<유권자자유법> 토론회

2012 총·대선과

유권자

표현의 자유를 위한

선거법 개정방향

일시 | 2011년 12월 21일(수) 오전 10시 30분

장소 | 국회 의원회관 130호

주최 | 민주통합당 김부겸 의원, 유권자자유네트워크(준)

프로그램

토론회

<유권자자유법> 입법발의와 쟁점토론

2012 총·대선과

유권자 표현의 자유를 위한

선거법 개정방향

인사말    김부겸 / 민주통합당 국회의원, <유권자자유법> 대표발의자

사회      이태호 / 참여연대 사무처장, 유자넷 공동집행위원장

발제      류제성 / 민주사회를 위한 변호사모임 사무차장, 유자넷 공동집행위원장

- 공직선거법 개정 취지와 주요 내용 (유권자 자유법)

토론      조희정 / 국회 입법조사처 입법조사관

장재영 / 중앙선거관리위원회 법제과 서기관

안정상 / 민주통합당 문화체육관광방송통신위원회 수석전문위원

목차

토론회

2012 총·대선과

유권자 표현의 자유를 위한

선거법 개정방향

발제문    류제성 / 민주사회를 위한 변호사모임 사무차장, 유자넷 공동집행위원장

- 공직선거법 개정 취지와 주요 내용 (유권자 자유법)           4  토론문    조희정 / 국회 입법조사처 입법조사관                                36

장재영 / 중앙선거관리위원회 법제과 서기관                          38

안정상 / 민주통합당 문화체육관광방송통신위원회 수석전문위원        45

별첨-참고 2000-2010 역대 선거 시기 유권자 수난사 (참여연대 공익법센터. 2011/6/1)

유권자 표현의 자유를 위한 선거법 개정방향 토론회

	발제
	공직선거법 개정 취지와 주요 내용 - ‘유권자자유법(대표발의 김부겸 의원)’을 중심으로
	류제성 / 민주사회를 위한 변호사모임 사무차장, 유자넷 공동집행위원장

Ⅰ. 서론

1.  선거의 헌법적 의의

우리 헌법은 통치구조에 관한 기본원리의 하나로써 민주국가의 원리, 그 중에서도 대의민주제를 채택하고 있다. 대의민주제는 선거를 통하여 국민주권을 실현하고 통치권력의 정당성을 확보한다. 유권자는 선거를 통하여 대의기관을 구성하고 대의기관으로 하여금 법과 제도와 정책을 수립하고 시행할 수 있는 권한을 부여한다. 따라서 선거는 민주주의 핵심이라고 할 수 있다. 그리고 선거는 공정한 경쟁을 통하여 소수자가 다수자가 될 수 있는 기회균등을 보장하는 제도이며 다양하고 때로는 적대적인 국민들을 정치적으로 통합하는 기능을 수행한다. 대의민주제에서 선거는 국민의 의사형성 중에서 가장 중요하고도 결정적인 행위라고 할 수 있다. 특히 오늘날 대의제는 자유위임(기속위임금지)의 법리에 입각하고 있기 때문에 민주주의적 선거제도의 중요성이 강조된다.

계희열, 『헌법학(상)』,(박영사, 2004), 303면.

정태호, “선거권 및 피선거권의 보장과 발전”, 『헌법논총』, 제19집(2008), 695면.

성낙인, 『헌법학』, 제9판(법문사, 2009), 144면.

선거는 평범한 국민들이 정치에 개입할 수 있는 얼마 되지 않는 수단 중 가장 유력하고도 기초적인 수단이다. 정치는 국민 개개인의 일상적인 삶에 영향을 미치기 때문에 어떤 이념과 노선, 정책을 지향하는 정당이나 후보자를 위해 투표할 것인가를 선택하는 것이 매우 중요하다. 정치는 내 집 마련을 위한 대출의 금리, 자녀 교육비, 물가, 일자리, 최저임금과 적정임금, 조세정책, 복지정책 등을 결정짓는다. 개개인의 시장소득과 가처분소득을 결정하는데 있어 ‘정치’는 ‘경제’보다 더 결정적인 것이다. 시장이 교육, 복지, 환경, 주거 등 우리 사회의 핵심적인 모든 문제를 해결해 줄 수 없고 오히려 이런 문제를 더욱 키우기도 한다. 정치를 통해 민주주의 방식으로 시장의 실패를 해결하지 않는 한 우리 사회의 공동체적 통합은 불가능하다. 정치의 개입이 없으면 시장이 공정한 거래를 규율하고 유지할 수가 없기 때문이다. 요약하면 선거는 대의민주주의의 핵심이며 일반국민이 국가의 법과 제도, 정책 등 정치와 국가의사형성과정에 참여하는 기초적이면서도 필수적인 수단이 된다. 따라서 선거의 자유가 최대한 보장되어야 한다는 헌법원리가 도출된다.

선거는 대의민주주의의 이상을 구체적으로 실현하는 수단이므로 주권자인 국민의 정치참여가 최대한 보장되어야 한다. 선거의 결과가 민주적 정당성을 부여받기 위해서는 무엇보다도 먼저 선거과정에서 유권자의 자유로운 선택이 가능해야 한다. 다수결이 정당성을 가지기 위해서는 의사결정과정이 공정하고 합리적으로 진행되어 정치공동체 내의 모든 사람의 선호와 의사가 정확히 반영되어야 한다. 바로 이점 때문에 선거운동의 자유의 중요성이 인정되는 것이다.

2. 선거운동의 자유 제한의 한계

그리고 선거는 민주국가에서 대표자를 선출하고 국민이 권력기구에 참여하는 중요한 수단이다. 일반 국민의 참여가 강조되는 오늘날의 이른 바 대중민주주의 또는 참여민주주의 하에서 선거운동의 자유는 보다 더 확대되어야 한다. 선거운동의 자유가 넓게 보장될수록 국민은 후보자에 대한 보다 많은 정보를 얻게 되고 후보자에 대한 정확한 판단도 가능해지며 그에 비례하여 후보자에게 더 많은 영향을 미칠 수 있기 때문이다. 이를 통해 명령적 위임이 금지되어 있는 국민주권주의의 단점을 보완할 수 있게 된다. 선거운동의 자유는 선거가 실질적으로 국민주권을 실현하는 제도로 기능하게 하기 위해 필수적으로 보장되어야만 하는 기본권이라 할 수 있다.

참여민주주의는 국가의사형성과정에서의 국민의 참여, 구체적으로 선거과정 및 입법, 행정, 사법과정에서의 시민참여의 확대와 실현을 의미한다. : 양건, “참여민주주의․시민운동․법”, 『공법연구』, 26집 제1호, 35면.

먼저 선거운동의 자유의 의미와 범위를 명확히 할 필요가 있다. 물론 선거운동의 개념은 뒤에서 살펴보듯이 공직선거법 제58조 제1항에 대한 헌법재판소 결정과 대법원 판례에 따라 구체화될 수 있다. 그러나 이 글에서는 선거운동의 자유가 단지 선거에 입후보한 자나 정당이 자신의 당선을 위해 활동할 자유만을 뜻하는 것이 아니라는 점을 분명히 하고자 한다. 선거운동의 자유의 범위를 그런 식으로 협소하게 보게 되면, 선거운동의 자유보다는 선거의 공정이라는 가치를 더 우선시하는 해석을 하게 된다. 대의제도의 기능을 정상적으로 유지하고 국민으로 하여금 대표자를 올바르게 선출할 수 있게 하기 위해 선거의 공정이 요구되므로, 선거제도의 본래의 기능과 선거권 행사의 공정이라는 가치보다 후보자의 당선을 위한 활동의 자유가 우선할 수는 없기 때문이다. 그러나 이런 해석으로는 정당이나 후보자가 아닌 유권자의 정치적 표현의 자유를 선거운동의 자유에 포섭하지 못함으로써 유권자의 정치적 표현의 자유와 선거에의 자유로운 참여를 선거의 공정이라는 명분하게 과도하게 제한할 가능성이 커진다. 따라서 이 글에서는 선거운동의 자유를 모든 주권자가 선거시기에 선거와 관련하여 향유할 수 있는 정치적 표현의 자유를 포괄하는 의미로 사용하기로 한다.

정종섭, 『헌법학원론』, 제4판 (박영사, 2009), 1308면.

이렇게 선거운동의 자유의 의미를 확장하게 되면 선거운동의 자유는 최대한 보장되어야 하고, 그 제한은 최소한에 그쳐야 한다. 이는 비단 선거의 헌법적 기능과 의미에서만 도출되는 결론은 아니다. 선거운동의 자유의 헌법적 근거에서도 당연히 그런 결론이 나온다. 이 점은 헌법재판소가 거듭 강조하고 있다. 선거운동의 자유는 헌법 제21조의 표현의 자유로서, 그리고 헌법 제24조가 정한 선거권 행사의 전제 내지 선거권의 중요한 내용으로서, 우리 헌법상 명문의 규정은 없지만 민주국가의 선거제도에 내재하는 법원리인 자유선거의 원칙으로부터 도출되기 때문이다. 또한 선거운동의 자유는 국가권력의 간섭이나 통제를 받지 않고 자유롭게 정치적 의사를 형성․발표할 수 있는 자유인 정치적 자유권의 내용이기도 하다.

헌재 1994. 7. 29. 선고 93헌가4, 6(병합)

헌재 2004. 3. 25. 선고 2001헌마710

선거운동의 자유는 표현의 자유, 표현의 자유 중에서도 핵심이라고 할 수 있는 정치적 표현의 자유에 속하므로 헌법적 중요성이 더 강조된다. 헌법재판소는 정치적 표현의 자유의 중요성에 대해 다음과 같이 판시하고 있다. “표현의 자유는 공동체내에서 개인에게 국가공동체의 정치생활에 형성적으로 참여하는 가능성을 개방함으로써 자유민주적 국가질서를 구성하는 요소”이다. 이러한 “표현의 자유, 특히 정치적 표현의 자유는 선거과정에서의 선거운동을 통하여 국민이 정치적 의견을 자유로이 발표, 교환함으로써 비로소 그 기능을 다하게 된다 할 것이므로 선거운동의 자유는 헌법에 정한 언론, 출판, 집회, 결사의 자유 보장규정에 의한 보호를 받는다.”

헌재 1999. 11. 25. 선고 98헌마141(재판관 김문희, 재판관 이재화 반대의견)

헌재 2004. 4. 29. 선고 2002헌마467 결정

국제인권규범도 표현의 자유를 강조한다. UN 인권 위원회는 2011. 7. 28. 표현의 자유에 관한 일반논평 제34호를 통해 의견의 자유와 표현의 자유는 한 인간의 완전한 발전을 위한 필수조건 조건이고, 모든 자유롭고 민주적인 사회를 위한 초석이라는 점을 확인하고 있다. 프랭크 라 뤼 UN 표현의 자유 특별보고관은 공직선거법 제93조가 선거일 180일전부터 ‘선거에 영향을 미치게 하기 위한’ 목적의 여러 행위를 금지하고 있는 것에 대해여, 그 기간이 지나치게 길다는 점에 우려를 표하였다. 그리고 2010. 6. 2. 전국동시지방선거에서 중앙선거관리위원회가 4대강 사업의 계속 여부나 무상급식 전면실시 여부를 ‘선거쟁점’으로 규정하고 선거쟁점에 관한 일체의 지지․반대 활동을 모두 공직선거법으로 처벌하는 것은 과도하고 부당하다고 지적하였다. 그리고 인터넷 실명제에 대해서도 익명성을 기반으로 하는 표현의 자유에 영향을 미칠 것을 우려하고, 정부가 신원 확인을 위한 다른 수단을 고려하고 그러한 수단도 신원 확인 대상자가 이미 범죄를 저질렀거나 저지르려고 한다는 상당한 근거나 합리적인 의심이 있는 경우에 한하여 사용한 것을 권고하였다.

일반논평 제2항, Human Rights Committee 102nd session, Geneva, 11-29 July 2011, General comment No. 34.

외국 입법례를 보면, 우리나라의 공직선거법은 일본의 공직선거법과 체계나 내용이 거의 같다. 반면 우리가 일반적으로 정치 선진국이라고 생각하는 나라들은 선거비용에 대한 철저한 통제에 초점이 있을 뿐, 선거운동이나 선거에 영향을 미치게 하기 위한 행위를 포괄적으로 금지한 예는 찾아보기 힘들다.

3. 인터넷과 선거운동의 자유

의사표현의 매개체 혹은 매체로서의 인터넷의 특성은 개방성, 상호작용성, 탈중앙통제성, 이용비용의 저렴성을 포함한 접근의 용이성, 정보의 다양성 등에 있다. 인터넷은 이러한 특성으로 인해 '사상의 자유시장과 가장 근접한 것'으로 평가받고 있다. 우리 헌법재판소는 헌재 2002. 6. 27. 99헌마480 결정과 헌재 2010.12.28, 2008헌바157 결정을 통해 인터넷의 특성에 비추어 질서위주의 규제나 국가의 개입이 제한되어야 한다는 점을 선언하고 있다. 그리고 인터넷이 정치환경을 쌍방향적이고 탈중앙적으로 변화시킴에 따라 전자민주주의의 가능성에 대한 논의도 활발해지고 있다. 정보통신기반을 이용한 전자민주주의는 일반주민과 정치행정지도자와의 의견교환, 정치ㆍ행정 정보의 효과적인 전송, 사회적 이슈에 대한 공론장 제공 등 기존의 대의민주제(representative democracy)가 보다 충실하게 운용될 수 있도록 하는 보완적 기제로 기능할 수 있다.

오늘날 가장 거대하고, 주요한 표현매체의 하나로 자리를 굳힌 인터넷상의 표현에 대하여 질서위주의 사고만으로 규제하려고 할 경우 표현의 자유의 발전에 큰 장애를 초래할 수 있다.

허위사실의 표현이 있다는 이유만으로 국민의 올바른 정보획득이 침해된다거나 범죄의 선동, 국가질서의 교란 등이 발생할 구체적 위험이 있다고는 할 수 없다.

탁진영, “인터넷 선거운동의 현황과 개선방안 : 외국의 사례를 중심으로”, 『사회과학논총』, 제24권 제1호, 232면.

국회입법조사처, “트위터(twitter) 규제의 쟁점과 논의방향”, 『이슈와 논점』, 제35호 (2010. 3. 15.)슈와

그리고 최근 대중화된 SNS는 웹 2.0 패러다임이 확장됨에 따라 패쇄형 네트워크가 콘텐츠 공유를 포함한 공유형 네트워크로 진화한 것이다. 웹 2.0은 개방, 공유, 협력, 참여를 특징으로 한다. 웹 1.0은 사업자 내지는 정해진 토론방, 포털 등 한정된 공간에서만 시민의 참여가 가능하지만, 웹 2.0은 시민들이 자발적으로 직접 정보를 생산하고 공유하며 커뮤니케이션을 수행하는 것을 의미한다. 요컨대 웹 1.0이 엘리트 네트워크 참여가 중심이라면, 웹 2.0은 열린 시민네트워크에서의 참여가 중심이다. 웹 2.0을 기반으로 하는 SNS는 웹을 기반으로 하는 기존의 서비스(홈페이지, 블로그, 카페 등) 보다 이용자 혹은 의사표현주체들 간의 연동성과 관계성, 상호작용성이 더 강화되었다고 평가받고 있다. 물론 SNS는 새로운 것이 아니라고 할 수도 있다. 인터넷은 원래 개방된 네트워크이기에 그 개발형태는 무궁무진하고, 결국 SNS는 인터넷 발전에 따라 네트워크가 진화된 형태일 뿐이기 때문이다. 따라서 트위터는 인터넷 매체의 특성을 모두 지니고 있으며, 인터넷 매체가 가지고 있는 '사상의 자유시장'의 경로로서의 특성이 보다 강화되어 국민의 정치적 표현의 자유를 보다 신장시킬 수 있는 수단이라 할 수 있다. 따라서 SNS를 이용한 선거운동이나 선거와 관련된 정치적 의사표현에 대한 국가의 개입과 규제는 최소화되어야 한다.

송경재, “웹 2.0 정치 UCC와 전자민주주의-정당, 선거 그리고 촛불시민운동의 정치참여를 중심으로”, 한국사회역사학회, 『담론201』(2009년), 64면

Ⅱ. 공직선거법의 개정방향

공직선거법으로 인한 정치적 표현의 자유 침해와 자유로운 선거참여 기회의 봉쇄 문제를 해소하기 위해서는 헌법재판소의 위헌결정이나 대법원의 엄격한 제한해석이 없는 이상 공직선거법을 개정하는 수밖에 없다. 가장 급진적이고 이상적인 방식은 “선거자금, 금권 및 관권의 개입, 흑색선전․허위사실의 유포” 등의 행위만 엄격하게 제한하고 선거운동이나 선거에 영향을 미치게 하기 위한 행위에 대한 규제를 모두 철폐하는 것이다. 미국이 이런 방식을 취하고 있다. 다음으로 생각해 볼 수 있는 것은, 선거운동과 선거에 영향을 미치게 하기 위한 행위를 일정 정도 금지하되 허용의 폭을 점진적으로 확대해 가는 것이다. 전자의 방법이 가장 이상적이지만 우리 선거의 역사가 “금력, 권력, 폭력, 학연, 지연, 혈연 등에 의한 부패, 탈법과 그에 따른 민의의 왜곡을 반복적으로 경험한 바 있으므로 이를 시정하는 것에 대한 국민적 열망은 다른 나라에 비할 바가 아니라는” 인식이 국회와 사법부는 물론 일반 유권자들 사이에서도 여전히 강하다는 점을 고려해야 한다. 모든 규제를 철폐할 경우 후보자나 정당이 아닌 일반유권자의 선거비용 통제는 현실적으로 불가능하므로 경제력 차이에 따른 여론왜곡의 부작용이 발생할 소지도 있다.

헌재 1995. 4. 20. 92헌바29 결정, 헌재  2001. 12. 20. 2000헌바96, 2001헌바57(병합)

선거와 관련한 정치적 표현의 자유, 특히 선거쟁점에 대한 지지․비판의 자유를 가급적 확대하는 방향으로는 첫째, 경제력의 차이에 따른 불공성 문제가 거의 발생할 여지가 없는 인터넷상의 선거운동을 아무 제한없이 허용해야 한다. 중앙선거관리위원회도 인터넷을 통한 선거운동에 대해서는 기간의 제한없이 누구든지 자유롭게 할 수 있도록 해야 한다는 공직선거법 개정의견을 국회에 제출한 바 있다. 이렇게 되면 최근 대중화된 소셜네트워크서비스(SNS)를 통한 정보의 공유와 토론이 더욱 활성화되고 유권자들의 정치참여를 확대시킬 수 있을 것이다. 둘째 선거운동의 개념을 보다 명확히 규정하여 표현의 자유를 제한하는 형벌법규로서의 예측가능성을 확보하고, 선거운동으로 보지 않는 행위의 범위를 넓혀나가야 한다. 아울러 개념이 불명확할뿐만 아니라 지니치게 포괄적인 ‘선거에 영향을 미치게 하기 위한’ 행위에 대한 금지를 대폭 풀거나 여전히 규제의 필요성이 있는 특정 행위에 대해서는 ‘선거운동을 위한’ 행위로 개정하여 정치적 의사표현의 범위를 확대해야 한다.

중앙선거관리위원회, “정치관계법 개정의견”, 2003. 8, 제16면, 중앙선거관리위원회, “정치관계법 개정의견”, 2011. 4, 제37면.

셋째, 직접적으로 후보자나 정당의 당선이나 낙선을 목적으로 하는 것이 아니라, 정책에 대하여 지지․반대하는 행위를 허용해야 한다. 정책에 대한 지지․반대를 목적으로 하는 시설물 등의 설치(제90조), 문서․도화 등의 배포(제93조), 집회의 제한(제103조), 서명․날인운동의 금지(제107조)가 개폐되어야 한다. 경제력 차이에 의한 불균형의 문제가 발생할 우려가 큰 일정한 방법에 대해서는 규제를 유지하거나 단계적으로 완화해나갈 수 있을 것이다. 넷째, 선거운동에 대한 기간제한을 폐지하거나 선거운동이 허용되는 기간을 확대해야 한다. 사전선거운동금지규정은 유권자의 정치적 표현의 자유를 침해할 뿐만 아니라 현역 정치인과 정치신인과의 평등권 침해도 심각한 문제이다.

Ⅲ. 제안이유

이하의 ‘제안이유/주요내용/신구조문대비표’는 <유권자자유법> 법안 내용임. 대표발의자는 민주통합당 김부겸 의원(외 10인. 전병헌․박주선․오제세․이윤석․송민순․조정식․김상희․김영진․김성곤․최종원 의원)

현행 공직선거법의 입법취지는 ‘돈은 묶고 입은 푼다’는 것이었으나, 인터넷과 소셜네트워크서비스 등 새롭게 등장한 의사소통수단을 반영하지 못한 채 유권자들의 높아진 정치 참여 욕구를 규제하는 방식으로 기능하고 있음.

대표적 독소조항인 선거법 93조 1항의 경우, 선거 180일 전부터 정당·후보자에 대한 지지·반대의 의사표현을 포괄적으로 금지하여 끊임없이 위헌 논란이 제기되어 왔음. 또한 후보자비방죄, 인터넷 실명제, 시설물 설치 금지 등 각종 규제 조항들은 선거에서 유권자들의 알권리를 침해하고, 건전한 비판과 정책 형성 활동을 제약하고 있음.

이와 같은 규제 중심적 선거법의 문제는 지난 2007년 대선 시기의 인터넷 UCC물에 대한 광범위한 단속과 2010년 지방선거 시기의 트위터 단속을 비롯해, 중앙선거관리위원회의 이른바 ‘선거쟁점(4대강·무상급식)’을 통한 특정 정책 과제의 단속으로 나타난 바 있음.

따라서 주권자로서 국민의 권리를 보장하기 위하여, 유권자의 참여를 제약하는 현행 규제 중심적 선거법을 개정하는 것은 시대적 요구라 할 수 있음. 무엇보다 유권자가 가져야 하는 기본적인 권리, 즉 후보자와 정당을 지지하고 반대할 권리, 원하는 정책을 호소할 권리, 마음껏 투표를 권유할 수 있는 권리가 보장되어야 하며, 이와 같은 권리를 보장하기 위해 유권자들의 정치적 의사 표현 행위를 규제해온 주요 독소 조항들을 개정하고자 함.

한편 유권자들의 정치적 표현의 자유를 보장하기 위한 제도 개선과 함께, 선거일에 유권자들의 투표권을 보장하기 위한 제도 개선의 필요성도 제기되어 왔음. 무엇보다 생업 등으로 인해 선거일에 투표권을 행사할 수 없는 유권자들이 다수 존재하는 것이 현실이며, 휴무가 아닌 재보궐의 경우 투표권 보장은 더욱 절실함. 이에 따라 투표시간 연장, 부재자투표소 확대 등 제도적 개선을 통해 유권자들의 정치적 표현의 자유가 투표를 통해 발현될 수 있도록 통로를 확대하여 참정권 보장의 폭을 확대하고자 함.

Ⅳ. 주요내용

가. 포괄적으로 정의되어 있는 ‘선거운동’ 정의 규정을 대법원 판례를 반영하여 ‘특정 후보자’에 대한 ‘직접적이고 구체적, 능동적, 계획적’ 행위로 보다 명확하게 규정하였음(안 제58조제1항).

나. 비용이 거의 소요되지 않는 인터넷과 소셜네트워크서비스 등 정보통신망을 이용한 선거운동은 기간에 관계없이 상시적으로 가능하도록 하였음(안 제59조, 안 제82조의4제1항).

다. 인터넷 언론사에 실명제를 강제하는 규정을 삭제하여 여론수렴과 공론형성이라는 언론의 본질적 기능 침해를 방지하고, 유권자의 자유로운 의사 표현을 보장하도록 하였음(안 제82조의6).

라. 포괄적인 시설물 규제 범위와 시기를 개정하여, ‘선거운동을 위한 시설물 설치’로 규제범위를 명확하게 제한하고, 규제기간을 현행 180일에서 60일로 단축하도록 하였음(안 제90조제1항).

마. 선거 180일 전부터 온·오프라인에서 후보자, 정당에 대한 정치적 의사 표현을 포괄적으로 규제하는 조항을 삭제하였음(안 제93조제1항).

바. 선거 기간 연설회의 경우, ‘선거운동’에 이르는 경우에만 규제하도록 하였음 (안 제101조).

사. 선거 기간 집회의 경우, ‘선거운동’에 이르는 경우에만 규제하도록 하였음(안 제103조제3항).

아. 허위사실 유포의 경우 현행 허위사실유포죄로 처벌하도록 하되, ‘비방’이라는 모호한 기준을 통해 사실상 후보와 정당에 대해 비판과 평가를 금지하고 있는 후보자 비방죄 관련 조항을 삭제하였음(안 제82조의4제2항, 안 제110조, 안 제251조).

자. 현행 공직선거관리규칙에 위임된 부재자 투표소 설치 요건을 공직선거법에 명시하고 그 요건을 완화하였음(안 제148조제2항).

차. 선거인의 투표권 행사의 편의를 최대한 보장하기 위하여 투표 마감 시간을 오후 9시로 연장하였음(안 제155조제1항, 제2항, 제5항).

카. 매수및이해유도죄의 처벌범위를 엄밀히 규정하여 투표 독려 행위를 처벌하는 데 악용될 가능성을 제한하였음(안 제230조제1항).

타. 선거운동 기간을 위반할 경우 처벌하는 사전선거운동위반죄의 경우 포괄성을 배제하고 공직선거법 상 금지된 규정을 위반할 경우에 처벌하도록 한정하였음(안 제254조제2항).

법률  제        호

공직선거법 일부개정법률안

공직선거법 일부를 다음과 같이 개정한다.

제58조제1항 각 호 외의 부분 본문 중 “당선되거나”를 “특정후보자(제49조 및 제60조의2에 따라 후보자 또는 예비후보자로 등록한 자를 말한다)를 당선되거나”로, “행위를”을 “직접적·구체적·능동적·계획적 행위를”로 하고, 같은 항에 제5호를 다음과 같이 신설한다.

5. 정책에 대한 지지․반대의 의견개진과 관계기관장에 대한 청원운동

제59조제3호 중 “후보자, 후보자가 되고자 하는 자가 자신이 개설한 인터넷 홈페이지를 이용하여”를 “정보통신망(「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 제2조제1항제1호에 따른 정보통신망을 말한다. 이하 같다)을”로 한다.

제60조의3제1항제3호 및 제7호를 삭제한다.

제82조의4제1항 각 호 외의 부분 중 “선거운동기간 중에 「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 제2조제1항제1호에 따른 정보통신망(이하 “정보통신망”이라 한다)을 이용하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법으로”를 “언제든지 정보통신망을 이용하여”로 하고, 같은 항 각 호를 삭제하며, 같은 조 제2항을 삭제한다.

제82조의6을 삭제한다.

제90조제1항 각 호 외의 부분 전단 중 “180일”을 “60일”로, “선거에 영향을 미치게 하기”를 “선거운동을”로 하고, 같은 항 각 호 외의 부분 후단을 삭제하며, 같은 조 제2항을 삭제한다.

제93조제1항을 삭제한다.

제101조 중 “選擧에 영향을 미치게 하기”를 “선거운동을”로 한다.

제103조제3항 중 “선거에 영향을 미치게 하기”를 “선거운동을”로 한다.

제109조제2항 중 “제6호․제7호 또는 제82조의4제1항제2호·제3호에”를 “제6호에”로, “전화 또는 문자메시지를”을 “전화를”로 한다.

제110조 본문을 삭제한다.

제148조제2항 중 “不在者投票豫想者의 數와 분포등을 고려하여 필요하다고 인정하는 때에는 不在者投票期間중 不在者投票豫想者가 投票를”을 “읍·면·동에 거소를 둔 부재자투표예상자가 5백인을 넘는다고 인정되는 경우에는 부재자투표기간 중 부재자투표예상자가 투표를”로, “투표관리관에게도 不在者投票所를 設置를 設置․운영하게 할 수 있다”를 “투표관리관을 지정하여 부재자투표소를 설치․운영하게 할 수 있다”로 하고, 같은 항에 단서를 다음과 같이 신설한다.

다만, 해당 읍·면·동에 하나의 부재자투표소만으로 부재자투표자(부재자투표소에서 투표하는 자를 말한다)의 투표를 마칠 수 없다고 인정되는 때 또는 읍·면·동의 부재장투표예상자가 5백인 미만이라도 지리·교통 등 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 사유로 부재자투표소의 설치가 필요하다고 인정되는 경우에는 구·시·군선거관리위원회의의 의결로 투표관리관을 지정하여 부재자투표소를 설치·운영하게 할 수 있다.

제155조제1항 본문 중 “6시(보궐선거등에 있어서는 오후 8시)에”를 “9시에”로 하고, 같은 조 제2항 전단 중 “4시에”를 “9시에”로 하며, 같은 조 제5항 중 “6시(보궐선거등에 있어서는 오후 8시)까지”를 “9시까지”로 한다.

제176조제2항 중 “6시(보궐선거등에 있어서는 오후 8시)”를 “9시”로 한다.

제230조제1항제1호 중 “投票를”을 “특정 정당이나 후보자를 위하여 투표를”로 한다.

제251조를 삭제한다.

제254조제2항 중 “법에 규정된 방법을 제외하고”를 “법에서 금지 또는 제한하고 있는”으로, “정보통신, 선거운동기구나 사조직의 설치, 호별방문, 그 밖의 방법으로”를 “선거운동기구나 사조직의 설치, 호별방문 등의 방법으로”로 한다.

제255조제2항제5호 중 “第1項의 規定에 위반하여 文書·圖畵 등을 배부·첩부·살포·게시·상영하거나 하게 한 者, 같은 條第2項의”를 “제2항의”로 한다.

제261조제1항제1호 및 같은 조 제3항제3호를 각각 삭제한다.

부      칙

이 법은 공포한 날부터 시행한다.

신·구조문대비표

현 행	개 정 안
第58條(定義 등) ①이 法에서 “選擧運動”이라 함은 당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 하기 위한 행위를 말한다. 다만, 다음 各號의 1에 해당하는 행위는 選擧運動으로 보지 아니한다.	第58條(定義 등) ①--------------------------------특정후보자(제49조 및 제60조의2에 따라 후보자 또는 예비후보자로 등록한 자를 말한다)를 당선되거나-----------------------------------직접적·구체적·능동적·계획적 행위를-------. ----------------------------------------------------------------.
1.∼4. (생 략)	1.∼4. (현행과 같음)
<신 설>	5. 정책에 대한 지지․반대의 의견개진과 관계기관장에 대한 청원운동
② (생 략)	② (현행과 같음)
제59조(선거운동기간) 선거운동은 선거기간개시일부터 선거일 전일까지에 한하여 할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.	제59조(선거운동기간) -----------------------------------------------------------------.-------------------------------------------------------------------.
1.⋅2. (생 략)	1.⋅2. (현행과 같음)
3. 후보자, 후보자가 되고자 하는 자가 자신이 개설한 인터넷 홈페이지를 이용하여 선거운동을 하는 경우	3. 정보통신망(「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 제2조제1항제1호에 따른 정보통신망을 말한다. 이하 같다)을 ---------
제60조의3(예비후보자 등의 선거운동) ①예비후보자는 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 방법으로 선거운동을 할 수 있다.	제60조의3(예비후보자 등의 선거운동) ①----------------------------------------------------------------------------.
1.⋅2. (생 략)	1.⋅2. (현행과 같음)
3. 전자우편(컴퓨터 이용자끼리 네트워크를 통하여 문자·음성·화상 또는 동영상 등의 정보를 주고받는 통신시스템을 말한다. 이하 같다)을 이용하여 문자·음성·화상 또는 동영상 기타의 정보를 전송하는 행위	<삭 제>
4.～6. (생 략)	4.～6. (현행과 같음)
7. 문자(문자 외의 음성·화상·동영상 등은 제외한다. 이하 이 호에서 같다)메시지를 이용하여 선거운동정보를 전송하는 행위. 이 경우 문자메시지를 컴퓨터 및 컴퓨터 이용기술을 활용한 자동 동보통신(同報通信)의 방법으로 전송할 수 있는 횟수는 5회를 넘을 수 없다.	<삭 제>
②∼⑥ (생 략)	②∼⑥ (현행과 같음)
제82조의4(정보통신망을 이용한 선거운동) ① 선거운동을 할 수 있는 자는 선거운동기간 중에 「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 제2조제1항제1호에 따른 정보통신망(이하 “정보통신망”이라 한다)을 이용하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법으로 선거운동을 할 수 있다.	제82조의4(정보통신망을 이용한 선거운동) ① ----------------------------언제든지 정보통신망을 이용하여---------------------.
1. 인터넷 홈페이지 또는 그 게시판·대화방 등에 선거운동을 위한 내용의 정보를 게시하거나 전자우편을 전송하는 방법	<삭 제>
2. 전화를 이용하여 송·수화자 간 직접 통화하는 방식으로 선거운동을 하는 방법	<삭 제>
3. 문자(문자 외의 음성·화상·동영상 등은 제외한다)메시지를 이용하여 선거운동정보를 전송하는 방법. 이 경우 컴퓨터 및 컴퓨터 이용기술을 활용한 자동 동보통신의 방법으로 전송할 수 있는 사람은 후보자에 한정하며, 그 횟수는 예비후보자로서 행한 횟수를 포함하여 5회를 넘을 수 없다.	<삭 제>
②누구든지 정보통신망을 이용하여 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다), 그의 배우자 또는 직계존·비속이나 형제자매에 관하여 허위의 사실을 유포하여서는 아니되며, 공연히 사실을 적시하여 이들을 비방하여서는 아니된다. 다만, 진실한 사실로서 공공의 이익에 관한 때에는 그러하지 아니하다.	<삭 제>
③∼⑥ (생 략)	③∼⑥ (현행과 같음)
제82조의6(인터넷언론사 게시판·대화방 등의 실명확인) ① 인터넷언론사는 선거운동기간 중 당해 인터넷홈페이지의 게시판·대화방 등에 정당·후보자에 대한 지지·반대의 문자·음성·화상 또는 동영상 등의 정보(이하 이 조에서 “정보등”이라 한다)를 게시할 수 있도록 하는 경우에는 행정안전부장관 또는 「신용정보의 이용 및 보호에 관한 법률」 제2조제4호에 따른 신용정보업자(이하 이 조에서 “신용정보업자”라 한다)가 제공하는 실명인증방법으로 실명을 확인받도록 하는 기술적 조치를 하여야 한다. 다만, 인터넷언론사가 「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 제44조의5에 따른 본인확인조치를 한 경우에는 그 실명을 확인받도록 하는 기술적 조치를 한 것으로 본다.	<삭 제>
②정당이나 후보자는 자신의 명의로 개설·운영하는 인터넷홈페이지의 게시판·대화방 등에 정당·후보자에 대한 지지·반대의 정보등을 게시할 수 있도록 하는 경우에는 제1항의 규정에 따른 기술적 조치를 할 수 있다.
③ 행정안전부장관 및 신용정보업자는 제1항 및 제2항의 규정에 따라 제공한 실명인증자료를 실명인증을 받은 자 및 인터넷홈페이지별로 관리하여야 하며, 중앙선거관리위원회가 그 실명인증자료의 제출을 요구하는 경우에는 지체 없이 이에 따라야 한다.
④인터넷언론사는 제1항의 규정에 따라 실명인증을 받은 자가 정보등을 게시한 경우 당해 인터넷홈페이지의 게시판·대화방 등에 “실명인증” 표시가 나타나도록 하는 기술적 조치를 하여야 한다.
⑤인터넷언론사는 당해 인터넷홈페이지의 게시판·대화방 등에서 정보등을 게시하고자 하는 자에게 주민등록번호를 기재할 것을 요구하여서는 아니된다.
⑥인터넷언론사는 당해 인터넷홈페이지의 게시판·대화방 등에 “실명인증”의 표시가 없는 정당이나 후보자에 대한 지지·반대의 정보등이 게시된 경우에는 지체 없이 이를 삭제하여야 한다.
⑦인터넷언론사는 정당·후보자 및 각급선거관리위원회가 제6항의 규정에 따른 정보등을 삭제하도록 요구한 경우에는 지체 없이 이에 따라야 한다.
제90조(시설물설치 등의 금지) ① 누구든지 선거일 전 180일(보궐선거등에서는 그 선거의 실시사유가 확정된 때)부터 선거일까지 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 이 법의 규정에 의한 것을 제외하고는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 없다. 이 경우 정당(창당준비위원회를 포함한다)의 명칭이나 후보자(후보자가 되려는 사람을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 성명·사진 또는 그 명칭·성명을 유추할 수 있는 내용을 명시한 것은 선거에 영향을 미치게 하기 위한 것으로 본다.	제90조(시설물설치 등의 금지) ---------60일--------------------------------------------------------------------------선거운동을-----------------------------------------------------------------------------------------------. <후단 삭제>
1.∼3. (생 략)	1.∼3. (현행과 같음)
② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 선거에 영향을 미치게 하기 위한 행위로 보지 아니한다. 1. 선거기간이 아닌 때에 행하는 「정당법」 제37조제2항에 따른 통상적인 정당활동 2. 의례적이거나 직무상·업무상의 행위 또는 통상적인 정당활동으로서 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 행위	<삭 제>
第93條(脫法方法에 의한 文書·圖畵의 배부·게시 등 금지) ①누구든지 選擧日전 180日(補闕選擧 등에 있어서는 그 選擧의 실시사유가 확정된 때)부터 選擧日까지 選擧에 영향을 미치게 하기 위하여 이 法의 規定에 의하지 아니하고는 政黨(創黨準備委員會와 政黨의 政綱·정책을 포함한다. 이하 이 條에서 같다) 또는 候補者(候補者가 되고자 하는 者를 포함한다. 이하 이 條에서 같다)를 支持·추천하거나 反對하는 내용이 포함되어 있거나 政黨의 명칭 또는 候補者의 姓名을 나타내는 廣告, 人事狀, 壁報, 사진, 文書·圖畵 印刷物이나 錄音·錄畵테이프 그 밖에 이와 유사한 것을 배부·첩부·살포·상영 또는 게시할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 그러하지 아니하다. 1. 선거운동기간 중 후보자, 제60조의3제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람(같은 항 제2호의 경우 선거연락소장을 포함하며, 이 경우 “예비후보자”는 “후보자”로 본다)이 제60조의3제1항제2호에 따른 후보자의 명함을 직접 주는 행위 2. 선거기간이 아닌 때에 행하는 「정당법」 제37조제2항에 따른 통상적인 정당활동	第93條(脫法方法에 의한 文書·圖畵의 배부·게시 등 금지) <삭 제>
②⋅③ (생 략)	②⋅③ (현행과 같음)
第101條(他演說會 등의 금지) 누구든지 選擧期間중 選擧에 영향을 미치게 하기 위하여 이 法의 規定에 의한 연설·대담 또는 對談·討論會를 제외하고는 多數人을 모이게 하여 個人政見發表會·時局講演會·座談會 또는 討論會 기타의 演說會나 對談·討論會를 개최할 수 없다.	第101條(他演說會 등의 금지) --------------------선거운동을-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------.
第103條(各種集會 등의 제한) ①⋅② (생 략)	第103條(各種集會 등의 제한) ①⋅② (현행과 같음)
③ 누구든지 선거기간 중 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 향우회·종친회·동창회·단합대회 또는 야유회, 그 밖의 집회나 모임을 개최할 수 없다.	③ ---------------------선거운동을---------------------------------------------------------------------------------------.
④⋅⑤ (생 략)	④⋅⑤ (현행과 같음)
第109條(書信·電報 등에 의한 選擧運動의 금지) ① (생 략)	第109條(書信·電報 등에 의한 選擧運動의 금지) ① (현행과 같음)
②제60조의3제1항제6호·제7호 또는 제82조의4제1항제2호·제3호에 따른 전화 또는 문자메시지를 이용한 選擧運動은 夜間(오후 11시부터 다음 날 오전 6시까지를 말한다)에는 이를 할 수 없다.	②--------------------제6호에----전화를--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------.
③ (생 략)	③ (현행과 같음)
第110條(候補者 등의 誹謗禁止) 누구든지 選擧運動을 위하여 候補者(候補者가 되고자 하는 者를 포함한다. 이하 이 條에서 같다), 候補者의 配偶者와 直系尊·卑屬이나 兄弟姉妹의 出生地·身分·職業·經歷 등·財産·人格·행위·所屬團體 등에 관하여 허위의 사실을 公表할 수 없으며, 공연히 사실을 적시하여 私生活을 誹謗할 수 없다. 다만, 眞實한 사실로서 公共의 이익에 관한 때에는 그러하지 아니하다.	<삭 제>
第148條(不在者投票所의 設置) ① (생 략)	第148條(不在者投票所의 設置) ① (현행과 같음)
②區·市·郡選擧管理委員會는 管轄區域안의 不在者投票豫想者의 數와 분포등을 고려하여 필요하다고 인정하는 때에는 不在者投票期間중 不在者投票豫想者가 投票를 마칠 수 있는 상당한 기간을 정하여 투표관리관에게도 不在者投票所를 設置·운영하게 할 수 있다. <단서 신설>	②--------------------------------------읍·면·동에 거소를 둔 부재자투표예상자가 5백인을 넘는다고 인정되는 경우에는 부재자투표기간 중 부재자투표예상자가 투표를-----------------------------------투표관리관을 지정하여 부재자투표소를 설치․운영하게 할 수 있다. 다만, 해당 읍·면·동에 하나의 부재자투표소만으로 부재자투표자(부재자투표소에서 투표하는 자를 말한다)의 투표를 마칠 수 없다고 인정되는 때 또는 읍·면·동의 부재장투표예상자가 5백인 미만이라도 지리·교통 등 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 사유로 부재자투표소의 설치가 필요하다고 인정되는 경우에는 구·시·군선거관리위원회의의 의결로 투표관리관을 지정하여 부재자투표소를 설치·운영하게 할 수 있다.
③∼⑦ (생 략)	③∼⑦ (현행과 같음)
第155條(投票時間) ①投票所는 選擧日 오전 6시에 열고 오후 6시(보궐선거등에 있어서는 오후 8시)에 닫는다. 다만, 마감할 때에 投票所에서 投票하기 위하여 대기하고 있는 選擧人에게는 番號票를 부여하여 投票하게 한 후에 닫아야 한다.	第155條(投票時間) ①-------------------------------------9시에-------. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------.
②第148條(不在者投票所의 設置)의 規定에 의한 不在者投票所는 不在者投票期間중 매일 오전 10시에 열고 오후 4시에 닫는다. 이 경우 第1項 但書의 規定은 不在者投票所에 이를 準用한다.	②------------------------------------------------------------------------------------------------------9시에-------. --------------------------------------------------------.
③⋅④ (생 략)	③⋅④ (현행과 같음)
⑤不在者投票는 選擧日 오후 6시(보궐선거등에 있어서는 오후 8시)까지 管轄區·市·郡選擧管理委員會에 도착되어야 한다.	⑤-------------------------9시까지---------------------------------------------.
第176條(不在者投票의 開票) ① (생 략)	第176條(不在者投票의 開票) ① (현행과 같음)
②郵便投票函은 開票參觀人의 參觀하에 選擧日 오후 6시(보궐선거등에 있어서는 오후 8시)후에 開票所로 옮겨서 一般投票函의 投票紙와 별도로 먼저 開票할 수 있다.	②-----------------------------------------------9시----------------------------------------------------------------------.
제230조(매수 및 이해유도죄) ①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 5년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.	제230조(매수 및 이해유도죄) ①----------------------------------------------------------------------------------------.
1. 投票를 하게 하거나 하지 아니하게 하거나 당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 할 目的으로 선거인(선거인명부 또는 재외선거인명부등을 작성하기 전에는 그 선거인명부 또는 재외선거인명부등에 오를 자격이 있는 사람을 포함한다. 이하 이 장에서 같다) 또는 다른 정당이나 후보자(예비후보자를 포함한다)의 선거사무장·선거연락소장·선거사무원·회계책임자·연설원(제79조제1항·제2항에 따라 연설·대담을 하는 사람과 제81조제1항·제82조제1항 또는 제82조의2제1항·제2항에 따라 대담·토론을 하는 사람을 포함한다. 이하 이 장에서 같다) 또는 參觀人(投票參觀人·不在者投票參觀人과 開票參觀人을 말한다. 이하 이 章에서 같다)에게 金錢·物品·車馬·饗應 그 밖에 財産상의 이익이나 公私의 職을 제공하거나 그 제공의 의사를 표시하거나 그 제공을 약속한 者	1. 특정 정당이나 후보자를 위하여 투표를-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
2.∼5. (생 략)	2.∼5. (현행과 같음)
②∼⑧ (생 략)	②∼⑧ (현행과 같음)
第251條(候補者誹謗罪) 당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 할 目的으로 演說·放送·新聞·通信·雜誌·壁報·宣傳文書 기타의 방법으로 公然히 사실을 摘示하여 候補者(候補者가 되고자 하는 者를 포함한다), 그의 配偶者 또는 直系尊·卑屬이나 兄弟姉妹를 誹謗한 者는 3年 이하의 懲役 또는 500萬원 이하의 罰金에 處한다. 다만, 眞實한 사실로서 公共의 이익에 관한 때에는 處罰하지 아니한다.	<삭 제>
第254條(選擧運動期間違反罪) ① (생 략)	第254條(選擧運動期間違反罪) ① (현행과 같음)
② 선거운동기간 전에 이 법에 규정된 방법을 제외하고 선전시설물·용구 또는 각종 인쇄물, 방송·신문·뉴스통신·잡지, 그 밖의 간행물, 정견발표회·좌담회·토론회·향우회·동창회·반상회, 그 밖의 집회, 정보통신, 선거운동기구나 사조직의 설치, 호별방문, 그 밖의 방법으로 선거운동을 한 자는 2년 이하의 징역 또는 400만원 이하의 벌금에 처한다.	② ------------------법에서 금지 또는 제한하고 있는----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------선거운동기구나 사조직의 설치, 호별방문 등의 방법으로------------------------------------------------------------------.
第255條(不正選擧運動罪) ① (생 략)	第255條(不正選擧運動罪) ① (현행과 같음)
②다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 者는 2年 이하의 懲役 또는 400萬원 이하의 罰金에 處한다.	②----------------------------------------------------------------------------------------.
1.∼4. (생 략)	1.∼4. (현행과 같음)
5. 第93條(脫法方法에 의한 文書·圖畵의 배부·게시 등 금지)第1項의 規定에 위반하여 文書·圖畵 등을 배부·첩부·살포·게시·상영하거나 하게 한 者, 같은 條第2項의 規定에 위반하여 廣告 또는 出演을 하거나 하게 한 者 또는 第3項의 規定에 위반하여 身分證明書·文書 기타 印刷物을 發給·배부 또는 徵求하거나 하게 한 者	5. -----------------------------------------------------제2항의---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
6.∼8. (생 략)	6.∼8. (현행과 같음)
③⋅④ (생 략)	③⋅④ (현행과 같음)
第261條(過怠料의 賦課·徵收등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 자에게는 1천만원 이하의 과태료를 부과한다.	第261條(過怠料의 賦課·徵收등) ① -------------------------------------------------------------------------------------.
1. 제82조의6제1항을 위반하여 기술적 조치를 하지 아니한 자	<삭 제>
2. (생 략)	2. (현행과 같음)
② (생 략)	② (현행과 같음)
③다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 자는 300만원 이하의 과태료를 부과한다.	③---------------------------------------------------------------------------------.
1.⋅2. (생 략)	1.⋅2. (현행과 같음)
3. 제82조의6제6항을 위반하여 실명인증의 표시가 없는 문자·음성·화상 또는 동영상 등의 정보를 삭제하지 아니한 자	<삭 제>
④∼⑧ (생 략)	④∼⑧ (현행과 같음)

	토론1
	유권자 표현의 자유를 위한 선거법 개정방향
	조희정 / 국회 입법조사처 입법조사관

1. 법 제정 원칙의 전환과 법 개정을 위한 노력

‘돈은 묶고 입은 푼다’는 애초의 법제정 원칙이 현실에서는 ‘돈은 풀고 입은 막는’ 상황으로 나타남

유능한 대표자를 뽑는다는 원칙에 좀 더 충실할 필요가 있음

규제 목적은 일방적이고 (과거의 법 규제보다 항상 강해진다는 의미에서) 관성적인 더 강한 규제가 아니라 규제의 해소로 변화되어도 좋은 것이 민주주의 사회의 진정한 모습

선관위는 규제기관으로서의 위상에서, 기본적인 원칙을 공평무사하게 관리하는 절차적 민주주의 원칙 준수기관으로 위상 전환을 추구

또한 그동안 제출한 다섯 차례의 법 개정안 통과 실패의 원인을 객관적으로 평가하여 좀 더 적극적으로 법 개정을 위한 노력을 해야 함

아울러 투표참여를 더욱 적극적으로 독려하는 다양한 방식을 모색해야 함

국회의원들은 대표의 위기를 현실적으로 받아들이고 대표의 정당성이 온라인 여론에 의해 현저하게 실추될 수 있는 상황을 방지하고 적극적이고 진솔한 정보제공을 하기 위한 선거법 개정을 위해 노력해야 함

2. 뉴미디어의 변화 환경 반영

새로운 서비스가 나올 때마다 기술 측면에 대한 고려와 이에 대한 해석을 고민하게 되면 결국 선거법은 누더기 법이 될 수밖에 없음

기본적으로 입법 취지가 무엇이고, 새로운 기술에 의한 소통이 입법 취지에 적합한지를 고민하는 -기술적 해석 보다는- 철학적이고 원론적인 해석에 충실한 것이 적절함

카카오톡과 같은 스마트폰 메신저나 증강현실, QR코드 등 새로운 서비스를 활용한 선거법 관련 조항이 제시되어 있지 않기 때문에 2012년 선거에서는 다양한 기술적 활용에 대한 선거법 적용 가능성 논란이 제기될 수 있음

돈은 묶고 말은 푼다는 것이 공직선거법의 기본 취지이기 때문에, 카카오톡과 증강현실 등의 문제는 기술적으로 문자메시지냐 전자우편이냐의 논쟁을 떠나 기본 원칙에 충실하게 해석한다면 당연히 합법적인 것으로 해석되어야 함(허위사실 유포 등의 문제는 다른 조항을 통하여 관리 가능)

카톡으로 하는 것이 선거운동인가라는 논란에 대해서는 이것이 의사표현, 소통의 영역이므로 규제를 의도할 경우 표현의 자유에 대한 불필요한 규제라고 비판받을 수 있음

해외 서비스의 경우 국내법 적용이 불가능함

3. 개정안에 대한 의견

비용제한 및 표현의 자유를 제한하지 않는 방향으로 선거법이 개정될 필요성이 있다는 것에 대해서는 적극 동의함

특정 후보자에 대한 직접적이고 구체적, 능동적, 계획적인 행위로 규정하는 것이 보다 명확한 선거운동에 대한 규정으로 볼 수 있는가(안 58조 1항)

그 외 선거운동 상시허용, 실명제 폐지, 규제기간 단축, 비방 조항 삭제, 부재자 투표소 설치 요건 완화, 투표시간 연장 등에 대해서는 적극 공감함

	토론2
	선거법 개정방향 토론문 토론문의 내용은 중앙선거관리위원회의 공식입장이 아닌 토론자 개인의 의견임을 밝혀둠.
	장재영 / 중앙선거관리위원회 법제과 서기관

1. 선거와 표현의 자유

❍ 대의제민주주의에서 선거는 유권자가 주권행사를 위임하는 중요한 절차로서 정치적 표현의 자유가 최대한 보장되어야 하는 공간이라고 할 수 있음.

❍ 즉, 선거공간에서 유권자는 후보자와는 물론이고, 유권자 상호 간에도 활발한 의견교환과 주장을 할 수 있어야 하고, 그러한 치열한 논쟁의 과정에서 형성된 여론이 선거결과에 반영될 때 누구나 승복하게 되고 선거의 진정한 의미가 실현될 수 있음.

❍ 다만, 그러한 논쟁의 과정에서 1인 1표의 가치에 따라 사회적 신분이나 영향력 또는 경제력 차이에 불구하고 대등한 목소리를 낼 수 있어야 하므로 일정 부분 규제를 가하지 않을 수 없음.

❍ 현행 공직선거법도 기본적으로 선거에서 표현의 자유를 보장되어야 한다는 것을 전제로 그러한 정치적 표현의 자유가 공정하게 실현될 수 있도록 하기 위하여 각종 규제장치를 두고 있음.

❍ 그러나 표현의 자유의 실질적 보장을 위해서는 일정 부분 규제가 불가피하다는 점을 인정하더라도 현행 공직선거법이 국민들의 참여욕구 증가, 변화된 선거환경을 제대로 반영하고 있지 못하는 것이 현실임.

❍ 특히, 공직선거법의 선거운동방법이 대부분 후보자 중심으로 되어 있고, 일반 유권자가 참여할 수 있는 공간은 매우 적어 유권자는 선거에서 정보교환의 주체가 아닌 객체가 될 수 밖에 없으며, 이는 유권자와 후보자간, 유권자 상호간 자유로운 의사소통을 가로막은 장치로 작용하고 있음.

❍ 따라서 현행 공직선거법은 유권자의 정치적 표현의 자유를 보다 확대하는 방향으로 개정할 필요가 있다고 봄. 다만, 표현의 자유를 확대함에 있어 자칫 실질적 불평등이 초래될 수 있음도 간과하지 않는 세심함이 필요하다고 봄.

2. 개정법률안에 대한 의견

가. 선거운동의 개념 명확화

<개정안의 내용>

❍ 선거운동의 개념을 보다 명확하게 함으로써 자의적인 법률적용 가능성을 막고, 정책에 대한 찬반운동이나 청원운동은 선거운동으로 보지 아니함.

<검토의견>

❍ ‘입후보예정자’라는 표현의 모호함을 해소하려는 것으로 보이나, 선거운동의 객체를 등록된 사람으로 한정하는 경우에는 등록하지 않은 사람을 당선되게 하거나 되지 못하게 하는 행위는 선거운동이 되지 않는 문제점이 있음.

❍ 즉, 예비후보자로 등록하지 않은 현역 국회의원에 대한 지지를 호소하는 활동은 인쇄물 배부, 신문광고 등 무한정한 활동이 가능하게 됨.

❍ 따라서 다소 모호한 표현이라도 ‘후보자가 되려는 사람’을 선거운동 대상에 포함시킬 수 밖에 없다고 봄.

나. 정보통신망이용 선거운동 상시 허용

<개정안의 내용>

❍ 정보통신망을 이용한 선거운동을 선거운동기간의 제한을 받지 않도록 함.

<검토의견>

❍ 우리위원회도 ucc, sns 규제에 따른 문제점을 해소하고자 정보통신망(전회, 문자메시지는 제외)이용 선거운동을 전면 허용하는 개정의견을 제출하였음.

❍ 입법형식상의 문제점

- 제82조의4제1항은 삭제 필요

- 제60조의3제1항제6호의 예비후보자의 직접 통화 선거운동 삭제 필요

- 제109조 야간 전화선거운동 제한대상을 직접 통화만 제한할 것인지, 문자메시지도 제한할 것인지 검토 필요

❍ 직접 통화 및 문자메시지 전면 허용의 문제점

- 2010년 지방선거후 유권자대상 조사결과에 의하면 선거에서 불편을 준 선거운동으로 유권자는 ①연설 소음(62%), ②전화․문자메시지(21%)로 나타났음.

- 전화나 문자메시지의 경우 인터넷 글쓰기나 트위터와 달리 수신자 의사보다는 발신자의 일방적 선택에 따른 방법으로 유권자로 하여금 선거 피로감을 느끼게 하는 방법이므로 전면 허용은 신중을 기할 필요가 있다고 봄.

다. 인터넷 실명제의 폐지

<개정안의 내용>

❍ 정치적 의사표현에 있어 위축효과의 문제점을 해소하기 위해 실명제를 폐지함.

<검토의견>

❍ 다른 법률의 규정 참고 필요

- 공직선거법의 실명제규정을 폐지하더라도 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률(§44의5)에 따라 국가기관, 지방자치단체, 공기업․준정부기관 및 지방공사․지방공단 및 일일 평균 이용자 수가 10만명 이상인 정보통신서비스 제공자는 게시판을 설치․운영하는 때에는 본인확인조치를 하여야 함.

라. 시설물․인쇄물 등에 대한 규제 완화

<개정안의 내용>

❍ ‘선거에 영향을 미치게 하기 위하여’라는 규정의 모호함을 해소하고, 간주규정을 삭제함으로써 시설물을 이용한 정치적 의사표현을 보다 확대하며,

❍ 그 동안 정치적 표현의 자유를 제약하는 대표적인 규정으로 지목되던 제93조제1항을 삭제함.

<검토의견>

❍ 제93조제1항의 폐지에 따른 부작용 가능성 고려 필요

- 제93조제1항을 전면 폐지하는 경우 인터넷게시물이나 sns 외에 신문광고, 인쇄물 배부 등이 전면 허용됨.

- 이 경우 건전한 정치적 의사표현의 범위를 벗어나 무분별한 인쇄물 등의 범람으로 이어질 가능성이 있고, 경제력 차이에 따른 형평성의 문제점도 발생할 수 있으므로 제93조제1항을 폐지하는 경우에는 그러한 부작용을 차단할 수 있는 보완방안을 마련할 필요가 있다고 봄.

마. ‘선거에 영향을 미치게 하기 위하여’를 ‘선거운동을 위하여’로 보완

<개정안의 내용>

❍ 선거기간 중에 금지되는 연설회나 집회를 ‘선거에 영향을 미치게 하기 위한’것이 아니라 ‘선거운동을 위하여’하는 경우로 완화함.

<검토의견>

❍ 다른 의견 없음.

바. 후보자비방죄의 폐지

<개정안의 내용>

❍ 후보자비방죄를 폐지함.

<검토의견>

❍ 비방죄 폐지에 따른 부작용 고려 필요

- 후보자비방죄의 폐지는 ‘비방’, ‘비난’, ‘비판’의 구분이 모호하여 표현의 자유를 침해하므로 폐지하자는 것으로 이해됨.

- 후보자비방죄는 과도한 인신공격을 방지하려는 것으로 소위 ‘네거티브 선거운동’을 억제하기 위한 것인바,

- 이를 폐지하는 경우 공직수행과 무관한 은밀한 사생활에 대한 폭로 등 사실상 네거티브 선거운동을 조장할 가능성이 있음을 염두에 둘 필요가 있음.

- 또한, 공직선거법에서 비방죄를 폐지하더라도 명예훼손죄로 처벌될 수 있어 실질적 폐지효과도 그리 크지 않을 것으로 보임.

- 따라서 후보자의 사생활 폭로 등 네거티브 선거운동을 억제할 필요성과 폐지에 따른 효과를 비교하여 신중하게 검토할 필요가 있음.

사. 부재자투표소 설치요건 완화 및 투표시간 연장

<개정안의 내용>

❍ 읍․면․동에 거소를 둔 부재자투표예상자가 5백인을 넘는 때에는 부재자투표소를 설치하도록 하고,

❍ 투표시간도 오후 9시까지로 연장함.

<검토의견>

❍ 대학교 등에 부재자투표소 설치여부와 관련한 논란을 해소하고, 실질적으로 투표시간을 보장받지 못하는 비정규직 등을 고려하여 투표시간을 연장하려는 것으로 이해됨.

❍ 다만, 지난 2010년 지방선거에서 15개 대학교에 부재자투표소를 설치하였는데, 당시 투표율은 69.1%로 전체 부재자투표율 89.7%에 크게 미치지 못하는 것으로 나타났으며,

❍ 투표시간을 연장하는 경우 투표율은 다소 높아질 수 있겠지만 투표참여를 확대하기 위한 근본적인 대책은 될 수 없다고 봄.

❍ 따라서 보궐선거등에 있어서는 선거일 직전 토요일․일요일에 구․시․군선거관리위원회마다 투표소를 설치하여 선거권이 있는 사람은 누구든지 미리 투표할 수 있도록 하고,

❍ 나아가 통합선거인명부를 도입하여 거주지에 불구하고 직장주변이나 기타 자신이 투표하기 편리한 아무 투표소에서나 투표할 수 있도록 하는 등 근본적인 제도개선을 모색할 필요가 있다고 봄.

아. 투표목적 매수죄의 폐지

<개정안의 내용>

❍ 투표목적 이익제공 행위를 처벌하는 것을 특정 후보자를 위한 투표목적 이익제공 행위만 처벌하도록 함.

<검토의견>

❍ 최근 투표를 한 사람에게 물품 등을 제공하는 행위와 관련한 논란을 해소하려는 것으로 보이나, 자칫 투표권 행사가 사행행위의 대상이 될 수도 있는바, 그러한 경우까지 용인하는 것이 바람직한 것인지 검토가 필요하다고 봄.

❍ 입법형식적으로는 특정 후보자를 위한 투표목적 매수죄는 현행 당락목적의 매수죄에 포괄될 수 있으므로 해당 부분을 삭제하는 것으로 개정취지를 달성할 수 있음.

자. 선거운동기간위반죄 개선

<개정안의 내용>

❍ 선거운동기간 전에 법에서 금지 또는 제한하고 있는 방법으로 선거운동을 하는 행위를 처벌함.

<검토의견>

❍ 현행은 법에서 허용하고 있는 경우 외에는 포괄적으로 선거운동기간위반죄로 처벌하도록 하고 있는 것을 법에서 제한․금지하는 행위만 사전선거운동죄로 처벌하려는 것으로 보임.

❍ 그러나 개정안과 같이 하는 경우에는 사전선거운동죄는 불필요함.

❍ 왜냐하면, 어차피 법에서 금지 또는 제한하는 규정에 대해서는 따로 처벌규정이 마련되어 있기 때문에 굳이 별도로 사전선거운동죄의 적용대상으로 할 이유가 없기 때문임.

❍ 또한, 개정안과 같이 하는 경우에는 현재 상시적으로 제한되는 선거운동인 지위이용 선거운동, 사조직․유사기관 설립․설치, 방송이용 선거운동 외에 모든 방법의 선거운동이 가능함.

이 경우 굳이 정보통신망이용 선거운동을 허용하는 규정도 둘 필요가 없음.

❍ 따라서 개정안의 취지를 살리려면 상시적으로 제한할 필요가 있는 행위를  선별하여 개별 제한․금지규정으로 두고, 사전선거운동죄는 폐지하는 입법형식적으로 타당함.

3. 마치면서

❍ 현행 공직선거법이 대의제민주주의를 보다 완벽하게 실현하기 위한 제도적 장치로서 기능하기 위해서는 종전의 사고의 틀을 뛰어넘는 발상의 전환이 필요한 시기가 되었다고 봄.

❍ 구체적으로는 선거운동에 있어 행위중심규제에서 비용중심규제로의 전환, 정보통신기술의 발달수준을 고려한 투표․개표시스템의 전환, 정당정치의 개선방안, 재외선거 제도의 개선 등 광범위란 영역에서의 깊이 있는 제도개선 노력이 필요하다고 봄.

❍ 물론, 당장 눈 앞에 있는 국회의원선거와 대통령선거에서는 일정상 그러한 차원의 제도개선을 추진하기에는 물리적 어려움이 있겠지만, 이번 토론회가 앞으로 정치관계제도 개선을 위해 시민사회, 정치권, 선거관리위원회가 함께 참여하는 계기가 될 수 있기를 기대함.

	토론3
	선거법 개정안 일부 검토의견
	안정상 / 민주통합당 문화체육관광방송통신위원회 수석전문위원

Ⅰ. 들어가며

헌법 제21조제1항이 천명하고 있는 언론․출판의 자유는 의사표현의 자유, 알권리 즉 Access권 등을 말함. 이는 표현의 자유, 특히 의사표현의 자유로서 자신의 의사를 표현하고 전달하며, 자신의 의사표명을 통해서 여론형성에 참여할 수 있는 권리를 말하는데, 의사표현 및 전달의 형식에는 제한이 없으며 언어적 표현뿐만 아니라 문서, 그림, 전자적 방식 등의 상징적 표현도 포함됨. 헌법재판소는 음반, 비디오물뿐만 아니라 옥외광고물, 상업적 광고표현, 청소년 이용 음란물도 표현의 자유의 보호대상이 된다고 보고 있음.

헌법재판소 1998. 2. 27. 96헌바2, 2000. 3. 30. 97헌마108, 2002. 4. 25. 2001헌가27 등.

헌법재판소는 선거운동을 표현의 자유 특히 정치적 표현의 자유의 특수형태라고하며, 선거운동의 자유는 널리 선거관정에서 자유로이 의사를 표현할 자유의 일환이므로 표현의 자유의 한 태양(態樣)으로 보고 있음. 표현의 자유, 특히 정치적 표현의 자유는 선거과정에서 선거운동을 통하여 국민의 정치적 의견을 자유로이 발표, 상호교환함으로써  비로소 그 기능을 다하게 된다 할 것이므로, 선거운동의 자유는 헌법이 정한 언론․출판․집회․결사의 자유의 보장규정에 의한 보호를 받는다고 선언하고 있음. 따라서 선거운동의 자유는 단순한 공직선법상의 권리가 아니라 헌법이 보장하는 국민의 기본권에 내포되어 있는 헌법상 권리라 할 것임.

헌법재판소, 1995. 7. 21. 92헌마177, 199.

헌법재판소, 1995. 4. 20. 92헌바29.

Ⅱ. 정치적 표현의 자유와 외국 입법례

1. 미국

미국의 선거운동에 대한 규제는 매수 등의 처벌규정 외에는 선거비용 특히 선거자금에 초점을 맞추고 있었고, 관련 주요 법들은 1910년 연방공개법, 1925년 연방부패행위방지법, 1939년 하치정치활동법(Hatch Political Activities Act 1939), 1947년 태프트하트레이법(Taft-Hartly Act 1947) 등이 있었음. 미국은 선거운동 방법에 대해 포스터, 가정직송우편물, 광고전단, 안내팜플릿, 스티커, 당 기관지, 신문□방송광고, PC 이용 선전, 호별방문, 전화이용 선거운동, 좌담, 연설회, 광고게시판 등 선거운동 방법에 제한이 없음.

중앙선거관리위원회, 각국의 선거제도, 선거행정간행물, 2001, 33면.

2. 영국

영국은 선거운동이 자유주의 원칙하에 비용규제, 정당중심의 선거운동을 하고 있고, 선거운동 방법은 포스터, 전단, 호별방문카드, 선거인사문 송부, 스티커, 신문광고 등 선거운동 방법에 제한을 두고 있지 않음.

3. 독일

선거운동에 대해서 특별한 법적 규제가 없기 때문에 자유롭게 선거운동을 할 수 있음. 따라서 투표일 투표소 건물 구내와 입구에서의 구호, 음향, 문서 등에 의한 선거운동 금지와 서명, 수집활동 등의 금지 이외에는 선거운동 방법의 제한이 없음. 또한 인터넷 선거운동을 제한하고 있는 규정은 없음

4. 프랑스

프랑스도 약한 규제주의와 비용규제를 하고 있으나, 인터넷을 이용한 선거운동이 활발히 전개되고 있음. 2007년 대선에서 온라인 선거운동의 대표적 행태가 바로 블로그와 다양한 UCC 활용이었음이 이를 입증해 주고 있음. 이와 같은 UCC 선거운동의 단계를 지나 현재 프랑스에서는 사르코지대통령과 정부 및 정치인 모두 SNS를 활용을 매우 강조하고 있는 상황임.

중앙선거관리위원회, 선거관리, 2009년 제55호(2009. 12), 88면.

Ⅲ. 공직선거법 중 제93조 제1항의 문제점 검토

해외 입법례에서 살펴 본 바와 같이 공정선거를 해치는 불법선거비용에 대한 규제는 엄격하게 하되 선거운동의 다양성에 대해서는 매우 광범위한 보장을 하고 있음. 반면에 우리나라는 공직선거법에서 선거비용에 대해서는 차치하고서라도 선거운동에 대해 엄격한 규제, 그것도 위헌적 규정을 악용하여 정부 여당의 유․불리에 따라 해석적으로 규제하는 후진적 행태를 보이고 있음. 이미 시민단체에서 공직선거법 제90조 제1항, 제93조 제1항, 제107조, 제254조 제2항 및 제59조 등에 대해 헌법재판소에 위헌법률심판청구를 하였고, 오늘 이를 토대로 김부겸의원 대표발의의 개정법률안이 발의되어 온 점을 감안하여 이하에서는 SNS 선거운동과 관련하여 특히 문제가 되고 있는 제93조 제1항과, 또한 인턴넷실명제 강제 관련 제82조의 6 등에 대해 검토하고자함.

1. 제93조 제1항(제90조 제1항) 전단, ‘선거에 영향을 미치기 위하여’ 관련

대법원과 헌법재판소는 공직선거법 제90조 및 제93조의 ‘선거에 영향을 미치게 하기 위하여’라는 규정은 명확성의 원칙에 위반되지 않는다고 판시하고 있음.

대법원, 2007. 6. 15. 선고 2007도175, 대법원 2009. 5. 28. 선고2008도11857 ; 헌법재판소 2001. 8. 30. 99헌바92, 2000헌바39, 2000헌마167․168․199․205․280 병합.

그러나 ‘선거에 영향을 미치게 하기 위하여’라는 규정은 선거운동의 개념보다 더 넓고 포괄적으로 규정하고 있음. 즉 국민의 정치적 의사표현에 대한 제한․금지규정에 있어 그 구성요건이 되는 개념이 포괄적이고 불확정 개념일수록 국민의 정치적 의사표현의 자유 및 선거운동의 자유는 더욱 위축되고 제한적일 수 밖에 없음. 다시 말해서 대법원은 선거에 영향을 미치기 위한 목적에 대해서 적극적 의욕이나 확정적 인식을 필요로 하는 것이 아니라 미필적 인식만으로도 족하고 그 목적이 있었는지 여부는 피고인의 사회적 지위, 피고인과 후보자, 경쟁후보자 또는 정당과의 관계, 행위의 동기 및 경위와 수단 및 방법, 행위의 내용과 태양, 행위 당시의 사회상황 등 여러 사정을 종합하여 사회통념에 비추어 판단하여야 할 것이라고 판시하고 있음. 그러나 국민의 입장에서 본인의 처벌규정인 제한․금지규정의 초과 주관적 구성요건을 국민 스스로가 본인의 사회적 지위, 본인과 후보자, 경쟁후보자 또는 정당과의 관계, 행위의 동기 및 경위와 수단 및 방법, 행위의 내용과 태양, 행위 당시의 사회상황 등 여러 사정을 종합하여 사회통념에 비추어 판단하기란 거의 불가능함. 따라서 죄형법정주의 원리의 하나인 “범죄의 구성요건과 형벌에 관해서는 법률에 명확히 규정되어야 한다”는 명확성의 원칙에 비추어 정치적 표현의 자유를 규제한 법령의 애매․모호성으로 위헌이라할 것임.

이재석․최인옥, 정치적표현의자유 확대방에 관한 연구,  2011, 선거연구, 198면,

2. 제93조 제1항 후단 ‘그 밖에 이와 유사한 것’ 관련

헌법재판소는 법 제93조 제1항의 ‘기타 이와 유사한 것’에 해당하는 것인가와 관련여 UCC(이용자제작콘텐츠)가 이용 사건(헌재 2009. 7. 30. 2009헌마718)과 선거운동기간 전에 휴대전화 문자메시지를 전송하는 사건(헌재 2009. 5. 28. 2007헌바24)에서 명확성의 원칙에 위반되지 않는다고 판시함. 다만 위 사건들에서 헌법재판관 9인중 합헌의견 4인, 위헌의견 5인으로 위헌결정 정족수 6임에 미달하여 기각(합헌)결정이 된 것임.

구성요건의 대전제인 일반조항의 내용이 지나치게 포괄적이어서 법 집행기관의 자의적인 해석을 통하여 적용범위를 확장할 가능성이 있다면 이는 죄형법정주의의 명확성의 원칙에 위배됨. 본 조항에서 ‘그 밖에 이와 유사한 것’은 구체적으로 예시된 ‘광고 등’의 매체와 유사한 것인지 여부가 모호함. 따라서 ‘광고 등’ 구체적 예시들에 의하여 일반조항인 ‘그 밖에 이와 유사한 것’의 범위와 한계가 명백하게 드러나지 않은 바, 이는 수범자인 일반 국민으로 하여금 금지 또는 처벌하고자 하는 행위의 범위를 예측하기 어렵게 하고, 법 집행기관의 자의적 해석□집행의 가능성을 열어 놓음으로써 헌법상 명확성의 원칙에 위배된다고 할 것이다. 따라서 블로그, UCC, 트위터․페이스북 등 SNS를 통한 선거운동을 본 조항의 ‘그 밖에 이와 유사한 것’에 포함하여 처벌하는 것은 위헌임.

이주석․최인옥, 앞의논문, 202면.

3. 위 검토사항 외 제93조 제1항과 관련하여 180일 금지기간의 문제 및 본 조항의 과임금지위배 문제 등에 대해서는 생략함.

Ⅳ. 공직선거법 제86조의 2 인터넷 실명제도에 대한 검토

1. 연 혁

인터넷을 이용한 선거운동은 1997년 제15대 대통령 선거운동과정에서 등장하기 시작한 이후 2000년 제16대 국회의원선거에서 시민단체들의 낙천․낙선운동을 인터넷을 통하여 본격화함으로서 유권자들의 관심을 끌기 시작했다고 볼 수 있음. 2002년 제16대 대통령선거운동 과정에서 인터넷 선거운동의 합법성 여부가 문제화 되었으나, 이후 2004년 공선법 개정에 의해 제17대 국회의원선거부터 합법적인 선거운동 방법으로 정착되었음.

2005. 8. 4. 개정된 ｢공직선거법｣은 선거운동기간 중에 인터넷 게시판에 글을 게시할 경우 실명을 확인받도록 법으로 규정(제82조의6)하였고, 2007. 1. 26. 정보통신망법 개정을 통해 일일 평균 이용자 30만명 이상의 인터넷 포털서비스와 일일 평균 이용자 20만명 이상의 언론 매체에 대해서 제한적 본인확인제(실명제)를 신설(제44조의5)하고, 2007년 7월부터 시행하였음.

2. 외국 입법례

국회입법조사처, 사이버모욕죄관련 조사, 2008.10.17

중국을 제외하고는 OECD 회원국을 비롯한 해외 주요국에서는 인터넷 실명제와 같은 적극적인 게시판 이용 규제를 시행하고 있지 않음. 중국의 경우 거의 모든 분야에서 인터넷 실명제를 실시하고 있는데, 특히 대학교육 네트워크에서 실명제를 강화하고 있으며, PC방 이용 시에도 반드시 신분증을 제시하고 실명을 등기하도록 하고 있음.

국회도서관 중국 해외자료관 제공 자료(2008.7)

반면에 미국의 경우 익명적 커뮤니케이션을 인정하는 사례들에서 볼 수 있듯이 익명표현의 자유를 소중하게 생각하며 실명제를 강제하는 법은 표현의 자유에 대한 제한으로 보고 있음.

유럽연합(EU)의 경우는 인터넷 역기능에 대한 규제강도가 미국보다 강한 편으로 정부규제와 자율규제의 절충방식을 취하고 있는데, 인터넷 게시판에 대한 규제보다는 보편적인 안전한 인터넷 환경 구축과 불법 및 유해 콘텐츠에 대처하는 등의 정책을 지향하고 있음.

프랑스 국가정보자유위원회의 인터넷 정책은 익명성을 개인의 자기정보에 대한 통제권을 보호하기 위한 수단으로 권장하고 있으며, 독일 정보커뮤니케이션위원회 도한 익명성은 오로지 최초로 개인 데이터가 생성될 대에만 침해된다고 규정하면서 사이버공간에서의 익명성을 보장하고 있음.

영국의 정보보호법도 개인정보를 공정하고 명확하고 지나치지 않게 수집하도록 하는 원칙을 통해 익명성을 보장하고 있음.

3. 인터넷실명제(제86조의 2) 폐지 필요

현행 선거법이 유지하고 있는 실명제는 여러 가지 문제점을 가지고 있어 당연히 폐지되는 것이 바람직함.

첫째, 인터넷실명제는 헌법상 과잉금지의 원칙에 위배됨. 즉 실명제는 목적의 정당성에 불구하고 그 실천을 위한 수단의 선택에 있어서 최소 침해의 원칙에 반할 소지가 있으며, 허명(虛名), remailing service 등을 이용하여 행위자가 법망을 빠져나갈 가능성이 높기 때문에 그 실효성에 의문이 있음.

둘째, 사이버공간은 익명성을 고유의 속성으로 하고 있으며 익명성은 헌법적 권리라고 봄. 또한 헌법 제18조가 통신의 비밀을 보장하고 있고, 통신비밀의 보장이야말로 언론자유의 전제조건이라는 점에서 익명표현의 자유는 이미 헌법에 내재되어 있는 기본권임.

셋째, 게시판운영자에 의해 수집된 개인정보의 유출로 인한 개인정보침해라는 역기능이 더 심각하게 야기될 수 있음.

넷째, 법률에 의한 인터넷실명제는 의사표현의 자유를 심각하게 제한할 뿐만 아니라, 현실세계에서는 익명의 기고 등이 가능함에도 불구하고 오히려 의사표현을 보호해야할 사이버공간에서는 익명의 의사표현을 막는 것은 형평성원칙에도 어긋남.

박인수, 인터넷선거운동의 자유와 한계, 선거연구, 2011, 42면

인터넷 공간에서 익명으로 표현할 자유는 헌법상의 권리로서 보호되는 것임. 미 연방대법원은 1995년 맥킨타이어 대 오하이오 선거관리위원회 사건(McIntyre v. Ohio Elections Commission)에서 “익명성은 악의적이라기보다 옹호와 이견이 허용되는 자랑스러운 전통”이라고 판단한 바 있고, 미국 대법원이 익명 표현의 자유를 인정하는 중요한 근거중 하나는 “익명은 한번 상실되면 회복될 수 없다”는 것임.

또한 유럽의회 보고서는 ‘익명’이야말로 개인정보 보호와 그 남용에 대한 법적 규제 사이에 균형을 잡는 대안적 방법이기 때문에, 익명성이 문제의 원인이 아니라 오히려 문제의 해결책이라는 의견을 제시하고 있기도 함.

기술적 감시 수단이 비약적으로 발전하고 있는 오늘날, 전자감시사회의 도래를 예방하는 효과적인 방식의 하나로서 오히려 익명성이 지니는 순기능을 주목할 필요가 있다는 것임.

현재 우리의 인터넷 상황은 공직선거법, 통신비밀보호법, 정보통신망법, 전기통신사업법, 형법 등에서 이미 과도한 규제가 이루어지고 있으며, 오히려 과잉 입법에 의한 인터넷 공간의 왜곡이 문제라고 보아야 함. 현재 한국의 인터넷 규제강도는 이미 세계 최고의 수준으로 평가되고 있는 것임.

황용석, 2007, 인터넷 게시판 실명제에 대한 비판적 연구 -익명적 표현의 권리를 중심으로-, 언론과 사회, 15권 2호, 성곡언론문화재단,

익명 표현의 자유가 헌법상 표현의 자유에서 도출된다는 점에 비추어, 사이버공간에서의 표현의 자유도 오프라인에서의 표현의 자유에 대한 규제와 동일하게 엄격한 원리에 의해서 규제되어야 하며, 익명성의 허용여부에 대한 판단은 국가가 아니라 그 의사소통의 공간을 형성하는 당해 사이버공동체가 자율적으로 결정할 수 있어야 함.

한상희, 2003, 사이버 공간에서의 익명성과 책임, CLIS Monthly 2003-5/6호, 정보통신정책연구원 ; 황용석

선거법의 강제를 통해 일률적으로 시행되는 인터넷실명제는 정치표현의 자유를 희생해서 국가의 인터넷 통제를 강화하는 편향적인 효과만을 거둘 것이 분명함.

<별첨- 참고자료>

※ 이 보고서는 참여연대 공익법센터가 2011년 6월 1일 발간한 보고서임. 2010년 이후 발생한 트위터 낙선대상자 리스트 게시, FTA찬성의원 낙선송, SNS투표독려 등 SNS와 관련된 피해사례들이 보완되어 두 번째 보고서가 발간될 예정임.

2011. 06. 01 | 참여연대 이슈리포트 제2011-07호

2000-2010 선거 시기

‘유권자 수난사’

요약

대한민국의 유권자들은 선거의 주인공이 아니라 수난의 주인공이 되어왔음. ▶2000년에는 낙천낙선운동을 했다는 이유로, ▶2002년에는 자발적 유권자모임을 만들어 특정 후보를 지지하고 지지서명운동을 했다는 이유로, ▶2004년에는 영화 포스터를 패러디하여 대통령   탄핵 사건을 풍자했다는 이유로, ▶2007년에는 특정 후보 패러디 동영상을 게시했다는 이유로, ▶2008년에는 인터넷 정치게시판에 특정 후보 비판 글을 게시했다는 이유로, ▶2010년에는 선거 시기 선거쟁점인 무상급식운동을 벌였다는 이유로 선거법위반으로 처벌받음.

유형별로 살펴보면, ▶부적격 후보자에 대한 자유로운 정보의 교환, 권고 및 낙선운동에 대한 처벌, ▶희망돼지와 같이 후보자나 정당을 연상시키는 물품 등을 배부하거나 설치하는 행위에 대한 처벌, ▶후보자에 대한 부정적 정치패러디 행위에 대한 처벌, ▶ 언론 기사 보도를 토대로 제작한 UCC 게재 및 배포 처벌, ▶선거에서 주요 이슈로 부각된 정책에 대한 찬반입장 표시 처벌, ▶트위터 등 SNS를 통한 지지 후보 여론 조사 발표 등 투표 독려 행위 처벌 등이 있음.

유권자의 선거 표현의 자유를 규제하는 데 적용된 선거법 조항은, 제90조(시설물설치금지), 제93조(탈법방법에 의한 문서․도화의 배부․게시등금지), 제103조(각종집회 등의 제한), 105조(행렬등의 금지), 제107조(서명․날인운동 금지), 제251조(후보자비방죄), 제254조(사전선거운동금지) 등임. 이 중 조사 대상 33 건 중 가장 빈번하게 적용된 선거법 조항은 선거일전 180일부터 선거일까지 선거에 영향을 미치게 할 목적으로 문서, 도화, UCC 등 기타 방법을 이용해 후보자에 대한 지지 반대 의사를 표현하지 못하도록 하는 제93조 제1항임.

지난 10년 간 역대 선거에서 유권자들이 수난을 당한 사례들은, 현행 선거법대로라면 선거에서 유권자가 할 수 있는 유일한 행위는 찬· 반 기표행위 뿐임을 보여줌. 즉, 선거법은 유권자의 정치적 의사표현의 자유를 독려하는 것이 아니라 적극적인 의사표현을 하면 할수록 유권자에게 수난을 안겨주는 ‘악법’임을 확인시켜 줌. 무엇보다 이러한 수난의 경험은 수난의 직접적 당사자뿐 아니라 일반 유권자들도 자기검열을 강화하고 선거에 적극적으로 참여하지 않으며, 나아가 정치에 무관심해지도록 하는 결과를 낳게 됨.

유권자들의 ‘지지 반대의 자유(내가 원하는 정치를 위해 언제라도 후보자와 정당을 지지하고 비판할 자유), ’정책호소의 자유(내가 원하는 정책을 위해 모이고, 서명하고, 홍보하고 발언할 수 있는 자유)‘, ’투표권유의 자유(내가 원하는 정책을 위해 투표를 권유할 자유)‘를 보장하는 방향으로 선거법이 개정되지 않는 한 유권자 수난의 역사는 끝없이 되풀이될 것임.

머리말 ; 선거는 축제의 장인가? 수난의 싸움터인가?

마음에 드는 정책을 공약으로 내건 후보자를 찍자고 서울시청 광장 앞에서 1인 시위를 하면 선거법 위반일까? 투표하면 자신이 가진 애장품을 선물로 주겠다고 트위터에 올리면? 언론에 보도된 후보자의 경력을 그대로 긁어 자신의 블로그에 올리는 것은 어떨까? 신문 만평처럼 나도 유명한 영화포스터를 패러디해서 게시하면? 아쉽게도 이 모두에 대한 대답은 ‘선거법 위반’이 될 공산이 크다.

실례로 지난 2010년 6·2 지방선거 즈음 트위터 사용자 김 모 씨는 자신이 직접 행한 여론조사 결과를 트위폴에 올렸다가 공직선거법(이하 ‘선거법’) 제108조(여론조사의 결과공표금지 등) 위반 혐의로 경찰과 검찰로부터 조사를 받았다. 또 정당의 홈페이지에 가서 해당 정당 후보자들에 대한 비판 글을 게재한 유권자도 벌금형을 선고 받았다. 유명한 영화포스터를 패러디해서 블로그에 올렸다가는 긴급 체포될 수도 있다. 2004년 총선 당시 패러디를 올렸다가 긴급 체포된 패러디 작가는 결국 법원에서 벌금 100만원을 선고 받았다. 이뿐만이 아니다. 뉴스기사 아래 비판 댓글을 다는 것도, 당원이 자신이 소속된 당의 홈페이지 게시판에 가서 당에게 하는 ‘쓴 소리’도 안 된다. 사전선거 운동이 된다는 것이다.

선거는 민주주의의 꽃이다. 선관위 홈페이지에도 인기 가수들이 출연하여 투표를 독려하는  홍보 영상이 게시되어 있다. 그런데 정작 유권자들은 그저 투표용지에 기표만 하는 자동인형 취급을 받고 있다. 후보자에 대해 지지․반대의 구체적인 정보도 주고받을 수 없고, 주변에 괜찮은 정책을 내건 후보에게 투표할 것을 권유하는 것도, 블로그에 기사 몇 줄 펌질하는 것도 할 수가 없다. 정치에 무관심한 20대들에게 투표하라고 독려할 수도 없다. 그랬다가는 경찰에 불려가거나 법원에 가 재판을 받을 각오를 해야 한다.

이런 상황이라면 더 이상 인터넷 토론방에 댓글을 달거나 정당 홈페이지를 기웃거리지 않을 것이다. 선거 기사는 물론이고 후보자가 누구인지에도 관심을 두지 않게 될 것이다. 이제 헌법에서 보장하고 있는 선거의 권리는 수난당할 각오가 없다면 아예 무시해 버리는 게 더 나은 불편한 그 무엇이 되어 버렸다.

이 보고서는 지난 10년 간 역대 선거에서 다양하게 표출된 유권자의 정치적 표현 행위가 어떤 수난을 당해 왔는지 보여주기 위해 작성되었다. 다양한 피해 사례들은 결국 현행 선거법이 유권자의 정치적 의사표현의 자유를 독려하고 선거가 축제의 장이 되도록 보장하는 것이 아니라 오히려 유권자에게 수난을 안겨주는 고통의 근원이 되고 있음을 확인시켜 줄 것이다. 하지만 여기 소개된 사례는 빙산의 일각에 불과하다. 언론에서 다루었거나 시민단체 등에 제보된 일부 사례를 토대로 작성된 것으로 소리 소문 없이 수난을 당한 유권자들의 사례를 전부 확인한 것은 아니기 때문이다. 수난을 당한 유권자들은 더 이상 정치적 목소리 내기를 포기했거나 아예 투표장에 가지 않는 ‘조용한’ 시민으로 살고 있을지도 모른다.

이 보고서에 소개된 사례들이 유권자들의 수난을 전부 대표한다고 말할 수는 없을 것이다. 하지만 적어도 이 보고서에 담긴 사례들은, 유권자들이 ‘수난’에 의해 자신도 모르게 터득한 ‘자기검열’의 근원이 되는 현행 선거법의 적나라한 ‘악행’을 확인하는 데는 부족함이 없을 것이다.

선거가 민주주의 꽃으로 만개하고 유권자들이 명실상부한 주권자로서 거듭나기 위해서는 유권자 수난의 원인이 되는 현행 선거법의 독소조항을 없애야 한다. 이 보고서는 유권자 수난사례들을 통해 현행 선거법의 문제점을 생생하게 보여주고, 유권자들이 헌법에서 보장한 참정권과 표현의 자유를 누릴 수 있기 위해서는 선거법의 독소 조항이 반드시 폐지되어야 함을 웅변하기 위해 작성되었다.

<보고서의 조사 대상>

이 보고서에서 다룬 사례들은, 2000년 제16대 총선 ~ 2010년 6·2 지방선거 기간 동안 언론보도를 통해 알려지거나 피해자 제보로 파악된 유권자 선거법 위반 사건들 중에서 법원에서 유죄를 선고받거나 행정조치를 받은 것이 확인된 사례 33건임. 법원 사건번호 등을 기준으로 하여 다수의 수난자가 동일한 수난을 겪은 경우 같은 한 건으로 분류함.

33건의 사례 중 각 선거 시기별로 대표적 수난사례 6건을 뽑고, 전체 33건을 12가지 유형으로 분류함.

선거법과 선거법 아닌 법률이 함께 적용된 경우 선거법 관련 부분만 다룸. 수난 내용은 법원 판결문에서 유죄로 인정된 사실관계를 왜곡하지 않는 범위에서 짧게 요약하였고, 처벌 내용은 최종 판결을 기재하되 재판이 진행 중인 경우는 별도로 표시함.

선거 시기별 대표적 수난사례

수난사례

지난 2000년 4·13총선에서 2010년 6·2 지방선거에 이르기까지 유권자들은 다양한 방식으로 선거에 참여하려 했지만 선거법은 이런 사회적 요구를 적절하게 반영하지 못하였고, 유권자의 참여 의지와 선거법의 불협화음은 결과적으로 유권자에게는 수난의 역사를, 선거법에는 ‘선거참여 규제법’이라는 불명예를 안겨주었다.

2000년 16대 총선부터 2010년 6·2 지방선거까지 각 선거별로 대표적인 유권자 수난사례로는, ▶무능한 정치인을 유권자인 국민이 심판하기 위해 전국 500여 개 단체들이 연합하여 낙천․낙선운동을 전개한 ‘2000년 총선시민연대’ 활동에 대한 처벌, ▶2002년 16대 대선을 앞두고 당시 민주당 후보 노무현을 지지하는 자발적 시민모임 ‘노무현을 사랑하는 모임(노사모)’ 회원들이 주축이 되어 벌인 ‘희망돼지’ 분양 사업 및 지지 서명 운동 등에 대한 처벌, ▶2004년 대통령에 대한 국회의 탄핵 가결로 촉발된 탄핵 정국에서 영화 포스터를 패러디하여 탄핵을 풍자한 정치 패러디물에 대한 처벌, ▶2007년 17대 대선 즈음 특정 후보 패러디 동영상을 게시한 네티즌에 대한 처벌, ▶ 2008년 총선을 앞두고 인터넷 정치게시판에 특정 후보 비판 글을 올린 네티즌에 대한 처벌 ▶ 2010년 6·2 지방선거에서 당시 정치적·사회적 논란이 계속되고 있던 사안을 ‘선거쟁점’이라는 이유로 무상급식운동 단체를 처벌한 사례 등을 꼽을 수 있다.

이 대표사례들은 각 선거 시기 유권자들의 권리 주장의 경향과 유권자 정치참여의 환경 변화, 이에 대해 규제 위주로 유권자의 권리를 제약해온 낡은 선거법의 한계와 문제점을 시계열적으로 보여준다.

2000~2010 각 선거 시기별 대표적 유권자 수난사례

시기	수난자	수난 내용	처벌	적용 법조항
2000년 16대 총선	박원순 등 총선연대 중앙집행부 7인	제16대 국회의원 총선거에 출마예정인 제15대 전․현직 국회의원 중 부패행위․선거법위반․민주헌정질서파괴․의정활동불성실․자질부족․법안에 대한 태도 등을 기준으로 공천반대인사 66명을 선정하여 발표, 이를 국민들에게 널리 알리고 낙천․낙선운동을 펼쳤다는 이유로 기소됨	각 벌금 50만원 선고 (항소 포기한 1인은 2심에서 벌금 5백만원 확정)	구 공직선거및선거부정방지법* 제90조(시설물설치 등의 금지) 제91조(확성장치와 자동차 등의 사용제한) ①항, ③항 제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ①항 제95조(신문·잡지 등의 통상방법외의 배부금지) ①항 제101조(타연설회 등의 금지) 제105조(행렬 등의 금지) ①항, ②항 제107조(서명․날인운동의 금지) 제254조(선거운동기간위반죄) ②항
2002년 16대 대선	노사모 회원 이 모 씨 외 1인	자발적 유권자 모임인 노사모 회원으로서 노사모 가입과 노무현 후보 지지를 호소하며 희망돼지 저금통을 배포하고 서명운동을 벌여 기소됨	벌금 각각 100만원, 80만원 선고	구 공선법 제90조(시설물설치 등의 금지) 제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ①항 제107조(서명․날인운동의 금지)
2004년 17대 총선	패러디작가 신 모 씨	노무현 대통령 탄핵이 국회에서 가결되자 영화 ‘스파이더맨’의 포스터에 탄핵안 가결에 앞장선 한나라당 최병렬 대표의 얼굴을 합성해 넣은 패러디물 등을 인터넷사이트 디시인사이드의 시사갤러리에 게재하여 기소됨	벌금 150만원 선고	구 공선법 제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ①항
2007년 17대 대선	MB연대 회원 박 모 씨	2007년 6월 인터넷 동영상 공유사이트에 ‘박근혜와 정수장학회...덮고 싶은 마음..’ 이라는 제목으로 컵라면 광고 패러디 동영상을 업로드하여 기소됨	벌금 50만원 선고	선거법 제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ①항
2008년 18대 총선	회사원 홍 모 씨	2008년 1월 자신의 회사에서 인터넷한겨레신문사 토론방 한토마 정치게시판에 ‘예상대로 움직이는 박근혜’라는 제목으로 한나라당과 지지자들을 비판하는 글을 게시하여 기소됨	벌금 100만원 선고	선거법 제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ①항
2010년 지방 선거	배옥병 무상급식연대 상임운영위원장	지방선거 후보자들과 정책협약식을 통해 무상급식을 공약으로 채택해 줄 것을 요구하고, 기자회견 및 대국민 지지서명을 받았다는 이유로 기소됨	1심에서 벌금 200만원 선고(2심 진행 중)	선거법 제90조(시설물설치 등의 금지) ①항 제107조(서명․날인운동의 금지) 제254조(선거운동기간위반죄) ②항

* 이하 ‘구 공선법’으로 표기함

약평

2000년 총선연대 낙선운동

2000년 총선시민연대의 부적격 후보자들에 대한 낙천 낙선운동은 광범위한 국민적 지지를 얻었음에도 불구하고 법원은 “제3자가 당선의 목적 없이 오로지 부적격 후보자의 낙선만을 목적으로 하여 벌이는 낙선운동도 선거운동에 포함된다. 효과나 방식도 당선을 위한 선거운동과 다를 바 없다. 낙선운동을 하는 것 자체가 불법은 아니고 의견표시를 하는 것은 허용되지만 법에서 금지하는 집회, 서명운동, 유인물 배포 등의 방법으로 하는 낙선운동은 허용될 수 없다.”며 유죄판결을 내렸다. 이를 계기로 유권자의 정치적 표현의 자유가 보장되기 위해서는 선거법의 개정이 시급하다는 시민사회내의 공감대가 형성되었다.

2002년 노사모 회원들의 희망돼지저금통

2002년 대선 시기 등장한 노사모는 자발적 유권자 운동 조직의 가능성을 보여주었으나 규제 일변도의 선거법에 의해 전국에 걸쳐 40여명의 회원들이 벌금형 등 처벌을 받았다. 선관위와 검찰은 이들에 대해 선거법상 사조직을 이용한 선거운동 금지 조항 위반 혐의도 두었으나, 법원은 희망돼지저금통을 나눠준 행위가 선거법상 금지된 시설물 설치에 해당하며 지지서명을 받은 것은 서명날인금지 위반에 해당한다는 이유로만 처벌하였다. 당시 일부 법원은 선거법 제90조 ‘시설물설치 등의 금지’ 조항의 ‘시설물’에 희망돼지 저금통이 포함되느냐를 놓고 엇갈린 판단을 내놓기도 했다. 희망돼지저금통은 일반인들로부터 정치자금을 모금하는 수단으로서 사용된 것으로, 돼지저금통 자체는 보통 개개인의 가정 등 일반 공중이 볼 수 없는 장소에 비치되어 돈을 모으는 용도에 사용되는 것일 뿐 그 자체가 “상시 또는 일정기간 공중에게 표시되어 광고의 목적을 달성하는” 것이라고 볼 수 없으므로, 돼지저금통을 선거법 90조에서 말하는 '기타의 광고물'이라고는 볼 수 없다고 한 것이다. 이 사례는 검·경 등 단속 기관이 선거법 90조의 ‘기타시설물’이라는 포괄적 규정을 적용해 유권자들의 다양한 활동을 언제든 처벌할 수 있음을 보여준 대표적 사례라 할 것이다.

2004년 패러디작가 신모 씨와 2007년 MB연대 회원 박 모 씨의 정치 패러디

과거에도 정치 패러디가 없었던 것은 아니지만 2004년 탄핵 정국을 맞아 각종 플래시, 카툰, 풍자만화 등이 대거 쏟아져 나왔다. 여기에 이미지, 캐리커처, 동영상, 음악 등을 혼성해 쓰면서 사이버공간이 정치 표현의 무대로 적극 활용되었다. 어떤 게임사이트에서는 노 전 대통령 탄핵에 가담한 국회의원들을 기생충에 비유해 총으로 쏘아 잡는 ‘국회 기생충 박멸게임’이 개발되어 유행하기도 했고, 경매사이트 옥션(www.auction.co.kr)에서는 네티즌들 간에 탄핵을 찬성했던 국회의원의 이름을 붙인 물건들을 헐값에 판매하는 퍼포먼스가 벌어지기도 했다. 중앙선관위조차도 당시 정치 포털과 연동해 총선사이트(vote2004.nec.go.kr)를 운영하면서, ‘투표용지 휘날리며’ 등 유명 영화를 패러디한 각종 포스터를 게시하였다. 하지만 유권자들의 정치패러디물에 대해 검․경과 법원은 선거법 93조 1항 위반으로 처벌하였다.

영화 ‘스파이더맨’의 포스터에 한나라당 최병렬 대표의 얼굴을 합성하는 패러디물을 게시한  패러디작가 신 모 씨에 대해 법원은 “선거가 임박한 시점에 20여 회에 걸쳐” 특정 정당 및  후보자를 비판, 반대하고 다른 특정 정당과 후보자를 지지하는 내용의 글, 그림, 노래 등을 게시하면서 “투표 방향을 제시하는 등 선거에 영향을 미치고자 하는 의사를 명백히 드러내고 있는 사실이 인정“된다며 유죄를 선고하였다.

박근혜 후보에 대한 패러디물을 게시한 MB연대 박 모 씨의 경우 법원은 “비방하는 내용의 패러디 영상물을 1개월이 넘는 기간 동안 3개의 웹사이트에 게시한 이 사건 범행은 선거가 국민의 자유로운 의사와 민주적인 절차에 의하여 공정하게 행하여지도록 하고, 선거와 관련한 부정을 방지함으로써 민주정치의 발전에 기여함을 목적으로 하는 공직선거법에 어긋하는 부정선거운동행위로 그 비난가능성이 결코 가볍다고 할 수 없는 점, 동영상의 특성상 피고인의 이 사건 행위로 인하여 선거 결과에 미친 영향의 정도가 결코 작은 것으로 보이지 아니하는 점” 등을 들어 유죄로 인정하였다. 반복적이라고 할 때 몇 번 이상을 반복으로 보아야 할지도 모호할 뿐 아니라 또 “동영상이기 때문에 선거에 영향을 미치는 영향이 크다”고 판단한 것 역시 법원의 자의적 해석이라는 비난을 받을 수 있을 것이다.

선거법 93조 1항 본문의 ‘선거에 영향을 미치게 할 의도’라는 모호한 내용과 ‘기타의 방법’이라는 포괄적 규정을 결합한다면 어떠한 정치 패러디물도 선거법 위반을 피해갈 수 없다는 것을 극명하게 보여주었다. 이후 아마추어패러디작가회가 결성되어 저항하였으나 위축효과와 자기검열로 이어지면서 정치 패러디물이 감소하는 결과를 낳았다.

2008년 회사원 홍 모 씨의 정치게시판 비판 글 게시

특정 정당이나 후보자에 대해 비난성 댓글이나 의견을 피력할 경우 선거에 영향을 미칠 의도로 보아 처벌하는 사례가 많다. 인터넷신문의 정치게시판에 이명박 후보와 한나라당의 정책에 관해 비판 글을 게시하였던 홍 모 씨에 대해 법원은, “한나라당을 비난하거나 비하하는 내용이 포함되어 있어 한나라당에 대한 평가를 저하시키려는 의도가 명백한 사실, 피고인은 누구나 제한 없이 문서를 열람 수 있는 인터넷 사이트에 별지 범죄일람표 기재와 같이 27회에 걸쳐 반복적으로 문서를 게시한 사실, 피고인이 게시한 글을 많은 사람들이 보고 댓글을 단 사실을 인정할 수 있다. 위 인정 사실을 종합하여 보면, 피고인의 행위는 국회의원 선거와 관계없는 단순한 생각이나 의견표현으로서 이루어진 것이 아니라 한나라당을 반대함으로써 선거에 영향을 미치게 하기 위한 의사에서 이루어진 것임을 넉넉히 인정할 수 있다.”고 하여 유죄를 선고하였다.

법원은 비하하는 내용을 포함하여 반복적으로 특정 정당이나 후보자를 지칭하여 비판 글을 쓰면 선거에 영향을 끼칠 행위로 보고 유죄로 판결하고 있다. 비판과 비하의 경계를 어떻게 설정할 것이냐도 명확하지 않을 뿐 아니라 정치적 의견을 마음껏 개진하기 위해 설치한 정치게시판에서조차 마음대로 후보자에 대해 비판할 수 없다면 유권자는 후보자에 대해 오로지 찬성하는 또는 칭찬하는 말만 하라는 요구밖에 되지 않는다.

2010년 무상급식운동 정책캠페인

매선거 시기마다 정책선거가 되어야 한다고 강조하지만 정작 선거의 쟁점이 되는 정책에 대해 유권자가 찬반을 표시하거나 요구하면 선거법위반으로 처벌받는 게 현실이다. 2010년 지방선거를 앞두고 ‘무상급식, 4대강사업 등 국민적 관심사였던 사안을 이른바 ‘선거쟁점’이라며 ‘정부·정당·단체의 선거쟁점 관련 활동 안내 및 사례예시’를 통해 4대강 사업과 무상급식 문제에 대한 시민사회와 종교계의 찬반 활동이 선거법 적용 대상이라고 명시하고 이와 관련한 활동을 선거법위반으로 단속했다.

10년 넘게 펼쳐왔던 시민단체의 통상적 활동인 무상급식 활동에 대해 법원은, “시민단체가 그 정책을 지지하거나 반대하는 특정한 정당이나 후보자를 언급하지 않고 종래부터 통상적으로 하여 오던 정책을 선거에 임박한 기간이나 선거운동기간에 하게 되면, 그 정책을 지지하는 정당의 후보자에 대하여 유리한 효과가 발생하게 될 수는 있지만, 이는 성질상 시민단체활동에 당연히 수반하는 반사적 효과에 불과할 뿐이다.”라고 하면서도 무상급식을 반대하는 ‘한나라당’이나 오세훈 시장 등 특정후보를 거론하면서 “한나라당이 무상급식 전면 실시를 반대하는 것을 규탄함으로써 친환경 무상급식 전면 실시에 반대하는 한나라당 후보자들에 대한 반대의사를 표시하는 것으로“ 인정된다며 이를 “특정 정당이나 후보자의 낙선을 도모한다는 목적의사가 개관적으로 인정될 수 있다고 보여진다“고 하여 선거법위반이라고 판결하였다.

그러나 법원이 판시한대로, 선거시기 사회적 쟁점이 되는 사안을 공약으로 채택하는 후보나 정당을 언급하지 않고 특정 정책에 대해 지지, 반대하는 것이 가능한가는 의문이다. 정책캠페인 과정에서는 해당 정책에 찬성하고 반대하는 후보자와 정당에 대한 언급이 나오는 것은 매우 자연스런 일임에도 후보자나 정당을 언급하지 않으면 무죄, 언급하면 유죄라는 이분법은 선거법 조항을 기계적으로 적용한 것일 뿐이다. 이는 후보자의 일방적인 정보 전달이 아니라 자유로운 정보 전달과 토론을 통해 자신의 요구를 반영시키고자 하는 유권자 의식의 변화와 새로운 매체의 등장 등 환경의 변화를 관련 기관과 선거법이 따라잡지 못하여 유권자들이 선거에 활발하게 참여할수록 범법자로 될 가능성이 높아지는 현실을 여실히 보여주는 것이다.

유형별 수난사례

수난사례

6개의 대표사례를 포함하여 33개 사례를 행위유형에 따라 12가지로 나누어 살펴보았다.  12가지 유형은 ① 후보자 관련 정보의 배포, ② 퍼포먼스와 1인 시위, ③ 영화포스터나 광고를 패러디한 UCC 제작 및 게시, ④ 선거의 주요 정책이슈에 대한 찬반입장 표시, ⑤ 뉴스기사 비판 댓글, ⑥ 개인 블로그에 지지․반대 글 게시, ⑦ 인터넷 토론방에 지지․반대 및 비판 글 게시, ⑧ 정당이나 후보자 홈페이지 게시판에 비판 글 게시, ⑨ 여론조사 실시 및 결과 공개, ⑩ 투표독려이벤트,  ⑪ 실명확인이나 글 삭제를 거부한 인터넷 언론사 ⑫ 특정 후보를 상대로 한 낙선 운동 또는 당선 운동 등이다.

각 유형별 유권자 수난 사례는 다음과 같다.

① 후보자 관련 정보를 배포하다 처벌받은 사례
유권자	수난 내용	처벌	적용 법조항
민중가요 작곡가 윤 모 씨	2002년 대선을 앞두고 이회창 후보의 과거 행적과 됨됨이 등을 빗댄 “누구라고 말하지는 않겠어” 라는 제목의 노래를 만들어 녹음 후 자신이 운영하는 노래사이트에 올려 기소됨	벌금 80만원 선고	구 공선법 제254조(선거운동기간위반죄) ③항
작곡가 류 모 씨	2004년 총선을 앞두고, ‘노무현 탄핵 적극 찬성’ 이라는 카페를 개설하여 운영하면서 i미래한국 홈페이지에 게재된 ‘총선 출마자 중 간첩사건 연루자 및 운동권 명단’ 기사를 복사하여 자신의 카페 정회원 3,127명에게 이메일로 발송하는 등의 행위로 기소됨	벌금 70만원 선고	구 공선법 제95조(신문·잡지 등의 통상방법 외의 배부금지) ①항

② 특정 정당, 후보자를 상징하는 내용의 퍼포먼스나 1인 시위를 하다 처벌받은 사례
유권자	수난 내용	처벌	적용 법조항
장 모 씨 등 5인	2004년 4월 부산 중구 뉴밀레니엄 광장에서 탄핵안가결에 찬성했던 국회의원을 비난하는 퍼포먼스를 행하여 기소됨	벌금 70만원 ~150만원 선고	구 공선법 제103조(각종집회 등의 제한) ②항
대학원생 유 모 씨	2010년 5월 서울 을지로입구역 롯데백화점 입구 에스컬레이터 앞에서 앞면에 "투표로 평화 찾고 경제 살리자, 2번 평화 1번 전쟁", 뒷면에 "내가 여기 있는 이유, 말 잘한다고 정치 잘하는 것 아닙니다. 난 말 못해서 써왔습니다. 용산참사 정치보복수사"라고 쓴 피켓을 들고 서 있었다는 이유로 기소됨	벌금 50만원 선고	선거법 제90조(시설물설치 등의 금지) ①항
대학생 서 모 씨 외 1인	2010년 5월 서울 왕십리 민자역사 4층 푸드코너 테라스에서 "1번 찍으면 전쟁난다, 6월 2일 투표하자"는 등의 내용의 전단지를 뿌려 기소됨	각 벌금 300만원 선고	선거법 제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ①항

③ 유명 영화포스터나 광고 등의 패러디물 게시로 처벌받은 사례
유권자	수난 내용	처벌	적용 법조항
대학생 권 모 씨	자신의 사이트와 유머사이트 등 14개 인터넷 사이트에 "탄핵을 통과시킨 야당은 이번 총선에서 패배할 것"이라는 내용의 합성그림 ‘병렬연결’ 등을 올려 긴급 체포됨. 또한 인기 PC게임 스타크래프트의 전투장면을 담은 정지화면을 변형하여 올리고, 모 스포츠신문 만화의 대사를 바꿔 야당 대표들이 총선에서 패배해 노숙자 신세가 된다는 내용을 올렸다가 기소됨	벌금 100만원 선고	구 공선법 제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ①항
박 모 씨	2002년 대선을 앞두고 자신의 개인 홈페이지에 “노무현 플래시-동영상 모음집” 이라는 제목의 동영상, 사진 등을 게시하고, “이회창의 비리카드” 라는 제목으로는 후보 예정자 이회창의 얼굴을 묘사한 애니메이션에 ‘딴나라당 신용금고’, '우리 아버님 기모노‘ 등 문구를 넣어 게시하여 기소됨	벌금 50만원 선고	구 공선법 제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ①항
대학생 김 모 씨	언론을 통해 보도된 이명박 후보의 기사와 사진, 만평 등을 엮어 “대통령 이명박 괜찮은가”라는 제목의 UCC포토를 게재(1편~5편)하여 기소됨	벌금 80만원 선고유예	선거법 제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ①항 제254조(선거운동기간위반죄) ③항
패러디작가 신 모 씨	노무현 대통령 탄핵이 국회에서 가결되자 영화 ‘스파이더맨’의 포스터에 탄핵안 가결에 앞장선 한나라당 최병렬 대표의 얼굴을 합성해 넣은 패러디물 등을 인터넷사이트 디시인사이드의 시사갤러리에 게재하여 기소됨	벌금 150만원 선고	구 공선법 제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ①항
MB연대 회원 박 모 씨	2007년 6월 인터넷 동영상 공유사이트에 ‘박근혜와 정수장학회...덮고 싶은 마음..’ 이라는 제목으로 컵라면 광고 패러디 동영상을 업로드하여 기소됨	벌금 50만원 선고	선거법 제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ①항

④ 선거에서 주요 이슈로 부각된 정책에 대해 찬반입장 표시하다 처벌받은 사례
유권자	수난 내용	처벌	적용 법조항
녹색연합 최 모 사무처장	2010년 지방선거를 앞두고 정책캠페인 기자회견에서 4대강 사업 찬성하는 한나라당 의원은 떨어져야 한다고 발언하여 기소됨	1심 벌금 50만원 선고 (2심 진행중)	선거법 제254조(선거운동기간위반죄)
회사원 박 모 씨	2010년 지방선거를 앞두고 안성시 명동거리 입구에서 “삽질지옥, 투표천국, 4대강 죽음의 삽질을 중단하고 회개하라, 6·2심판의 날이 가까이 왔다”라고 적힌 피켓을 들고 1인 시위를 하여 기소됨	벌금 50만원 선고 유예	선거법 제90조(시설물설치 등의 금지)
수원환경련 활동가 장 모 씨	4대강 사업 중단을 촉구하며 관련 사진전을 개최하고, 피켓, 현수막 등을 게시하며 시민들에게 지지서명을 받는 등의 행위로 기소됨	1심 벌금 80만원 선고 (2심 진행중)	선거법 제90조(시설물설치 등의 금지) 제107조(서명․날인운동의 금지)
배옥병 무상급식연대 상임운영위원장	지방선거 후보자들과 정책협약식을 통해 무상급식을 공약으로 채택해 줄 것을 요구하고, 기자회견 및 대국민 지지서명을 받았다는 이유로 기소됨	1심에서 벌금 200만원 선고(2심 진행 중)	선거법 제90조(시설물설치 등의 금지) ①항 제107조(서명․날인운동의 금지) 제254조(선거운동기간위반죄) ②항

⑤ 뉴스기사에 비판 댓글 달아 처벌받은 사례
유권자	수난 내용	처벌	적용 법조항
최 모 씨	2007년 10월 야후코리아에 게시된「박영선, '李후보 관련 재산 상암구장 42개 지을 수준'」이라는 제목의 뉴스기사 아래에 이명박 후보에 비판적인 댓글을 달아 기소됨	벌금 50만원 선고	선거법 제251조(후보자비방죄)
은행원 손 모 씨	2007년 9월 인터넷 사이트 야후에 게시된 연합뉴스의 「‘경선무효’ 박사모, 강재섭·박관용 고발」이라는 기사 아래에 “비리 백화점, 범법자, 위장 전입자, 이런 자가 대통령 후보?? 운운~~~”의 글 등 한나라당과 이명박 후보에 대해 비판 댓글 달았다가 기소됨	벌금 50만원 선고	선거법 제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ①항

⑥ 개인블로그에 반대 또는 지지 글 올려 처벌받은 사례
유권자	수난 내용	처벌	적용 법조항
블로거 정 모 씨	2007년 대선 50일 전 자신의 개인 블로그에 “이회창이 나오든 박근혜가 나오든”이라는 제목으로 이명박만은 절대 안 된다는 (Extreme Dirt Mr. Lee !! 라는 문구가 기재된 이명박 후보의 사진을 삽입) 글을 게시했다 기소됨	벌금 30만원 선고유예	선거법 제93조 (탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ①항

⑦ 인터넷 정치토론방에 비판 글을 올려 처벌받은 사례
유권자	수난 내용	처벌	적용 법조항
한나라당 당원 홍 모 씨	2003년 11월 한나라당 홈페이지 게시판에 “민생 외면하는 한나라당에는 국민들의 희망이 없다.” 라는 제목으로 한나라당을 비판하는 글을 게시하여 기소됨	벌금 70만원 선고	선거법 제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ①항 제251조(후보자비방죄)
조형작가 김 모 씨	2004년 4월 열린우리당 국회의원 후보 예정자의 인터넷 홈페이지 자유게시판에 "돌아온 사오정시리즈 종합"이라는 제목으로 "돌아온 사오정은 반 지지 선언 한다, 돌아온 사오정은 한나라당을 지지하지 않는다~!"는 한나라당에 반대하는 내용의 글을 올려 기소됨	벌금 100만원 선고	구 공선법 제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ①항
김 모 씨	2004년 3월 총선을 앞두고 박근혜 후보예정자 홈페이지 자유게시판에 독재자의 딸로서 반성하며 살라는 등의 비판글을 써서 기소됨	벌금 250만원*	구 공선법 제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ①항 제250조(허위사실공표죄)②항
일본 거주 회사원 차 모 씨	2007년 6월 자신의 집에서 네이버 게시판에 “선관위 나도 잡아가봐라”라는 제목으로 이명박 후보, 박근혜 후보, 열린우리당을 비판하는 글을 게재하여 기소됨	벌금 30만원 선고	선거법 제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ①항 제251조(후보자비방죄)
배 모 씨	2007년 1월 자신의 집에서, 데일리안 토론사이트인 데안토 자유토론방에 “♬좌파를 빛낸 108명의 위인들♬”라는 제목으로 정동영 후보 등 민주당 후보들에 대한 글을 게시하여 기소됨	벌금 100만원 선고	선거법 제251조(후보자비방죄) 제254조(선거운동기간위반죄)③항
회사원 홍 모 씨	2008년 1월 자신의 회사에서 인터넷한겨레신문사 토론방 한토마 정치게시판에 ‘예상대로 움직이는 박근혜’라는 제목으로 한나라당과 지지자들을 비판하는 글을 게시하여 기소됨	벌금 100만원 선고	선거법 제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ①항

* 김 씨의 경우 “정보통신망이용촉진과정보보호에관한법률” 제61조2항의 허위사실에 의한 명예훼손죄와 선거법 제93조1항위반 및 제250조 위반혐의가 함께 적용되었는데 이 중 형량이 더 무거운 정보통신망법 명예훼손죄의 250만원 벌금형이 적용됨

⑧ 정당 또는 후보자의 홈페이지 게시판에 비판 글 올려 처벌받은 사례
유권자	수난 내용	처벌	적용 법조항
류 모 씨	2007년 11월 자신의 집에서 네이버 정치토론장 게시판에 “주가조작 땅투기, 전과 14범이냐? 아니면 이회창이냐? 선택을 하라!”는 제목으로 이명박 예비후보를 비판하고 이회창 예비후보를 지지하는 내용의 글을 게시하여 기소됨	벌금 100만원 선고	선거법 제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ①항 제251조(후보자비방죄)
엄 모 씨	2007년 대선을 앞두고 자신의 블로그와 오마이뉴스사이트 및 한겨레토론방 한토마에 이명박 후보를 "맹박이"등으로 부르며 비난하는 글을 게시하여 기소됨	벌금 90만원 선고	선거법 제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ①항
한나라당 당원 배 모 씨	2007년 12월 독립신문, 프리존뉴스, 창사랑사이트 등에 이명박 후보의 위장 취업, 위장 전입 의혹 등과 관련된 비판 글을 썼다가 기소됨	벌금 80만원 선고	선거법 제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ①항 제251조(후보자비방좌)

⑨ 지지정당이나 후보에 대한 여론조사를 실시하고 결과를 공개하여 처벌받은 사례
유권자	수난 내용	처벌	적용 법조항
한 모 씨	2004년 총선을 앞두고, 인터넷 홈페이지의 자유게시판에 “긴급 설문조사 당신은 어느 당을 지지합니까”라는 제목으로 여론조사를 실시하고 그 결과를 볼 수 있게 하여 기소됨	벌금 100만원 선고	구 공선법 제108조(여론조사의 결과공표금지 등) ③항, ④항

⑩ 투표하면 애장품 준다는 투표 독려 이벤트로 처벌받은 사례
유권자	수난 내용	처벌	적용 법조항
임옥상(화백), 탁현민(문화기획가), 이수돌(바둑기사) 등 21명	20대 투표 독려를 위해 트윗을 통해 투표인증샷을 올린 20대에게 자신의 판화를 선물로 주겠다고 한 임옥상 화백 등 자발적인 트위터리언들이 이벤트를 제안했다 선관위로부터 행정조치를 받음	선거법준수촉진 행정조치 및 선거법안내	선거법 제230조(매수 및 이해유도죄) ①항

⑪ 인터넷 언론사가 실명확인이나 글 삭제를 거부하여 처벌받은 사례
유권자	수난 내용	처벌	적용 법조항
서프라이즈 대표 신 모 씨	2007년 대선을 앞두고 중앙선거관리위원회로부터 서프라이즈 홈페이지 노짱토론방에 게시된 네티즌들의“딴날당의 아름다운 경선 이야기”등 105건의 게시글 을 삭제하라는 요청을 받고도 삭제하지 않아 기소됨	벌금 600만원 선고	선거법 제82조의4(정보통신망을 이용한 선거운동) ③항, ④항
인터넷언론 참세상	2007년 대선을 앞두고 선거운동기간 중에 인터넷 언론사는 모든 게시판과 대화방 이용자의 실명을 확인할 수 있는 기술적 조치를 취해야 한다는 선관위의 요구를 거부하다 과태료 처분받고 행정소송 제기	과태료 500만원	선거법 제82조의6(인터넷언론사게시판·대화방 등의 실명확인)

⑫ 낙선운동이나 당선운동을 벌여 처벌받은 사례
유권자	수난 내용	처벌	적용 법조항
권 모 씨	인터넷 정치포털 사이트 토론방에 “[근조민주주의] 나를 고발하라!” 는 제목으로 특정 후보를 지지하고 또 다른 특정 후보 낙선을 바란다는 내용의 글을 게시하여 기소됨	벌금 10만원 선고유예	선거법 제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ①항
박원순 등 총선연대 중앙집행부 7인	제16대 국회의원 총선거에 출마예정인 제15대 전․현직 국회의원 중 부패행위․선거법위반․민주헌정질서파괴․의정활동불성실․자질부족․법안에 대한 태도 등을 기준으로 공천반대인사 66명을 선정하여 발표, 이를 국민들에게 널리 알리고 낙천․낙선운동을 펼쳤다는 이유로 기소됨	각 벌금 50만원 선고 (항소 포기한 1인은 2심에서 벌금 5백만원 확정)	구 공직선거및선거부정방지법* 제90조(시설물설치 등의 금지) 제91조(확성장치와 자동차 등의 사용제한) ①항, ③항 제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ①항 제95조(신문·잡지 등의 통상방법외의 배부금지) ①항 제101조(타연설회 등의 금지) 제105조(행렬 등의 금지) ①항, ②항 제107조(서명․날인운동의 금지) 제254조(선거운동기간위반죄) ②항
노사모 회원 이 모 씨 외 1인	자발적 유권자 모임인 노사모 회원으로서 노사모 가입과 노무현 후보 지지를 호소하며 희망돼지 저금통을 배포하고 서명운동을 벌여 기소됨	벌금 각각 100만원, 80만원 선고	구 공선법 제90조(시설물설치 등의 금지) 제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ①항 제107조(서명․날인운동의 금지)

약평

12가지 유형 중 ①~⑧의 경우는 그 행위가 ‘단순한 의견개진과 의사표시’에 해당하는 경우에는 문제가 되지 않으나 특정 후보자를 당선 또는 낙선시키기 위한 것으로 ‘선거에 영향을 미치게 하기 위한’ 목적을 가지고 있다고 판단될 경우에는 사전선거운동으로 규제되거나 선거운동기간 중에도 위법인 행위들이다. 현실적으로 단순한 의사표시와 선거에 영향을 미치게 하기 위한 행위를 구분하기가 어려워 선관위와 검찰의 자의적 법집행이 논란이 되고 있으며 이에 대한 법원의 판단도 엇갈리고 있다. 법원에서 최종적으로 무죄 판결이 내려진다 하더라도 유권자들에게는 잠재적 위험성을 감수해야 하는 부담이 따르기 때문에 유권자들의 자유로운 정치 참여를 크게 제약하는 요소가 아닐 수 없다.

공직선거법 제82조의4(정보통신망을 이용한 선거운동)에 따르면, 선거운동기간 중에는 인터넷 홈페이지 등에 선거운동을 위한 내용의 정보를 게시하거나 전자우편을 전송하는 행위가 허용된다.

1인 미디어시대가 가능해져 UCC를 이용한 네티즌들의 정치적 의사 표현이 활발해지자 2007년 17대 대선을 앞두고 선관위는 UCC를 이용한 선거운동을 단속하겠다며 운용규정을 마련하여 발표하였다. 선관위는 인터넷 게시판 글이나 패러디물 등이 “선거에 관한 단순한 의견개진 및 의사표시를 벗어나 선거운동에 이르는 경우에는 그 표현형식에 불구하고 선거운동기간 전에는 이를 금지하고 있”다며 사례를 제시하였으나 기준이 모호한 것은 여전하다. 또, “특정 입후보자를 지지·반대하는 단순한 의견 개진이라도 이를 반복해 게시하거나 유포하면 사전 선거운동에 해당할 수 있다”는 기준을 내놓았다. 선관위 공식 통계에 따르면, 2007년 대선에서 이 운용규정에 따라 무려 8만7,812건의 글과 사진, 패러디물이 삭제·고발·수사의뢰 등의 조치를 받았다. 이로써 가장 시장참여적이고 표현촉진적인 인터넷 매체에서조차 유권자의 정치적 의사 표현의 자유는 규제와 단속의 대상으로 전락하게 되었다.

“모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가진다”는 헌법 제24조의 참정권이 실질적으로 보장되기 위해서는, 유권자에게 풍부하고 객관적인 선거 정보가 제공되고 자유로운 의견표현과 교환이 이루어져야 한다. 그러나 위 유형별 사례가 보여주듯 현행 선거법 하에서는 사실상 유권자들이 자신이 원하는 정책을 위해 후보자와 정당을 지지하거나 비판할 수 없고, 자신이 원하는 정책을 위해 모이고, 서명하고, 홍보하고, 발언할 수도 없으며, 자신이 원하는 정책을 위해 투표를 권유할 수도 없다.

또한, 부적격 후보자를 뽑지 말자며 후보자에 대한 평판, 과거 경력 등에 대한 기사를 스크랩하여 게시하거나, 정치 토론방이나 뉴스기사 밑에 비난성 댓글을 달 경우 후보자 비방죄가 적용되고 있다. 이 역시 선거법 제251조(후보자 비방죄)에서 규정한 ‘비방’의 범위가 명확하지 않아 논란이 되고 있으며, 후보자에 대한 비판의 자유가 모호한 규정 때문에 침해되고 있다. 특히, 욕설이 섞인 비판 글의 경우 후보자 비방죄가 성립하는 경우가 많은데, 욕설 등 부정적 표현 역시 표현의 한 방식이라는 점이 충분히 고려되어야 한다.

유권자 표현의 자유를 제약하는 선거법 독소조항

보고서의 조사대상인 33건의 사례에 적용된 법조항은 모두 15개로, 공직선거법 제82조의4(정보통신망을이용한 선거운동), 제82조의6(인터넷언론사 게시판·대화방 등의 실명확인), 제90조(시설물설치금지), 제91조(확성장치와 자동차 등의 사용제한), 제93조(탈법방법에 의한 문서․도화의 배부․게시등금지), 제95조(신문·잡지 등의 통상방법외의 배부금지), 제101조(타연설회등금지), 제103조(각종집회 등의 제한), 제105조(행렬등의 금지), 제107조(서명․날인운동금지), 제108조(여론조사의 결과공표 금지 등), 제230조(매수 및 이해유도죄), 제250조(허위사실공표죄), 제251조(후보자비방죄), 제254조제2항(선거운동기간위반죄) 등이다.

이 중 유권자 표현의 자유를 제약하는 대표적인 독소조항인 제93조 제1항이 33건의 사례 중 19개 사례에 적용되었다. 이를 포함하여 현행 선거법상 독소조항으로 문제가 되는 것들은 다음과 같다.

UCC 등을 이용한 탈법 방법에 의한 선거운동금지 조항(93조1항)의 문제

지난 2007년 대선에서 특히 문제가 되었던 UCC 단속의 근거 법조항인 선거법 제93조 제1항에 따르면, 언론기사 등 사실을 토대로 작성된 UCC뿐 아니라 패러디물도 처벌하고 있다. 선거법상 허용된다고 한 선거에 대한 단순한 의견개진조차도 반복해서 올리거나 특정 입후보자를 반대하는 부정적 내용이면 사전 선거운동에 해당하거나 선거에 영향을 미치게 하기 위해 사전에 조직적, 계획적으로 의도된 게시물로 인정되어 처벌하고 있는 것이다. 이는 93조의 “선거에 영향을 미치게 하기 위하여”라는 조문의 개념이 모호하고 방법상 "기타 유사한 것“에 UCC를 포함한 다양한 매체들을 포함시킬 수 있도록 지나치게 범위를 열어두고 있기 때문이다.

제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ①누구든지 선거일전 180일(보궐선거 등에 있어서는 그 선거의 실시사유가 확정된 때)부터 선거일까지 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 이 법의 규정에 의하지 아니하고는 정당(창당준비위원회와 정당의 정강·정책을 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 지지·추천하거나 반대하는 내용이 포함되어 있거나 정당의 명칭 또는 후보자의 성명을 나타내는 광고, 인사장, 벽보, 사진, 문서·도화 인쇄물이나 녹음·녹화테이프 그 밖에 이와 유사한 것을 배부·첩부·살포·상영 또는 게시할 수 없다.

유권자가 할 수 있다는 찬성, 반대 등 단순한 의견개진의 개념도 역시 모호하기는 마찬가지이다. 어느 정도에 이르러야 단순한 의견개진인지 아닌지 유권자로서는 알 수 없다. 또한 다수의 사례들에서 확인했듯이 다수인이 볼 수 있는 여러 인터넷 사이트는 물론이거니와 개인적으로 속해 있는 카페 회원들 또는 개인 블로그 조차 특정 후보자의 사진이나 동영상을 올리면 탈법방법에 의한 사전선거운동으로 처벌하고 있다.

헌법재판소가 “가장 참여적인 시장이자 표현촉진적인 매체”라고 인정한 인터넷에서조차 유권자의 정치 표현의 자유는 선거법 위반을 피해갈 방법이 거의 없는 것으로 확인된 것이다.

기타  ‘선거에 영향을 미치게 하기 위하여’ 등의 규정으로 문제가 되는 조항들

온라인 상 유권자 참여를 가로막는 제93조제1항 외에 오프라인에서도 “선거에 영향을 미치게 하기 위하여”란 규정 때문에 문제가 되고 있다. “선거의 부당한 과열경쟁으로 인한 사회경제적 손실을 막고 후보자간의 실질적인 기회균등을 보장함과 동시에 탈법적인 선거운동으로 인하여 선거의 공정과 평온이 침해되는 것을 방지하”기 위해 도입된 제90조제1항은 일반 유권자들의 자발적인 의사표시 방식인 퍼포먼스, 피켓시위 등을 처벌하는 데 악용되고 있다. 유권자들의 정치적 의사표시를 특정 후보를 낙선 또는 당선시키기 위한 “선거에 영향을 미치게 하기 위한 활동”으로 보기 때문이다. 뿐만 아니라 제103조, 제107조 등도 유권자들의 참여를 막는 데 악용되고 있다. 예컨대 선거기간 중에는 사실상 집회가 금지되는데 이는 집회의 자유에 대한 과도한 제한으로 위헌적이라는 지적이 있다. 무상급식운동이나 4대강사업반대 운동은 ‘선거 쟁점’이라는 이유로 대국민 서명 운동, 후보자에 대한 정책 채택 요구 등을 전개하거나 관련 집회를 개최할 경우 “선거에 영향을 미치게 하기 위한” 행위 혹은 “선거운동을 위한” 행위로 보아 제103조와 제107조 위반으로 처벌하였다.

제90조(시설물설치 등의 금지) ① 누구든지 선거일 전 180일(보궐선거등에서는 그 선거의 실시사유가 확정된 때)부터 선거일까지 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 이 법의 규정에 의한 것을 제외하고는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 없다. 이 경우 정당(창당준비위원회를 포함한다)의 명칭이나 후보자(후보자가 되려는 사람을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 성명·사진 또는 그 명칭·성명을 유추할 수 있는 내용을 명시한 것은 선거에 영향을 미치게 하기 위한 것으로 본다.

1. 화환·풍선·간판·현수막·애드벌룬·기구류 또는 선전탑, 그 밖의 광고물이나 광고시설을 설치·진열·게시·배부하는 행위

2. 표찰이나 그 밖의 표시물을 착용 또는 배부하는 행위

3. 후보자를 상징하는 인형·마스코트 등 상징물을 제작·판매하는 행위

제103조(각종집회 등의 제한) ③ 누구든지 선거기간 중 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 향우회·종친회·동창회·단합대회 또는 야유회, 그 밖의 집회나 모임을 개최할 수 없다.

제107조(서명·날인운동의 금지) 누구든지 선거운동을 위하여 선거구민에 대하여 서명이나 날인을 받을 수 없다.

후보자 비방죄(251조)의 문제

후보자비방죄가 적용된 사례들을 보면, 뉴스기사나 정치 토론방에서조차 특정 입후보자에 대한 비판을 하면 안 된다. 인터넷 사이트의 각종 토론방·자유게시판 등에 자신이 지지하는 후보나 반대하는 후보의 인품이나 자질 등에 대해 표현하는 행위는 특정 입후보예정자를 당선 또는 낙선되도록 하기 위한 사전선거운동에 해당한다며 처벌하고 있기 때문이다. 이는 선거법상 후보자 비방(제251조)의 개념이 불분명하기 때문이며 이에 따라 선관위나 검·경 등 단속기관이 자의적으로 확대해석할 여지가 크기 때문이다. 이에 따라 후보자 등에 대해 욕설이나 비방하는 내용으로 반대 의사를 표했을 경우 선거법으로 처벌하는 경우가 많다. 하지만 욕설도 의사 표현의 한 방법이므로 사회적으로 용인할 수 없을 정도에 이른 경우가 아니라면 모호한 기준의  후보자비방죄로 처벌하는 것은 문제가 있다.

제251조(후보자비방죄) 당선 되게 하거나 되지 못하게 할 목적으로 연설·방송·신문·통신·잡지·벽보·선전문서 기타의 방법으로 공연히 사실을 적시하여 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다), 그의 배우자 또는 직계존·비속이나 형제자매를 비방한 자는 3년 이하의 징역 또는 500만 원 이하의 벌금에 처한다. 다만, 진실한 사실로서 공공의 이익에 관한 때에는 처벌하지 아니한다.

투표 독려 행위 금지(230조)의 문제

2010년 6·2지방선거와 올 4월 보궐선거를 앞두고 전국 각지에서 펼쳐진 자발적 투표독려운동에 대해서 선거법230조를 적용해 선관위와 검·경이 단속하여 논란을 빚었다. 후보와 정당에 대한 언급도 없이 정부정책에 대한 비판이 담겼다는 이유로 투표독려 유인물을 배포한 시민을 체포하는가 하면, 투표한 시민에게 상품 할인을 해주겠다는 가게 주인에게 경위서를 요구하기도 하였다. 선거법 제230조(매수 및 이해유도죄)는 “투표를 하게 하거나 하지 아니하게 하거나 당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 할 목적으로” “금전·물품·차마·향응 그 밖에 재산상의 이익이나 공사의 직을 제공하거나 그 제공의 의사를 표시하거나 그 제공을 약속한 자”를 처벌하는 것이 목적인데, 과연 비조직적이고 자발적인 유권자 투표 독려 행위를 처벌 근거로 삼을 수 있는지는 논란의 여지가 많다.

제230조(매수 및 이해유도죄) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 5년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.  <개정 1997.1.13, 1997.11.14, 2000.2.16, 2004.3.12, 2009.2.12, 2010.1.25>

1. 투표를 하게 하거나 하지 아니하게 하거나 당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 할 목적으로 선거인(선거인명부 또는 재외선거인명부등을 작성하기 전에는 그 선거인명부 또는 재외선거인명부등에 오를 자격이 있는 사람을 포함한다. 이하 이 장에서 같다) 또는 다른 정당이나 후보자(예비후보자를 포함한다)의 선거사무장·선거연락소장·선거사무원·회계책임자·연설원(제79조제1항·제2항에 따라 연설·대담을 하는 사람과 제81조제1항·제82조제1항 또는 제82조의2제1항·제2항에 따라 대담·토론을 하는 사람을 포함한다. 이하 이 장에서 같다) 또는 참관인(투표참관인·부재자투표참관인과 개표참관인을 말한다. 이하 이 장에서 같다)에게 금전·물품·차마·향응 그 밖에 재산상의 이익이나 공사의 직을 제공하거나 그 제공의 의사를 표시하거나 그 제공을 약속한 자

결론

지금까지 살펴본 사례들은 현행 선거법상 유권자가 할 수 있는 행위가 기표 행위 말고는 사실상 없다는 것을 보여준다. 선관위는 선거법상 유권자는 ▲선거에 관한 단순한 의견개진 및 의사표시 ▲ 정당의 후보자 추천에 관한 단순한 지지 반대 의견개진 및 의사표시를 할 수 있다고 한다. 그러나 “나는 누구누구를 지지한다”는 선언을 했다가 처벌받은 예 등에서 알 수 있듯이 한 곳이 아니라 여러 사이트를 옮겨가며 반복해서 표현했을 경우에는 단순한 의사표시도 조직적, 계획적 선거운동으로 보아 처벌하고 있다.

대의 민주주의 하에서 선거는 주권자인 국민이 적극적으로 정치에 참여하는 국민주권의 실현의 장이다. 또한 정치적 표현의 자유에 대한 보장 정도는 한 나라의 민주주의의 발전을 가늠할 수 있는 척도이다. 특히 쌍방향 소통이 가능해지고 각자가 1인 미디어가 된 지금 다양한 계층의 시민이 다양한 방법으로 정치적 의사표현을 하려는 시도가 일어나는 것은 자연스러운 일이다.

또한 거대담론이 아니라 생활정치의 중요성이 커지는 현실에서 과거 권위주의 정부 시절처럼 후보자나 정당의 일방적인 정보 전달이 아니라 유권자 스스로 정보를 찾고 교환할 뿐 아니라 이에 대해 토론하고 자신의 요구가 정책으로 반영되기를 원하고 있다. 그러나 수난사례들이 보여주듯 유권자들이 선거에 적극 관심을 갖고 의미 있는 행위를 하게 되면 현행 선거법 위반을 피해갈 방법이 거의 없다. 결론적으로 현행 선거법 하에서는 선거에 관심을 가지고 적극적으로 참여하는 유권자일수록 범법자가 될 가능성이 높다는 것이다.

유권자들의 “지지 반대의 자유(내가 원하는 정치를 위해 언제라도 후보자와 정당을 지지하고 비판할 자유”, “정책호소의 자유(내가 원하는 정책을 위해 모이고, 서명하고, 홍보하고 발언할 수 있는 자유)”, “투표권유의 자유(내가 원하는 정책을 위해 투표를 권유할 자유)”를 보장하는 방향으로 시급히 선거법이 개정되어야 한다.

과거 권위주의 정부시절 관권․금권선거를 막기 위해 마련되어 현재의 달라진 선거문화를 반영하지 못하는 선거법의 개정도 시급한 문제임은 물론이거니와, 선관위, 검경 등 단속기관의 규제일변도의 법적용과 유권자의 참정권, 표현의 자유를 최대한 보호해야 할 법원마저 법조문에만 매달린 판결을 내리는 관행도 시정되어야 할 것이다. □