정치개혁 토론회

정당 정치 개혁과

시민 참여

일시 | 2012년 2월 1일(수) 오후 2시

장소 | 민주화운동기념사업회 교육장

주최 | 시민사회단체연대회의 정치개혁위원회

목차

발제1  시민사회단체 연대회의 정치개혁안 및 혼합형비례대표제 개혁

/ 김형철(성공회대 민주주의연구소, 시민사회단체연대회의 정치개혁위 정책자문위원)	3

발제2  국민 참여형 정당정치 개혁론 / 고성국 (정치평론가, 정치학 박사)	19

토론1  오성규 (시민사회단체연대회의 전 운영위원장)	20

토론2  이호 (풀뿌리 자치연구소 소장)	21

토론3  전성환 (천안YMCA 사무총장)	24

토론4  홍승구 (민주화운동기념 사업회 이사)	26

토론5  이구경숙 (시민사회단체연대회의 공동운영위원장)	28

	발제1
	시민사회단체 연대회의 정치개혁안 및 혼합형비례대표제 개혁
	김형철 / 성공회대 민주주의연구소, 시민사회단체연대회의 정치개혁위 정책자문위원

Ⅰ. 연대회의의 정치개혁안의 의미

시민사회단체연대회의는 산하에 정치개혁위원회를 구성하여 정치관계법 개정에 대해 논의했으며, 그 결과를 바탕으로 2012년 1월 4일 국회에 입법청원했음.

선거와 정당은 대의민주주의를 실현하는 필수불가결한 제도임. 즉, 선거는 유권자인 국민의 자유로운 정치적 의사표현과 선택을 통해 대리자(대표)를 선출하는 주요한 정치적 기제이며, 정당은 다양한 사회적 이해와 요구를 집약 대표하며, 시민의 요구에 지속적으로 반응하는 책임정치와 참여정치를 실현하는 행위자임.

그러나 현행 공직선거법, 정당법 그리고 정치자금법 등은 국민의 정치적 의사표현과 선택을 규제하는 조항들에 의해 국민의 정치참여 기회가 제한되거나 왜곡되는 문제가 발생되며, 이는 정치에 대한 불신을 심화시키고 있음. 이러한 정치불신의 현상은 투표율의 하락과 더불어 최근 정당지지율과 박원순 시장과 안철수 교수에 대한 유권자의 지지율을 비교해 보았을 때 잘 드러남.

<표 1> 87년 이후의 대통령 선거와 국회의원 선거의 투표율(%)

	87년 이전	13대	14대	15대	16대	17대	18대
대통령 선거	88	89.2	81.9	80.7	70.8	62.9
국회의원 선거	82.2	75.8	71.9	63.9	57.2	60.6	46

최근 시민사회단체, 학계, 전문가 등은 시민의 자유로운 정치참여와 정치활동을 보장할 수 있는 법적 제도적 개혁안을 제기하고 있음. 대표적으로 연대회의는 유권자의 의사표현의 자유와 참정권의 확대를 위한 공직선거법, 정당법 그리고 정치자금법의 개정 방안을 제시하고 있음.

연대회의의 개정방안의 주요 내용은 다음과 같음

1) 공직선거법 개정방안

- 유권자의 의사표현의 자유와 참정권의 확대를 위해 공직선거법에서 드러나고 있는 선거운동과 관련된 규제조항(93조 1항, 82조 4항과 6항, 등)의 개정을 요구하고 있음.

- 비례의석의 확대(국회 및 지방의회)

현행 선거제도는 득표-의석간 불비례성의 매우 높음으로서 국민의 의사가 왜곡되고 있음. 또한 높은 불비례성은 다원사회에서 다양한 사회집단, 특히 사회적 약자나 소수자들 그리고 직능대표의 정치적 의사표현과 정치참여를 제약 또는 배제하는 결과를 생산함으로써 정치적 불평등성을 심화시킴. 따라서 정치적 평등성의 보장을 통해 민주주의에 대한 신뢰를 높이기 위한 개정노력으로서 비례의석의 확대를 요구함.

- 참정권과 관련하여 투표시간 연장을 통한 투표권 보장, 18세로의 선거권의 연령 조정, 후보자 정보 공개확대, 여성할당 제도개선 및 정당별 기호부여 폐지 그리고 기탁금 액수 및 반환기준과 선거비용 보전 기준의 하향 조정 등을 통해 참정권의 확대를 위한 개정방안을 제시하고 있음.

2) 정당법 개정방안

- 현행 정당법은 정당설립의 문턱이 매우 높음으로써 정당의 구성을 통한 국민들의 정치적 결사와 활동을 제약하고 있으며, 정치참여의 기회를 제약하고 있음. 특히 현행 정당법은 지방정치 차원에서 지역적 사안에 기초한 정당의 구성을 어렵게 함. 이는 중앙에서 활동하고 있는 거대정당에 대한 의존성을 높이고 자치를 제약함으로써 지방정치의 활성화에 부정적 영향을 주고 있음. 따라서 정당설립요건의 완화가 요구되어짐.

- 교원 및 공무원의 정치적 기본권 보장

현행 정당법 및 제반법규는 교원 및 공무원의 정당가입 및 정치활동을 규제하고 있음. 교원 및 공무원도 시민이 갖는 기본적 권리를 보장하는 방향으로 개정되어야 함.

3) 정치자금법 개정방안

현행 정치자금법은 현직 정치인과 신진 정치인 사이에 정치자금 모금에 있어 불평등성이 존재함. 평등한 정치활동을 수행할 수 있도록 유권자들로부터 자유로운 정치자금 모금을 할 수 있도록 후원회 지정권자를 전면 확대함으로써 평등한 참정권의 실현을 기대할 수 있음.

또한 국고보조금 배분에 있어서도 국민의 의사를 반영할 수 있는 제도적 방안으로 개정함으로써 정당들의 자유로운 정치활동을 보장해 줄 수 있어야 함. 이와 더불어 정치자금의 투명성 확보가 요구됨. 국민들의 정치에 대한 불신은 불법적 정치자금과도 깊은 관계를 갖고 있음. 따라서 정치자금의 수입과 지출에 대한 공개를 통해 투명성을 강화할 필요가 있음.

Ⅱ. 혼합형 비례대표제(독일식 정당명부비례대표제)의 도입과

정당개혁의 효과

정당은 민주주의 가치인 정치적 대표성, 책임성, 그리고 참여성의 실현주체임. 그러나 한국의 정당은 민주주의 기본적 가치의 실현자로서의 역할을 담당하지 못하고 있음. 즉, 한국 정당의 특성은 정치적 대표성의 왜곡과 편향적 동원, 책임정치의 상실, 정책의 부재 및 인물과 지역에 기초한 정당 그리고 정치적 고객주의와 지역서비스 위주의 정당활동 등을 지적할 수 있음. 이러한 특성이 정당에 대한 유권자의 불신을 심화시키고 있음.

이를 극복할 수 있는 방안으로 정당수준에서의 개혁과 더불어 선거제도의 개혁이 제기되어짐. 이 글에서는 선거제도의 개혁방안에 초점을 맞춰 논의를 진행하고자 함.

1) 현행 선거제도의 정치적 효과

현재 한국은 1위대표제에 의해 선출된 지역대표와 정당투표에 의해 선출된 비례대표가 산술적인 합산방식을 통해 각 정당의 의석이 할당되는 혼합형 다수대표제(또는 2표 병립제(parallel system)로 불리는 혼합형 선거제도를 채택하고 있음. 이 선거제도는 2004년 비례대표 선출과 관련된 위헌문제와 더불어 지역주의 극복, 정책 중심의 책임정치와 투표-의석간 비례성과 투표율을 제고하기 위해 채택됨.

그러나 두 번(2004년, 2008년)의 선거결과는 선거제도의 개혁목표를 성취함에 있어 한계를 보이고 있음.

첫째, 지역주의 정당의 배타적인 독점적 대표성이 여전히 나타남. 즉, 한국사회에 다양한 사회균열이 존재함에도 불구하고 이들 균열이 정치적으로 대표되지 못하고 인물 및 지역연고에 기초한 균열만이 정치적 대표되고 있음.

립셋과 로칸은 사회균열이 정치균열로 전환하기 위해서는 비례성이 높은 선거제도가 중요하다고 주장. 즉, 사회에 내에 존재하는 다양한 사회경제적 이해와 요구들은 선거제도라는 관문을 통과하여 정치적으로 대표되어지며, 이러한 사회적 관계가 정치적 관계로 반영되기 위해서는 비례대표제의 선택이 중요하다고 봄.

그러나 1위대표제적 성격이 강한 한국의 현행선거제도는 지역정당체계와 결합되어 다양한 이해와 요구를 갖는 사회균열이 정치균열로 대표되는 것을 제한하고 있으며, 지역에 기초한 특정 정당의 독점적 대표성을 가져다주는 문제점을 갖고 있음. 즉, 비록 혼합형 다수대표제로 선거제도를 개혁하였지만 지역구 의석수와 비례대표 의석수의 큰 차이에 의해 비례성을 보정하는 효과가 나타나지 않고 불비례성이 여전히 높게 나타나고 있음을 의미. 따라서 총의석 299석 중 54석이라는 비례대표 의석은 혼합형다수대표제가 갖는 비례성과 정치적 대표성의 향상을 마련하기에 부적합한 조건이라고 할 수 있음.

둘째, 정당정치의 측면에서 정당들 사이에 이념과 정책을 중심으로 한 경쟁보다는 지역과 인물을 중심으로 한 경쟁에 따른 책임정치의 실종이 여전히 지속되고 있음. 또한 정당들 사이의 빈번한 이합집산과 해체 창당의 반복적 현상에 의해 정당에 기초한 책임정치를 발견하기 어려움.

민주적 선거는 대표들이 시민들의 의사를 정책에 적극적으로 반영하고 시민의 신뢰를 저버린 대표에 대해 처벌함으로써 대표들을 시민들의 이익에 복무하게 하는 강제성을 갖고 있음(임혁백 2001, 282). 그러나 한국에서의 선거는 시민의 요구에 대한 대표자 또는 정당들의 응답성이 매우 낮은 수준에 머물러 있음. 즉, 시민들의 대표 또는 정당들에 대한 평가가 선거라는 과정에서 제대로 기능하지 못함.

이 또한 지역정당체계, 보수독점적 정치대표체계, 그리고 시민들의 선호의 자유로운 표출을 제한하는 1위 대표제의 영향 때문임. 즉, 강한 지역적 카리스마를 갖는 정치지도자를 축으로 지역민들과 결합된 지역정당체계는 시민들에 의해 선출된 대표들이 자신을 선택한 시민들의 이익을 보장하기보다는 정치지도자의 의사에 적극적으로 추종하게 하는 억압적 성격을 가지고 있음. 결과적으로 이러한 성격이 민주적 책임성의 장애요인의 작용할 가능성이 높음(조정관 2002, 83-84).

그리고 1위 대표제의 성격은 정치인 또는 정당에 대한 대안을 선택할 수 있는 기회를 제한하고 있음. 즉, 시민들은 자신의 선호를 표출할 수 있는 정당의 힘이 약함으로써 최선의 선택보다 차선이 선택을 쫒아 투표를 하게 되고 그 결과 자신을 배신한 대표에 대해서 심판하기보다는 어쩔 수 없이 지역과 같은 연줄에 의해 지지하는 경향을 가져오게 되었다.

셋째, 1위 대표제에 의해 선출되는 지역대표 의석(245석)과 비례대표 의석(54석)의 불균형성은 정책보다는 인물에 기초한 정당정치를 지속시킴. 이는 대표들의 활동이 전국적 차원에서 공공재를 위한 활동보다는 지역적 차원에서 정치적 고객주의와 지역서비스 위주의 활동을 유인함.

마지막으로 투표율 제고에 있어 현행 선거제도는 앞서 제시한 제도적 효과에 의해 유권자들을 투표장으로 유인하는데 실패하고 있음. 특히 유권자의 선택적 대안의 제약과 정책의 부재 그리고 낮은 비례성은 유권자의 투표불참의 주요 이유로 지적될 수 있음.

2) 대안으로서의 혼합형 비례대표제(독일식 정당명부비례대표제)

정당정치를 제도화하기 위해서는 우선적으로 새로운 사회균열이 정치적으로 대표되고 책임성을 강화하는 선거제도로의 개혁이 요구됨. 그 대안으로 혼합형 비례대표제(독일식 정당명부비례대표제)가 제안됨.

혼합형 비례대표제는 각 정당의 의석수가 정당에서 획득한 득표율에 의해 기본적으로 정해지는 순수형 비례제에 지역대표성을 보장하는 1위대표제가 연동되는 선거제도임. 즉, 각 정당의 전체 의석배분은 각 정당이 명부투표에서 획득한 득표수에 의해 결정되며, 1위대표제로 당선된 지역구 후보자의 투표는 정당의 의석할당에 영향을 미치지 못함.

혼합형 비례대표제는 지역구도의 완화, 선거비례성을 향상을 통한 정치적 대표성 증진, 인물 및 지역을 지양하고 정책을 둘러싼 정당경쟁의 활성화, 투표율 등 정치참여의 활성화, 그리고 책임정치의 실현에 기여할 것임.

첫째, 정당득표율에 따라 의석을 할당하는 혼합형 비례대표제는 정당투표에 의해 의석수가 할당됨으로 후보자 개인보다는 정당의 이념, 정책 그리고 국정수행능력 등에 대한 유권자들의 평가와 지지에 기초한 경쟁구도를 가져올 수 있음. 따라서 정책경쟁이 자연스럽게 정당간 경쟁의 균열 축으로 자리 잡게 됨.

둘째, 혼합형 비례대표제는 투표와 의석 사이의 비례성이 높은 선거제도로서 사회적 약자 및 소수자 그리고 직능대표 등 소수 이익의 대표성이 보장됨으로써 참여의 확대를 유인함. 즉, 사표심리가 방지되고 유권자 자신의 표가 집적되어 의석으로 반영됨으로써 적극적인 투표참여를 유인함.

<표 2> 선거제도와 투표율(1990-1999)

선거제도 유형	투표율	국가 수	평균투표율(%)
1위대표제	61.2	43	61.7
결선투표제	58.5	21
대안투표제	65.5	2
혼합형다수대표제	63.5	19	65.1
혼합형비례대표제	66.6	7
정당명부비례대표제	70.0	59	76.7
단기이양식	83.4	2
단기비이양식	52.6	2	52.6

출처: Norris(2004) p. 162 재구성.

셋째, 국민의 요구에 대한 응답성과 민주적 책임성의 향상됨.

비례성이 강화는 국민의 요구에 대한 반응성과 이에 기초한 정당의 책임정치를 강화함으로써 민주적 책임성의 향상시킴. 이는 정당투표와 의석수와의 직접적 관계에 의한 제도적 효과와 더불어 유권자의 선호에 민감한 정치를 수행하려는 심리적 효과에 의한 결과이다.

마지막으로 지역정당체계의 완화의 효과를 가짐.

현행 선거제도는 지역적 지지에 기초한 각 정당이 선거경쟁에서 여타의 정치적 자원을 동원하기보다는 확실성과 비용절감(cost-saving)이 보장된 지지기반인 지역을 적극적으로 동원화하는 전략을 선택하려는 동기가 우선됨. 그러나 혼합형 비례대표제는 전국적 또는 권역별 정당득표율이 중요함. 따라서 정당들은 특정 지역이 아닌 전국적 지지를 받기 위한 정책개발과 정치활동을 수행하려는 동기를 부여받음.

이러한 혼합형 비례대표제의 도입을 위해서는 의원정수의 확대나 조정(최대 지역 1: 비례 1, 최소 1.5:1)이 필요한데 이를 위한 정당 또는 선거관리위원회의 노력이 필요함. 즉, 의원정수의 확대는 아직까지 국민의 정서와 부합하지 않기 때문에 강한 문제제기가 제시될 수 있으나, 의원정수의 확대에 대한 필요성을 국민들에게 적극적으로 알림으로써 비례의석 확대를 위한 조건으로서 의원정수확대에 대한 공감대를 형성해 나가는 것이 중요할 것임.

결론적으로 비례성이 높은 혼합형 비례대표제로의 개혁은 새로운 사회균열이 지역균열을 대체하고, 정당체계는 이념과 정책을 중심으로 한 정당경쟁구도로 재편될 수 있음. 그 결과, 한국의 정당정치는 폭 넓은 정치적 대표성과 경쟁성, 대표자와 정당들의 국민에 대한 책임성과 새로운 이슈에 대한 응답성에 기초한 정치를 수행할 수 있을 것임. 이는 정당정치와 더 나아가 민주주의에 대한 신뢰를 높임으로써 국민의 참여를 증진시킬 것임.

<시민사회단체연대회의 정치개혁안 상세내용> 2012년 1월 4일 국회 입법청원

◯ 공직 선거법

1. 유권자 표현의 자유 보장

- 현행 선거법은 선거운동의 주체/방법/시기에서 매우 강한 규제를 가지고 있으며, 이로 인해 유권자의 정치적 표현의 자유가 제약을 받고 있음. 특히 소셜 네트워크서비스(SNS)를 비롯해 온라인 공간에서 유권자들의 자기검열과 표현위축은 심각한 상황임. 유권자 표현의 자유를 보장하고 △후보자와 정당을 비판하고 지지할 권리, △정책을 호소하고 찬/반 견해를 표명할 권리, △투표를 독려하고 권유할 권리 등 유권자의 권리 보장을 위해 선거법을 개정해야 함. (이하 1번의 청원내용은 2011년 10월 12일, 유권자자유네트워크가 입법청원한 내용을 일부 보완한 것임)

가. 포괄적으로 정의되어 있는 ‘선거운동’ 정의 규정을 ‘특정 후보자’에 대한 ‘직접적·구체적·능동적·계획적인’ 행위로 보다 명확하게 규정하고, 정책에 대한 의견개진과 청원운동은 선거운동으로 보지 않도록 함. (안 제58조제1항)

나. 비용이 거의 소요되지 않는 인터넷과 소셜네트워크서비스 등 정보통신망을 이용한 선거운동은 기간에 관계없이 상시적으로 가능하도록 하였음. (안 제59조제3호, 안 제82조의4제1항)

다. 미성년자 선거운동 제한 규정 및 외국인 선거권자의 선거운동 제한 규정을 삭제하여 미성년자의 정치적 의사 표현 행위와 선거권이 보장된 외국인의 정치적 의사 표현 행위를 보장하도록 규정하였음 . (안 제60조제1항)

라. 인터넷 언론사에 실명제를 강제하는 규정을 삭제하여 여론수렴과 공론형성이라는 언론의 본질적 기능 침해를 방지하고, 유권자의 자유로운 의사 표현을 보장하도록 하였음. (안 제82조의6)

마. 선거 180일 전부터 온·오프라인에서 후보자, 정당에 대한 정치적 의사 표현을 포괄적으로 규제하는 조항을 삭제하였음. (안 제93조제1항)

바. 선거 시기 연설회, 집회, 행렬, 서명 등 정책캠페인의 주요 수단을 규제하는 조항을 삭제하고, 시설물의 경우 광범위한 기간 제한을 축소하고, ‘선거운동’에 이르는 경우에만 규제하도록 하였음. (안 제90조, 안 제101조, 안 제103조제3항, 안 제105조, 안 제107조)

사. 허위사실 유포의 경우 현행 허위사실유포죄로 처벌하도록 하되, ‘비방’이라는 모호한 기준을 통해 사실상 후보와 정당에 대해 비판과 평가를 금지하고 있는 후보자 비방죄 관련 조항을 삭제하였음. (안 제82조의4제2항, 안 제110조, 안 제251조)

아. 매수및이해유도죄의 처벌범위를 엄밀히 규정하여 투표 독려 행위를 처벌하는 데 악용될 가능성을 제한하였음. (안 제230조제1항제1호)

자. 선거운동 기간을 위반할 경우 처벌하는 사전선거운동위반죄의 경우 포괄성을 배제하고 공직선거법 상 금지된 규정을 위반할 경우에 처벌하도록 한정하였음. (안 제254조제2항)

2. 비례대표 국회의원 대폭 확대

- 현행 선거제도는 득표와 의석간의 불비례성이 매우 큼. 이러한 불비례성은 비례대표제를 통해 완화되어야 하나 현재 비례의석 규모는 전체 국회의원 정수 299명 중 54석(18%)에 불과함. 득표와 의석 간의 불일치가 크다는 것은 그만큼 국민의 의사가 대표자 선출에 반영되고 있지 못하다는 의미임. 따라서 현행 비례대표 국회의원의 의석수를 대폭 늘려야 함.

- 비례대표 국회의원을 대폭 확대하기 위해서 의원정수도 확대할 수 있음. 그러나 국회의 역할과 정치현실에 대한 국민적 의구심과 불신을 감안할 때, 국회가 예산 증액을 최소화하는 자구책을 마련하여 의원정수 확대에 대한 국민적 동의 기반을 만드는 것이 동시에 진행되어야 함.

가. 비례대표 국회의원을 대폭 확대하여 비례대표 의원 정수를 지역구 의원정수의 100분의 50이상으로 함. 이를 위해 필요하다면 의원 정수를 늘릴 수 있음. (안 제21조제1항)

3. 비례대표 지방의원 대폭 확대

- 국회의원 선거와 마찬가지로 지방의회 선거에서도 비례대표 의원을 획기적으로 확대하여야 함. 득표율과 의석수 간 불일치로 인해 유권자 의사가 왜곡되는 현상을 방지하고, 사회적 소수자와 직능 대표자의 의회 진출을 통해 지방의회가 다양한 사회적 요구를 반영하도록 함.

가. 지방의회 비례대표 의원을 대폭 확대하여 비례대표 의원 정수를 지역구 의원정수의 100분의 50이상으로 함. (안 제22조제4항, 안 제23조3항)

4. 투표시간 연장 등 투표권 보장

- 생업 등으로 인해 투표권을 제대로 행사하지 못하는 국민들을 위해 실질적 투표권 보장 방안을 마련해야 함. 이는 결과적으로 투표율 향상을 가져와 당선자의 대표성 확대에도 기여할 수 있음.

가. 투표시간을 9시로 연장하였음. 선거일이 법정공휴일임에도 불구하고 백화점, 대형할인점, 골프장, 건설현장 등은 업무 특성상 휴일근무를 할 수 밖에 없으며 이로 인해 투표권 행사가 제도적으로 어려운 상황임. 따라서 휴일 근무 유권자들의 투표권 보장을 위해 투표시간 연장이 필요함. (안 제155조)

나. 현행 공직선거관리규칙에 위임된 부재자 투표소 설치 요건을 공직선거법에 명시하고 그 요건을  완화하고, 부재자 투표의 사유제시 의무를 삭제하고, 투표기간을 연장하였음. 이를 통해 투표 편의성 증대와 투표율 향상을 도모함. (안  제38조제2항, 안 제148조제1항, 안 제148조제2항)

다. 통합선거인 명부를 구축하고 투표소를 확대 설치하여 어느 곳에서나 유권자들이 투표할 수 있도록 투표 접근성을 높일 수 있도록 함(본 청원안에서 조문을 제시하지는 않음).

5. 선거권 연령 인하

- 선관위 자료에 따르면, 2008년 기준 조사대상국 187개국 중 19세 이상에게 선거권을 부여하는 국가는 34개국(18%)에 불과함. 주요 정치 선진국들을 비롯하여 144개국(77%)이 선거권 연령을 18세로 규정하고 있음. 참정권에서 가장 기본적 요소인 투표할 수 있는 권리를 확대함으로써 정치 참여의 폭을 확장해야 함.

가. 선거권 연령을 18세로 하향 조정하였음. (안 제15조)

6. 후보자 정보 공개 확대

- 선거시기 후보자의 전과 내역은 유권자들이 공직자로서의 기본 자질을 검증하는 중요한 판단 근거임. 현행 선거법은 선거법, 정치자금법 위반 등 100만원 이상 벌금형 선고시 피선거권이 제약되는 범죄를 제외하고는 금고이상의 형만 공개하도록 하고 있음. 유권자의 알권리와 정보제공 측면에서 후보자 전과내역 공개를 확대해야 함.

가. 후보자 전과내역 공개의 범위를 벌금형 이상으로 확대하였음. (안 제49조제4항제5호)

7. 국회의원 여성정치할당 제도 개선

- 현행 제도 하에서 우리나라의 여성정치인 비율은 국회의원 15.1%, 광역지방의회의원 14.8%, 기초지방의회의원 21.6%로 여전히 여성의 정치참여수준이 저조한 실정임. 여성 정치할당제의 실효성을 높이기 위해 제도 개선이 필요함.

가. 국회의원 비례대표 후보자 추천에서 여성할당 50%를 실질적으로 강제하기 위해 수리거부 및 등록무효 조항을 신설하도록 함(지방의회 선거 비례대표 여성할당은 수리거부 및 등록무효 조항이 규정되어 있음). (안 제49조제8항, 제52조제1항제2호)

나. 지역구 국회의원 선거 및 지방의회 의원선거 지역구 총수의 100분의 30 이상을 여성으로 ‘추천하도록 노력하여야 한다’는 권고 조항을 ‘추천하도록 한다’로 개정하도록 함. (안 제47조제4항)

8. 정당별 기호 부여 폐지 및 게재 순위 추첨제 도입

- 현행 기호배정 방식은 특정기호에 대한 ‘묻지마식 줄투표’ 현상 뿐 아니라 선(先)순위를 배정받게 되는 중앙정당과 ‘가나다’순 성명에 따른 후보자간 유불리의 문제를 발생시키고 있음. 이에 따라 정당에 속하지 않은 무소속 후보자와 성명에 따른 후순위 게재 후보자(지방선거)의 경우, 현재의 투표용지 게재 규정으로 인해 표 획득에 있어 차별적 상황에 놓이게 됨. 따라서 후보자별 정당명은 표기하되, 일률적 정당 기호 부여 방식은 폐지하도록 함.

가. 정당별 기호 부여 방식을 폐지하고, 선거관련 게재 순위는 추첨을 통해 하도록 함. (안 제150조)

9. 기탁금 액수 및 반환기준,  선거비용 보전 기준 하향 조정

- 경제력의 유무에 따라 피선거권을 제한하는 기탁금 제도를 개선하여 정치진입의 장벽을 낮추는 것이 필요함. 또한 선거비용 보전 기준도 하향 조정하고 세분화하여 지지율에 따라 선거비용을 차등적으로 보전 받을 수 있도록 해야 함.

가. 후보자 기탁금 액수와 반환기준을 하향 조정함. 기탁금 액수의 경우, 대통령은 현행 5억원에서 3천만원으로, 국회의원은 1천5백만원에서 100만원으로, 시·도의원은 3백만원에서 50만원으로, 자치구시군구의원 2백만원에서 50만원으로, 시·도지사는 5천만원에서 300만원, 자치구 시군구의 장은 1천만원에서 100만원으로 대폭 하향함. 반환기준의 경우 득표율 퍼센트에 따라 현행 15%이상 전액 반환 및 10%이상 15%미만의 경우 반액 반환에서, 10%이상은 전액 반환, 5% 이상에서 10% 미만은 75% 반환, 3%이상 5%미만은 반액 반환 받을 수 있도록 함. (안 제56조제1항, 안제57조제1항)

나. 후보자 선거비용 보전 기준을 하향 조정함. 득표율 퍼센트에 따라 현행 15%이상 전액 보전 및 10%이상에서 15%미만의 경우 반액 보전에서 10%이상은 전액 보전, 5%이상 10%미만은 75% 보전, 3%이상 5%미만은 반액 보전 받을 수 있도록 함. (안 제122조의2제1항)

◯ 정당법

1. 지방정치 활성화를 위한 정당설립 요건 완화

- 현행 정당법상 정당설립 요건은 다른 민주주의 국가에서 좀처럼 찾기 힘든 매우 규제적인 조항임. 이로 인해 국민들의 자발적 정치결사체라는 정당의 본래 의미와 달리 정치적 결사와 정치 참여의 기회를 가로막는 장벽이 되고 있음.

- 특히 지방선거의 경우 굳이 수도에 소재지를 두고 전국적으로 활동하는 정당의 존재가 전제되어야 할 필요가 없음. 따라서 지방정치 활성화를 위해 정당설립 요건을 완화하여 지방선거에서 지역 정치결사체들의 활발한 활동을 보장하고 정치진출을 가능하게 해야 함.

가. 현행 정당설립 요건(중앙당 수도 소재, 5개 시·도당 및 시·도당별 당원 1천인 이상)을 대폭 완화하여 중앙당 수도 소재 요건을 삭제하고, 1개 시·도당 및 시·도당별 당원 5백인 이상으로 요건을 완화함. (안 제3조, 안 제17조, 안 제18조제1항)

2. 교원·공무원의 정치적 기본권 보장

- 시민의 기본적 권리를 보장하기 위해 교사·공무원의 정치적 기본권을 보장해야 하며, 이를 위해 당원가입을 포괄적으로 제한하고 있는 현행법을 개정해야 함. 사회적 논의를 통해 필요하다면 당원 가입에서 예외적으로 제한(예시. 경찰 등 공안직 공무원과 군인, 5급 이상 공무원)을 둘 수 있을 것임.

- 현행 정당법을 비롯해 공직선거법과 국가공무원법, 지방공무원법 등 제반 법규는 교사와 공무원의 정치활동을 포괄적으로 규제하고 있음. 이로 인해 시국선언 등 정책 활동에서 법적 처벌 사례가 잇따르고 있으며, 기본권 침해에 대한 우려가 제기되고 있음. 따라서 교사와 공무원, 특히 공무원에 대해서는 포괄적 정치활동 규제 조항을 개정하여 ‘직무상의 중립 의무’에 한정해 제한적으로 규제하도록 해야 함. 대표적으로 교사·공무원의 정치적 기본권을 제약하는 정당법상 당원가입 규정과 함께 정치자금법, 국가공무원법, 지방공무원법과 각각의 시행령을 검토하여 동시에 개정하도록 해야 함.

가. 공무원 등에 대한 발기인 및 당원 자격 제한 규정을 삭제하도록 함. (안 제22조제1항)

◯ 정치자금법

1. 후원회 지정권자 확대

- 정치자금은 정치인과 선거 출마 후보자가 정치활동(선거운동)을 수행하기 위한 기본적인 물적 토대임. 특히 후원회는 경제적 능력이 부족한 신진정치인 혹은 기성정당으로부터 지원받을 수 없는 무소속 후보자에게 음성적이고 불법적인 자금이 없이도 정치활동을 가능하게 할 수 있음. 따라서 지방정치 영역에서 활동하는 정치인과 활동하려는 예비 정치인들도 유권자들로부터 정치자금 모금을 자유롭게 할 수 있도록 후원회 지정권자를 전면 확대해야 함.

가. 후원회 지정권자를 지방의원과 그 후보자 및 예비후보자, 자치단체장 예비후보자까지 확대하도록함. (안 제6조, 안 제7조제3항, 안 제11조제2항, 안 제12조제1항, 안 제12조제2항, 안 제17조제1항, 안 제19조제1항, 안 제19조제3항, 안 제21조제2항)

2. 국고보조금 배분 기준 개선

- 현행 국고보조금 배분 기준은 교섭단체에 우선 배정하는 방식임. 그러나 교섭단체는 국회 운영의 효율성을 위해 도입된 제도로, 국고보조금을 배분하는 기준으로 설정할 이유가 없음. 선거제도 역시 유권자의 의석과 득표율 간 불비례성을 완화하기 위해 비례대표를 대폭 확대해야 한다는 요구가 나오고 있는 상황에서, 교섭단체 위주의 국고보조금 배분은 유권자의 의사와 관계없이 거대 정당에게 국고보조금이 편중되는 결과를 낳고 있음. 따라서 유권자의 의사를 반영하여 국고보조금 배분에서도 유효득표수를 기준으로 설정하되, 현행 선거제도 하에서 의석을 통해 나타난 국민적 선택도 동시에 기준으로 설정하여 국고보조금 배분 기준을 개선해야 함.

가. 교섭단체 기준으로 국고보조금을 선배정하는 규정을 폐지하고, 각 정당의 유효득표수와 의석수를 배분의 기본 원칙으로 하되, 지방선거에만 출마한 정당에게는 일부를 선배정하는 방식을 취하도록 함. (안 제27조제1항, 안 제27조제2항, 안 제27조제3항)

3. 정치자금 정보 공개의 확대

- 정치자금제도의 대원칙은 수입·지출에서의 투명성을 확보하는 것임. 이를 통해 특정 정치인이 누구에게 지지를 받고 있는지 명확히 드러날 수 있도록 해야 하며, 정당과 정치인이 정치자금을 어떻게 조달하고, 어떻게 사용하는지가 공개되어 유권자가 판단할 수 있도록 해야 함.

가. 정치자금 고액 기부자의 기준액을 2008년 개정 이전과 같이 연간 120만원 이상 기부자를 공개하는 것으로 하향 조정함. (안 제23조제2항, 안 제40조제3항제1호, 안 제42조제4항)

나. 연간 120만원 이상 고액 기부자는 소속기관 및 직위와 소속기관의 대표자명을 신고 사항에 포함하도록 하여 고액 기부자의 정보가 투명하게 공개되도록 함. (안 제40조제3항제1호)

다. 선관위에 신고된 각종 정치자금의 공개는 기간과 장소에 제한을 두지 않고 누구라도 확인할 수 있도록 인터넷으로 상시 공개하도록 함. (안 제42조제1항, 안 제42조제2항, 안 제42조제5항, 안제42조제6항)

	발제2
	국민 참여형 정당정치 개혁론
	고성국 / 정치평론가, 정치학 박사

1. 현대 정당의 발전 방향

1) 대중정당 > 전위정당

2) 국민정당 > 계급정당

3) 정책정당 > 동원정당

4) 원내정당 > 당원정당

2. 현대 정치에서 정당과 국민관계

1) 국민 정당만이 계급정치를 국민정치로 승화시킨다.

2) 국민만이 정당을 정파집단에서 국민정치세력으로 발전시킨다.

3) 최종적 판단은 주권자인 국민에게 달려있다.<중우정치냐, 집단지성이냐>

민주주의는 인간의 불완전성을 전제한다.

3. 정당정치 개혁을 위한 국민참여 행동

1) 국민참여경선을 통한 공직후보 선출

2) 투표행동 <FTV>

3) 정책지지와 SNS (선거 정치행동을 넘어선 SNS의 역할)

4) 후원

	토론 1
	토 론 문
	오성규 / 시민사회단체연대회의 전 운영위원장

	토론 2
	토 론 문
	이호 / 풀뿌리 자치연구소 소장

○ 정당정치와 시민참여는 상호 보완적이지만, 가끔 대립점을 형성하기도 함. 그것은 현재 또는 한국 민주주의의 성격 및 비전과 관련한 여러 가지 논쟁이 발생하는 지점이기도 함

- 한 쪽에서는 건강한 정당 정치(민주주의)가 보다 확대ㆍ강화되는 것이 현행 민주주의의 위기에 대한 대안으로 강조되고,

- 다른 한 쪽에서는 정당보다는 시민참여에 근거한 참여 정치(민주주의)가 보다 확대ㆍ강화되어야 한다는 주장으로 표출됨

○ 하지만, 현행 대의제 민주주의 하에서 정당정치와 시민정치는 상호 별개의 것이 아닌 상보적(相補的) 관계라 할 수 있으며, 이에 대해서는 큰 이견(異見)이 없을 것으로 여겨짐.

○ 문제는 정당 정치에 시민의 의사와 참여가 얼마나 반영되느냐 하는 것인데, 엄격히 구분하면 시민의 의사가 반영되는 것과 시민의 참여가 보장되는 것에는 질적인 차이가 있음

- 정당에서 시민의 의사를 반영한다는 것이 잘못된 것은 아니지만, 이는 주권자인 국민 또는 시민을 여전히 정치의 수동적인 객체로 전락시키는 문제가 있음

- 이에 반해 시민의 참여를 보장하는 것은 시민들을 적극적 주권자, 즉 정치의 주체로 설정한다는 점에서 보다 민주주의의 가치를 반영하는 것이라 볼 수 있음

○ 최근 다보스 포럼에서 자본주의 위기가 집중 거론되었다고 하는데, 그보다 먼저 약 20년 넘은 시기 이전부터 민주주의의 위기가 집중 거론되었고, 이에 대한 대안으로 거버넌스, 참여민주주의가 주창됨. 그리고 이와 관련한 논의는 세계적으로 빠르게 확산되는 추세를 보임

○ 결국, 현행 민주주의의 위기는 단지 우리 사회의 전근대적 정당 행태에서만 그 원인이 있는 것이 아니고, 전반적으로 대의제 민주주의의 고착화로 인해 발생한 문제들에서 그 원인을 찾을 수 있음

- 이는 우리 사회에서도 그리 다르지 않음

- 다만, 최근 시민들의 정치적 관심이 급증하는 이유는 현 정부의 의사결정구조 등이 형식적 민주주의에 대한 최소한의 절차와 가치마저 왜곡시킨 현상에 대한 시민적 분노에 근거한 것이라 볼 수 있음

○ 따라서 정당정치 개혁과 시민참여는 단순히 특정한 정치적 견해에 대한 권력 부여 필요성이라는 차원을 넘어선, 보다 근본적인 정당 및 정치개혁의 과제로 삼을 필요가 있음

○ 이는 정당의 의사결정구조 등 정치적 의사결정의 전과정에 시민의 참여를 보다 개방하고 확대하는 차원으로 접근할 필요가 있음을 의미

- 최근 민주통합당의 국민참여경선의 경우에도, 시민의 후보를 결정하는 과정에 대한 시민참여에 그치는 점은 한계이자 아쉬운 점이라 할 수 있음

- 실상, 보다 중요한 것은 시민의 대표자로 선출된 이들이 정치 및 권력을 자신 또는 자신이 속한 정당의 것으로 만들기보다, 시민들이 실질적인 정치와 권력의 주인이 될 수 있도록 모든 정치활동에 있어서 시민참여를 보장하고 확대할 수 있도록 하는 것이라 할 수 있음

○ 이러한 차원과 관점에서 정당 및 선거 관련 제도, 그리고 시민대표자 선출 방법 등의 개혁이 이루어져야 한다고 봄

○ 앞서 연대회의의 정치개혁 방안에 대한 설명은 대부분 현행 정당정치가 보다 투명하고 민주적으로 이루어질 수 있도록 하는 차원의 것을 다루고 있다고 보여지며, 그 세부 내용에 대해서는 적극적으로 동의가 됨

- 특히 공직선거법에 있어, 국회의원이 지역구 정치가 아니라 나라 정치를 실행하는 주체라는 점을 감안하면, 지나치게 지역구의 대표성만을 강조한 현 제도는 적절치 않음. 따라서 비례대표의 비율을 확대하는 것이 적절하다는 데에 동의하며, 이는 정당의 책임정치를 구현하기 위해서도 더욱 필요

○ 그러나 이러한 개혁안들에 있어, 시민들이 직접적인 정치의 주체로 나설 수 있는 내용이 별로 발견되지 않는다는 점은 아쉬움. 다만, 지역정당 및 공직자 정당가입과 관련한 논의는 시민들의 정치참여를 개방적으로 보장하기 위한 내용이라 할 수 있음

- 지역정당 또는 지역정치조직에 대한 제도적 보장은 시민들이 직접 자신들의 정치참여를 보장하기 위한 제도적 틀로서 유의미하다고 생각하며,

- 공직자 정당참여에 있어서, 당직 또는 선출직을 겸임하는 것은 문제일 수 있지만 정당 가입 여부까지 제한하는 것은 국민의 정치참여를 보장하는 기본권을 침해하는 것이라 판단됨

○ 개인적으로, 정당정치의 민주적 투명성을 보장하기 위한 제도적 개혁 이외에 시민들이 정치의 주체로서 참여할 수 있는, 다양한 제도적 정책적 비전과 계획을 구체화 시키는 것이 진정한 민주주의의 발전과 시민 삶의 질을 고양시킬 수 있는 방안이라 생각함

- 참여민주주의를 발전시키기 위해, 기존의 주민참여제도를 실질화 시키는 제도개선과 주민참여제도를 넘어 국민이 제안하는 국민투표제 등의 국민참여제도를 도입할 필요가 있음

○ 이러한 제도적 개혁만이 아니라, 진정한 시민 주인 정당의 건설과 운영을 위해서는 자당 선거후보를 선출하는 과정만이 아니라, 각종 정치적 의사결정 과정에서 시민들이 적극적으로 자신들의 의사를 표출하는 참여 기회를 만드는 등의 과정이 정당개혁에 있어서 필수적 내용이라 할 수 있음

○ 결국, 국가ㆍ지역ㆍ정당 차원에서 실질적 참여민주주의를 강화시키는 것은 근본적으로 현 정당이 민주적인 정당으로 발전하는 데에 있어서도 가장 중요한 동력이 될 수 있다고 봄

	토론 3
	토 론 문
	전성환 / 천안YMCA 사무총장

〇 지난 서울시장 보궐선거와 민주통합당 지도자선출 전당대회를 통해서 국민참여경선을 통한 후보자선출의 룰과 방법, 도구는 점점 발전하고 있음. 민주통합당은 전당대회 흥행성공으로 정당지지율 40%대의 높은 지지를 얻고 있음. 이번 민주통합당 전당대회에 참가한 세력분포, 투표성향, 대의원성향 등을 정확히 분석해보면 현재의 정치지형과 향후 시민정치운동의 방향성에 대한 단초를 만들어 갈 수 있을 것임.

〇 서울시장 보궐선거와 민주통합당의 창당과정에 시민사회단체 출신의 활동가를 중심으로 한 시민정치운동의 세력적 결합이 있었다고 보여짐. 서울시장 보권선거에서는 희망캠프, 민주통합당 창당과정에서는 ‘내가꿈꾸는나라’라는 시민정치운동을 표방한 조직적 결합이 있었음. 시민운동가와 정치인의 경계선에서 활동하는 일종의 예비군이 존재하고 있다는 것은 그동안의 시민사회단체 중심의 시민정치운동과는 다른 양태임.

〇 두 차례의 선거과정에서 시민사회단체들은 명확한 입장정리가 되어있지 않는 가운데 상황에 떠밀려가는 모양새가 당혹스러웠음. 시민정치운동의 수위에 대한 입장정리가 되어있지 않고 시민정치운동 세력들간에도 입장차가 발생한 이유도 있을 것임. YMCA 또한 민주통합당 전당대회 참여에 있어서는 공식적 입장을 정하지 못함. 다만 오랜 Y시민정치운동의 경험상 민주당 경선참여를 유권자운동의 일환으로 이해하고 열심히 활동하는 지역들이 많았음.

〇 모바일을 이용한 일반국민참가 선거인단은 정당선호도에서는 비민주, 진보개혁야권연대선호, 이슈로는 야권연대 적합도, 도로민주당 반대, 한미FTA폐기, 탈핵, 정봉주법 등이었음. 하지만 이번 민주당 전당대회의 경우 대의원들과 현장투표참가자 대 일반국민참여선거단의 표의 등가율이 약 1 : 20 정도가 됨으로써 대의원표의 과잉대표성 문제가 야기됨.

Gate Open해서 참여한 사람들의 열망이 문닫고 난 이후에 이해불일치가 생길 경우 정치적 냉소 내지는 무당파층으로 언제든 옮겨갈 개연성이 있음.

〇 시민사회단체들이 이번 총선, 대선공간에서 정당개혁에 대한 정확한 입장을 정리하고, 전달하는 것은 매우 중요할 것임. 현 시기는 독일식 정당명부비례대표제를 관철하기 위해 야권연대에 힘을 쏟고, 향후 선거구제문제, 국회의원정원문제 등을 논의해야 할 것임. 그리고 시민사회단체와의 의제 연계성이 가장 큰 진보정당 또한 폐쇄적 정당운영에 대한 해법들을 함께 제시할 수 있어야 함.

〇 시민사회단체들의 분화에 따른 새로운 시민정치운동의 방향성 모색이 필요한 시점이 되었음. 시민사회단체들은 콘텐츠 생산에 있어서 장점을 잘 살려 메시지화할 필요가 있음. 거대언론 혹은 정치권을 통한 영향력확보도 놓칠 수 없지만 SNS, 팝캐스트, 개인미디어 등 구체적인 매체가 바뀌고 있는 상황에 대한 대응중심으로 콘텐츠와 내부편제를 해야할 필요성이 크게 대두됨.

	토론 4
	토 론 문
	홍승구 / 민주화운동기념사업회 이사

모든 권력은 국민으로부터 나오는가?

1. 국민은 주권자가 아니다.

대한민국 헌법 제1조 제2항에 의하면 질문에 대한 대답은 “그렇다”이다. 헌법 제1조 제2항을 보면 “대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.”라고 명시되어 있으니까.....

그런데 대한민국 헌법이 지배한다는 한국사회에서 질문에 대한 대답은? “모든 권력은 권력을 가진 자로부터 나온다.”로 정리될 것이다. 실제로 권력을 가진 자들은 행정권력, 입법권력, 사법권력을 갖고 집행하는 자들이다. 그냥 쉽게 말하면 대통령, 국회의원, 헌재 재판관, 검사와 판사, 고위 공무원 등이 권력자이고 권력은 그들로부터 나온다.

2. 국민이 권력을 가져야 국민으로부터 권력은 나온다.

모든 권력은 권력을 가진 자로부터 나오므로 권력이 국민으로부터 나오게 하려면 즉 헌법을 지키려면 국민이 권력을 가져야 한다. 그러면 구체적으로 어떤 권력을 어떻게 가져야 하는가를 살펴보자.

민주공화국은 법치체계를 갖춰야 하므로 권력의 출발점은 입법권력일 것이다. 입법권력은 국회가 가지고 있다. 논의를 진행하기 위해 국회와 국회의원들의 문제점을 지적해야 하나 이미 국민들이 알고 있으므로 재론할 필요는 없다고 생각한다. 이 권력을 국민도 가져야 한다. 법률제안권과 국민투표권이다. 국민이 필요하다고 생각하는 내용을 법률로 제안하고 이를 국민투표에 회부하여 결정한다. 예를 들어보자. 4대강 공사에 반대가 많았다. 시민, 종교인, 관련 학자, 연구원, 환경운동가 등이 반대운동을 치열하게 전개하고 어떤 종교인은 자기 몸을 불사르며 반대했으나 권력을 가진 자들은 그대로 강행했다. 국민에게 법률제안권이 있다면 4대강 공사 중지법을 제안하고 이를 국민투표를 통해 결정할 수 있다. 미국산 쇠고기 수입과 한미fta도 마찬가지이다. 외국과의 조약은 의무적으로 국민투표를 통해 국민의 동의를 받도록 한다면 국민이 반대하는 조약은 체결되지 않을 것이다.

또 하나가 사법권력이다. 우리나라도 국민참여재판이 시작되었지만 미미한 수준이다. 미국처럼 배심원제를 도입하여 국민도 사법권력을 갖게해야 한다. 그래야 몇천억원씩 회사돈을 훔치거나 탈세한 재벌 회장이 집행유예를 받고 곧 사면되는 일이나 부러진 화살사건은 없을 것이고 스폰서 검사가 대로를 활보하는 일도 없을 것이다. 추첨으로 선임되는 배심원은 이해관계없이 국민을 대표하므로 국민의 입장에서 판단을 내릴 수 있다.

3. 직접민주주의가 해답이다.

2011년 한 해의 특징은 인민들이 봉기했다는 것이다. 중동에서 시작된 99%의 봉기는 미국의 월가에 이르기까지 세계적인 현상으로 나타났다. 1%의 소수에게 지배받던 99%의 다수가 각성하고 자신의 권리를 주장하고 있는 것이다. 내용과 형식은 지역에 따라 다르지만 본질은 다수가 소수의 지배를 거부하는 것이다.

1987년 우리나라는 6월항쟁을 통해 대통령직선제를 쟁취했다. 체육관에서 소수가 모여 선출하던 대통령을 국민이 직접 선출하는 권리를 확보한 것이며 대의제도를 발전시킨 측면이 강하다. 87년의 교훈은 국민이 결정권을 더 많이 가져야 하며 국민이 단결하여 요구하면 가능하다는 것이다. 25년이 지난 지금, 선거제로 나타나는 대의제도는 더 이상 민주적인 제도로 기능하지 못하고 있다. 선출된 자들은 권력을 사유화하고 그들의 이익에 봉사하도록 권력을 행사한다.

주권자인 국민이 누구를 자신의 대표로 선택할 것인가는 민주주의에서 본질적인 것이 아니다. 본질적인 것은 주권자인 국민이 무엇을 결정할 것인가이다. 그런 점에서 국민발안(제안), 국민투표, 배심원제를 확보하는 것이 민주주의에 더 가깝게 가는 것이다.

	토론 5
	토 론 문
	이구경숙 / 시민사회단체연대회의 공동운영위원장

시민사회단체연대회의 정치개혁위원회 사무국

(참여연대 02-725-7104)