정치개혁 토론회

정치관계법

어떻게 바꿔야 하나

시민사회 정치개혁안 제안과

현안 토론

일시 | 2011년 8월 31일(수) 오전 10시

장소 | 국회 입법조사처 대회의실

주최 | 시민사회단체연대회의, 국회의원 백원우          국회의원 김선동, 국회의원 조승수

프로그램

10:00	사회	강원택 서울대 정치외교학부 교수, 전 한국정당학회장

10:10	발제	정치개혁 과제 제안 및 현안 의견(정치자금법 계류법안) 발표

이태호 시민사회단체연대회의 정치개혁위원회 공동위원장

/ 참여연대 사무처장

10:30	지정토론	민주당 백원우 의원

민주노동당 김선동 의원

진보신당 윤난실 부대표

선거관리위원회 추형관 법제기획관

서복경 박사, 서강대 현대정치연구소

11:20	종합토론       방청객 질의 및 토론, 발제자 및 지정토론자 추가토론

11:50	마무리 발언

12:00	폐회

목차

발제   시민사회단체연대회의 정치개혁 과제 제안 / 이태호	4

토론1  토론 / 백원우	18

토론2  민주노동당 정치개혁 방안 / 김선동	19

토론3  제대로 된 공직선거법 개정, 새로운 연대기구 구성을 제안한다 / 윤난실	33

토론4  중앙선거관리위원회 토론문 / 추형관	43

토론5  토론 / 서복경	50

	발제문
	시민사회단체 연대회의 정치개혁 과제 제안
	이태호 / 시민사회단체 연대회의 정치개혁위원회 공동위원장, 참여연대 사무처장

Ⅰ. 개혁 과제 선정 취지와 방향

2012년 양대 선거를 앞두고, 각종 정치관계 제도 개선에 대한 의견이 사회 곳곳에서 제기되고 있습니다. 유권자의 참정권 및 표현의 자유 보장을 비롯하여 선거제도의 합리적 개선, 정치자금 제도 개선 방향에 대한 논의도 진행되고 있습니다. 전국 450여 개 시민사회단체가 참여하고 있는 시민사회단체연대회의는 정치개혁위원회를 구성하여 각종 정치관계 법제를 검토하고 각 분야 단체들의 의견을 수렴하여 현 시기의 정치개혁 방향과 구체적인 개혁과제를 논의해왔습니다. 이에 아래와 같은 개혁과제들을 제시하니, 국회 정치개혁특별위원회가 시민사회의 의견을 반영하고 국민적 여론을 수렴하여 정치관계법 개정을 진행해줄 것을 촉구합니다.

시민사회단체연대회의가 제안하는 정치관계법 개정 방향은 △참정권 확대, 유권자 표현의 자유 보장(공직선거법), △정당정치 활성화, 정치활동의 자유 보장(정당법), △정치자금 제도의 합리적 개선과 투명성 강화(정치자금법) 등 세 가지입니다. 이 3대 방향에 따라 13개 분야별 과제를 제안하고 있으며, 정치개혁 과제와 별도로 1개의 현안의견을 제시하였습니다.

정치관계법 어떻게 바꿔야 하나

분야별 과제를 구체적으로 살펴보면 <공직선거법>은, ▷유권자 선거 자유 보장, ▷투표시간 연장 등 투표권 보장, ▷선거권 연령 인하, ▷후보자 정보 공개 확대, ▷비례대표 국회의원 대폭 확대, ▷국회의원 여성정치할당 제도 개선,  ▷지방선거 제도 개선, ▷기탁금 액수 및 반환 기준 하향 조정, 선거비용 보전 기준 하향 조정 등 8개 과제이며, <정당법>은 ▷지방정치 활성화를 위한 정당설립 요건 완화, ▷교사·공무원의 정치적 기본권 보장 등 2개 과제입니다. <정치자금법>은 ▷후원회 지정권자 확대, ▷국고보조금 배분 기준 개선, ▷정치자금 정보 공개의 확대 등 3개 과제입니다.

시민사회단체연대회의는 이와 별도로 최근 현안이 되고 있는 ‘법인/단체의 정치자금 모금 허용’ 과 관련하여 현재 법사위에 계류 중인 법안(행정안전위원회 대안)에 대한 입장을 제시했습니다.

2011. 8. 31.

Ⅱ. 분야별 개혁과제

<과제목록>

■ 공직선거법 개정방향- 참정권 확대, 유권자 표현의 자유 보장

1. 유권자 선거 자유 보장

2. 투표시간 연장 등 투표권 보장

3. 선거권 연령 인하

4. 후보자 정보 공개 확대

5. 비례대표 국회의원 대폭 확대

6.. 국회의원 여성정치할당 제도 개선

7. 지방선거 제도 개선

8. 기탁금 액수 및 반환 기준 하향 조정, 선거비용 보전 기준 하향 조정

■ 정당법 개정방향- 정당정치 활성화, 정치활동의 자유 보장

9. 지방정치 활성화를 위한 정당설립 요건 완화

10. 교사·공무원의 정치적 기본권 보장

■ 정치자금법 개정방향- 정치자금 제도의 합리적 개선과 투명성 강화

11. 후원회 지정권자 확대

12. 국고보조금 배분 기준 개선

13. 정치자금 정보 공개의 확대

■ 별첨 - 현안의견

- ‘법인/단체 모금’과 관련된 정치자금법 개정안(행정안전위원회 대안, 법사위 계류 중) 처리 방향

<과제 세부내용>

■ 공직선거법 개정 - 참정권 확대, 유권자 표현의 자유 보장

1. 유권자 선거 자유 보장

◯ 선거운동 정의의 명확화(58조) : 선거운동의 정의가 너무 포괄적으로 정의되어, 제한된 선거운동 기간을 제외하고는 유권자의 정치적 의사표현 행위가 사전선거운동이나 93조 1항에 의해 처벌받는 사례들이 벌어지고 있음. 선거운동의 정의를 ‘특정 후보자’의 당선 등을 위한 ‘구체적이고 직접적인 행위’와 같이 좁게 규정해야 함.

◯ 정보통신망 선거운동 상시 허용(59조) : 인터넷의 경우 선거비용이 거의 들지 않는 가장 ‘표현 촉진적 매체’임. 적어도 인터넷과 SNS 등 정보통신망을 이용한 선거운동은 상시적으로 허용되어야 함. 선관위도 동일한 의견을 제시한 바 있음.

◯ 후보자 비판·지지 금지 규정 폐지(93조1항) : 선거 6개월 전부터 후보자·정당에 대한 언급이 포괄적으로 금지되고 있음. 가장 대표적인 독소조항임.

◯ 미성년자 선거운동 제한 규정 폐지 및 지방선거 외국인 선거권자 선거운동 허용(60조1항 1호, 2호) : 현재 미성년자(19세)는 선거운동을 할 수 없는 자로 규정되어 있음. 청소년들도 교육 등 사안에 대해 의견을 표출할 수 있음에도 불구하고 정치적 의사 표현을 원천적으로 막고 있음. 이와 함께 지방선거에서 선거권이 보장되어 있는 외국인의 경우 해당 선거에서 선거운동을 할 수 있도록 해야 함.

◯ 인터넷 실명제 폐지(82조의6) : 인터넷언론사에 실명제를 강제함으로써 유권자의 정치참여를 위축시키고, 여론수렴과 공론형성이라는 언론의 본질적 기능을 침해하고 있음.

◯ 정책캠페인 제한 규정 폐지(101조, 105조, 107조) 및 개정(90조, 103조) : 유권자 정책 캠페인을 규제하는 조항임. 현수막 게시, 집회, 행렬, 서명 등 선거 시기에 유권자의 정책 호소 행위를 불가능하게 하고 있음. 90조의 경우 비용이 많이 소요되는 광고수단은 제외하더라도 현수막 게시 등의 활동은 보장해야 함. 103조의 경우 선거기간에 집회 일반을 금지하여 의사 표현의 자유를 제약하고 있으므로 관련 조항을 개정해야 함.

◯ 후보자 비방죄 폐지(82조의4, 110조, 251조) : 비판과 비방의 구분이 모호해, 사실상 후보에 대한 비판과 평가를 금지하고 있음. 허위사실 유포의 경우 선거법의 허위사실유포죄로 처벌할 수 있음.

◯ 투표 권유 행위 규제 조항 개정(230조) : 자발적인 투표 독려 이벤트를 규제하는 조항임. ‘특정 정당이나 후보자’를 위한 투표 독려 행위와 같이 특정 행위만을 처벌하도록 개정해야 함.

- 무엇보다 △인터넷, 트위터 등 온라인에서의 정치적 의사표현 규제, △유권자 정책 캠페인의 방법적 제한 등은 어느 시기보다 자유로운 토론이 진행되어야 할 선거 시기에 정치적 표현의 자유를 심각하게 제약하는 상황을 초래하고 있으며, 유권자 선거 자유 보장을 위해 상기 조항들을 개정해야 함.

※ 예비후보자 비용 규제 방안 신설 : 93조 1항 폐지, 90조 개정 등 유권자의 선거 자유를 가로막는 독소조항을 개정할 경우 후보자의 선거운동과 관련된 규제 완화도 포함하므로 관련 규제 조항들을 합리적으로 개선해야 함. 이 경우 후보자간 경제력의 차이에 따른 불공정성이 발생할 수 있으나, 선거비용 규제를 통해 이를 방지할 수 있음. 단, 예비후보자의 경우에는 선거비용을 통제할 수 있는 방안이 부재하므로 실효성 있는 비용 규제 방안을 마련해야 함. 선거에 출마하고자 하는 이들은 예비후보자로 의무적으로 등록하도록 하고 선거비용의 입출금 내역을 신고하도록 하는 것은 물론 상한액을 통해 규제해야 함.

2. 투표시간 연장 등 투표권 보장

◯ 투표시간 9시로 연장(155조) : 선거일이 법정공휴일임에도 불구하고 백화점, 대형할인점, 골프장, 건설현장 등은 업무 특성상 휴일근무를 할 수 밖에 없으며 이로 인해 투표권 행사가 제도적으로 어려운 상황임. 따라서 휴일 근무 유권자들의 투표권 보장을 위해 투표시간 연장이 필요함. 또한 위험하게 낮은 투표율은 ‘대표성에 대한 위기’를 낳고 있으며 투표율 제고를 위해서도 투표시간 연장이 유효한 방안이 될 수 있음.

◯ 부재자 투표소 확대 설치(148조) : 투표시간 연장과 함께 휴일에 근무할 수 밖에 없는 유권자들의 투표권을 보장하기 위해 투표시간을 연장하고, 사업장 밀집 지역에 부재자 투표소를 확대 설치할 수 있도록 해야 함. 또한 부재자 투표소 설치 요건 완화를 통해 가장 낮은 투표율을 보이고 있는 대학생을 포함한 20대의 투표율 향상도 도모할 수 있을 것임.

◯ 사전투표제 도입 : 투표당일 투표가 힘든 유권자들을 위해 사전 투표제를 도입하여 투표의 편의성을 증대시킴으로써 투표율을 제고할 수 있음. 부재자 투표의 경우 누구든지 할 수 있으나 사유를 기재하도록 하는 등 사전투표제로 부재자투표를 보완할 수 있음.

◯ 통합선거인 명부 구축 및 투표소 확대 설치 : 통합선거인 명부를 신속히 구축하여, 어느 곳에서나 유권자들이 투표할 수 있도록 투표 접근성을 높여야 하며, 이를 통해 지하철 등 공공장소에 투표소를 확대 설치할 수 있도록 해야 함.

- 생업 등으로 인해 투표권을 제대로 행사하지 못하는 국민들을 위해 실질적 투표권 보장 방안을 마련해야 함. 이는 결과적으로 투표율 향상을 가져와 당선자의 대표성 확대에도 기여할 수 있음.

3. 선거권 연령 인하

◯ 선거권 연령 18세로 하향 조정(15조)

- 선관위 자료에 따르면, 2008년 기준 조사대상국 187개국 중 19세 이상에게 선거권을 부여하는 국가는 34개국(18%)에 불과함. 주요 정치 선진국들을 비롯하여 144개국(77%)이 선거권 연령을 18세로 규정하고 있음.

- 참정권에서 가장 기본적 요소인 투표할 수 있는 권리를 확대함으로써 정치 참여의 폭을 확장해야 함.

4. 후보자 정보 공개 확대

◯ 후보자 전과내역 공개 벌금형 이상으로 확대(49조)

- 선거시기 후보자의 전과 내역은 유권자들이 공직자로서의 기본 자질을 검증하는 중요한 판단 근거임. 현행 선거법은 선거법, 정치자금법 위반 등 100만원 이상 벌금형 선고시 피선거권이 제약되는 범죄를 제외하고는 금고이상의 형만 공개하도록 하고 있음. 유권자의 알권리와 정보제공 측면에서 후보자 전과내역 공개를 확대해야 함.

5. 비례대표 국회의원 대폭 확대

◯ 지역구와 비례 국회의원 비율 최소 2대1 : 비례대표 의원 확대를 위해 필요하다면 의원정수를 늘릴 수 있음. 단, 예산 증액을 최소화해야 하며 이를 위해 국회는 자구책을 마련해야 함. (21조, 25조)

- 현행 선거제도는 득표와 의석간의 불비례성이 매우 큼. 이러한 불비례성은 비례대표제를 통해 완화되어야 하나 현재 비례의석 규모는 전체 국회의원 정수 299명 중 54석(18%)에 불과함. 득표와 의석 간의 불일치가 크다는 것은 그만큼 국민의 의사가 대표자 선출에 반영되고 있지 못하다는 의미임. 따라서 현행 비례대표 국회의원의 의석수를 대폭 늘려 지역구와 비례 국회의원의 비율을 최소 2 : 1로 조정해야 함.

- 비례대표 국회의원을 대폭 확대하기 위해서 의원정수도 확대할 수 있음. 그러나 국회의 역할과 정치현실에 대한 국민적 의구심과 불신을 감안할 때, 국회가 예산 증액을 최소화하는 자구책을 마련하여 의원정수 확대에 대한 국민적 동의 기반을 만드는 것이 동시에 진행되어야 함.

6. 국회의원 여성정치할당 제도 개선

◯ 국회의원 비례대표 여성할당 50% 강제적 제재조치 도입(49조, 52조)

- 여성의 정치참여를 확대하기 위해 현행 공직선거법상 국회의원 비례대표 후보자 추천에서 여성할당 50%를 실질적으로 강제하기 위해 수리거부 및 등록무효 조항 신설. 지방의회 선거 비례대표 여성할당은 수리거부 및 등록무효 조항이 규정되어 있음.

◯ 지역구 여성할당 30% 권고규정을 의무조항으로 개정(공직선거법 제47조)

- 현행 제도 하에서 우리나라의 여성정치인 비율은 국회의원 15.1%, 광역지방의회의원 14.8%, 기초지방의회의원 21.6%로 여전히 여성의 정치참여수준이 저조한 실정임.

- 따라서 여성정치할당제의 실효성을 높이고 여성의 정치참여를 높이기 위해, 지역구 국회의원 선거 및 지방의회 의원선거 지역구 총수의 100분의 30 이상을 여성으로 ‘추천하도록 노력하여야 한다’는 권고 조항을 ‘추천하도록 한다’로 개정하도록 함.

7. 지방선거 제도 개선

◯ 지방의회 비례대표 의원 대폭 확대하여 지역구와 비례대표 의원의 비율을 최소 2대 1로 함 (22조, 23조, 26조)

- 국회의원 선거와 마찬가지로 지방의회 선거에서도 비례대표 의원을 획기적으로 확대하여 지역구 대 비례 비율을 최소 2:1로 함. 득표율과 의석수 간 불일치로 인해 유권자 의사가 왜곡되는 현상을 방지하고, 사회적 소수자와 직능 대표자의 의회 진출을 통해 지방의회가 다양한 사회적 요구를 반영하도록 함.

◯ 정당별 기호 부여 폐지, 전면적 추첨제 도입(150조)

- 현행 기호배정 방식은 특정기호에 대한 ‘묻지마식 줄투표’ 현상 뿐 아니라 선(先)순위를 배정받게 되는 중앙정당과 ‘가나다’순 성명에 따른 후보자간 유불리의 문제를 발생시키고 있음. 이에 따라 정당에 속하지 않은 무소속 후보자와 성명에 따른 후순위 게재 후보자(지방선거)의 경우, 현재의 투표용지 게재 규정으로 인해 표 획득에 있어 차별적 상황에 놓이게 됨. 따라서 후보자별 정당명은 표기하되, 일률적 정당 기호 부여 방식은 폐지하도록 함.

8. 기탁금 액수 및 반환기준,  선거비용 보전 기준 하향 조정

◯ 후보자 기탁금 액수 및 반환기준 하향 조정(56조) : 경제력의 유무에 따라 피선거권을 제한하는 기탁금 제도를 개선하여 정치진입의 장벽을 낮춤. 각 선거별 기탁금 액수 대폭 하향 조정(대통령 현행 5억원→3천만원, 국회의원 1천5백만원→100만원, 시·도의원 3백만원→50만원, 자치구시군구의원 2백만원→50만원, 시·도지사 5천만원→300만원, 자치구 시군구의 장 1천만원→100만원), 반환기준 하향 조정(현행 ‘15%이상 전액, 10~15% 50%’→ ‘10%이상 전액, 5-10% 75%, 3-5% 50%’)

◯ 후보자 선거비용 보전 하향 조정(122조의2) : 선거비용 보전의 기준을 하향 조정하고 세분화하여 지지율에 따라 선거비용을 차등적으로 보전받을 수 있도록 함. 현행 ‘15%이상 전액, 10~15% 50%’ → ‘10%이상 전액, 5-10% 75%, 3-5% 50%’로 하향 조정

■ 정당법 개정 - 정당정치 활성화, 정치활동의 자유 보장

9. 지방정치 활성화를 위한 정당설립 요건 완화

◯ 정당설립 요건 완화(3조~18조) : 현행 정당설립 요건(5개 시·도, 시·도당별 당원 1천인 이상)을 ‘1개 시·도, 당원은 1천인 미만에서 최소 기준을 설정’하도록 대폭 완화

- 현행 정당법상 정당설립 요건은 다른 민주주의 국가에서 좀처럼 찾기 힘든 매우 규제적인 조항임. 이로 인해 국민들의 자발적 정치결사체라는 정당의 본래 의미와 달리 정치적 결사와 정치 참여의 기회를 가로막는 장벽이 되고 있음.

- 지방선거의 경우 굳이 수도에 소재지를 두고 전국적으로 활동하는 정당의 존재가 전제되어야 할 필요가 없음. 따라서 지방정치 활성화를 위해 정당설립 요건을 완화하여 지방선거에서  지역 정치결사체들의 활발한 활동을 보장하고 정치진출을 가능하게 해야 함.

10. 교원·공무원의 정치적 기본권 보장

◯ 공안직을 제외한 6급 이하 공무원과 교원의 당원가입 허용(22조)

- 시민의 기본적 권리를 보장하기 위해 교사·공무원의 정치적 기본권을 보장해야 하며, 전면적·포괄적 제한을 예외적 제한으로 전환하여야 함. 특히 교사·공무원 중 제한이 필요하다고 판단되는 직군(경찰 등 공안직 공무원과 군인, 5급 이상)을 제외하고 당원가입을 허용해야 함.

- 현행 정당법과 선거법과 국가공무원법, 지방공무원법 등 제반 법규는 교사와 공무원의 정치활동을 포괄적으로 규제하고 있음. 이로 인해 시국선언 등 정책 활동에서 법적 처벌 사례가 잇따르고 있으며, 기본권 침해에 대한 우려가 제기되고 있음. 따라서 교사와 공무원, 특히 공무원에 대해서는 포괄적 정치활동 규제 조항을 개정하여 ‘직무상의 중립 의무’에 한정해 제한적으로 규제하도록 해야 함.

- 대표적으로 교사·공무원의 정치적 기본권을 제약하는 정당법상 당원가입 규정과 함께 정치자금법, 국가공무원법, 지방공무원법과 각각의 시행령을 검토하여 동시에 개정하도록 해야 함.

■ 정치자금법 개정 - 정치자금 제도의 합리적 개선과 투명성 강화

11. 후원회 지정권자 확대

◯ 후원회 지정권자를 지방의원과 그 후보자 및 예비후보자, 자치단체장 예비후보자까지 확대(6조, 11조)

- 정치자금은 정치인과 선거 출마 후보자가 정치활동(선거운동)을 수행하기 위한 기본적인 물적 토대임. 특히 후원회는 경제적 능력이 부족한 신진정치인 혹은 기성정당으로부터 지원받을 수 없는 무소속 후보자에게 음성적이고 불법적인 자금이 없이도 정치활동을 가능하게 할 수 있음.

- 지방정치 영역에서 활동하는 정치인과 활동하려는 예비 정치인들도 유권자들로부터 정치자금 모금을 자유롭게 할 수 있도록 후원회 지정권자를 전면 확대해야 함.

- 모금한도액은 국회의원과 지방의원의 선거 비용 산출 근거에 비례해서 정할 수 있음.

12. 국고보조금 배분 기준 개선

◯ 교섭단체에 우선적인 국고보조금 배분 기준 개선(27조) : 교섭단체 기준으로 국고보조금을 선배정하는 규정을 폐지하고, 각 정당의 유효득표수와 의석수를 기준으로 배분

- 교섭단체는 국회 운영의 효율성을 위해 도입된 제도로, 국고보조금을 배분하는 기준으로 설정할 이유가 없음.

- 선거제도 역시 유권자의 의석과 득표율 간 불비례성을 완화하기 위해 비례대표를 대폭 확대해야 한다는 요구가 나오고 있는 상황에서, 교섭단체 위주의 국고 보조금 배분은 유권자의 의사와 관계없이 거대 정당에게 국고 보조금이 편중되는 결과를 낳고 있음. 따라서 유권자의 의사를 반영하여 국고보조금 배분에서도 유효득표수를 기준으로 설정하되, 현행 선거제도 하에서 의석을 통해 나타난 국민적 선택도 동시에 기준으로 설정할 필요 있음.

- 이에 따라 의석 1석 또는 득표율 2% 이상의 정당에게 국고보조금을 지급하되, 유효득표수와 의석수를 50%씩 반영하여 배분하는 방식으로 개정

13. 정치자금 정보 공개의 확대

◯ 정치자금 고액 기부자의 기준액 하향 조정(40조, 42조) : 2008년 개정 이전과 같이 연간 120만원 이상 기부자를 공개하는 것으로 하향 조정

◯ 고액 기부자 정보의 구체적 신고 및 공개(40조, 42조) : 연간 120만원 이상 고액 기부자는 소속기관 및 직위와 소속기관의 대표자명을 신고 사항에 포함하도록 하여 고액 기부자의 정보가 투명하게 공개되도록 해야 함.

◯ 정치자금(선거비용) 인터넷 상시 공개(42조) : 선관위에 신고된 각종 정치자금의 공개는 기간과 장소에 제한을 두지 않고 누구라도 확인할 수 있도록 인터넷으로 상시 공개하도록 함.

- 정치자금제도의 대원칙은 수입·지출에서의 투명성을 확보하는 것임. 이를 통해 특정 정치인이 누구에게 지지를 받고 있는지 명확히 드러날 수 있도록 해야 하며, 정당과 정치인이 정치자금을 어떻게 조달하고, 어떻게 사용하는지가 공개되어 유권자가 판단할 수 있도록 해야 함.

<정치개혁 과제안 외 별도 현안의견>

■ 현안 의견

- 법사위에 계류중인 정치자금법 개정안(행정안전위원회 대안) 처리 방향

- 시민사회단체연대회의는 ‘법인, 단체의 모금’을 허용하는 내용을 골자로 하는 정치자금법 개정안(법제사법위 계류 중, 행정안전위원회 대안)이 국회를 통과할 경우, 특정 집단(특히 기업)에 의해 정치권에 대한 영향력이 과도하게 커질 것이라는 심각한 우려를 가지고 있음.

- 특히, 해당 법안은 모금 주체와 금액에서 아무런 제한 규정을 두고 있지 않음. 해당 법안이 국회를 통과할 경우, 무엇보다 기업을 포함한 법인의 정치자금 모금이 허용되고, 업무·고용 관계를 이용하여 사실상 모금을 강제하는 행위를 처벌하지 못하는 사태가 발생할 수 있음.

- 따라서 이에 대한 최소한의 규제 장치가 필요함. 규제의 내용으로는 1)영리법인의 모금 활동 금지, 2)기부액 상한 설정(국회의원 1인당 5백만원), 3)모금총액 제한(연간 1억), 4)모금대상 제한(비영리법인 및 단체의 구성원으로부터만 모금할 수 있도록 함), 5)모금내역의 공개(인터넷 상시 공개), 6)기부대상을 특정한 별도 기금 설치 등이 될 수 있음.

	토론 1
	토 론
	백원우 / 국회의원, 민주당

	토론 2
	민주노동당의 정치개혁 방안
	김선동 / 국회의원, 민주노동당

시민사회단체 연대회의의 정치개혁 방안은 민주노동당이 그동안 주장해 온 정치개혁 방안과 많은 부분에서 일치한다는 점을 먼저 밝히고자 함. 현행 정치관계법은 기득권 세력과 거대 여야 정치세력이 서로의 정치기득권을 적당히 보전해 주고자 오랜 세월 함께 야합해 만들어온 결점투성이 법임. 국민의 정치참여를 제한하고 기득권 정당에게 독점적 특권을 부여하고 있으며 부패 정치(인)을 연명시키는 반개혁적 내용 투성이임.

이런 결과로 오늘날 우리 국민들은 정치권을 가장 부패한 집단으로 인식하고 있음. 정치로부터 비롯된 실망은 정치 무관심, 정치 외면을 불러오고 있으며, 이는 민주주의의 위기로 이어지고 있음. 이렇다 보니 정치는 직업 정치인, 전문가, 엘리트, 부자들의 전유물로 인식되기에 이름. 실제로 18대 국회의원의 전직을 조사한데 따르면 법조인이 가장 많으며 그 뒤로 정당인, 공무원, 언론인, 교수 등이 뒤따르고 있음.

국민의 정치불신을 해소하고 적극적 참여를 이끌어낼 정치개혁 방안이 필요함. 국민의 정치참여는 이념과 정책을 중심으로 한 정당간의 활발한 경쟁을 통해 실현될 수 있음. 정책적, 이념적 차별성이 없는 정당들은 다양한 계급과 계층의 국민들을 제대로 대변할 수 없음. 오로지 선거승리만을 목적으로 연명해 온 우리나라 정당, 정치인들이 초래한 결과임.

정치참여 진입 문턱이 높은 것도 우리 정치의 큰 문제 가운데 하나임. 선거를 한 번 치르려고 해도 큰 돈이 문제가 됨. 기존 정당에 실망해 새로운 정당을 만들고자 하여도 법적 요건이 너무 까다로움. 자신이 지지하는 정당과 정치인을 선택하고자 투표에 참여하려고 해도 투표권이 제대로 보장되지 않고 있음. 후보에 대한 지지 혹은 반대 입장을 자유롭게 표명하고자 해도 불명확하고 구시대적인 선거법이 방해할 뿐 아니라 표현의 자유까지도 심각하게 위축시키고 있음. 일상적 정치활동, 정책에 대한 자유로운 입장을 내놓는 것도 선관위의 과도한 간섭과 통제로 제약받고 있으며 나아가 평범한 일반 시민들을 범법자로 양성하고 있음.

최근 우리나라에서 교원, 공무원의 정치기본권 찾기 운동이 활발하게 전개되고 있음. 우리나라 교원 공무원들은 세계 어디에서도 찾아볼 수 없는 수준의 정치박해를 받고 있음. 정당 가입은 물론 소액의 깨끗한 정치자금조차 자유롭게 기부할 수 없음. 그동안 우리나라 정당, 정부, 기업들은 차떼기, 국가기관(국세청 등) 동원 모금, 거액의 불법정치자금 기부 등 온갖 부도덕한 짓을 저질러왔음에도 불구하고 제대로 된 처벌조차 받지 않았음. 그러나 1만원 등 소액의 정치자금을 기부했다는 이유만으로 검찰은 공무원, 교원을 대상으로 마구잡이 기소를 남발하고 있음.

<표1> 국가별 공무원의 정치활동 허용 여부와 범위

	허용 여부	허용되는 정치활동
일본	국가공무원 - 불허, 지방공무원 - 제한적 허용, 교육공무원 - 불허	선거운동, 정치자금 모금 및 기부, 서명운동
미국	연방공무원 - 허용(1993), 주정부 공무원 - 허용(1974), 교육공무원 - 허용	정당 활동, 단, 정치자금 모금 및 기부, 공직후보 출마 및 선거운동은 제한적으로 허용(연방, 주별)
독일	일반공무원 - 제한적 허용, 교육공무원 - 허용	정당 활동과 정치자금 모금 및 기부 제한, 공직후보 출마 허용
영국	일반공무원 - 원칙적으로 허용, 단 직무의 성격과 권한 및 책임 정도에 따라 다름. 교육공무원 - 허용	일반공무원 기준으로 할 때 국회의원후보 출마 이외 모든 정치활동 허용
캐나다	일반공무원과 교육공무원 - 원칙적으로 모든 정치활동 허용	업무수행에 지장을 주어서는 안됨.
호주	일반공무원과 교육공무원 - 원칙적으로 모든 정치활동 허용	출마시 공직 사퇴, 선거운동 참여시 상급자와 협의
뉴질랜드	일반공무원과 교육공무원 - 원칙적으로 모든 정치활동 허용	출마 의사 상급자에게 미리 통보
프랑스	일반공무원 - 원칙적으로 허용, 교육공무원 - 허용	정당 활동, 정치자금 기부, 공직후보 출마, 선거운동. 단 정부정책에 대한 비판은 상당히 제한됨.

※ 정영태, “공무원의 정치적 자유에 대한 국제협약과 외국사례”, 교사․공무원의 정치적 표현의 자유 토론회(주최: 김재윤/홍희덕 의원) 자료집, 35면

<표2> 서구와 일본 공무원의 정치적 자유

	중앙(연방)정부	주(지방)정부	비고
일본	- 중앙정부 공무원: 정치활동 제한 - 교육공무원: 중앙과 지방 공히 일괄적으로 제한	- 지방공무원: 자신이 근무지 (도도부현)가 아닌 지역에서는 선거 운동, 정치자금 모금, 서명 운동 가능함.	국가공무원법 (제102조) 지방공무원법(제36조) 교육공무원특례법(제18조)
미국	- 연방공무원과 콜롬비아 주공무원의 정당활동과 선거운동 허용 - 단, 노조의 정치자금 모금 및 기부, 정당후보로서의 공직출마, 업무관련자 대상 선거운동, 직장내/업무시간 중 또는 제복 등 공무원신분 파악가능한 징표 지닌 채 정당활동과 선거운동 금지 - 선관위, 연방수사국․중앙정보부․국가안전위원회 등 국가안보․범죄수사담당 공무원, 인사위원회, 행정심판관 등은 예외 - 교육공무원의 정치적 자유는 일반공무원보다 허용 범위가 넓음.	- 대부분 연방공무원과 동일 - 다만, 공직후보로 출마하기 위한 조건이 주에 따라 다름. 캘리포니아 등 24개 주는 정당 후보든 무소속 후보든 상관없으나, 다른 주들의 경우 공무원 신분으로서 정당공천/ 무소속 상관없이 공직후보로 출마하는 것을 금지하거나(출마하기 위해 사퇴 또는 휴직해야 하거나) 무소속후보출마는 허용하는 주가 있음. - 선거자금기부나 선거운동을 허용하는 주와 하지 않는 주	* 연방공무원 - 선거부패방지개혁법(Hatch Act Reform Amendments of 1993 * 주정부와 지방정부 공무원 - 연방선거운동법(Federal Election Campaign Act, 1974)
독일	- 일반공무원의 경우 정당활동과 정치자금 기부는 금지하나 공직후보출마는 허용함. - 교육공무원의 경우 정당활동, 선거운동 등이 폭넓게 허용됨.		연방공무원법 (제53조)
영국	직무의 성격과 권한의 범위, 책임 정도에 따라 정치적 자유의 허용 정도가 다름. 다만, 공직출마 시 사직해야 함. - 상급공무원: 정당가입만 허용됨 - 중급공무원: 국회의원후보 제외 모든 정치활동 허용 (허가 요함) - 현업공무원을 포함한 하급공무원: 모든 정치활동 허용 - 교육공무원: 정당활동, 공직후보 출마, 선거운동 등 거의 모든 정치활동 허용		Civil Service Code (June 2006)
캐나다	- 정치자금 모금 및 기부 허용(1967) - 정치집회 참여 허용(1967) - 정당활동 및 선거운동 허용(2003)		Public Service Employment Act (1967, 2003)
호주	- 정치적 의견(정부정책에 대한 평가 포함) 발표 허용 - 국회의원(연방, 주) 출마 시 휴직 또는 사퇴, 지방의회 후보 사퇴 불필요 - 선거운동, 정치자금 모금, 서명운동 허용, 단 공공건물사용 불가 - 버턴 등 패착물, 제한적 허용(직접 시민 접촉하는 공무원은 금지)		Public Service Act(1999)
뉴질랜드	- 정치적 의견 발표 허용 - 국회의원 후보 출마 시 휴직		Electoral Act 1993, section 52
프랑스	- 공무 중 또는 근무지를 제외한 모든 시간과 장소에서는 개인으로서 정부정책에 대한 의견의 표현을 제외한 모든 정치적 자유(정당가입, 정치자금 기부, 공직후보 출마, 선거운동) 인정 - 교육공무원의 정당가입과 그 밖의 정치활동 허용		Talk with Prof. Pierre Chabal

※정영태, “공무원의 정치적 자유에 대한 국제협약과 외국사례”, 교사․공무원의 정치적 표현의 자유 토론회(주최: 김재윤/홍희덕 의원) 자료집, 35면

발제문이 제안하고 있는 세부 방안은 대부분 민주노동당 기본 입장과 일치하는 것으로 반드시 입법화시켜야 한다고 생각함. 한편, 민주노동당 방안에 포함되어 있지 않은 사항에 대해 잠시 의견을 밝히자면, 먼저 정당별 기호 부여 폐지와 관련해서는 발제문의 문제의식에 개인적으로 공감하고 있음. 즉 전국적 동일기호 부여 방식이 유권자에게 정당 후보에 대한 인식을 편리하게 해 준다는 장점이 있음에도 불구하고 이른바 ‘줄투표’를 초래한다는 점 때문에 단순 기호에 따른 당선, 낙선이 비일비재하게 발생하고 있음. 또 선거가 후보자 간 동일한 조건에서 서로의 정책으로 경쟁해야 함에도 불구하고 동일기호 배정 방식은 공정한 선거경쟁 취지에도 다소 맞지 않는 부분이 있다고 생각함. 다만 추첨식 기호 부여 방식도 마찬가지로 상위 기호를 부여받은 후보에게 유리하게 작용하리라는 점에서 근본적으로 기호 방식의 선거제도는 형평성 논란을 종결시킬 수는 없을 것임. 그럼에도 불구하고 추첨식 방식은 현행 방식에 비해 공정성을 조금이라도 더 높여줄 수 있다는 점에서 적극 검토해야 할 방안이라고 생각함.

한편, 발제문은 정당법 개정을 통해 지방정치 활성화를 도모해야 한다고 제안하고 있음. 현행 정당법은 정당설립 요건을 지나치게 엄격하게 요구할 뿐 아니라 법 제3조에서 중앙당의 경우 수도에 두어야 한다고 규정하고 있어 정치영역에서도 우리나라의 고질적 병폐인 수도권 집중 현상을 방조하는 측면도 있다고 생각함. 따라서 정당설립 요건을 완화하여 다양한 가치와 정책을 공유하는 집단이 자유롭게 정치활동을 전개할 수 있도록 하고 결과적으로 정치권이 국민의 다양한 목소리에 귀기울이도록 해야 할 것임. 그 밖에 민주노동당이 추구하는 정치개혁 방안은 다음과 같음.

○ 대선 결선투표제 도입

- 현행 대통령선거는 득표율과 관계없이 단순 최다득표자가 당선되게 돼 있음. 이에 따라 1987년 대통령 직선제 부활 이후 선출된 모든 대통령이 모두 과반수 득표를 미달한 채 당선되고 있음. 이렇게 되면 과반수 이상의 유권자 표가 사실상 사표가 되는 등 50% 미만 지지율을 확보한 대통령은 ‘소수대통령’ 또는 ‘지역대통령’이라는 한계에서 벗어날 수 없음. 이는 또한 당선의 정당성, 대표성에 원천적으로 문제로 남게 되며,

- 대선 결선투표제는 이러한 문제를 극복하는 한편 정략적 야합을 통한 무원칙한 후보 단일화가 아니라, 정책과 이념에 기초한 정상적인 후보간 연대를 이루는 제도적인 효과를 기대할 수 있다는 장점이 있음.

- 대통령선거에서 최대 득표자의 득표율이 유효투표의 50% 미만일 경우 1위와 2위 득표자를 대상으로 결선투표제를 실시하여 과반수 이상의 득표율을 얻는 대통령을 선출하도록 해야 할 것임.

○ 독일식 정당명부 비례대표제 도입

- 정당명부비례대표제는 선거인의 의사를 존중하여 사표를 합리적으로 처리하며, 정당정치의 지속적 발전과 각 정당 간의 정책대결을 가능케 함. 또 지역기반이 약한 반면 계급․계층에 기반하고 이념과 정책 실현을 지향하는 정당들의 출현과 성장을 도모함으로써 지역정당체제를 개선할 수 있음.

- 기본적으로 지역구와 비례대표 의석 비율을 1:1로 하고 제1표는 지역구 후보에게, 제2표는 정당명부에 투표하는 1인 2표제를 실시하며 정당명부 제출은 전국단위로 함.

- 봉쇄조항과 관련하여서는 지역구에서 1인 이상 당선되거나 전국유효득표율이 2% 이상인 정당에게 의석배분의 자격을 부여하고, 신진 정치인의 진입과 당내 민주적 경쟁과 활력을 위해, 이중입후보(지역후보와 비례대표후보) 방식은 금지함.

- 보궐선거는 없애고, 비례대표명부 순으로 의원직을 승계하도록 함.

- 무엇보다 정당명부와 지역구 후보의 민주적 선출절차를 법제화 함.

○ 선거권자 연령 인하

- 민주화의 확대, 언론 매체의 발달과 국민의 교육 수준 향상, 시민적 능력의 제고된 현실에서 18세에 도달한 자들도 충분히 자기 스스로의 정치적 판단을 통한 독자적인 선거권과 피선거권을 행사할 능력과 소양을 갖추고 있다고 볼 수 있음.

- 미국, 영국, 프랑스, 중국 등 세계 77개국이 선거연령을 만 18세로 하고 있는 등 선거권 인하는 세계적 추세라고 할 수 있음.

- 이를 반대하는 측은 고등학생도 선거를 하게 될 수 있다는 이유로 반대하고 있으나 민주주의의 확대, 교육 수준과 시민적 능력의 향상 등을 감안하면 선거 연령을 낮춰도 큰 문제는 없을 것임.

- 오히려 청소년 세대가 교육제도에 관련되어 있는 이해당사자라는 측면에서 볼 때, 청소년의 목소리가 정당하게 정치에 반영되어야 할 필요가 있으며 또 선거 자체를 민주주의 교육의 기제로 활용하기 위해서라도 선거연령은 고등학생이냐 대학생이냐의 구분을 떠나 18세로 낮춰야 함.

○ 3불(부패, 부정비리, 부도덕) 국회의원 퇴치

- 비록 전 정권을 향한 보복사정이라는 음모론이 있기는 하나 구체적으로 드러난 불법정치자금 수수자가 노무현 전 대통령까지 이어지면서 정치권의 부도덕성은 또한번 국민에게 큰 분노와 실망을 전하고 있음. 깨끗한 정치를 주장해온 민주노동당의 정체성과 도덕성을 선명하게 부각하고 한국 정치의 구태와 악습을 바로잡기 위해 ‘3불 국회의원 퇴치’를 제기함.

- 구체적으로 공직선거법 제19조(피선거권이 없는 자)에 4항을 새로 추가함. 공천을 대가로 금품을 수수한 자와 성추문에 연루되어 유죄를 선고받은 자, 그리고 지역 이권에 개입해 유죄를 선고받은 자에 대해 피선거권을 제한함.

- 또한 정당의 국고보조금 지급시 해당 정치인이 소속한 정당에 대해 일정한 비율의 정당국고보조금을 삭감함.

○ 공무원 및 교사의 정당가입, 정치활동 허용

- 공무원으로서 공적인 직무와 사적인 정치활동은 구별되어야 하며 공무원 개인의 정치적 권리나 자유를 제한하는 논리로 귀결되는 것은 아님.

- 특히 정치적 기본권의 제약을 받는 공무원 범위가 상대적으로 불평등하다는 문제가 있음. 엄정한 정치적 중립이 요구되는 고위직 공무원들은 공공연하게 정치활동을 하고 있으나 오히려 하위직에는 인정되지 않고 있음.

- 교육공무원은 정치활동이 허용되지 않는 비정무직 공무원으로 구분하고 있으나, 같은 비정무직인 국․공립대학의 교수들에게는 정당 가입을 허용하고 있으므로,  초․중등 교원들에게 정치활동을 허용하지 말아야 한다는 논리는 타당하지 않음.

- 따라서 공무원과 교사에게도 국민 기본권의 하나인 정치활동 자유의 보장을 위해 정당 가입과 정치활동을 허용해야 함.

○ 지구당 부활

- 2004년 정당법 개정으로 지구당이 폐지되면서 정당의 지역활동이 극도로 위축됨. 이에 따라 뒤이어 개정된 정당법에서 정당의 지역활동 활성화를 위해 국회의원 지역구 및 자치구, 시, 군, 읍면동 별 당원협의회를 둘 수 있도록 하였으나 세부 규정 미비로 한계를 극복하지 못함.

- 한나라당 박희태 대표는 지난 2월 24일 한나라당 원외당협위원장 세미나에서 “지구당 폐지는 잘못된 제도…세계 어느 선진국을 다녀도 지구당 없는 나라는 본 적이 없다”며 “돈 관리를 투명하게”하면 지구당을 부활해도 별 문제가 없다고 발언. 민주당 정세균 대표 역시 3월 18일 “4월 임시국회에서 마련될 ‘정치개혁특별위원회’에서 논의해 4월이나 6월 임시국회에서 꼭 지구당을 부활시키겠다”며 “풀뿌리 민주주의 기본 원리에도 지역구에는 기구가 있는 게 필수”라고 주장함.

- 현실을 들여다보면 각 정당들은 다양한 편법으로 지구당의 사무실이라고 할 수 있는 공간을 운영하고 있으며 이는 음성적 당 활동을 부추겨 탈법을 야기할 우려가 큼. 또 현역 국회의원의 사무실 설치만 배타적으로 보장함으로써 현역 국회의원의 기득권을 보장하는 기제가 되고 있음.

- 정당개혁, 정치개혁의 핵심은 자생적 진성당원제를 강화한다는 원칙에서 정당의 지역조직을 정당의 자율적 판단에 맞기되 선거관리위원회에 등록하고 정기적으로 당원수와 회계를 보고하도록 해야함. 과거와 같은 모형의 지구당은 폐지하되, 정당조직의 자율성, 투명성, 자생성, 책임성, 대중성을 강화하기 위해 지역조직을 자율적으로 설치하고 투명성을 제고해야 할 것임.

- 한편, ‘지구당’이라는 용어가 과거의 부정적 인식을 연상시킨다는 점에서 이를 대체할 용어를 고민할 필요도 있음.

○ 진성당원제 강화

- 현재 수백만명의 페이퍼 당원에 기초한 정당구조는 불법정치자금과 부패에 기생하는 정당과 국회의원을 양산해냈고, 이는 지속적인 부패 구조의 근원이 되고 있음. 그러나 당원의 자발적 당비에 근거하는 정당은 그 당내구조를 민주적으로 운영할 수밖에 없게 됨.

- 이러한 진성당원제의 강화를 위해 강제·허위입당 관련한 당사자의 당적을 의무적으로 확인조치하도록 하고, 한시적으로 온라인에서 주민등록번호 등 간단한 본인 확인 절차 후 당적을 확인·탈퇴할 수 있도록 하며, 전자메일 또는 전화(ARS)를 통한 당적확인을 의무적으로 시행토록 함.

- 당비 납부를 활성화하고 당비를 납부하는 책임있는 당원들에 의해 정당이 운영되도록 하기 위하여 3개월 이상 당비납부의무를 이행하지 않는 당원에 대한 권리 행사를 제한하고, 6개월 이상 납부치 않으면 제명하도록 함.

○ 정치자금 활성화

- 2004년 ‘정치자금에관한법률’이 개정되면서 법인과 단체의 정치자금 기부와 기탁이 전면 금지되었고, 개인의 연간 후원 한도도 1억2천만원에서 2천만원으로 크게 축소되었음. 금권이 동원된 정치활동의 문제를 진단한 결과인데 문제의식은 좋았으나 결론은 음성적 돈거래를 오히려 야기시키고 말았음.

- 한편 이를 보완하기 위해 세액공제 및 소득공제 제도, 신용카드 포인트 기부 방식, 모바일 정치후원 시스템, 온라인 기부 방식 등 소액기부 활성화 정책이 함께 시행 중

- 중선관위는 작년 10월 “정치관계법 개정의견”에서 법인이나 단체가 정당이나 정치인 또는 그 후원회에 정치자금을 직접 기부하는 것은 현행처럼 계속 제한하고 정관 또는 내부 규약에서 정하고 있는 대의기관이나 수임기관 결의를 통해 연간 5억원 또는 전년도 사업연도말 자본총계의 100분의 2중 많은 금액 이내에서 선관위에 기탁하는 것을 허용하고, 그 기탁금은 국고보조금 배분기준에 따라 정당에 지급하며 그 내역을 공개하는 방향으로 추진하겠다고 밝힘.

- 정책, 이념적 차별성을 드러내 지지를 확보하려는 정당에 대해 해당 정책을 선호하거나 관련 이해관계를 대변하는 법인 또는 단체가 정치자금을 후원하는 것은 당연한 정치행위임. 정치자금을 후원받지 못하게 하는 것은 그 정당의 통상적 정치활동을 제약하는 것으로 이어질 수 있음.

○정당 후원회 부활

- 현재 중앙당 및 시도당 후원회는 폐지되었고 또 관련 규정 역시 모두 폐지됨. 이렇게 되면서 특히 군소정당은 국고보조금 외 다른 수입 경로를 차단당함으로써 재정형편이 극히 열악하게 되었음.

- 국고보조금이 부당하게 지급되는 현실에서 정당에 합법적으로 후원할 수 있는 경로마저 없어짐으로써 군소 정당은 선거 조차 정상적으로 치르기 힘들 정도에 처하고 있으며 거대정당, 교섭단체 참여 정당의 특권을 배타적으로 지속시키고 있음.

- 의원 개별 후원이 아니라 정당 후원회를 설치하여 정책정당화에 기여하도록 해야 함. 중앙당 및 시도당이 후원회를 지정하여 둘 수 있게 하고, 중앙당 및 시도당 후원회와 관련된 규정을 다시 유효하게 둘 수 있도록 해야 함.

○ 국회 교섭단체 완화

- 과거 2006년 3월 13일, 민주당과 민주노동당, 국민중심당 등 비교섭단체 3당은 소속의원 25인의 발의로 ‘국회법 일부개정법률안’과 ‘정치자금법 일부개정법률안’을 공동 발의하였음.

- 여기에는 교섭단체의 구성요건을 기존 20인 이상에서 5인 이상 또는 국회의원 총선거에서 전체 유효투표총수의 100분의 3 이상을 득표한 정당으로 완화하는 내용이 포함되어 있었음.

- 국회 교섭단체는 뚜렷한 합리적 명분 없이 교섭단체 구성요건을 20인 이상으로 제한함으로써 소수 정당의 정치활동을 크게 제약하는 한편 거대 보수정당의 기득권을 철저하게 보호하고 있음. 국회 운영에 관련한 사항 뿐 아니라 의사일정, 사무실 공간, 국고보조금 배분 등 교섭단체 구성 여부는 국회내 유무형 자원의 편중을 용인하고 있음.

○ 국고보조급 배분방식 개선

- 각 정당이 선거에서 얻은 유효 득표수를 기준으로 국고보조금 배분방식을 개선해야 함. 현행 정치자금법은 국고보조금의 지급시 총액의 50%를 원내교섭단체를 구성한 정당에게 균등하게 지급하고, 나머지를 의석수, 득표율 등에 따라 지급하고 있음.

- 국고보조금은 국민의 민주적 의사형성에 기여하는 정도와 연동하여 액수를 정하고, 이를 위해 유권자 수에 따른 산출이 아니라 정당이 얻은 득표수와 연계하여 정당들이 국민의 정치적 참여를 높이는 생산적인 정치를 유도하도록 개선해야 함.

○ 소액당비 매칭펀드제 도입

- 유효득표수에 기준한 국고보조금 외에 추가로, 소액당비 납부액과 소액후원금 모금액에 매칭하여 배분하는 매칭펀드제 도입함.

- 현행 국고보조금 배분에 있어서 가장 중요한 요소는 원내교섭단체 구성 여부임. 이러한 원내교섭단체 중심의 국고보조금 지급 방식은 기성 정당간의 전형적인 담합의 결과로 아무런 합리적 근거가 없음. 국고보조금 총액의 절대 다수를 기성정당이 독식하고 있는 상황에서, 새로이 진출하는 정당이나, 정치세력이 기존정당과 동일한 선상에서 공정하게 경쟁한다는 것은 애초에 불가능.

- 정당에 대한 국고지원을 단순 의석수를 기준으로 할 것이 아니라, ①그 당에 대한 유권자의 지지를 나타내는 득표율과, ②정당이 어느 정도의 당원과 유권자들의 참여적 지지를 받고 있는지를 나타내는 지표인 소액당비 납부액과 소액후원금 모금액에 상응하여 배분하도록 해야 함. 예를 들면, 연간 100만원 이하 당비와 후원금 납부 총액의 2배 액수를 국고보조금으로 지급함으로써, 소액다수의 원칙에 충실한 정당재정의 확립을 유도..

<표3> 민주노동당 정치관계법 주요 입장

관계법	내용	현 행	민주노동당
공직선거법	선거권	19세 이상(§15①)	18세 이상
	결선투표제	<신설>
	국회의원정수	•지역구 245명, 비례 54명(§21①)	•증원가능 •지역과 비례 비율 1대1
	국회의원선거구	•소선거구제+비례대표제	•독일식 정당명부 비례대표제
	국회의원선거	<신설>	•분할 선거제도 도입
	선거구획정위	•국회의원-국회(§24①) •자치구시군의원-시,도(§24①)	•중앙선관위, 자치구시군선관위 내에 설치, 통계전문가 등으로 구성, 게리맨더링 방지
	지자체 단체장, 의원 선거 분리	<신설>	•단체장과 지방의원 선거 분리 실시
	기초의원 정수	•총 정수 2,922명(§23①) •자치구시군의회 최소정수 7인(§23③)	•비례대표 도입에 따라 감소된 의원 정수 복원(증원)
	기초의회 비례대표	•정수의 10%(§23③)	•정수의 50%로 확대
	선거구분할	•4인이상 선출시 2개로 분할 가능(§26④)	•분할 금지
	정당추천 방법	•‘민주적 절차’만 언급(§47②)	•세부사항 규정 -당원 또는 당원에 의해 선출된 대의원의 비밀투표 -‘민주적 방식’으로 진행된 정당 후보자 추천 불복자의 선거출마 금지
	범죄경력 공개	•금고 이상(§49④,5)	•벌금형 이상으로 확대
	기탁금	•기탁금 납부(§56①,1~6) -대통령선거 5억원 -국회의원선거 1천500만원 -시도의회의원선거 300만원 -시도지사선거 5천만원 -자치구시군 장선거 1천만원 -자치구시군의원선거 200만원	•인하 대통령선거 3천만원 국회의원선거 1백만원 시도의회의원선거 5십만원 시도지사선거 3백만원 자치구시군 장선거 1백만원 자치구시군의원선거 5십만원
	기탁금의 반환	•§25②,1~2 -15%이상 득표시 기탁금 전액 -10%이상 득표시 50%	-2%이상 득표시 50% -5%이상 득표시 75% -10%이상 득표시 전액
	선거운동제한	•국가공무원법에 규정된 국가공무원과 지방공무원법에 규정된 지방공무원(§60①,4)	•공직자 윤리법상 재산등록 대상자를 제외한 공무원의 선거운동 허용 •농협직원 선거운동 허용 •비례후보 선거운동 확대 •각종 선거운동 제한 규정 폐지
	정치자유 확대	<신설>	•공무원, 교사의 정당가입, 정치활동 허용
	노동자 투표권 보장	<신설>	•전자투표제 및 이동투표제 도입
	예비후보자등록	•§60의2①,1~3 -대통령선거 - 선거일 전 240일 -국회의원 및 시도지사 선거 - 120일 -지방의원 및 기초단체장 선거 - 60일	•국회의원선거일 전 180일 •대통령, 시도지사, 지방의원, 기초단체장 등은?
	인터넷언론사 게시판실명확인	•인터넷언론사 및 정당, 후보자가 지지, 반대 글 게시를 허용할 경우 실명확인 조치 의무화(§82의6①)	•폐지 •의사표현의 자유 확대
	인쇄물 이용 선거운동	•선거일전 180일부터 선거일까지 명함을 제외한 기타물 배부․게시 등 금지(§93①)	•예비후보자 단계 및 선거운동기간 중 정당, (예비)후보자 선거운동을 위한 인쇄물 배포 허용
	여론조사 결과공표금지	•선거일전 6일부터 투표마감시까지 여론조사 경위, 결과 공표 금지(§108①)	•여론조사를 빙자한 선거운동 규제 강화, 폐지
	선거법 위반 공소시효	•선거일 후 6월(§268①)	•임기 중으로 연장
	당내경선 공영제	<신설>	•경상보조금을 받는 정당의 당내 경선은 공영제 실시
	선거공영제	<신설>	•완전선거공영제 실시
	선거방송심의위	<신설>	•선거방송심의위원회 활동 공개
정당법	법정시․도당수	•5개 이상의 시도당 구성 의무화(§17)	•시도당 이하 자율화. 단 해당 선관위에 설립 등록 및 회계보고 의무화
	당원자격	•공무원, 교원 제외(§22①,1~2)	•공무원, 교원 허용
	당비	•당비 미납당원 처리 당헌 규정(§31③)	•3개월 이상 당비 미납시 권한 정지, 6개월 이상 미납시 제명
	지구당 부활	<신설>	•정당 지역조직 자율화 및 투명성 확보
정치자금법	후원회	•국회의원, 대선후보및예비후보자, 정당의 대선 당내경선후보자, 지역구국회의원선거후보자및예비후보자, 중앙당대표 당내경선후보자, 단체장후보자(§6)	•중앙당 및 시도당 후원회 허용
	보조금 배분	•교섭단체 구성 정당에 50% 우선 배분(§27①)	•소액당비 매칭펀드제 실시 -국고보조금의 50%는 총선거 정당투표 득표율에 따라 우선 배분 -25%는 소액당비 납부자 비율(총납부자수 대비 각 정당의 납부자수)에 따라 배분 -나머지 25%는 소액당비 납부액 비율(총납부액 대비 각 정당의 납부액)에 따라 배분
	여성추천보조금 배분	•여성후보자를 전국지역구총수의 100분의 30 이상 추천한 정당이 있는 경우 여성추천보조금 총액의 100분의 50은 여성추천보조금 지급 당시 정당별 국회의석수의 비율에 따라, 그 잔여분은 최근 실시한 임기만료에 의한 국회의원선거에서의 득표수의 비율에 따라 배분․지급(§26②,1)	•여성후보자를 전국지역구총수의 100분의 30 이상 추천한 정당이 있는 경우 여성추천보조금 총액의 100분의 70은 각 정당이 추천한 지역구 여성후보자수의 합에 대한 정당별 지역구 여성후보자수의 비율에 따라, 그 잔여분은 정당별 지역구 후보자수에 대한 지역구 여성후보자의 비율에 따라
	회계보고서 열람 및 사본교부	•공고일부터 3월간 공개(§42②) •공개 정치자금 기부내역을 인터넷에 게시, 정치적 목적 이용 금지(§42⑤)	•상시 공개 및 인터넷 공개
	정치자금 기부	<신설>	•노동조합 정치자금 기부 허용 •정치자금 기부자 명단 상시 공개
	당비납부	<신설>	•1인 월 5백만원, 연간 3천만원 등 당비납부 상한제 실시 •당비납부 의무화
	경상보조금 상한액 설정	<신설>	•정당의 전년도 당비 납부액을 초과할 수 없도록 규정

1992년 제14대 국회에서 정치관계법심의특별위원회가 설치된 이래로 정치개혁을 목적으로 한 국회 기구는 현재에 이르기까지 끊임없이 설치, 운영되어 왔음. 제15대 국회에서는 정치구조개혁입법특별위원회(1998)와 정치개혁입법특별위원회(1999)를, 제16대 국회는 정치개혁특별위원회(2000)를, 제17대 국회는 정치개혁특별위원회(2004)와 정치관계법특별위원회(2007)를, 그리고 현 제18대 국회에서는 2009년부터 정치개혁특별위원회를 설치, 운영 중.

이러한 국회 차원의 정치개혁 논의가 지금까지 계속되는 것은 한국의 정치현실이 여전히 낙후성과 후진성을 면치 못하고 있다는 것을 반증하는 것이며, 또한 매 국회에서 반복적으로 똑같은 역할의 기구가 구성된다는 것은 해당 기구들이 본래의 목적을 제대로 달성하지 못한 채 활동을 마감해 왔다는 것을 말해주는 것.

정치개혁의 내용은 정치활동을 주업으로 삼아 활동하는 단체와 개인을 1차 대상으로 할 수밖에 없는데 국회 중심의 정치개혁 논의는 앞선 사례에서 볼 수 있듯이 그 한계가 명확함. 즉 개혁의 대상 스스로가 자신의 팔과 다리를 잘라내는 결정을 내놓을 수 없는 것. 여든 야든 온갖 명분으로 정치개혁을 얘기하지만 결과는 늘 기득권 세력의 적당한 타협으로 마무리됨. 이런 이유로 1992년 이래 국회 차원의 정치개혁 논의는 ‘그들만의 기득권 보장하기’로 끝을 맺어온 것이며 따라서 진정한 정치개혁을 달성하기 위해서는 국회 담장을 넘어 범사회세력이 정치개혁 논의에 참여하고 결정할 수 있도록 보장해야 함.

이러한 문제의식으로 정치개혁이 논의된 때가 있었음. 2005년 1월 17일 학계, 법조계, 시민단체, 여성계, 언론계, 경제계 등 사회전반의 인사를 위원으로 국회 정치개혁협의회가 구성, 운영된 것. 당시 정개협은 모두 14차례의 회의와 전문가 간담회 등을 개최하며 선거제도 개혁안, 정치자금제도 개혁안, 정당제도 개혁안 등을 집대성한 ‘정치개혁안’을 내놓았음. 그러나 정개협은 애초 국회의장 자문기구로 발족했다는 점에서 그 한계가 또한 명확했음. 기껏 내놓은 정치개혁안을 정치권에 강제할 수단과 방법도 없었던 것. 결국 국회는 정개협안을 입맛에 맞게 선택적으로 수용하여 예의 ‘기득권 짬짜미’ 행태를 반복함.

앞으로 진정한 정치개혁을 달성하기 위해서는 이러한 과거의 경험으로부터 교훈을 얻어야 함. 즉 정치권만의 논의, 기득권 세력만의 논의틀을 벗어나야 한다는 것이며 일반 국민을 비롯해 공정하고 객관적인 인사들로 구성되는 기구가 정치개혁을 주도할 수 있도록 해야 한다는 것. 무엇보다 해당 기구가 만든 정치개혁안을 정치권이 수용할 수 있도록 주변환경을 잘 조성해야 함. 입법권은 국회에 있기 때문에 결국 최종 결정은 국회의원들이 하게 될 것. 이런 현실을 감안하여 정치권으로 하여금 정치개혁안이 만들어 진다면 이를 무조건 수용해 입법화 한다는 공개적인 약속을 받아내는 등의 조처를 마련해야 함. 끝.

	토론 3
	제대로 된 공직선거법 개정, 새로운 연대기구 구성을 제안한다.
	윤난실 / 진보신당 부대표

1. 토론에 앞서

87년 체제 이후 대한민국의 민주주의는 질적으로 많은 발전을 했다. 보통선거를 통한 대표자 선출이 일반화되었고 진보정당이 원내에 입성했으며 인터넷, SNS 등을 이용한 정치참여가 활발해지면서 직접 민주주의의 가능성을 확대해왔다. 하지만 민주주의의 내용적 발전에도 불구하고 대한민국의 정치제도는 87년 체제 이후 크게 발전하지 못했다. 오히려 소선거구 다수대표제의 도입으로 인해 양당 독점의 정치 구조가 만들어지면서 정치 개혁의 길은 요원해졌다.

보다 민의를 정확하게 반영할 수 있는 정치제도를 만들기 위해서는 관련 공직선거법에 대한 과감한 개정이 절실하지만 소선거구제의 혜택을 본 한나라당과 민주당의 암묵적인 동의 속에서 정치 개혁은 매번 좌초되어 왔다. 그나마 한국 정치사에 큰 획을 그은 사건인 1인 2표제 도입도 결국은 양당 합의가 아닌 헌법재판소의 결정에 따라 성사된 것으로 볼 때 올해 정치개혁 논의도 성과 없이 끝날 공산이 높다.

특히 지금까지 정개특위에서 논의된 내용을 보면 한나라당과 민주당이 과연 정치개혁에 의지가 있는지 의심스러울 정도다. 그나마 작년에 언론 지상을 통해 보도되던 중대선거구제 도입이나 비례대표제 확대 관련 논의는 올해 들어 아예 자취를 감췄고 지금 남아 있는 것은 현역 중진 의원들의 수명 연장을 위한 석패율제 밖에 없다. 더구나 중립적인 역할을 해야 하는 중앙선관위도 석패율제의 변형인 ‘지역구 결합 비례대표 제도’라는 변칙적인 제도를 만들어 기득권 세력만을 옹호하고 있다. 선관위는 현재의 선거 제도가 득표와 의석간의 불일치가 크다는 사실을 알고 있음에도 불구하고 이를 시정하기 위한 제도적 대안 제시를 기피하고 있다는 점에서 헌법 기관으로서의 중립성을 상실하고 있다.

따라서 지금 시점에서는 유일한 중립지대라고 할 수 있는 시민단체들이 이 문제에 대해 적극 개입하고 발언하는 것이 필요하다. 그러한 의미에서 오늘 토론회는 시민단체의 정치개혁 제안의 첫 단추를 꿰는 의미 있는 출발이 될 것이라 믿는다.

2. 공직선거법 개정에 대한 의견

진보신당은 2008년 총선에서부터 독일식 정당명부 비례대표제 도입, 참정권 확대, 비정규직 노동자 투표율 재고를 위한 투표 시간 연장, 유권자 표현의 자유 확대 등을 주장해왔다. 독일식 정당명부 비례대표제는 국민의 의사를 의석수로 반영하는데 가장 적합한 제도임에도 불구하고 거대 양당에게는 불리한 제도이기 때문에 논의에서 배제되어 왔다. 하지만 거대 양당을 제외한 모든 정당들은 이미 독일식 정당명부제를 당론으로 채택하고 있다. 민주노동당, 진보신당 외로도 국민참여당과 자유선진당도 독일식 정당명부제와 비례대표 확대에 대해 같은 목소리를 내고 있다.

1. 독일식 정당명부제 도입, 비례대표 확대

1) 독일식 정당명부제 도입 - 정치개혁을 위한 시민사회단체 정당 연석회의 구성 제안

진보신당은 내년 총선과 대선을 앞두고 야권연대의 전제 조건으로 독일식 정당명부제 도입을 제안할 예정이다. 거대 양당의 나눠먹기식 정치관계법 개정을 저지하기 위해서는 현실적으로는 야권연대를 통해 개입할 수 밖에 없다. 이를 위해 거대 양당을 제외한 제 정당들과 시민단체연대회의 등 시민진영이 공동으로 참가하는 ‘정치개혁을 위한 시민사회단체 정당 연석회의’ 구성을 제안한다. 이 연대 기구는 현재 유명무실해진 정개특위가 올바른 역할을 할 수 있도록 강제하고 실질적인 정치개혁을 할 수 있도록 강제하기 위한 상설 기구가 되어야 한다.

2) 비례대표 의석 확대

단 선거에 임박해 전면적인 개정이 불가능할 경우 차선책으로 비례대표제 확대 논의를 전면적으로 해 나갈 수 있다. 진보신당은 독일식 정당명부제를 기초로 한 1:1 비율의 지역구, 비례대표 의석 배분을 주장해왔다. 다만 이를 실현하기 위해 단계적인 개혁까지 고려한다면 다가올 2012년 총선에는 최소 2:1 비율의 비례 의석 확대 실현을 우선적인 과제로 보고 있다.

문제는 정치 현실상 299석의 의원 정수 내에서 54석인 비례대표 의석을 100석으로 늘리기가 불가능하다는데 있다. 소선거구제로 선출된 현역 국회의원들은 여야를 막론하고 본인의 지역구가 없어지는 것을 원하지 않기 때문에 중이 제 머리를 못 깎는다는 말처럼 국회의원들이 주도하는 정개특위에서 이 문제를 제기하는 것은 어렵다.

이에 진보신당은 올 초에 있었던 공직선거법 개정 토론회에서 ‘전체 의석수 확대를 전제로 한 비례대표 의석 확대’를 주장한 바 있다. 현행 299석에서 의석을 최소 60석에서 최대 100석 정도 늘리고 이를 비례대표에 전부 할당한 뒤 일부 지역구를 조정하면 최소 2:1에서 최대 40% 정도의 비율로 비례대표 의석을 확대할 수 있다.

조중동을 비롯한 보수 언론들은 의석 수 확대를 정치인들의 이기주의라고 몰아붙이고 있지만 이에 정통한 정치학자들은 5천만에 달하는 대한민국 인구 비율상 299석의 의석은 매우 적다는 분석도 내놓고 있는 실정이다. 유권자수가 3천만명에 달하는 국가의 경우 350석 정도의 의석이 적당하다는 의견도 내놓고 있는 실정이다. 중립지대인 시민단체에서 이를 적극 제기하는 것이 이 문제를 해결할 수 있는 유일한 방법이다.

2. 유권자 선거 자유 보장

시민단체에서 주로 제기하는 유권자 선거 자유 보장 방안은 진보신당에서 창당 때부터 주장했던 것으로 진보신당은 현재의 공직선거법이 지나치게 경직되어 있으며 이에 대한 개정이 필요하다고 주장해 왔다.

발표문에 언급된 △선거운동 정의의 명확화와 정보통신망 선거운동 상시 허용, △후보자 비판지지 금지 규정 폐지, △미성년자 선거운동 제한 규정 폐지, △인터넷 실명제 폐지, △정책캠페인 제한 규정 폐지, △후보자 비방죄 폐지 등은 진보신당도 원칙적으로 동의한다. 단 이러한 제도를 폐지할 경우에는 부적절한 집회 동원 등에 대한 부작용을 최소화시켜야 한다. 특히 △투표 권유 행위 규제 조항은 굉장히 부적절한 것으로 특정 후보에 대한 투표 독려를 제외하고는 즉각 개정해야 할 사안이다.

3. 비정규직 노동자, 대학생 투표율 재고를 위한 제도 개선

비정규직 노동자들은 투표일에 휴일을 받지 못하고 늦게 까지 근무하는 경우가 많다. 이들에 대한 투표율 재고를 위해서는 공장 내 부재자 투표소를 설치하는 것을 허용하거나 투표 시간을 21:00로 연장하는 방법 밖에는 없다. 대학생들의 경우도 캠퍼스 내에 부재자투표소를 설치하면 투표율이 크게 상승할 수 있다. 단 시민단체연대회의가 제시하고 있는 안 중 ‘사전 투표제’는 선거 관리의 어려움이 존재할 수 있기 때문에 신중하게 추진되어야 할 것이다.

4. 여성정치할당 제도 개선

여성의 정치참여를 확대하기 위해 할당제를 규정하는 것은 진보정당에서 일찍이 제기해온 것으로 시민단체연대회의의 안을 적극 지지한다. 국회의원 비례대표 여성할당 50%의 경우는 이미 진보정당에서는 실현하고 있고 거대 정당으로도 확대되고 있는 추세이기 때문에 당장 도입해도 큰 무리가 없다고 본다. 단 지역구 국회의원 선거 및 지방의회 의원선거 지역구 총수의 100분의 30 이상을 여성으로 추천하도록 한다’로 개정하는 안은 현실적인 여건상 어려움이 따를 것으로 본다. 진보신당은 원칙적으로는 이 안을 지지하지만 지역구 국회의원 선거는 높은 정치 비용을 필요로 하기 때문에 여성 출마자를 발굴하는데 어려움이 따르게 된다. 특히 신생 정당과 같은 경우 이 자체가 진입장벽이 될 수 있기 때문에 다소 신중한 판단이 필요할 수 있다.

5. 지방선거 제도 개선 방안

시민단체연대회의가 제시한 지방의회 비례대표 의원 확대에는 적극 찬성하나 정당별 기호 부여 폐지에 대해서는 부정적인 입장이다. 지방선거는 시도 지사, 구청장, 시도 의원, 시군구 의원 선거가 동시에 진행되기 때문에 정당별로 일치된 기호 배정이 큰 역할을 하게 된다. 정당 정치의 발전을 위해서라도 지방 선거에 있어서 정당별 기호 부여는 유지되어야 하며 지방선거에서 정당공천제가 유지되는 한 기호 배정도 유지되어야 한다.

6. 기탁금 액수 및 반환기준,  선거비용 보전 기준 하향 조정

경제력에 따라 피선거권을 제한하는 기탁금 제도의 개선과 후보자 선거비용 보전에 대한 하향 조정은 진보신당이 이전부터 주장해온 사안이다. 거대 양당, 특히 민주당이 지금이라도 이 제도 개선에 적극 나섰으면 한다.

3. 정당법 개정에 대한 의견

1. 지구당 부활 문제

진보신당은 이번 정개특위에서 지구당 부활에 대한 논의를 일찍부터 제기해 왔다. 기존 거대 야당의 지구당이 비용 문제로 인해 부적절하게 운영된 것은 사실이지만 지구당이 해체됨으로 인해 정당의 지역 조직들은 경제적인 자립을 하기 어렵게 되었고 이로 인해 변칙 지구당 운영 및 지방의원 돈 공천 파동 등 신종 부작용도 낳게 되었다. 국회의원 지역 사무소는 합법이고 지구당은 불법으로 하게 하는 것은 결국 기성 정치세력에게 유리한 제도다. 원칙적으로는 정당법으로 지구당 설립을 규제하는 것은 정당의 정치 자유를 보장하기 위한 법 취지와 배치되는 것이다.

다만 과거의 폐해를 극복하기 위해 지구당 연간 예산 총액, 후원금 총액을 규제하고 운영 및 회계를 투명하게 할 수 있도록 제도를 개선하면 기존의 불거졌던 문제들은 해소될 수 있다.

2. 교원·공무원의 정치적 기본권 보장

진보신당은 현행 정당법과 선거법, 국가공무원법, 지방공무원법 등에 대한 개정이 우선이라고 보고 있으나 현재 공무원 교사의 정치자금 문제가 불거지고 있으므로 원포인트 개정에 대해서도 동의하고 있다.

3. 기타

정당 설립 요건 완화, 지역 정당 건설 등 시민단체연대회의에서 주장하는 개정안에 대해서 진보신당도 동의하고 있다.

4. 정치자금법 개정 의견

현행 정치자금법은 2004년 오세훈 현 서울시장의 주도로 개정된 것으로 정치자금의 투명성을 확보하고 법인과 단체의 후원을 금지하는 등 문제가 많았던 당시 정치 상황을 고려할 때 나름 긍정적인 역할을 했다. 다만 법인과 단체의 정치자금을 금지하는 대신 소액 다수의 후원을 장려하는 제도를 만들었는데, 이마저도 검찰의 속칭 ‘쪼개기 후원금 수사’가 시작되면서 유명무실해지고 말았다. 하지만 현행 정치자금법 31조 2항의 애매한 표현을 이용한 정치적인 검찰 수사가 계속된다면 이 조항을 원포인트로 개정하고 추가로 법률적인 보완을 해야한다.

1. 법 개정 의견

1) 모호한 법 조항에 대한 전면 법 개정

먼저 현재 가장 문제가 되고 있는 정치자금법 제31조 2항에 대해서 얘기해보자. 이 법 조항은 누구든 법인 또는 단체와 관련된 자금으로는 기부할 수 없다는 말인데 여기에서 ‘관련된 자금’이라는 표현이 굉장히 모호하고 자의적 해석이 가능하기 때문에 문제라는 것이다. 실제로 검찰은 정치자금 후원 과정에서 노동조합이 후원 고지 광고를 한 것과 급여를 공제하는 방식으로 후원금을 낸 것을 노동조합이라는 단체가 후원을 주도했다고 보고 이러한 후원을 ‘단체와 관련된 자금’이라고 적용하고 있다. 노조원 개인의 동의를 얻고 노조원의 급여를 통해 진행하는 후원임에도 불구하고 이를 위법한 ‘단체와 관련된 자금’이라고 적용할 수 있는 불합리한 법 적용이 가능한 것도 다 31조 2항의 애매한 표현 때문이다. 따라서 앞으로 검찰의 정치자금법을 이용한 부적절한 수사를 원천적으로 막기 위해 이 법 조항에 대한 개정은 시급하게 해야만 한다.

정치자금법 31조 제31조(기부의 제한)  ② 누구든지 국내․외의 법인 또는 단체와 관련된 자금으로 정치자금을 기부할 수 없다.

지난 3월 행정안전위원회에서 통과된 ‘정치자금법 일부 개정안’은 이러한 불합리한 법 조항에 대해 원포인트로 개정한 법안이었다. 비록 처리 과정에서의 문제로 여론의 뭇매를 맞긴 했지만 정치개혁특위에서 논의되고 있는 정치자금법 개정안에서도 31조 2항의 개정에 대해서는 적극적인 노력이 필요하다.

참여연대 등 시민단체들은 31조 2항에 대해 기업 간접 후원(쪼개기 후원)의 길을 열어놓는 법안이라고 비판하고 있지만 미국식 기업 후원 방식과는 달리 개별 후원회별 연간 1억 5천만원이라는 제약이 있기 때문에 기업들의 간접 후원은 큰 영향을 주지 않을 가능성이 높다.

2) 소액후원금 모금 방식의 개선

현재 문제가 되고 있는 노동조합원들의 개별 후원 문제는 현재 법 규정이 후원회로부터 위임받은 자가 정치자금영수증과 맞교환하는 방식으로만 모금을 허용하고 있어서 생기는 문제라고 할 수 있다. 따라서 현재 후원회의 수인임(후원회 모금을 할 수 있는 자)으로 지정받는 자가 법적으로 위임을 받아 직접 후원금 모집 홍보 및 모금 활동을 하고 지정 계좌 및 신용카드를 통해 모금 할 수 있는 방안을 허용하는 제도 도입이 필요하다. 현실적으로 모금 절차의 근본적인 변화가 없이 현행법 체계에서 소액 후원금을 1억 이상 모으는 것은 몇 몇 소수의 스타 정치인을 제외하고는 불가능한 일이다. 소액 후원의 활성화를 위해서라도 법 제도의 유연한 적용이 필요하다.

3) 정당 후원회의 부활

최근 정치자금수사 과정에서 문제가 되었던 속칭 ‘후원당원의 정당 후원금 납부’ 문제에 대한 법적 제도적 개선이 필요하다. 개인이 지지하고 있는 정당에 정치후원금을 낼 의사는 있지만 정당 가입은 꺼려하는 국민들이 있음에도 불구하고 현행 정치자금법으로는 이러한 요구를 수용할 수가 없다. 물론 중앙선관위를 통해 후원을 하는 방법은 있지만 지지 정당을 지정할 수 없기 때문에 진보정당을 지지하고 있는 국민들에게는 불편한 제도가 아닐 수 없다. 이를 해결하기 위해서는 지난 2007년 여야 합의로 사라진 정당 후원회 제도를 다시 부활시키는 방법 밖에는 없다. 중앙선거관리위원회에서도 이러한 정당후원회 도입에 대해 긍정적인 만큼 여야가 적극 개정에 나서야 한다.

2. 주요 쟁점에 관한 의견

1) 법인 단체 후원의 허용 여부

현재 정개특위에서도 가장 논란이 되는 것은 법인 단체 후원의 허용 여부다. 지난 오세훈 법은 당시 만연했던 정치권에 대한 기업의 고액 로비를 원천적으로 근절하기 위해 이러한 법 제도를 도입한 것이지만 현재의 정치여건상 현실에 맞는 제도 개선이 필요하다는 의견도 제기되고 있다.

이번 정개특위에서 심사될 백원우 의원 개정안은 단체의 후원금 기부한도액을 연간 3억원, 1개의 후원회에 연간 1천만원을 허용하고 법인의 경우는 상장법인은 3억원, 비상장법인은 1억 5천만원 한도를 두는 내용이다. 이 경우 한 기업이 다수의 국회의원 후원회에 수백만원씩 나눠서 후원을 하더라도 연간 3억원이라는 한도 내에 해야 하기 때문에 고액 다수 로비의 위험성은 경감된다고 볼 수 있다. 다만 실제로 법이 개정될 경우 국내 대다수 기업들이 정치권에게 의무적으로 연간 3억씩 후원금을 무조건적으로 내야 하는 부적절한 문화가 자리잡을 가능성도 높은 만큼 이러한 단체와 법인의 후원 허용에 대해서는 신중하게 검토되어야 할 필요가 있다. 만약 이를 도입한다면 단체와 법인의 연간 후원 한도를 5천만원 이하로 낮추는 제한을 두는 것이 바람직하다고 본다.

2) 소액 후원 활성화 방안

소액 후원을 활성화하기 위해서 10만원 이하의 소액 후원에 대해서는 대가성 여부를 묻지 않고 면책을 하자는 의견이 있다. 소액후원 활성화와 정치적인 정치자금법 수사를 막기 위한 좋은 방안이라고 본다. 다만 이 경우 소액후원의 투명성을 보장하는 제도를 적극 도입하여 부작용을 최소화하는 노력이 필요하다.

3) 지정기탁제도의 도입

국회의원이 후원회를 통해 기부 받는 방식이 아니라 선거관리위원회가 일괄적으로 기탁금을 받은 후 국고보조금 배분방식에 따라 의원들에게 배분하는 방식을 검토하자는 의견이 정치권에서도 제기되고 있다. 하지만 이 제도를 도입 할 경우 국민을 위해 좋은 일을 하고 있는 정치인에 대해 개인적으로 후원하고자 하는 욕구를 제한하게 된다는 부작용을 낳게 된다. 이에 대해서는 좀 더 신중하게 고민해야 할 것이다.

4) 교사와 공무원의 후원 보장

원칙적으로는 교사와 공무원의 정당가입을 허용하는 등 정치활동을 보장해야 하지만 이 문제가 헌법의 해석 여부에 따라 계속 문제가 된다면 교사와 공무원의 정치자금 기부에 대한 제한부터 없애야 한다. 현행법상 당원이 될 수 없는 교사 등은 당비를 낼 수 없으며, 후원회의 후원회원이 될 수 없다. 그러나 교사 등이 입당하거나 정치활동을 하지 않으면서 후원회원이 아닌 후원인으로서 중앙선거관리위원회에 후원금을 내는 것은 가능하다. 따라서 후원회에 대한 정치 후원도 시급하게 제도적으로 보완해야 할 것이다. 현재 민주노동당에서 낸 개정안에 대해 진보신당도 지지한다.

5) 국고보조금 배분 기준 개선

교섭단체에 우선적인 국고보조금 배분 기준 개선(27조) : 교섭단체 기준으로 국고보조금을 선배정하는 규정을 폐지하고, 각 정당의 유효득표수와 의석수를 기준으로 배분하자는 시민단체 연대회의의 의견에 적극 찬성한다.

5. 마치며

앞서 지적했듯이 거대 양당의 나눠먹기식 정치관계법 개정을 저지하기 위해서는 거대 양당을 제외한 제 정당들과 시민단체연대회의 등 시민진영이 공동으로 참가하는 ‘정치개혁을 위한 의한 시민사회단체 정당 연석회의’ 구성을 하는 길 밖에 없다. 이 연대 기구는 현재 유명무실해진 정개특위가 올바른 역할을 할 수 있도록 강제하고 실질적인 정치개혁을 할 수 있도록 강제하기 위한 상설 기구가 되어야 할 것이다. 오늘 이 자리에 참석한 제 정당과 시민단체가 동의한다면 9월 내에 이 기구를 발족하고 독일식 정당명부제 도입 등 주요 정치개혁 과제를 실현시키는데 노력해야 할 것이다.

	토론 4
	중앙선거관리위원회 토론문
	추형관 / 중앙선거관리위원회 법제기획관

1. 정치개혁의 방향에 대하여

○ 주권자로의 국민 개개인이 가지는 가치의 존엄성은 그 사람의 사회적 신분이나 지위 또는 경제력에 불구하고 동등하게 대우받아야 하는 것이며, 정치개혁은 그러한 주권자의 존엄성이 현실에서도 사회적․경제적 차이에 불구하고 동등하게 실현될 수 있도록 구조적․제도적 틀을 만드는 것이라고 봄.

○ 그러한 의미에서 전국 450여개 시민단체가 함께 참여하여 현행 정치관계법의 문제점과 함께 그 대안을 제시했다는 점에서 의미가 크다고 생각함.

○ 다만, 제도는 문화의 소산이므로 정치개혁을 위한 제도개선이 힘을 가지기 위해서는 현실에 기반할 필요가 있다고 봄.

○ 즉, 정치개혁을 위한 제도개선은 헌법에 보장된 주권자의 권리를 현실에서 충분히 보장될 수 있도록 하되, 현재의 정치현실과 문화를 충분히 고려한 가운데 검토되어야 한다고 생각함.

2. 공직선거법 개정방향과 개혁과제에 대하여

○ 선거는 다수 국민의 자유로운 참여 속에 공정한 경쟁을 통하여 정당성 있는 국민의 대표기관을 구성하는 것이 그 본질적 기능이라고 할 수 있음.

○ 따라서 선거가 그 본질적 기능에 충실하기 위해서는 다수의 유권자가 투표에 참여하고, 선거과정에서 후보자와 유권자가 자유롭게 의사를 교환하며, 동시에 불합리한 차별이 없도록 공정성이 확보되어야 할 것임.

○ 선거의 자유 못지않게 선거의 공정성 확보도 중요하므로 우리 위원회는 두 개의 가치가 서로 조화될 수 있도록 제도개선을 추진하여 왔음.

○ 그럼에도 불구하고 그 동안 변화된 국민의식의 성숙도와 선거문화의 개선정도 등에 비추어 현행 공직선거법이 지나치게 규제위주로 되어 있어 개선이 필요하다는 주장이 계속되고 있으며,

○ 이번에 시민사회단체 연대회의가 제안한 8개의 개혁과제 21개의 세부항목은 모두 그러한 측면에 중점을 둔 것으로 보임.

○ 이하에서는 제안한 개혁과제 중에서 우리 위원회가 지난 4. 8. 국회에 제출한 개정을 중심으로 말씀드리고자 함.

가. 정보통신망이용 선거운동의 상시허용

○ 선거에서 건전한 여론 형성이 되기 위해서는 필수적으로 정치적 의사를 표현할 기회와 자유는 최대한 보장될 필요가 있다는 점에서 선거운동의 자유는 폭넓게 인정되어야 할 필요가 있음.

○ 한편, 우리 헌법은 선거운동의 기회균등 보장도 동시에 요구하고 있으므로 선거의 자유와 선거운동의 기회균등을 동시에 보장하기 위해서는 선거의 공정도 확보되어야 할 것임.

국민의 진정한 의사를 제대로 반영하기 위해서는 선거의 공정이 보장되어야 한다. 선거의 공정 없이는 진정한 의미에서의 선거의 자유도 선거운동의 기회균등도 보장되지 아니한다(2001. 8. 30. 헌법재판소 결정 99헌바92등 참조)

○ 이에 우리 위원회는 활용기회의 측면에서 다른 수단에 비해 보편성을 갖추고 있으면서도 많은 경비나 특별한 수고를 필요로 하지 않고 동시에 의사소통의 효과도 상대적으로 높은 정보통신망을 이용한 선거운동을 상시 허용하는 개정의견을 제출하였음.

나. 유권자의 알권리 보장을 위한 대담․토론회 활성화

○ 선거는 유권자가 많은 후보자 중에서 누가 공직적격성을 갖추고 있는지 가려내는 과정이라고 할 수 있고, 그러한 공직적격성 판단을 위해서는 후보자나 정당이 제시하는 정책에 대한 검증이 중요하다고 볼 수 있고,

○ 앞으로 우리 선거문화가 한 단계 더 성숙하고 발전하기 위해서는 정책으로 경쟁하는 선거분위기 조성이 반드시 필요하다고 할 수 있음.

○ 이에 단체나 언론기관이 입후보예정자를 초청하여 정책 등을 검증하는  대담․토론회를 개최할 수 있는 기간을 대폭 확대하고, 단체가 정부나 정당의 정책에 대해서도 공정한 방법으로 토론회를 개최할 수 있도록 하는 개정의견을 제출하였음.

현재 단체는 선거운동기간 중에만 가능한 것을 예비후보자등록신청개시일부터 가능하도록 하고, 언론기관도 특정 선거에 대해서만 기간을 정해 두고 있는 것을 언제든지 개최할 수 있도록 하였음.

다. 통합선거인명부 시스템 구축

○ 선거가 대표성을 확보하기 위해서는 다수 유권자의 참여가 필수적임.

○ 그럼에도 불구하고 그 동안 투표율의 변화는 아래 표에서 보는 바와 같이 대체로 점차 하향 곡선을 그리는 추세를 보이고 있음.

〈표1> 투표율 변화

구분	제1회지선	제15대 국선	제15대 대선	제2회 지선	제16대 국선	제3회 지선	제16대 대선	제17대 국선	제4회 지선	제17대 대선	제18대 국선	제5회 지선
대선			80.7				70.8			63.0
국선		63.9			57.2			60.6			46.1
지선	68.4			52.7		48.9			51.6			54.5

○ 대의제 민주주의의 위기라고까지 일컬어지고 있는 이러한 투표율 저하의 문제를 해소하기 위해서는 현실적으로 투표참여를 어렵거나 불편하게 만드는 요인을 제거할 수 있는 방안의 마련이 필요하다고 할 것임.

○ 이에 선거일에 본인이 직접 자신의 주소지 근처에 설치된 투표소까지 가지 않으면 투표를 할 수 없는 문제점을 해소하고, 거주지에 불구하고 어디에서든지 쉽게 투표할 수 있도록 통합선거인명부 시스템을 활용할 수 있도록 하는 개정의견을 제출하였음.

다만, 통합선거인명부 시스템의 안정적 도입을 위하여 보궐선거등에 우선적으로 적용하여 충분한 검증을 거친 다음 단계적으로 적용범위를 확대하되, 내년 양대선거에는 적용되지 않도록 점진적 방안을 채택하였음.

라. 기 타

○ 다음으로 공직선거법 제93조제1항을 폐지하는 내용과 후보자비방죄를 폐지하는 내용은 좀 더 세밀한 검토가 필요하다고 생각됨.

○ 공직선거법 제93조제1항의 폐지와 관련하여 정당이나 후보자의 정책․공약을 찬성하거나 반대하기 위한 각종 광고나 유인물 배부 등에 대한 제한이 완전 폐지되는 경우 경제력 차이에 따라 정치적 의사표현의 기회균등 보장이 훼손될 가능성은 없는지 따져 볼 필요가 있다고 생각하며,

○ 후보자비방죄 폐지의 경우에도 후보자의 사생활 폭로를 비롯한 네거티브(negative) 선거운동을 조장할 가능성은 없는지 검토가 필요하다고 생각함.

3. 정당법 개정방향과 개혁과제에 대하여

○ 정당법 개정에 대해서는 정당정치 활성화를 위해 정당설립 요건을 완화하고, 정치활동의 자유 보장을 위해 교원․공무원의 정당가입을 허용하는 내용을 제시하였음.

○ 정당이 민주주의 정치체제에서 가지는 중요성을 고려할 때 정당활동의 활성화는 결국 민주주의의 활성화를 의미하는 것으로 볼 수 있다는 측면에서 지방정당 나아가 지역정당의 활성화는 중요하다고 생각함.

○ 다만, 지방정당, 지역정당 설립의 제도적 보장과 함께 정당내부의 민주적 운영을 어떻게 확보할 것인지에 대해서도 함께 논의할 필요가 있다고 생각함.

헌법 제8조에서도 정당설립의 자유를 보장하면서도 정당의 민주적 내부질서 유지를 동시에 요구하고 있음.

○ 아무리 정당의 조직이 지역화되어 국민의 일상생활과 근접해 있더라도 그 운영이 사실상 특정인의 선거조직화 되거나 형식적 정당성을 갖추기 위한 방편으로 활용된다면 오히려 그러한 조직을 허용하지 않는 것만 못하는 결과가 초래될 수도 있기 때문임.

○ 다음으로 6급 이하 공무원과 교사의 정당가입 허용과 관련해서는 헌법이 공무원과 교육의 정치적 중립을 요구하고 있다는 점과 일반 국민들이 가지는 법 감정을 함께 고려할 필요가 있으므로 여론수렴과 국민적 공감대 형성을 위한 노력이 있어야 한다고 보며,

미국, 영국, 독일, 프랑스는 공무원의 정당가입을 허용하고 있음.

○ 공무원이나 교사의 정당가입을 허용하는 경우에도 직무수행이나 교육활동에 있어서 정파성을 배제할 수 있는 방안도 함께 고민할 필요가 있다고 생각함.

4. 정치자금법 개정방향과 개혁과제에 대하여

○ 정치자금은 정치부패로 연결될 가능성이 높음에도 불구하고 민주주의의 운영과 유지를 위해서는 반드시 필요한 이중성을 가지고 있다고 생각함.

○ 따라서 정치자금제도는 원활한 정치자금 조달을 보장하면서도 동시에 정치자금과 관련한 부정과 부패를 차단할 수 있어야 할 것임.

정치자금법 제1조에서 그 입법목적을 ‘정치자금의 적정한 제공 보장’과 ‘정치자금 수입․지출의 투명성 확보’, ‘정치자금과 관련한 부정방지’라고 밝히고 있음.

○ 즉, 정치자금 제도는 조달방법 보장, 투명성 확보, 불법 정치자금에 대한 엄격한 제재라는 3개의 기둥이 균형을 유지하도록 하여야 하는 제도임.

○ 먼저, 지방선거 후보자와 예비후보자가 후원회를 통하여 선거에 필요한 정치자금을 마련할 수 있도록 하는 것은 합법적인 정치자금 조달방법 제공에 기여할 수 있다고 생각함.

헌법재판소는 후원회 지정권자를 어디까지 허용할 것인지는 입법자의 입법형성의 자유에 속하는 사항이라고 하면서 정치활동상의 차이, 신분상의 차이 등을 고려하여 그 범위를 정할 수 있다고 하였음(헌법재판소 2000. 6. 1. 결정 99헌마576 등 참조)

○ 다만, 지방의원선거의 후보자와 예비후보자까지 확대하는 경우 후원금 모금 주체가 많아져 결과적으로 국민부담의 증가로 이어질 수 있다는 점을 감안할 필요는 있다고 봄.

○ 다음으로 정치자금 정보공개 확대의 경우 유권자가 정치인이 주로 어떤 사람들로 정치자금을 기부 받고 있는지, 제공받은 정치자금은 주로 어디에 사용하고 있는지를 알게 하고 검증의 가능성을 넓히는 것으로 투명성 제고에 기여할 수 있을 것으로 봄.

○ 우리 위원회도 지난 4. 8. 제출한 개정의견에서 정치자금의 투명성 확보를 위해 월 1천만원, 연간 1억원 이상 당비납부자의 인적사항을 공개하고, 회계보고 내역의 인터넷 공개범위를 선거비용뿐만 아니라 모든 정치자금으로 확대하는 내용을 제시한 바가 있음.

○ 그리고 국고보조금 배분 기준을 득표수와 의석수를 기준으로 하자는 내용의 경우에도 다른 국가의 사례와 정당지지도의 정확한 반영의 필요성 측면에서 충분히 검토할 가치가 있다고 생각함.

일본의 경우 의석수와 득표수비율을 각각 50%를 반영하여 국고보조금을 지급하고, 독일, 호주, 캐나다는 득표수에 일정 금액을 곱하여 지급하고 있음

○ 다만, 현행 국고보조금 배분기준이 교섭단체 위주로 되어 있다는 주장에 대해 헌법재판소는 현행 기준이 소수정당의 보호․육성도 도모하고 있고, 교섭단체 구성여부뿐만 아니라 의석수나 득표율도 고려하고 있으며, 의석수  또는 득표율을 기준으로 하는 경우와 별다른 차이가 없다고 한 바가 있으므로 이에 대한 실증적 검토도 필요하다고 봄.

헌법재판소 2006..7.27.결정 2004헌마655 참조

○ 한편, 우리 위원회는 정책연구소가 지급받는 국고보조금이 정책정당 활성화에 실질적으로 기여할 수 있도록 현재 중앙당을 통해 정책연구소에 지급하는 국고보조금(총액의 30% 이상)을 우리 위원회가 정책연구소에 직접 지급하도록 하는 개정의견을 지난 4. 8. 제출하였음.

5. 심도있는 논의와 폭넓은 여론수렴 필요

○ 이번 시민사회단체 연대회의가 제안한 정치개혁안은 우리의 정치문화를 한 단계 성장시키기 위해서는 논의를 거쳐야 할 중요한 과제라고 생각함.

○ 다만, 정치제도가 사회전반에 미치는 영향력을 고려할 때 국민적 공감대와 동의가 반드시 필요하다고 봄.

○ 따라서 앞으로 개별 과제에 대해 깊이 있는 논의와 국민적 동의를 얻기 위한 노력들이 있어야 할 것으로 생각함.

	토론 5
	토 론
	서복경 / 정치학 박사, 서강대 현대정치연구소

시민사회단체연대회의 정치개혁위원회 사무국

(참여연대 02-725-7104)