국통합군사령부로서 유엔과는 무관한 기구이다. 작전권과 관련하여 본다면 이승만이 맥아더에게 군통수권을 이양한 ‘서한’이 54년 한미합의의사록의 작전통제권이양, 78년 한미연합사로의 위임등 모든 작전권문제의 근원이지만 이것은 다음에서 살펴보듯 무효이다. 작통권은 환수대상이 아니라 이양 자체를 취소하여 무효로 할 대상이다. 그럼에도 불구하고 작통권환수과정은 굴곡과 정체와 원점회귀로 점철되어 있다. 그리고 그 문제의 중심에 유령처럼 유엔군사령부가 있다.

에케허스트는 이를, 안보리에 의해 고려된 인가하에 국가가 행동하는 것으로 인정될 수도 있으나, 그 병력은 국가의 병력이며 유엔군은 아니라고 했다. 이와 연장선상에서 에케허스트는 제네바회담에서 연합군측은 유엔의 대표자라 주장하지 않고 파한개별국가의 대표자라고 주장한 사실을 지적하고 있다. (Michael Akehurst, A Modern Introduction to International Law (London: George Allen and Unwin, 1970), pp.223-224, 265) 이처럼 참전국가들의 군대로 구성된 다국적군이지 유엔의 군대는 아니라고 보는 견해는 다음과 같다. (D. J. Harris, Cases and Materials on International Law, 5th ed. (London: Sweet & Maxwell, 1998), pp.951-955; Peter Malanczuk, Akehurst's Modern Introduction to International Law, 7th revised ed. (London: Routledge, 1997), pp.391-392; 졸저, □유엔군사령부□ (파주, 들녘, 2013), p.506인용)

유엔사무총장은 1994년 6월24일자 주유엔북한대사 앞 서한에서 주한유엔군사령부는 유엔안보리의 산하기관이 아니며, 어떠한 유엔기구도 주한유엔군사령부의 해체에 대한 책임을 갖고 있지 않다는 입장을 밝힌 바 있다. (김선표, ｢한반도 평화체제 구축과 유엔사문제에 대한 소고｣, □서울국제법연구□ 12권 2호, 2005, p.95) 관련서한의 주요한 부분의 원문은 다음과 같다. “It follows, accordingly, that the Security Council did not establish the Unified Command as a subsidiary organ under its control, but merely recommended the creation of such a command, specifying that it be under the authority of the United States. Therefore, the dissolution of the Unified Command does not fall within the responsibility of any United Nations organ but is a matter within the competence of the government of the United States."

Ⅱ. 이승만의 군통수권이양 무효

이 부분은 졸저, □유엔군사령부□ (파주, 들녘, 2013), pp.665-697에서 발췌하였다.

한국전쟁시 미군의 참전과 미군에로의 작전지휘권이양문제는 전혀 다른 차원의 문제이다. 즉 전자가 있었기 때문에 후자가 있어야하는 것은 아니다. 7월 15일, 작전지휘권은 흔히 이승만대통령이 자발적으로 맥아더에게 이양한 것으로 알려져 있었다. 그러나 굴든은 새로운 증언자료에 입각하여 다른 사실을 주장했다. 6월 28일 대전으로 이승만을 찾아간 무초는 이승만에게 그가 알기로는 내각과 국회가 잠정적으로 기능을 정지해야 할지 모른다고 말하면서 전쟁은 이승만 내각 혹은 다른 한국민들의 간섭을 최대한 배제하여 한미군사전문가들의 처분에 맡겨져야 할 것이며, 미 군사장교선발대가 곧 파견될 예정이라고 말했다고 한다. 굴든은 이를 무초가 정식으로 한국군에 대한 군 통수권을 요구한 것으로 보았다. 무초와 이승만의 관계가 노골적으로 불평등하게 역전된 것은 굴든에 의하면 이승만이 애초약속과 달리 무초에게 알리지도 않고 서울을 도망친 행동 때문이었다. 그러나 무초는 앞으로 수개월간 이것을 심리적으로 교묘히 이용했다. 양대현은 이 대화의 분위기를 분석하길 무초가 이승만에게 반협박조로 말하면서 국군지휘권을 정식으로 요청했던 것이라고 했다.

박명림, □한국1950 전쟁과 평화□ (서울: 나남출판, 2003), p.583

50년 9월 30일 이승만은 부산집무실에 육군 수뇌부를 긴급소집하여 정일권에게 북진명령을 내렸다. 한 간부가 맥아더에게의 작전지휘권이양을 들어 신중할 것을 요구하자 “작전지휘권은 내가 자진해서 맡긴 것이기 때문에 언제라도 찾아올 것”이라고 말하며 “대한민국국군 여러분은 대한민국대통령의 명령만 충실히 지켜주면 되는 것”이라고 했다.(정일권, □6.25비록: 전쟁과 휴전□ (서울: 동아일보사, 1986), p.156; 정일권, □정일권 회고록□ (서울: 고려서적, 1996), pp.258-262참조) 박명림과 면담한 정일권에 따르면 작전지휘권이양은, 한국군의 독자적 대응이 불가능한 상황에서 편제의 분리로 인해 미군의 효율적 지원마저 받을 수가 없어 자신의 판단으로 이승만 대통령에게 건의해 불가피하게 취해진 조치였다. 이승만은 그의 건의를 듣고는 망설임 없이 그 자리에서 수용, 작전지휘권을 미군에게 넘겨주었다한다. 박명림은 정일권의 증언이 자료에 의해 면밀히 검토될 필요가 있다고 지적했다. 이승만의 자발적 이양설과 미국과 맥아더의 거부할 수 없는 요구내지, 강압에 의한 것인지는 논쟁중이다. (정일권면담, 1990.2.15, 서울; 박명림, □한국1950 전쟁과 평화□ (서울: 나남출판, 2003), p.585참조)

이에 동의하는 주장으로는 강정구외, ｢작전통제권 상실과정과 한국군의 탈주권화｣ □전환기 한미관계의 새판짜기2□ (파주: 한울, 2007), p.23참조

http://www.trumanlibrary.org/oralhist/muccio1.htm

Joseph C. Goulden, Korea. the untold story of the war (New York: Mcgraw-Hill, 1983), p.72

양대현, □역사의 증언□ (서울: 형설출판사, 1993), p.54참조. 무초는 동시에 이승만에게 대전을 임시수도로 설정, 정부기능을 회복하라고도 했다. 한국인들은 몹시 당황하고 실망상태에 빠져 있었으며 그런 상태에서 이승만은 무초의 권고이든 강요이든 따를 수밖에 없는 상황이었다. 이후에도 무초의 제안은 대통령의 권한을 초월하는 것이었다. (U. S. Department of State, Foreign Relations of the United States 1950, Vol.VII (Washington, D. C.: U. S. Government Printing Office, 1976), pp.220-221참조)

이승만은 대전으로, 다시 대구로 두 번이나 도망가며 사실상의 통수권을 포기했다. 그가 실질적으로 통수권을 포기한 사실은 맞지만 법적으로 통수권이 이양되지는 않았다.

지휘권이양서한 전까지 이승만 명령은 합의문서도 없이 구두로 이루어졌다. 7월 15일 지휘권이양서한을 조약으로 간주한다면 이는 사후입법 혹은 소급입법에 해당한다. 과연 이승만의 ‘국군통수권이양공한’은 법적으로 유효한 것인가? 첫째는 국내법 위반사실여부와 둘째는 국제법적 조약문서로서 효력을 갖는지의 여부가 문제된다. 국내법절차에서는 국회동의등 절차의 위법성 여부, 통치행위로 간주할 수 있는지의 여부가 쟁점이 된다. 국제법적으로는 조약으로서 효력을 가질 수 있는지 여부가 문제된다.

첫째, 국내법절차의 위법성 여부를 보자.

우선 이 서한이 오가기 전에 이미 한미연합작전이 실시되고 있었으므로 이전의 실질적 지휘권이양 행위에 대한 문제가 있다. 제헌헌법23조는 행위시의 법률에 의하여 범죄를 구성하지 아니하는 행위에 대해 소추를 받지 않는다는 소급입법금지를 정하고 있다. 따라서 18일 이전까지 취해진 한미간 지휘권관련 행위는 법이 존재하지 않았음으로 무효인 것이다. 다음으로는 이 서한이 국회동의권을 위반했는지의 여부를 보자.

헌법59조는 “대통령은 조약을 체결하고 비준하며”라고 명시하고 있으나 헌법42조는 “국회는 국제조직에 관한 조약, 상호원조에 관한 조약, 강화조약, 통상조약, 국가 또는 국민에게 재정적 부담을 지우는 조약, 입법사항에 관한 조약의 비준과 선전포고에 대하여 동의권을 가진다.”고 규정하고 있다. 당시 헌법은 현행법과 달리 국회에 대해 ‘체결’이 아닌 ‘비준’에 대해서만 동의권을 명시하고 있으므로 대통령의 조약문서 체결은 국회동의가 필요 없었고, 서한 내용에 비준서를 교환함으로써 효력이 발생한다는 내용이 없으므로 비준이 필요한 조약에 해당하지 않는다. 따라서 국회동의권은 현행헌법이라면 몰라도 당시 헌법하에서는 위법이 성립되지 않는다.

그러나 국군통수권이양이 아예 입법사항에 속하지 않는다는 주장이 있다. 당시 헌법61조는 “대통령은 국군을 통수한다”라고 규정하고 있을 뿐 현행헌법 74조 1항처럼 “대통령은 헌법과 법률이 정하는 바에 의하여” 국군을 통수하도록 되어 있지 않으므로 입법사항에 해당되지 않는다는 것이다. 이에 반대하는 주장은 국군통수상 발하는 필요한 명령은 국민의 권리․의무에 관한 사항이라 할 때 이는 일반적으로 국민 개개인의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 사항이다. 국군에 대한 지휘권은 군통수권의 핵심요소이다. 또한 군통수권은 주권의 본질적 구성요소이고 주권의 최후의 보장수단이며 불가양의 권리이므로 위기하에서 일시적으로 지휘권을 이양한다해도 국민의 권리․의무에 관한 사항으로 반드시 국회의 동의를 받아야할 사항이라는 것이다. 결국 이들은 1950년 당시 헌법하에서 작전지휘권의 이양이 국회동의 없이 이루어졌다 해도 이는 위헌이 아니라는 견해는 좀처럼 납득이 어려운 견해라고 주장한다.

김명기, □주한국제연합군과 국제법』(서울: 국제문제연구소, 1990), p.107

민병길, ｢국군통수권에 관한 법적 고찰｣ □육사논문집□ 제31집, (1986), pp.252-253

그러나 오히려 더 심각한 문제는 국회동의권 밖에 있었다. 당시 헌법 제66조는 “대통령의 국무에 관한 행위는 문서로 하여야하며 모든 문서에는 국무총리와 관계국무위원의 부서(副署)가 있어야 한다. 군사에 관한 것도 또한 같다.”라고 규정하였다. 또한 당시 헌법은 반드시 국무회의 의결을 거쳐야할 13가지 사항 가운데 ‘군사에 관한 중요한 사항’(제72조 제7호)을 규정하였다. 그러나 이승만이 국무회의에서 작전지휘권이양에 관한 의결을 거쳤다는 기록은 보이지 않고 있다. 또한 이 서한에는 국무총리와 국방부장관이 함께 서명한 부서도 명백히 존재하지 않는다. 이는 분명 법적하자가 존재하는 것이다.

현행 헌법 제82조에 해당한다. (안광찬, ｢헌법상 군사제도에 관한 연구: 한반도 작전지휘권을 중심으로｣, 동국대대학원박사학위논문, 2003, p.70)

제헌헌법은 제4장 제2절에서 “합의체 의결기관”으로 국무원을 두었고, 국무회의는 오늘날처럼 “심의”기관이 아닌 “의결기관”으로 규정하였다. 국무회의는 1962년 헌법(제83조)에서부터 단순한 ‘심의’기관으로 규정된 이래 현행헌법 89조에서도 심의기관이다.(안광찬, ｢헌법상 군사제도에 관한 연구: 한반도 작전지휘권을 중심으로｣, 동국대대학원박사학위논문, 2003, p.71)

이 서한의 한국어원본이 아직까지 발견되지 않는 것으로 봐서 한글본이 존재하는지 조차 의심이 된다. 이양으로 번역되는 ‘assign'이 한국어로는 어떻게 표기되었는가에 따라 법적해석이 달라질 수도 있기 때문이다. 이양인지 위임인지, 예속인지등에 따라 권리관계가 민감하게 달라질 수 있다는 점을 고려하면 조약으로서 흠결을 가진 것은 분명하다.

미국측 자료에 의하면 “이 대통령의 작전지휘권 이양에 관한 공한은 대통령비서실의 보좌나, 국무회의 의결이나, 외무부의 역할이 개입된 흔적이나 혹은 미국 대사관의 역할이 개입된 사실을 찾아보기 힘들다”면서 “이 대통령 공한의 합법성이 문제시 될 수도 있으며 현재에 이르기까지 적법절차를 거쳐 보완되지 않았기 때문에 대통령 공한에 의한 주권 일부로 간주될 작전지휘권 이양이 위헌으로 주장될 소지를 안고 있다”는 사실을 지적하고 있다.

김달중 외 □2000년대의 이상적 국방체제□ (성남: 세종연구소, 1988), p.156

이는 이대통령이 국내법적 절차를 제대로 거치지 않았고 독단적으로 맥아더장군에게 지휘권을 이양하는 내용의 문건을 전달했기 때문에 국내법적 절차를 다 거친 공한이라기보다는 대통령의 개인적인 서한일 뿐이라는 주장에 설득력을 부여한다. 따라서 헌법을 위반한 개인적 서한을 조약으로 보는 것은 무리하다. 조약법에 관한 비엔나협약46조에서도 조약체결권에 관한 기본적 국내법규정에 대한 중대한 위반은 조약을 무효로 한다고 하고 있다.

최창동, □법학자가 본 통일문제□ (서울: 푸른세상, 2002), p.137

김정균·성재호, □국제법□, (서울: 박영사, 2008), p.625

둘째, 통치행위여부이다.

이 서한은 대통령의 통치행위라는 주장이 있다. 통치행위로 인정된다는 것은 사법적 심사의 대상이 되지 않음을 의미한다. 이처럼 사법심사의 대상이 되지 않는다는 견해도 있으나 다수설은 조약이 국내법적 효력을 가지며 헌법의 하위에 있음으로 법원이나 헌법재판기관의 심사대상이 된다고 본다. 이는 대통령의 통치적 재량권을 넘어선 행위로 대통령의 독자적인 판단에 따라 이루어졌으므로 주권의 본질적 요소이고 군사주권의 핵심인 국군작전지휘권을 포기한 것과 같기 때문에 원인무효라고 할 수 있다. 때문에 작전지휘권이양을 규정하는 조약이 한국의 주권을 제약하는 것이라는 데는 의문의 여지가 없다고 주장하고 있다.

문홍주, □한국헌법□ (서울: 해암사, 1984), p.549

최창동, □법학자가 본 통일문제□ (서울: 푸른세상, 2002), pp.146-147; 안광찬, ｢헌법상 군사제도에 관한 연구: 한반도 작전지휘권을 중심으로｣, 동국대대학원박사학위논문, 2003, p.7

셋째, 이 서한 작성에 강제와 강박이 존재했는가의 여부이다.

7월 상황은 이승만이 심리적 공황이라 할 만큼 극도의 혼란에 처해 있었고, 그의 주관적인 판단과 무관하게 처치와 무초를 통해 국가주권의 침해라고 볼 수밖에 없는 정치적 압박이 실제 존재했다. 이처럼 위협(intimidation)과 강제(coercion)등 강요된 동의는 조약을 형성하는 당사자의 동의가 될 수 없다. 요컨대 조약을 형성함에 있어 계약법의 제1원리인 당사자의 동의라는 요건이 충족되어야만 하는 것이다.

넷째, 오해와 착오의 여부이다.

당사자의 동의로 조약이 체결되었다 할지라도 조약체결기관의 의사표시에 하자가 있는 경우에는 진정한 동의로 보지 않는다. 예를 들면 오해(error)로 인하여 동의가 이루어졌거나, 사기(fraud) 또는 착오(delusion)에 의해 합의된 조약은 구속력을 가질 수 없다. 따라서 의사의 일치가, 법적으로 중요한 의사의 흠결로 인한 것일 때에는 해당조약을 취소할 수 있다. 예로 이승만서한에서 조약 당사자문제에 대한 오해와 착오를 들 수 있다. 이승만은 맥아더유엔사령관에게 이양했다. 그러나 유엔군사령부는 7월 25일에야 창설되므로 10일전인 15일 현재 유엔사령관은 존재하지 않고 있었다. 또한 7월 7일 유엔안보리 결의는 ‘미국통합군사령부’의 창설을 권고 했을 뿐이다. 맥아더를 유엔사령관으로 확정할 어떤 근거도 존재하지 않았던 것이다. 또한, 이승만의 서한에서는 ‘군 통수권’을 이양한다고 했으나 맥아더의 서한에서는 작전지휘권을 이양 받는 것으로 했다. 통수권과 작전지휘권의 엄청난 차이로 볼 때 이는 사소한 착오로 간주할 수 없는 내용이다. 결국 서로 다른 내용을 합의한 것이다. 즉 동의되지 않은 것이다.

조약법에 관한 비엔나협약 48조는 착오가 합의의 중요기초를 구성하는 경우로만 제한하고 있다.(김정균·성재호, □국제법□, (서울: 박영사, 2008), p.626)

Alfred von Verdross, Vӧlkerrecht (Berlin: Verlag von Julius Springer, 1937), S.87; 성재호, ｢조약법을 통해본 1910년 병합조약의 무효: 강제에 의한 조약의 효력을 중심으로｣ □동북아역사논총□29호, (서울: 동북아역사재단, 2010.9), p.256

이한기는 다음과 같이 주장한다. "대한민국군대는 이대통령에 의하여 '미군최고사령관'으로서의 '맥아더'장군 휘하에 이관되었으나 실상은 UN비가맹국으로서의 한국은 UN의 결의에 의하여 통일사령부로서의 미국에 병력을 이관한 것이 아니고 주권적 능력을 가진 미국과의 이변적 조약에 의하여 그 육․해․공군을 미군지휘하에 둔 것이라고 생각하는 것이 타당하다". 비회원국의 군대로서의 한국군에 대한 미국의 지휘가 통합군사령부의 자격에서인지 아니면 주권자의 자격으로인지에 관한 논의는 Richard Baxter, "Constitutional Forms and Some Legal Problems of International Military Command", British Yearbook of International Law, vol. 29(1952), pp.325, 335; 이한기, ｢한국휴전협정의 제문제｣, □국제법학회논총□ 제2권 제1호 (1958), p.62

다섯째, 조약성립의 문제가 있다. 공문이나 각서와 같은 문서의 교환(exchange of instruments)이 조약으로서 효력을 갖는 경우가 있다. 그러기 위해서는 문서자체에 문서의 교환이 조약으로서의 효력을 갖는다고 규정되어 있거나 다른 방법으로 입증되어 있어야 한다.(조약법에 관한 비엔나조약 제13조)

그러나 이 서한은 그러한 규정이 없고 다른 방법으로 입증된바 또한 없다. 유일한 것은 대통령의 서명뿐인데 서명이 구속력 있는 동의로 간주되려면, 서명이 구속력을 갖는다는 것을 조약이 규정하고 있는 경우, 서명이 그러한 효과를 갖는다고 교섭국이 합의한 것이 다른 방법에 의해 증명된 경우, 서명에 그런 효과를 부여하려는 국가의 의도가 해당국 대표자의 전권위임장에 명백히 표시되었거나 교섭과정에서 증명된 경우에 행해진다.(조약법에 관한 비엔나조약12조1항)

위와 같은 근거로 우리는 작통권환수문제를 원점에서부터 다시 고민해 봐야한다.

Ⅲ. 작통권환수과정과 유엔사의 강화

작통권환수논의 당시 유엔사가 문제되었다. 미국은 한국군에 대한 유엔군사령관의 지휘권과 한미연합군사령관의 지휘권은 별개의 개념이라고 주장하면서 한미연합사가 해체될 경우 작전통제권이 유엔사령부로 자동적으로 환원된다는 입장을 취하고 있었다. 반면 한국 국방부 훈령 제237호(78.4.18)는 “연합사가 해체되면 한국군의 작전지휘를 한국군 독자적인 체계에 의해 수행한다”고 명시하고 있다. 미국의 주장대로라면 연합사를 해체해도 작통권은 언제든 유엔사로 환원될 우려가 있었지만, 결국 한국군은 작통권환수를 유엔사해체가 아닌 연합사해체로 방향 잡았다. 그러나 2006년 작통권환수논의를 전후하여 미군은 유엔사를 지속적으로 강화시켜 왔다.

유인택, □한반도 군사문제의 이해□, (서울: 법문사, 1996), p.24

2002년 경의선지뢰상호검증단 제안이후 2000년 11월 17일 ｢유엔사와 인민군간에 체결된 남북관리구역에 대한 합의서｣를 부정하고 유엔사는 다시 유엔사령관의 비무장지대 관할권을 주장하고 나섰다. 1년간의 대치 속에 한국정부가 편법을 마련하고야 남북철도공사는 간신히 재개되었다. 이 사건으로 유엔사의 존재감이 부각되었다. 2003년에는 라포트가 유엔사령관 자격으로 합참의장과 연합사부사령관 신일순을 일본에 있는 7개의 유엔사 후방기지로 초청하는 형식을 빌려 일본 후방기지의 존재를 부각시켰다. 급기야 라포트는 미의회 청문회에 참석 유엔사령관자격으로서 증언하길, 앞으로 유엔사 직원 수를 늘리고 유엔군 참전국을 불러들일 계획임을 밝혔다. 그리고 신임 벨 사령관 역시 2006년 3월7일 미의회 청문회에서 이를 재확인하며 유엔사를 전시우발 상황을 잘 준비할 수 있도록 유엔사 스탭을 통해 보다 영구적인 토대위에 연합관계를 더 늘려가기를 희망한다고 발언했다. 그러나 유엔사의 구조가 강화된 결정적 증거는 2005년 5월 10일부터 있었던 유엔사특수전 회의였다. 남측정부에 의해 5029작전계획이 중단되었다는 보도이후 5029작전계획을 발전시키기 위한 회의가 있었음을 10일이나 지난 뒤에 언론에 흘렸다. 이는 한미연합사에 평시작전권으로서 위임된 연합위임사항(CODA)중 ‘작전계획의 수립’을 한국정부가 문제제기 했을 때 너무나 쉽게 유엔사의 이름만으로도 진행할 수 있음을 증명해준 사건이었다. 5029작전계획에 대해 유엔사가 작전계획수립의 주체가 된다는 것은 작전계획 뿐 아니라 교리도, 이에 따른 교전수칙과 군사연습도 할 수 있음을 보여주었다.

2006년 9월 7일, 현대경제원 주최 ‘21세기 동북아 미래포럼’ 에서 벨사령관은 “미국은 한국정부의 전시작통권에 대한 갈망을 지원”하며 “한국의 전시작통권 행사가 2009년에 가능할 것”으로 언급한 바 있다. 그러나 벨 사령관은 연합사의 전시작통권을 한국군에게 전환함에 따라 한국과 미국은 다음과 같은 중요한 문제를 해결해야 한다고 전제하였다. 첫째, 한국정부의 전략적인 전쟁의 목표, 군사목적, 요망하는 전쟁 최종상태의 기준 설정, 둘째, 미군이 전쟁에 투입할 미군전력의 적합한 수준 결정, 셋째, 새로운 지휘구조아래 유엔사의 정전 유지에 관한 임무수행능력 영향과 북한과의 정전협정 관련 문제로 대치 시 정전 및 위기관리 방법 등 시급한 당면과제가 먼저 해결되어야만 전시 작통권의 전환이 한국 안보에 문제를 야기하지 않을 것으로 지적하였다. 즉, 북한이 다시 침략할 경우 대한민국을 어느 지역까지 방어할 것인지 또는, 반격하여 북한을 수복할 것인지에 관하여 전쟁 최종상태를 결정할 군사전략을 수립해야 하며, 한국군이 독자적으로 전쟁을 수행할 것인지, 또는, 주한미군과 미증원군을 어느 수준까지 증원 받아 연합으로 전쟁을 수행할 것인가에 대한 한국 정부의 전쟁에 대한 전략과 계획이 미비한 상태를 지적한 것이다. 2007년 1월 19일 외신기자클럽에서 벨사령관은 그간 추상적으로만 언급하던 유엔사강화론의 실체를 완전히 드러냈다. 연합사로 ‘위임’됐던 유엔사의 작통권은 ‘이양’ 된 것으로 유권해석 하기로 합의했다는 정부당국자의 확인은 벨사령관의 신년기자회견 발언까지만 해도 힘이 실려 있었다. 그러나 19일 외신기자클럽에서의 벨 사령관이 내놓은 유엔사강화론은 그간의 합의과정에서의 착오와 미세한 틈을 발견하여 마침내 작통권논의를 원점으로 되돌린 것으로 보인다. 그런데 4일 뒤인 2007년 1월 23일 주한미군사령부가 '유엔사의 미래에 대한 주한미군사령부의 입장' 자료를 통해 "유엔군사령관은 작통권(전작권)이양 이후 한국군에 대한 작통권을 행사할 수 없다"는 입장을 확인했다. 1월 19일과 23일 발표 중 어느 것이 미국의 본심일까? 2년이 지난 뒤 샤프 사령관은 2009년 11월 4일 일본 도쿄의 유엔군사령부 후방사령부에서 열린 제64차 유엔의 날을 기념하는 환영연회 연설에서 "유엔군사령부는 (아․태)지역 내에서 갈등 요소를 해소하기 위한 효과적인 기구로서 어떠한 적대행위로부터 한반도를 방어할 것"이라고 강조했다. 결국 유엔사강화는 지속되고 있다. 2013년 6월1일 국방부는 미래지휘구조개편안을 발표했다. 원래는 연합사해체 후 한국군 주도, 미군지원의 두 개 작전기구안을 추진해왔다. 그러나 연합사체계를 유지하는 단일전구사령부안으로 돌아간 것이다. 단 미군이 한국군의 지휘를 받는다는 점이 차이다. 그러나 과연 미군이 타국군대의 지휘를 받는 것이 가능한가라는 의문이 무성하다. 미군지휘교범상 불가능하다. 그런데도 양국이 이런 안을 합의하는 것이 가능한 것은 단 한가지의 가능성 때문이다. 유엔군사령부이다.

정철호, ｢전시작통권 전환 이후 유엔군사령부의 위상과 역할｣ □세종정책연구□제6권 2호, (세종연구소, 2010), pp.198-199

이재혁, ｢샤프 "유엔사 한반도위해 계속 존재"｣ □연합뉴스□ 2009.11.05

Ⅳ. 위기관리권

유엔사령관의 지휘권한 중 한국군에 대한 작전통제권은 한부분일 뿐이다. 78년 연합사창설시에 위임했던 것도 바로 이 한부분만이다. 설령 연합사해체와 작통권 환수가 원안대로 실현된다고 가정하고 유엔사를 살펴보자. 우선 몇가지 개념정리가 필요하다.

평시는 평화시의 준말이다. 정전시는 정전상황시의 준말이다. 평화시를 뜻하는 평시는 상대국과의 관계가 평화조약이나 평화협정등이 체결된 상태이거나 혹은 정상수교국이어서 이미 평화조약을 포함하고 있는 상태를 의미한다. 1994년 12월 환수 받은 ‘평시’작전통제권이란 개념은 잘못된 것이다. 당시 미군이 돌려준 것은 ‘정전시’작전통제권이었다. 일반 군정권을 제외하고는 대간첩작전 ‘진돗개’ 정도가 한국군이 수행할 수 있는 작통권의 전부이다. 그러나 정확히 말하면 간첩은 군인이 아니기에 전쟁법이 아닌 형법의 대상이며, 군대보다는 경찰의 영역에 속한다. 한미연합사가 정전시작전통제권을 환수해주면서도 남겨둔 6가지의 연합권한위임사항(CODA:Combined Delegated Authority)의 첫 번째 조항이 ‘전쟁억제, 방어 및 정전협정준수를 위한 한미연합위기관리 권한’이다. 정전협정의 당사자는 유엔사이므로 이 권한의 근원도 유엔사이다. 벨사령관이 유엔사 문제를 언급하는 이유로 수차례나 빠지지 않고 등장한 것이 바로 정전시 위기관리였다. 유엔군사령관의 우선적 임무는 ‘유엔사 규정 551-4, 한국정전협정준수’ (2003. 9. 22)에 명시된 바와 같이 한반도의 정전협정 관리와 유지에 있으며, 이와 관련한 책임과 권한을 행사하는데 있다. 연합사령관, 주한미군사령관, 미8군사령관은 유엔군사령관의 정전관리 임무수행을 위하여 지원할 책임이 있다. 정전상태아래 한국군의 작전통제아래 있는 특수전, 대간첩작전 등 임무수행도 유엔군사령관의 감독을 받는다.

Headquarters United Nations Command, UNC Regulation No. 551-4,  ‘Compliance with the Korean Armistice Agreement,’ 22 September 2003,

정철호, ｢전시작통권 전환 이후 유엔군사령부의 위상과 역할｣ □세종정책연구□제6권 2호, (세종연구소, 2010), pp.202-203

한국정부가 전쟁주권을 문제 삼아 전시작통권을 환수하고자 했던 핵심은 전쟁절차가 아닌 위기절차에 있었다. 전쟁절차는 국내법적으로는 선전포고를 위한 의회의 결의가 필요하고, 국제법적으로는 유엔안보리의 절차를 필요로 하는 등 군사, 외교, 법률분야에서의 복잡하고 장기간에 걸친 준비를 요구한다. 때문에 만일 미국이 이라크전과 같이 북을 상대로 전쟁절차에 들어간다면 국내법과 국제법의 절차를 거쳐야 하고 그동안 한국의 대통령과 정부도 충분히 정보를 교류하며 판단을 조절할 수 있기에 미국에 의한 전쟁주권의 일방적인 침해는 그리 쉬운 일이 아니다. 때문에 한미연합사의 전쟁결정 구조가 한미정부의 합의에 의해서만 가능하다는 전제는 전쟁절차가 진행될 때는 일리 있어 보이는 것도 그 같은 이유이다. 그런데 왜 한국정부는 전쟁주권의 문제를 제기하며 전시작전통제권환수를 제의 했을까?

위기절차 때문이다. 1968년 푸에블로호사건, 1969년 EC-121기 격추사건, 1976년 판문점 미루나무절단사건, 최근의 서해교전 등은 모두 위기절차로 시작되었다. 위기관리의 핵심은 위기가 전쟁으로 발전하지 않도록 하는 것이다. 한미 간에는 오랫동안 연합위기관리에 대한 방침을 공유해 왔고 정교하게 발전시켜왔다. 그럼에도 불구하고 위기관리체계가 문제가 되는 것은 위기로 규정하는 시점이다. 전 장영수 국참대총장은 “전쟁억제 방어 및 정전협정 준수를 위한 연합위기관리에 대한 위기상황의 시점 판단이 문제이다. 왜냐하면 그 시점에 따라 작전지휘권이 전환되기 때문이다”라고 지적하고 있다. 유엔사ㆍ연합사령관이 겸직하고 있는 위기조치관리관이란 직책은 세간엔 잘 알려지지 않은 무척 낯선 직책이다. 이는 1994년 래피드썬더 연습당시 게리 럭 연합사령관 본인에 의해 확인됨으로서 알려지게 되었다. 럭 사령관은 정전시 작전통제권 환수 준비과정에서 자신이 위기조치관리관으로서의 직무를 수행해야 한다는 이유를 들어 연합위임권한(CODA)목록에 정전위기관리권을 추가시키도록 지시했다. 1995년 위기관리에 대한 시행세칙이 합의됐지만 현재와 같은 한미연합위기관리체계가 구체화 된 것은 1998년, 작전계획5027-98과 개념계획5029를 만든 존 틸럴리 사령관 당시이다. 이때 개념계획5029가 북의 붕괴를 가정한 위기상황을 전제로 하고 있었다는 점에서 위기관리체계가 새롭게 보강된 배경을 추측해 볼 수 있다. 한국군도 1998년판 국방백서에서야 비로소 이전에 한번도 목차에 등장한 적이 없던 '위기관리체계'란 항목이 새로이 추가되었다. 위기절차를 다룬 미국 합참문서에도 지역을 책임지는 총사령관이 위기발생시 교전수칙에 의한 즉각 대응조치를 취하고, 워싱턴 국가군사지휘본부에 상황에 대한 평가서를 제출하도록 되어 있다. 그리고 이 평가는 위기절차 전 과정에서 가장 중요한 초기의 전문적 평가이기 때문에 총사령관의 임무가 막중하다는 점을 상세히 서술하고 있다. 미국의 위기판단 기준이 이해관계라면 한국은 원한관계일 때가 많고, 그만큼 위기에 대한 감수성이 서로 다를 수밖에 없다. 미국이 한반도에서의 이해관계를 포기하지 않는 한 위기에 대한 한국과의 견해차를 조절하는 것은 중요한 과제일 것이다. 그런 점에서 연합사해체가 분명 고민거리를 안겨준 것이라면, 유엔사강화는 반대로 명백한 해결대안을 마련해 줄 수 있는 것이다. 유엔사가 정전시 위기관리에서의 지휘통합을 요구하면 한국은 어떻게 해야 할까?

국회사무처, ｢1987년도국정감사국방위원회회의록｣, 피감기관 함참본부, (1987.10.4), p.15 참고

황의청, ｢한미동맹의 수평적 관계모색｣, (국방대 석사논문, 2004), p.61

JSC, Joint Staff Officers Guide AFSC Pub 1-1997 Chapter7 참조

졸고, ｢연합사작통권 대신 유엔사로 지휘하겠다는 것- 벨 사령관의 유엔사강화론 분석｣, □통일뉴스□, 2007.01.21 http://www.tongilnews.com/news/articleView.html?idxno=72282(2013.10.17검색)

2007년 1월 19일 벨사령관의 유엔사강화론이 지금까지 가장 세밀한 의도를 드러낸 성명이다. 유엔사의 구조에 대해 벨 사령관은 다음과 같이 언급했다.

① (정전유지를 위해)전시와 같이 평시에도 조직을 구성하는 것이 중요합니다.

② 정전에서 위기가 고조되어 전시로 전환될 때 유엔사 지휘관계에서 하나의 통합이 필요합니다.

③ 유엔군 사령관은 지원 역할을 수행하는 모든 유엔 지원전력에 대한 작전지휘권을 보유할 것입니다.

④ 일본 내 기지 접근은 유엔사 임무에 중요합니다.

⑤ 주한미군 사령관이 현재와 같이 유엔군 사령관을 겸직하게 될 것이라고 생각됩니다.

언론들은 ②, ③이 유엔사가 한국군을 지휘하겠다는 의도 외에 달리 어떻게 해석될 수 있느냐는 의문을 제기했지만 이날 주한미군의 ‘해명’자료는 이에 대해 전혀 해명하지 않았다. 벨사령관의 발언을 요약하면 ‘작통권환수로 한국군부대에 대한 즉시접근권이 사라졌다. 그래서 미군의 정전유지, 관리가 불가능해졌다. 정전유지의 핵심은 위기관리이기에 유엔사아래 한국군과 정전유지를 위한 평시조직도 구성해야 한다. 그리고 한반도는 정전시의 위기에서 전시로의 이행이 매우 짧아 지휘구조를 변환할 시간이 없기 때문에 지휘구조를 하나로 통합하자. 그러나 유엔군에 대한 작전지휘권은 유엔사령관이 보유하며, 주한미군사령관이 유엔사령관을 겸직한다.’는 것이다.

http://www.tongilnews.com/news/articleView.html?idxno=70897 (2013.10.17검색)

결국 유엔사강화는 현실로 드러났다. 2011년 2월15일, 한미연합사령부는 ‘키 리졸브’(Key Resolve)연습을 시작한다는 보도자료에서 “우리는 재래식 공격을 넘어선 수많은 실질적 시나리오에 맞춰 훈련을 하고 있다”는 월터 샤프 한미연합사령관의 발언을 소개했다. 훈련에는 전해에 이어 미국 메릴랜드주에 있는 제20지원사령부 요원들이 참가해 북한의 핵 및 대량파괴무기 제거 연습도 강화한다고 보도됐다. 이는 이전까지 ‘개념계획’으로 있었던 ‘5029’가 이 시점에서 사실상 ‘작전계획’화 됐다는 의미로 해석된다. 이에 앞서 2009년 1월 버락 오바마 미국 대통령 취임에 맞춰, 미국의 대외정책 수립에 큰 영향을 미치는 미국 외교협회(CFR)가 ‘북한 급변사태 대비’란 보고서를 작성했다. 이 보고서를 보면, “한국군이 북한 지역에 개입한다 해도 한국의 국내법이 아닌 국제법의 적용이 필요하다”고 지적했다.

당시 국방부는 이 문장중 ‘beyond'를 뺀 번역문을 의도적으로 유포했다가 들통난 바가 있다. 원문은 다음과 같다. ’We are exercising Alliance actions to a number of realistic scenarios beyond defeating a conventional attack‘

권혁철, ｢북 급변사태 때 미군에 전권 주나｣ □한겨레21□제849호, 2011.02.25

정리하면 국가정책과 군사기구와 군사연습이 모두 한 방향을 가리키며 진행되고 있는 것이다.

Ⅴ. 유엔사와 유엔헤게모니

1951년 9월 체결된 요시다-애치슨교환공문에 의해 일본정부는 한국에서의 유엔활동을 지원하기 위해 모든 시설과 역무를 지원한다고 했다. 유엔사령관의 작전통제권은 주한미군, 한국군을 넘어 주일미군과 자위대까지 미칠 수 있는 근거를 이미 마련하고 있다. 연합사해체와 달리 유엔사해체는 한․일․미 차원의 공동문제이다. 자위대 창설시 헌법개정의 부담을 피해 헌법해석의 방법으로 명분과 실상의 차이를 없애려던 일본정치가 이제는 헌법개정을 노골화하고 있다. 미․일․한군사동맹화 역시 구체화하고 있다. 그러나 이 모든 것이 좌절되더라도 유엔사령부가 존속하며, 요시다-애치슨교환공문의 효력이 유지되는 한 언제든 미국은 미․일․한군사기구를 작동시킬 수 있다. 그렇게 되면 미․일․한 관계는 한국전쟁 당시로 돌아가게 된다. 아니 미․일․한 군사관계는 한국전쟁당시의 상황에서 기본적으로 변한 것이 없다. 유엔사는 일본의 헌법9조와 한국의 헌법3조(영토조항),5조(평화조항)와 충돌한다. 유엔사해체는 진정한 아시아의 평화체제를 이루기 위한 열쇠중의 하나이다.

外岡秀俊.本田優.三浦俊章, □日米同盟半世紀:安保と密約□, (東京: 朝日新聞社, 2001)/진창수 역, □미일동맹: 안보와 밀약의 역사□, (서울: 한울, 2006), pp.89-91

그러나 요시다-애치슨공문에서 유엔군사령부활동만이 아닌 ‘유엔의 활동’을 언급하고 있는 점에 주목해야 한다. 한국문제가 유엔문제이고 일본문제도 유엔문제로 틀 지워져 있는 것이다. 유엔사령부가 아니어도 유엔의 활동이라면 일본은 이 교환공문을 발동시켜 한반도 개입이 가능한 것이다. 미국은 한국전쟁에서 유엔헌장을 교묘히 왜곡함으로써 한국전쟁이후 리비아사태결의안까지 거의 모든 유엔안보리결의에 이러한 왜곡과 변형을 적용했다. 한가지만 예를들면 헌장39조는 ‘권고하기’와 ‘조치하기’를 명백히 구분하고 있다. 권고는 평화적 수단에 대해서, 조치는 군사적 강제조치에 대해서 가능하다. 군사적 강제조치에 대해서는 권고할 수 없으며 지시되거나 명령되어야 한다. 켈젠과 함께 스톤 역시 헌장 39조 규정에 “국제평화 및 안전의 유지 또는 회복을 위하여 권고한다.”는 것은 평화적 수단을 권고하는 것을 의미하며 강제조치에 대한 권고는 포함하지 않으므로, 6월 27일의 결의에서 안보리가 가맹국에 한국에 대한 군사원조 등을 권고한 것은 헌장에 입각한 결의가 아니라는 것이다. 1950년 6월 27일 안보리결의와 이를 명분으로 한 미군참전으로 하여 유엔헌장은 유린되었다. 유엔헌장에 의하면 한국전쟁시 유엔안보리의 결의는 한국에 대한 ‘유엔의 조치’가 아니다. 한국전쟁시 유엔참전주장은 유엔헌장과 미국패권의 모순을 은폐하는 일종의 이데올로기적 환상이다. 정전협정의 서명자는 유엔사령관이지만 당사자는 유엔이라는 주장은 명확한 오류이다. 유엔사의 정전시 위기관리권, 북 점령권, 일본기지사용권등을 들어 이것을 국제기구나 유엔의 권능과 연결시키는 것 또한 오류이다. 유엔사해체와 유엔에서의 미국헤게모니 해체가 동아시아 평화체계에 드리워진 유엔이라는 이데올로기의 환상을 깨는 일이다.  ☆

Hans Kelsen, The Law of The United Nations A Critical Analysis of Its Fundamental Problems (New York: Frederick A. Praeger, 1950), p.932; Julius Stone, Legal Controls of International Conflict (New York: Rinehart & Company Inc., 1954), pp.234-235. 헌장 39조의 권고(Recommendation)는 평화적 수단의 권고를 의미하느냐, 또는 강제적 수단의 권고까지 포함하느냐의 논의에서 평화적 수단의 권고에 한한다는 견해는 다음과 같이 다수 학자에 의해 주장되고 있다. Hersch Lauterpacht, Oppenheim's International Law, Vol. II 7th ed. (London: Longmans, 1972), p.164; Ian Brownlie, International Law and the use of Force by  States (Oxford: The Clarendon, 1963), p.335); Julius Stone, Legal Controls of International Conflict (New York: Rinehart & Company Inc., 1954), p.230; Grenville Clark and Louis B. Sohn, World Peace through World Law (Cambridge: Harvard University Press, 1958), p.113; L. M. Goodrich and E. Hambro, Charter of the United Nations, 2nd ed. (Boston: World Peace Foundation, 1949), pp.27-28; James Leslie Brierly, The Law of Nations: an introduction to the international law of peace, 6th ed. (Oxford: Oxford University Press, 1963), p.394; 김명기, □주한국제연합군과 국제법□ (서울: 국제문제연구소, 1990), p.20

이에 대한 자세한 논의는 졸저, □유엔군사령부□ (파주, 들녘, 2013)참조

	토론 1
	김종대 / 디펜스21플러스 편집장

이명박 정부 말기부터 박근혜 정부 초기까지 2년 간 우리나라 안보에 있어 가장 두드러진 변화는 북한의 핵 무장에 가속이 붙었다는 점이다. 최근 2년 간 북한의 핵무장은 과거 20년의 그 어떤 시기와도 비견될 수 없을 만큼 속도가 빠르고 포괄적이다. 핵무장으로 가는 길의 90%는 핵물질 확보에 달려 있다고 해도 과언이 아니다. 최근 북한의 핵 물질 확보는 영변의 원자로가 재가동되어 플루토늄 확보가 순조롭게 이루어지고 원심분리기에 의한 우라늄 농축 역시 활발하게 이루어지는 것으로 보인다. 애초 원심분리기는 북한이 해외에서 조달하는 것으로 인식되었으나 최근에는 북한이 원심분리기를 자체 생산하고 밝혀지고 있어 그 중요성이 크게 부각된 상황이다. 이런 추세대로라면 박근혜 정부 말기인 2017년에는 약 50개 핵무기 제조능력을 갖출 것으로 분석되고 있다.

이와 더불어 북한이 꾸준히 축적해 온 고폭실험과 핵실험의 경험은 핵무기의 소형화에도 거의 근접한 것으로 평가되고 있다. 핵탄두가 소형화되면 북한은 단거리(3000km 이하), 중거리(3000~6000km), 장거리(6000km 이상) 북한은 핵무기 투발 능력을 모두 갖추게 된다. 이미 북한은 이러한 핵 능력 확보를 국가의 핵심이익이자 공식 목표로 설정하고 있다. 북한의 핵무기는 단순히 한미에 대한 억지력 발휘라는 방어적 차원을 넘어 고강도 협박수단이자 힘의 우위를 관철하는 공세적 성격으로 인식될 가능성이 크다. 따라서 2014년에는 북한의 핵 능력이 크게 강조되면서 우리 사회에는 북한에 대한 공포와 불안정 심리가 고조되면서 우리 방위체제에도 상당한 변화가 초래될 가능성이 높다.

북한 핵무장으로 촉발되는 한반도의 ‘핵의 정치’는 향후 한반도와 동북아 안보지형을 바꾸는 가장 핵심적이고 독립적인 변수이다. 가장 상위에서는 북한의 핵무기를 관리하기 위한 미국과 중국 사이의 경쟁과 협력이라는 ‘강대국 정치’가 있다. 그 밑의 중간에는 한미일 3국과 북중이라는 ‘연합 간 대치구조’가 있다. 그리고 가장 하위에는 남한과 북한의 대치구도라는 ‘약소국 정치’가 있다. 북한의 핵무장이 가속화되면 한반도 문제는 가장 상위의 강대국 정치에 의해 주도될 가능성을 증대시킨다. 강대국 정치란 한반도 문제에 있어 남북한 단역으로 밀려나고 미국과 중국이 주역이 되는 상황으로서, 2010년에 서해에 미국의 원자력 항공모함 진입문제를 놓고 미중이 대결하는 국면에서 경험한 바 있다. 이럴 경우 우리나라는 미국과 중국 중 어느 한 쪽을 선택하라는 압력에 직면하게 된다. 미․중과 모두 협력해야 하는 우리의 지정학적 처지가 매우 어려워지는 상황이다.

먼저 최종건 교수의 발표문과 관련된 의견이다. 우리나라의 전작권 전환의 당위성은 국가의 주권 확립을 통한 보통국가라는 데에 국한되지 않을 것으로 보여 진다. 주권의 바탕위에서 한반도 평화와 공존의 질서를 형성할 수 있는 국가 역량의 창출에 그 실질적 의미가 있다고 할 것이다. 그렇다면 전작권 전환이 단순히 우리가 안보의 당사자로서 위상을 정립하는 것 외에 한반도 평화체제 구축과 주변국과의 협력을 위한 전제조건이라고 보여지는데, 발표자의 의견은?

스텔스 전투기 도입의 위험성은 발표문에 잘 정리되었다고 평가하고 싶다. 그런데 미국의 스텔스기 한국 판매는 단순히 미국의 상업적 이익을 도모하는 것 이상의 핵심 동맹정책이 아닐까? 한미일이 같은 스텔스 무기체계를 운용하게 되면 군사기술을 공유하고 작전의 상호운용성을 증진시켜 한미일 삼각동맹을 더욱 증진하는 정치적 효과도 있는 것 아닐까? 특히 일본은 무기 수출국가로서 변모하려고 하고 있기 때문에 자국이 면허생산하게 될 F-35의 기술을 활용하여 한국에 장차 전투기 운용에 필요한 부품 공급기지로서의 역할까지 내다보는 게 아닌가? 즉 우리의 스텔스 전투기 도입결정은 일본의 군사대국화와 집단적 자위권을 용인하는 결과까지 초래하지 않느냐는 의문이다.

킬체인 구축으로 상징되는 대북 억지력 구축의 논리와 미국산 무기도입의 문제점도 잘 정리되었다고 본다. 발표문을 정독하다보면 한반도 전장상황에서 억지력을 구축한다는 주장의 실효성이 의심스럽다. 한반도 전장은 전쟁터의 가장 한복판인 수도권에 이미 2000만명의 인구가 밀집되어 있어, 인류 역사상 전쟁터에 유례가 없는 높은 인구 밀도를 유지하고 있다. 반면 북한의 미사일과 장사정포 등 세계에서 가장 화력이 밀집된 높은 수준의 위협이 자리 잡고 있다. 여기에서는 어떤 첨단 무기체계를 더 배치하여 무엇을 더 효과적으로 방어한다는 의미 자체가 상실된 상황이 아닌가 생각된다. 즉 군사력으로 무엇을 방어하고 억지할 수 있는 임계상황을 넘어선 극단적 위험구조에 이미 도달했다는 점이다. 그렇다면 킬체인을 구축하고 미사일방어(MD)를 구축한다고 해서 크게 달라질 것이 없는 상황이 되는데 이는 군사력의 한계효용이 거의 제로에 가깝다는 의미가 된다. 그럼에도 불구하고 킬체인과 MD에 현 보수정권이 더더욱 달려가는 이유가 도대체 무엇인지, 의문이 든다. 이에 대한 발표자의 의견을 구하고 싶다.

더 나아가 설령 효과적인 대북 방어 시스템이 구축된다고 한들 확전의 위험을 감수하고 정치지도자가 1분 안에 북한에 대한 타격을 결심해야 하는 긴박한 상황이 초래된다면 과연 이를 결심할 수 있는 대통령이 있을까? 결국 군사적 수단만으로는 안보가 불가능하다는 결론에 도달하게 되는 것은 아닌지, 군사력 사용의 한계만 명확해지는 것은 아닌지 의문이 생긴다. 이에 대한 발표자의 의견을 구한다.

다음으로 전시작전권과 유엔사령부의 문제이다. 이시우 선생의 발표문에서 이제껏 우리가 상식화하고 있던 바와 달리 유엔의 참전과, 유엔사령관에 대한 작전지휘권 이양, 연합사령부 문제가 사실은 법과 제도, 조약에 근거하지 않은 임시적 행정 조치에 불과하다는 점을 잘 드러내고 있다고 보여 진다. 이와 관련하여 2015년에 전시작전권의 한국으로의 전환 이후 한미 군사지휘체계에 대한 새로운 논의들이 줄을 잇고 있다. 일부 언론에 해체되기로 되어 있던 한미연합사령부를 그대로 존치시킨다는 미확인 내용이 보도된데 이어, 한수 이북에 미2사단 예하 화력부대를 평택으로 이전하지 않고 현 위치에서 한미연합부대로 전환한다는 보도가 있었고, 급기야 작년부터 한미연합작전기구를 전환 이후에도 별도로 창설하여 운용한다는 보도가 그것이다. 조만간 실행 가능성이 희박한 보수 언론의 일방적 주장들이다. 미국 정부가 합의해 줄 가능성이 현재로선 없기 때문이다.

이런 엉뚱한 보도가 나온 배경은 명확하다. 이 나라의 자칭 안보세력이라는 사람들은 주권국가로서 스스로 의사결정을 하는 법을 배우지 못했고, 60만이 넘는 대군을 갖고도 소규모 국지전조차 수행하는 방법을 모르는 미성숙 상태라는 점이다. 이들이 전작권에 대한 한미 간의 그간 합의를 재검토하자는 근거는 “아직 한국군이 전작권을 행사할 준비가 안 되어 있다”는 것이다. 그러면 “언제 준비가 되겠느냐”고 반문한다면 이들에겐 답이 없다. 한미 간 동맹의 비대칭성이 유지되는 한 우리는 미국에 의존하는 현 상황을 개선하거나 변경시킬 수 없다는 고정관념에 지배당하기 때문이다.

오직 미국의 품 안에서만 안전하다는 마음의 습관이 형성된 이상 기존의 전작권 합의를 왜곡하고 변형하려는 시도는 어찌 보면 당연한 것이다. 그런데 한 발 더 나가서 이제는 유명무실해 진 유엔사령부를 강화하여, 전작권 전환 이후 한반도 위기관리의 기본틀로 삼자는 주장에는 아연실색하지 않을 수 없다. 1978년 한미연합사령부를 창설하기로 한 이후 지난 34년 간 유엔사령부는 유명무실한 상징적 기구에 지나지 않았다. 한미연합사에 실질적 권한을 위임해주는 일종의 깃발이라고 할 수 있는 유엔사령부는 조직도 없고, 정상적인 사령부도 아니며, 유엔 한국전쟁 참전국들이 대부분 철수한 서류상의 존재다.

유엔사가 이제껏 유지되어 온 유일한 명분은 한반도에서 한국전쟁을 청산하는 평화협정이 아직 체결되지 않았기 때문에 휴전협정을 관리하는 법적 주체로서 유엔사 기능이 필요하다는 것이었다. 이 때문에 1975년 제30차 유엔총회에서 서방측과 공산측이 유엔사를 해체하자는 결의안이 통과되었음에도 궁색하게 명맥만 이어왔으나, 그 사이에 한국전쟁 당시 유엔사의 적국인 중국과 북한이 유엔에 개입하여 존립의 명분도 사라졌다.

그럼에도 불구하고 유엔사라는 가상의 존재는 그간 남북 화해협력의 장애를 수시로 조장하는 이상한 마력을 발휘했다. 김대중 대통령 시절에 남북 철도와 도로가 연결되자 국방부는 “육로 연결은 유엔사 관할”이라며 돌연 제동을 걸었고, 이로 인해 금강산 육로 관광은 노무현 대통령 시절에서야 이루어졌다. 그러나 미국이 유엔사를 통해 제동을 걸은 사실은 전혀 없었고, 단지 유엔사라는 유령을 등장시켜 남북협력을 지체시키려 한 국방부의 거짓말이 밝혀졌을 뿐이다.

그렇다면 여기에서 의문이 제기된다. 미국은 최근 몇 년간 노무현 정부 당시 합의한대로 전시작전통제권을 한국에 차질 없이 이양하려고 한다. 여기에는 한국 방위를 위한 부담을 감소시키려는 그들의 계산법이 존재하고 있다. 그런데 다른 한편으로 유엔사령부의 권위를 강조하여 계속 한반도 문제에 헤게모니를 추구하려고 하는 것은 전작권을 전환하려는 미국의 태도와 모순되지 않는가? 그렇게 유엔사의 권위에 의존하여 한반도 문제에 개입하는 궁색한 방법을 도모할 것이라면 전작권을 넘겨주지 않는 것이 더 편리하고 확실한 방법이 아닌가? 이 점이 혼란스러운데 발표자의 의견을 구한다.

또한 우리가 유념할 것은 미 본토, 즉 국방부와 한국 주둔 미군사령부의 의견이 항상 같지만은 아닐 것이라는 의심이다. 미 본토의 국방부는 전작권을 한국으로 전환하고 한반도 방위의 부담을 줄이려는 반면에 주한미군은 한국 현지에서 4성장군의 직위를 유지하고 싶기 때문에 유엔사 문제에 대해서도 서로 다른 의견을 표출할 수 있는 것 아닐까? 여기에는 미국 군대 내부의 조직논리도 작동하는 것으로 보이는데, 이에 대한 발표자의 의견을 구한다.

	토론 2
	이태호 / 참여연대 사무처장

1. 보통국가론과 군사동맹

○ 군사주의 담론으로서의 보통국가

- 일본의 보통국가론은 일본 군사주의의 외피

- 미국은 일본을 아시아태평양 지역의 전략동맹으로 인식

- 따라서 일본의 보통국가론에 대해 미국은 일면 경계, 일면 활용하는 입장

- 미국은 자국의 군사비 압박을 경감하면서도 부상하는 중국을 견제하기 위해 미일 동맹전환 논의를 진행해 왔고 사실상 자위대의 역할을 확대함으로써 미일동맹의 지역적 세계적 역할을 강화해 왔음

○ 자주국방론과 한미동맹 강화론

- 한미동맹에 대한 대항담론으로서 ‘자주’ 혹은 ‘종속성 완화’는 의미는 있으나 한계도 있음.

- 역사적으로 자주국방론은 표면적으로는 한미간 갈등을 유발했지만 결과적으로는 한국군 군비증강과 한미동맹 강화로 귀결되어 왔음.

- 사실상 두 노선 모두 군사적 억지력 형성 우선담론이라는 면에서는 유사한 측면

- 본질적으로 전쟁과 냉전의 산물인 군사동맹은 한반도/동북아시아 평화협력에 의해 재구성될 수 있음

○ 한국은 과연 보통국가인가?

- 이 질문이 “미국 무기나 전력 없이 독자적인 방위산업과 군사력(현재 한미연합전력에 준하는)으로 북의 도발을 언제든지 응징할 수 있는 결심과 실행이 가능한 나라”를 의도하는 것이라면...

- 결국에 그 이전까지는 불가피하게 미국의 도움이 필요하다거나, 미국의 대한반도 방위공약을 대체할 강한 군사력을 속성으로 형성하자는 결론으로 환원될 우려

- 나아가 현재 한미가 공유하고 있는 공격적인 군사전략(킬 체인, 선제공격, 작계5029 혹은 유사시 북한점령 및 안정화 계획, 능동적 억지전략...)을 바람직한 자주국방의 전략으로 수용할 가능성

- 그런데 이런 군사전략은 한반도에서 취할만한 전략인가? 북한과 일본과 중국이 모두 이런 식으로 보통국가를 지향하면 한반도와 동북아는 평화로워질 것인가?

○ 다시 한국은 과연 보통국가인가?

- 사실 보통국가라는 개념은 없음. 의도를 반영.

- 전시작전통제권을 가지지 못해 보통국가가 아니라는 주장의 취지에는 동의

- 하지만 보복공격, 선제타격을 스스로 결심할 수 없어 보통국가가 아니라는 주장에 대해서는 동의하기 힘듦.

- 헌법이 명시한 전수방위 조항이 사문화되었기 때문에 보통(민주)국가로 보기 힘들다거나, 혹은 상호방위의 범위를 양국의 영토로 국한한 한미상호방위조약을 개정하지 않고 한미동맹을 지역화 세계화하겠다고 양국 정부가 결정하는 것이 가능하므로 보통(민주)국가로 볼 수 없다는 주장도 가능

- 나아가 군사주의적 의도를 지닌 ‘보통국가론’ 대신 평화국가 혹은 평화지향국가를 표방하는 것은 어떨지

2. 전시작전통제권 환수의 의미

○ 전시작전통제권 환수의 다양한 의미

- 우선 군사적 주권을 회복하고 독자적인 군사전략을 수립한다는 의미

- 그런데 한미간 ‘전시작전통제권 전환’ 논의과정에서는 사실상 주권도, 독자전략도 사실상 부재

- 미래 한미동맹을 지역화 세계화하고 한미 공동의 대한반도 군사전략과 작전계획을 유지/발전시키면서 다만, 한반도 방위의 역할분담을 조정하는 정도.

- 전시작전통제권이 한미연합사로부터 환수되어도 유엔사가 한반도 위기관리를 책임지고 나아가 단일전구사령부를 지휘하게 될 것이라는 이시우 발제 시사적

○ 전시작전통제권 환수와 독자적 군사전략

- 전시작전통제권 환수 이후 독자적 군사전략에 대해서는 거의 논의가 없는 상태

- 다분히 우리 스스로 전쟁을 지휘할 수 있다는 정도

- 말하자면 2006년 9월 7일, 현대경제원 주최 ‘21세기 동북아 미래포럼’ 에서 벨사령관이 제기했다는 전시작전통제권 반환의 전제들, 즉 “한국정부의 전략적인 전쟁의 목표, 군사목적, 요망하는 전쟁 최종상태의 기준 설정, 미군이 전쟁에 투입할 미군전력의 적합한 수준 결정, 정전 및 위기관리 방법” 등에 대한 독립적이고 평화지향적인 대안이부족한 상황

- 참여연대는 전수방어에 기초한 독자적인 군사전략, 특히 군사력 사용은 방어에 한정하며, 군사력은 합리적 충분성에 기초하며, 최종상태로서 롤백(북진)을 배제할 것 등을 검토할 것을 주장해 왔음

3. 한미동맹과 한반도: 억지력 추구의 딜레마

○ 억지론의 함정

- 최종건 교수 표현대로 군사적으로 ‘억지’라는 개념은 보복능력을 포함하는 개념

- 따라서 강한 억지력은 강력한 방어(방패)와 강력한 공격력(창)을 동시에 확보하는 것을 의미

- 킬 체인 완성 같은 절대억지의 추구는 대결상대에게는 창도 방패도 소용없는 수 있다는 위협감을 주므로 매우 공격적 메시지를 수밖에 없음. MD가 미사일 방어라는 명칭에도 불구하고 상대방에게 가장 공격적인 무기체계인 이유이기도 함.

- 게다가 상대방이 유사시 점령과 안정화 계획을 군사계획에 포함시키고 매년 실전같은 훈련을 전개하고 있다면...

○ 북한 선군주의와 한미동맹식 선군주의가 빚어내는 안보딜레마

- 북한의 비대칭 전력(핵/미사일/특수부대) 추구는 재래식 전력경쟁으로는 승산이 없다는 판단에 기초한 것

- 북한의 비대칭 전력에 대한 완벽한 억지력을 추구한다는 이유로 핵우산, 재래식 첨단선제공격능력, 유사시 점령능력 등 절대적인 억지력을 추구해온 과정이 도리어 한반도 동북아 군비경쟁을 부추길 수 있음.

- 더구나 북한의 위협에 대비한다는 군사전략과 계획, 훈련 등이 북한뿐만 아니라 동북아시아 전체를 군사적으로 긴장시키는 역효과

4. 한미동맹과 동북아: 한미, 한일, 한미일 군사협력의 부메랑

○ 전시작전통제권 환수의 실제?

- 2010년 전후까지 미국은 전시작전통제권 ‘전환’과 연결된 옵션으로 주한미군의 전략적 유연성 보장, 한미동맹의 지역적 역할 강화, 유사시 한국군은 대북 안정화작업을 담당하고 미군은 대량살상무기 접수 등으로 역할분담 등을 제시해옴.

- 그 후 연평도 교전사건, 북한의 핵실험 등이 이어지고, 미국의 아시아태평양 회귀 전략이 구체화되면서 한국 내부의 전작권 환수 연기 여론에 편승하면서 ‘전환’을 위한 옵션들을 늘여가고 있는데 그 대표적인 옵션이 MD체계 도입, 한미일 군사협력 등임.

- 자칫하면 전시작전통제권 전환이라는 이름으로 형식적인 군사주권을 받는 대신, 사실상 한미일 군사협력, 그리고 미국 주도의 대북대중국 MD체계 편입 등으로 미국 주도의 수직적 군사동맹체계에 더욱 견고히 포섭되는 결과를 초래할 수 있음.

- 따라서 전작권 환수는 배타적인 군사동맹과 핵우산 등에 의존하는 공격적인 군사일변도의 억지전략을 수정하는 것과 긴밀히 연결될 때만 미래 동북아에서 미래 한국이 진정으로 평화롭고 독립적으로 성장하는데 기여할 것임.

○ 전시작전통제권 환수 이후에도 유지되는 유엔사?

- 이 문제에 대한 이시우의 분석 탁월

- 냉전시기부터 이어지는 이 거대한 궤도를 미중 군사갈등이 새롭게 시작되고 있는 21세기 동아시아에서 수정하고, 냉전시대의 전철을 되밟지 않기 위해서는 매우 비상한 노력과 상상력이 필요.

“미국 경제위기의 또 하나의 결과는 동맹국의 비용분담을 더욱 강조하는 것이다. 미국은 이미 일본, 한국, 호주에 더 많은 부담을 요구하고 있다. 한국을 상대로 한 무기판매액은 2010년 15%정도 증가했다. 한국과 일본 모두 점점 더 미국의 미사일방어 체계 안으로 편입되고 있다. 비용분담과 무기수출 증가에 이은 세 번째 전략은 동맹국으로 하여금 자국의 군사기지를 건설하도록 하는 것이다. 노무현 정부 때 기획된 제주해군기지 사업은 한국건설업자들이 한국정부의 돈으로 짓는 한국 군사기지이다. 그러나 동맹국 협정에 따라 미군 함정과 미군 병력은 제주기지에 접근할 수 있을 것이다.” _ 존 페퍼, 정책연구소(Institute for Policy Studies, 미국) 책임연구원, “경제위기, 전략적 기회: 미국의 군사전략이 아시아태평양 지역에 미치는 영향”, 2011년 11월 2일

5. 안보의 민주화, 한미관계의 민주화

○ 한미SOFA 개정, 주한미군 주둔경비지원 합리화

- 한국의 사법주권을 침해하고, 오염된 기지의 환경 치유의 책임을 외면하며, 미군기지에 대한 조사권한을 제약하고 있는 한미간 주둔군지위협정(SOFA)을 전면 개정하여, 한미군사관계를 보다 대등하고 호혜적이며 민주적으로 발전시키도록 한다. 주한미군의 주둔비용 부담을 재검토하고 특히 미군주둔경비지원금(방위비분담금)의 불법전용 저지와 통제력 강화 위한 SMA를 전면재검토한다.

○ 작전통제권 환수와 한미군사협력 방식 개혁

- 작전통제권을 조속히 돌려받아 방어적 성격의 작전계획을 수립하고, 한반도의 평화와 통일에 기여하는 방식으로 작전통제권을 행사해야 한다. 작전통제권 환수 이후에는 한국군을 종속적으로 통제하는 비정상적 지휘체계인 한미연합사를 해체하여 한·미 양국군간 동등하고 호혜적이며 민주적인 군사협력이 이뤄지도록 한다.

○ 한미동맹은 한반도 내의 방어적 군사협력에 국한

- '전략동맹‘ 또는 '가치동맹‘이라는 명목 아래 한미동맹의 활동범위가 한반도 이외의 지역으로 확대되는 것을 막는다. 아프가니스탄 파병부대와 청해부대를 철수시키고, 이란 경제제재와 같이 유엔 결의가 없는 국제적 경제제재 및 군사 활동에 참여하지 않는다. PSI 및 MD, ’정보 및 우주 시스템 안보‘와 같은 한미 군사협력이 한반도와 다른 지역의 평화에 부정적 영향이 있는지 재평가하여 참여를 재고한다. 또한 한미동맹이 한반도 및 동북아시아의 평화·협력을 저해하지 않고, 이에 기여하도록 해야 한다. 특히 공격적 작전계획 또는 ‘북한 비상사태’를 가상한 작전계획을 수립하지 않고, 이러한 계획에 기초한 연합군사훈련은 중단한다.

○ 한미군사협력과 주변국과의 다자안보협력의 균형.

- 정부는 미국, 중국, 일본, 러시아 등 주변국들과의 균형적인 선린외교를 전개해야 한다. 동북아시아 다자 협의체 구성을 주도하여, 역내 현안들을 상호존중적·호혜적·평화적·시민참여적으로 대화하고 해결할 체제를 만들어야 한다. 한미관계는 이러한 선린외교 및 다자협력과 균형을 이뤄야 한다. 한미군사동맹은 광범위한 한미관계의 한 부분으로서, 국방뿐만 아니라 경제적 이해와 생태적 관심, 문화적 상호이해, 시민사회 교류 등 포괄적인 국가이익과 균형을 이뤄야 한다.

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