교원 • 공무원의 정치기본권 보장 어떻게 볼 것인가?

● 일  시 : 2011년 8월 8일 09:30 ~ 12:00

● 장  소 : 국회 헌정기념관 2층 대강당

● 주  최 : 민주노동당 (이정희, 권영길, 강기갑, 곽정숙, 홍희덕, 김선동)  민주당(정동영, 천정배)  진보신당(조승수)   창조한국당(유원일)

● 주  관 : 민주사회를위한변호사모임 / 참여연대

민주주의법학연구회 / 표현의자유를위한연대

교사•공무원정치기본권찾기공동행동

<주제발표>

발제 1. 공무원•교원의 정치적 자유와 정치활동 금지

– 외국사례와 헌법재판소 논리 비판-

정영태 (인하대 사회과학부 교수)

발제 2. 교사•공무원의 정치적 기본권에 대한 헌법적 검토

한상희 (건국대 법학전문대학원 교수)

<토   론>

토론 1. 헌법학자가 바라본 공무원•교원의 정치기본권

강경선 (민주주의 법정책 연구소 소장)

토론 2. 시민사회단체 입장에서 본 공무원•교원의 정치적 기본권

이승희 (참여연대 협동사무처장)

토론 3. 교원단체가 바라본 공무원•교원의 정치적 기본권 논란

김행수 (전교조 정책위원)

토론 4. 인권단체 입장에서 본 공무원•교원의 정치적 기본권

배경내 (인권교육센터 ‘들’ 활동가)

자 료 순 서

발제 1. 공무원•교원의 정치적 자유와 정치활동 금지

– 외국사례와 헌법재판소 논리 비판 -

정영태 (인하대 사회과학부 교수)

……………………………………………………………………………  1

발제 2. 교사•공무원의 정치적 기본권에 대한 헌법적 검토

한상희 (건국대 법학전문대학원 교수)

…………………………………………………………………………… 22

토론 1. 헌법학자가 바라본 공무원•교원의 정치기본권

강경선 (민주주의 법정책 연구소 소장)

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토론 2. 시민사회단체 입장에서 본 공무원•교원의 정치적 기본권

이승희 (참여연대 협동사무처장)

…………………………………………………………………………… 44

토론 3. 교원단체가 바라본 공무원•교원의 정치적 기본권 논란

김행수 (전교조 정책위원)

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토론 4. 인권단체 입장에서 본 공무원•교원의 정치적 기본권

배경내 (인권교육센터 ‘들’ 활동가)

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참고자료.  교원•공무원의 정치적 기본권 근거

…………………………………………………………………………… 58

교원/공무원의 정치적 기본권 보장 국회 공청회 (국회헌정기념관 2011. 8. 8)

공무원․교원의 정치적 자유와 정치활동 금지

- 외국사례와 헌법 재판소 논리 비판*

* 본 발표문은 교육문화연구 제16집 2호(2010. 8)와 한국정치연구 제19집 1호(2010. 2)에 수록된 논문을 통합․정리한 것임.

인하대학교 사회과학부 정영태

1. 공무원과 교원의 정치활동: 의의와 현실

정치적 자유는 국가권력의 간섭이나 통제를 받지 않고 자유롭게 정치적 의사를 형성·발표할 수 있는 자유를 의미하고, 정치활동은 이러한 정치적 자유권을 현실에서 행사하는 양태를 의미한다. 정치적 자유에는 국가의 간섭이나 통제를 받지 않고 정치적 의사를 표현할 수 있는 자유, 자발적으로 정당에 가입하고 활동할 수 있는 자유, 선거운동의 자유 등 세 가지가 포함된다. 정치적 자유 또는 이의 현실적인 표현인 정치활동의 자유는 모든 국민이 차별 없이 자신의 의사를 국정에 반영할 수 있는 조건일 뿐만 아니라 민주적 사회질서를 유지하기 위해서는 반드시 필요한 조건으로서 다른 기본권에 비하여 우월한 효력을 갖는다.

바로 이런 이유에서 공무원과 교원의 정치활동은 독일, 프랑스, 영국, 미국 등 대부분의 서구민주주의사회에서도 보장되고 있으며, 국제협약에서도 모든 국가들이 이를 보장할 것을 규정하고 있다. 우리나라에서도 모든 국민은 헌법 제33조 1항(근로3권), 제8조(정당의 자유), 제21조(표현의 자유), 제24조와 제25조(선거권, 공무담임권) 등의 규정을 통해 이러한 권리를 보장받고 있다.

헌법재판소도 “오늘날 정치적 표현의 자유는 실로 정치적 언론ㆍ출판ㆍ집회ㆍ결사 등 모든 영역에서의 자유를 말하므로, 이 권리는 자유민주적 기본질서의 구성요소로서 다른 기본권에 비하여 우월한 효력을 가진다고 볼 수 있다”고 하여 그 중요성을 인정하고 있다 (95헌바48, 1997. 4. 24). 또한 다른 판례에서도 정치활동의 자유가 갖는 중요성을 강조하고 있다. “무릇 정당은 국민과 국가의 중개자로서 정치적 도관의 기능을 수행하여 주체적ㆍ능동적으로 국민의 다원적 정치의사를 유도ㆍ통합함으로써 국가정책의 결정에 직접 영향을 미칠 수 있는 규모의 정치적 의사를 형성하고 있다.”(헌재 2003. 10. 30. 2002 헌라1, 공보 86, 968, 974). “이와 같이, 정당은 오늘날 대중민주주의에 있어서 국민의 정치의사형성의 담당자이며 매개자이자 민주주의에 있어서 필수불가결한 요소이기 때문에, 정당의 자유로운 설립과 활동은 민주주의 실현의 전제조건이라고 할 수 있다. 따라서 주권자인 모든 국민은 일반 결사의 자유와 마찬가지로 정당을 결성하고 가입하거나 그렇게 하지 아니할 자유를 가지며, 당원으로서의 계속 잔류와 탈당의 자유가 보장된다”(2001헌마710, 2004. 3. 25).

그렇다면, 공무원과 교원의 정치적 자유도 당연히 보장되어야 한다. 우선, 공무원과 교원은 노동자이기 이전에 국민이다. 따라서 공무원과 교원도 타인의 자유와 권리를 침해하지 않고 공공복리, 사회질서, 국가안보에 위해를 가하지 않는 범위 내에서는 다른 부류의 국민이 누리는 정치적 자유와 권리를 누릴 수 있어야 한다. 즉 헌법 제10조(인간의 존엄성과 기본인권 보장), 제11조 1항(국민의 평등), 제21조 1항과 2항(언론․출판․집회․결사의 자유 등), 제24조(선거권), 제25조(공무담임권), 제33조 1항(노동자의 단결권 등), 제37조 1항(국민의 자유와 권리의 존중) 등에서 규정하고 있듯이, 모든 국민은 제21조 4항(언론․출판에 의한 피해보상)과 제37조 2항(국민의 자유와 권리의 제한)에서 정한 조건을 제외한 모든 상황 하에서 공무원과 교원도 다른 국민과 똑같은 정치적 자유를 누릴 수 있어야 한다. 이러한 헌법으로 보장된 공무원과 교원의 정치적 자유는 국제노동기구의 협약(ILO Convention 151, Article 9) 등을 통해서 국제적으로도 인정하는 바이다.

또한 공무원과 교원은 노동자이기도 하다. 따라서 공무원과 교원도 민간부문의 노동자가 누리는 정치적 자유와 권리를 누릴 수 있어야 한다. 이런 이유에서 대부분 선발 민주주의사회의 공무원들은 노동3권과 더불어(European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, 2007; 이철수 1999), 정치적 자유도 거의 제한 없이 누릴 수 있도록 보장되어 있다. 심지어 중앙정부 공무원의 정치적 자유는 제한하고 있는 일본에서조차 지방자치단체 공무원의 정치적 자유는 비교적 잘 보장되고 있다(<표 1>).

<표 1> 서구와 일본 공무원의 정치적 자유

	중앙(연방)정부	주(지방)정부	비고
미국	- 연방공무원과 콜롬비아 주공무원의 정당활동과 선거운동 허용 - 노조의 정치자금 모금 및 기부, 정당후보로서의 공직출마, 업무관련자 대상 선거운동, 직장내/업무시간 중 또는 제복 등 공무원신분 파악가능한 징표 지닌 채 정당활동과 선거운동 금지 - 선관위, 연방수사국․중앙정보부․국가안전위원회 등 국가안보․범죄수사담당 공무원, 인사위원회, 행정심판관 등은 예외 - 교육공무원: 일반공무원보다 허용 범위가 넓음.	- 대부분 연방공무원과 동일 - 다만, 공직후보 출마하기 위한 조건이 주마다 다름. 캘리포니아 등 24개 주는 정당후보든 무소속 후보든 상관없으나, 다른 주들의 경우 공무원 신분으로서 정당공천/무소속 상관없이 공직후보로 출마하는 것을 금지하거나 (출마하기 위해 사퇴 또는 휴직해야 하거나) 무소속 후보 출마는 허용하는 주가 있음. - 선거자금기부나 선거운동을 허용하는 주와 하지 않는 주	* 연방공무원 - 선거부패방지개혁법(Hatch Act Reform Amendments of 1993 * 주정부와 지방정부 공무원 - 연방선거운동법(Federal Election Campaign Act, 1974)
일본	- 중앙정부 공무원: 정치활동 제한 (교육공무원 포함. 그러나 실제로는 많은 공무원들이 정당가입과 선거운동을 해 왔고, 최근까지는 묵인되었음) (Hirano 2006).		국가공무원법 (제102조)
독일	- 일반공무원: 정당활동과 정치자금 기부 금지; 공직후보출마 허용. - 교육공무원: 정당활동, 선거운동 등이 폭넓게 허용됨.		연방공무원법 (제60조, 2009)
영국	직무의 성격과 권한의 범위, 책임 정도에 따라 정치적 자유의 허용정도가 다름. 다만, 공직출마 시 사직해야 함. - 상급공무원: 정당가입만 허용됨 - 중급공무원: 국회의원후보 제외 모든 정치활동 허용 (허가 요함) - 현업공무원을 포함한 하급공무원: 모든 정치활동 허용 - 교육공무원: 정당활동, 공직후보 출마, 선거운동 등 거의 모든 정치활동 허용		Civil Service Code (June 2006)
프랑스	- 일반공무원: 공무 중 또는 근무지를 제외한 모든 시간과 장소에서는 개인으로서 정부정책에 대한 의견의 표현을 제외한 모든 정치적 자유(정당가입, 정치자금 기부, 공직후보 출마, 선거운동) 인정 - 교육공무원: 정당가입과 그 밖의 정치활동 허용

출처: 미국 연방정부 - Schwemle 1996; 미국 주정부 - Snead 2001, 260; Bowman & West 2009; Public Service Research Foundation 2009; 영국 - Cabinet Office 2009; 독일 - 허종렬 1998; Matheson et al 2007; 독일연방공무원법(Bundesbeamtengesetz, BBG) 2009; 일본 - Hirano 2006; US Department of State 2000; Local Public Service System in Japan 2007; 프랑스 - 프랑스 르아브르대학교(Le Havre) Pierre Chabal 교수와의 이메일 교환(2009. 7. 2).

그러나 우리나라에서는 현업공무원을 제외한 일반직 공무원과 교원은 노동3권의 일부 또는 전부와 정치활동의 자유를 누릴 수 없다. 헌법 제33조 제2항에 근거한 현행 공무원 노동관계법체계는 먼저, 공무원을 현업공무원, 6급 이하의 일반직 공무원과 이에 준하는 공무원 및 교원, 5급 이상 일반직 공무원 및 이에 준하는 정책결정 등의 직무에 종사하는 각급 공무원 등의 세 유형으로 구분한다. 그리고 현업공무원에게는 민간부문 노동자와 똑같이 노동3권과 정치활동을 전면적으로 보장하지만, 6급 이하의 공무원과 이에 준하는 공무원 및 교원에게는 원칙적으로 단결권과 단체교섭권이 보장하지만 단체협약의 효력이 제한되고 파업권과 정치활동도 부인되고 있다. 5급 이상의 일반직 공무원을 포함한 정책결정 등의 직무에 종사하는 각급 공무원에게는 정치활동은 물론 노동3권도 전면적으로 부인되고 있다. 이를 간략히 정리하면, 아래 <표 2>와 같다.

<표 2> 공무원의 노동3권과 정치활동의 자유

유형	의의		근거법	단결권	단체 교섭권	단체 행동권	정치활동의 자유**
일반 공무원	국가공무원법 제2조, 지방공무원법 제2조에서 규정하는 공무원 중 현업공무원과 교원을 제외한 공무원	노동기본권 인정	공무원노조법	○	○	X	X
		노동기본권 부인*		X	X	X	X
현업 공무원	국가공무원법 제66조 1항 단서와 지방공무원법 제58조 1항 단서의 규정에 의함 사실상의 노무에 종사하는 공무원		노동 조합법	○	○	○	○
교육 공무원	교원인 공무원		교원 노조법	○	○	X	X
민간 노동자	민간부문 노동자		노동 조합법	○	○	○	○

* 주: 경찰, 군인, 외교관 등 특정직 공무원, 5급 이상(정무직 포함) 공무원과 6급 이하 중 지휘감독권 소지 공무원. 단 정무직 (정치적) 공무원의 경우 (통상적인) 정당활동은 허용됨.

** 사용자단체와 노동조합의 정치자금 제공은 금지되어 있음 (노동조합법 제12조, 정치자금에관한법률 제12조 제5호, 공직선거및선거부정방지법 제87조).

이처럼, 우리나라의 공무원은 다른 민주주의사회의 공무원과 교원, 그리고 우리나라 민간부문 노동자들이 누리고 있는 정치적 자유를 박탈당하고 있을 뿐만 아니라 노동3권마저도 일부 제한되어 있다. 물론 일부 유럽국가 중에는 공무원의 단체교섭권이나 단체행동권을 제한하는 경우에도 선출직 공직 후보출마를 허용하는 등 정치적 자유를 보장함으로서 노동3권의 제한으로 인한 불이익을 보완할 수 있는 제도적 장치를 마련해 놓고 있다.

가장 대표적인 예가 독일이다. 독일 공무원에게는 명문법상으로는 단결권을 제외한 대부분의 노동기본권, 즉 단체교섭권, 단체협약체결권, 단체행동권은 부인되지만, 실제로는 이를 보완할 수 있는 제도가 있다. 즉 공무원노조는 공무원의 근로조건을 정하는 법령의 입법단계에서 정부가 상급단체와의 협의를 거치도록 되어 있으며, 법적 구속력이 없음에도 불구하고 공개적인 협의과정이라는 성격 때문에 정치적 구속력은 갖는다. 또한 연방공무원법에 의해 설치되어 있는 연방인사위원회에 노동조합의 대표가 참석하여 공무원의 신분․교육․시험․연수 등에 대해서 정부와 협의를 할 수 있다. 뿐만 아니라 민간부문의 노동자협의회(works council)와 거의 동일한 기능을 하는 직원협의회가 있어 이를 통해 직장단위에서 가불금, 대부금, 주택의 분양과 해약, 근무용 토지와 임차지의 할당, 채용, 승진, 배치전환, 파견 등을 사용자 측과 협의할 수 있다 (이철수 1999, 22-23). 다시 말하면 대부분의 선발민주주의국가 공무원과 교원은 제한된 노동3권과 제한된 정치적 자유만을 가지고 있는 우리나라 공무원과 교원과는 처지가 사뭇 다르다. 왜 그럴까?

뿐만 아니라 독일의 공무원은 공직후보로 자유롭게 출마할 수 있으며, 교원의 경우 일반공무원보다 더 많은 정치적 자유가 보장되어 정당 및 정치적 결사체 가입과 활동도 허용된다. (허종렬 1998, 134)

2. 노동3권과 정치활동을 제한하는 법적 논거

(1) 공무원

국민 개인에게는 물론 전체 사회에게 대단히 중요한 의미를 갖는 정치적 자유권은 국민의 모든 기본권과 마찬가지로, 절대적인 것이 아니라 ‘국가안전보장․질서유지 또는 공공복리’를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로서 제한할 수 있다(헌법 제37조 제2항). 그러나 공무원 특히 직업공무원(경력직)의 정치적 자유권은 정치적 의사의 표현, 정당가입 및 활동, 자유로운 선거운동 등 세 가지 측면에서 모두 다른 집단 특히 민간부문 노동자보다 더 엄격하게 제한되어 있다. 지금까지 법조계가 제시한 논리에 따르면, 공무원집단은 직무의 성질상 일반국민이나 다른 집단과는 달리 정치적 중립성을 지켜야할 위치에 있기 때문이라고 한다.

공무원에 대한 정치적 중립성의 필요성에 관하여, 공무원은 국민전체에 대한 봉사자이므로 중립적 위치에서 공익을 추구하고(국민전체의 봉사자, 직무의 공공성), 행정에 대한 정치의 개입을 방지함으로써 행정의 전문성과 민주성을 제고하고, 정책적 계속성과 안정성을 유지하며(정치와 행정의 분리), 정권의 변동에도 불구하고 공무원의 신분적 안정을 기하고, 엽관제로 인한 부패·비능률 등의 폐해를 방지하며(공무원의 이익보호), 자본주의의 발달에 따르는 사회경제적 대립의 중재자·조정자로서의 기능을 적극적으로 담당하기 위하여 요구되는 것(공적 중재자)이라고 일반적으로 설명하고 있는바, 결국 위 각 근거를 종합적으로 고려하여 공무원이라는 지위와 그 직무의 특성상 그 직무집행의 중립성을 유지하기 위하여 필요한 것이라고 할 수 있다(91헌마67, 1995. 5. 25).

간단히 말하면, 헌법재판소가 공무원의 정치활동을 제한하는 국가공무원법 등이 합헌이라고 하는 논거는 공무원은 ‘국민 전체의 봉사자이어야 하고,’ ‘시민사회의 갈등을 중립적인 위치에서 조정․중재하는 위치에 있으며’, ‘정치와 행정은 분리되어야 하고,’ ‘엽관제로 인한 폐해를 막기 위해서는 직업공무원제가 필요하고, 이 모든 것을 실현하기 위해서는 공무원의 정치적 중립이 요구되고, 정치적 중립성은 정치활동의 제한을 통해서 가능하다는 것이다. 이를 간략히 정리하면 <그림 1>와 같다.

그러나 공무원의 정치활동을 제한하고 있는 우리나라 법체계에서 공무원에게 요구되는 정치적 중립성의 영역 또는 정도가 해당 공무원이 맡고 있는 직무의 성질에 따라 다르게 규정되어 있다. 예를 들면, 정당의 대표자인 동시에 선거운동의 주체인 국회의원과 지방의회의원에게는 위의 세 가지 영역에서 모두 정치적 중립성의 의무가 부과되지 않으며, 동일한 정치적 공무원이나 공적 행정을 총괄하는 직무를 맡은 대통령과 지방자치단체장을 비롯한 행정조직의 수장인 정치적 공무원에게는 선거에서의 정치적 중립성은 엄격히 요구하나 평상시 정치적 의사 표현과 일상적인 정당 활동은 허용된다. 반면 나머지 행정부와 사법부의 모든 공직자(특히 경력직 또는 직업공무원)와 초중등학교 교육공무원에게는 위의 세 가지 영역에서 모두 정치적 중립성의 의무가 엄격하게 부과되고 있다(<표 3>). 간단히 말하면, 모든 종류의 정치활동이 제한되는 것은 선출직 공무원과 정치적 임명직을 제외한 모든 공무원(즉 직업공무원)에 한해서다.

<표 3> 공직자의 유형과 정치적 중립성 그리고 정치적 자유

유형	정치적 중립의 의무	정치적 자유
		정치적 의사 표현	정당설립․가입․활동	선거운동
국회의원․지방의회의원	×	○	○	○
대통령․자치단체장․기타 정치적임명직	△	○	○	×
기타 행정부․사법부․지자체의 공무원	○	×	×	×

<그림 1> 공무원(일반)의 정치적 중립 논리의 구조

정치적 자유와 정치활동 금지	⇨	정치적 중립성 확보	⇒	국민 전체에 대한 봉사
			⇒	행정에 대한 정치의 개입 방지		⇒	전문성, 민주성, 정책적 계속성과 안정성 확보
			⇒	직업공무원제 (공무원의 신분보장 + 엽관제 폐해 방지)
			⇒	사회경제적 대립에서의 중재자․조정자 역할 수행

(2) 교원

우리나라 국·공립학교 초·중등교원들은 한편으로는 공무원이라는 신분 때문에 공무원에게 부과된 ‘공무원의 정치적 중립성’ 의무(헌법 제7조)와, 다른 한편으로는 그들이 수행하는 교육이라는 직무가 특수한 속성 때문에 부과되는 ‘교육의 중립성’ 의무(헌법 제31조)라는 두 가지 헌법의 규정에 근거하여 정치적 자유가 제한되어 정당가입 및 활동, 선거운동 및 공직후보출마 등과 같은 정치활동을 할 수 없도록 되어 있다. 헌법재판소에 의하면, ‘교육의 비권력적 속성’, ‘청소년의 미성숙 (대학교원과 초중고 교원의 직무상 차이 포함)’, ‘학생의 교육권 또는 학부모의 자녀교육권과의 충돌’ 때문에 교원의 정치활동을 제한할 수 있다고 한다.

사립학교 초·중등교원들은 국공립 교원에 준한다는 법률 규정이 있으나, 공무원의 신분을 갖지 않기 때문에 이들의 정치활동이 제한되는 것은 교육의 중립성이라는 헌법의 규정에 의한 것이 아닌가 싶다 (손희권, 2004: 416).

교육의 정치적 중립성은 교육이 국가권력이나 정치적 세력으로부터 부당한 간섭을 받지 아니할 뿐만 아니라 그 본연의 기능을 벗어나 정치영역에 개입하지 않아야 한다는 것을 말한다. 교육은 그 본질상 이상적이고 비권력적인 것임에 반하여 정치는 현실적이고 권력적인 것이기 때문에 교육과 정치는 일정한 거리를 유지하는 것이 바람직하기 때문이다.... 특히 교원의 활동이 미성숙한 학생들의 가치판단에 중대한 영향을 주고 있으므로 교육자로서의 특별한 처신이 요구되고, 피교육자인 학생들의 기본권 또는 학부모들의 자녀에 대한 교육권과의 갈등을 예방하기 위해 부득이하고 필요한 조치이기도 하다. 청구인들은 교원의 정치적 활동을 제한하는 것은 학교 내에서의 교육활동에만 국한하여 적용하여야지 근무시간 내외를 불문하고 일률적으로 정치활동을 금지하는 것은 과잉금지의 원칙에 어긋나게 정치적 표현의 자유라는 국민의 기본권을 제한하는 것이라고 주장한다. 그러나 이 사건 법률조항이 청구인들과 같은 초ㆍ중등학교 교원의 정당가입 및 선거운동의 자유를 금지함으로써 정치적 기본권을 제한하는 측면이 있는 것은 사실이나, 감수성과 모방성, 그리고 수용성이 왕성한 초ㆍ중등학교 학생들에게 교원이 미치는 영향은 매우 크고, 교원의 활동은 근무시간 내외를 불문하고 학생들의 인격 및 기본생활습관 형성 등에 중요한 영향을 끼치는 잠재적 교육과정의 일부분인 점을 고려하고, 교원의 정치활동은 교육수혜자인 학생의 입장에서는 수업권의 침해로 받아들여질 수 있다는 점에서 현 시점에서는 국민의 교육기본권을 더욱 보장함으로써 얻을 수 있는 공익을 우선시해야 할 것이라는 점 등을 종합적으로 감안할 때, 초ㆍ중등학교 교육공무원의 정당가입 및 선거운동의 자유를 제한하는 것은 헌법적으로 정당화될 수 있다고 할 것이다(2001헌마710, 2004. 3. 25).

이상과 같은 헌법재판소의 논리를 정리하면 <그림 2>와 같다.

<그림 2> (교육)공무원의 정치활동 제한 논리

교육의 비권력적 이상적 속성	---->	정치적 중립	---->	정치적 표현의 자유 제한
청소년의 특성(감수성, 모방성, 수용성)	---->
대학교원과 초중고 교원의 직무 차이	---->		---->	정당가입․활동 및 선거운동 제한
학생/학부모의 교육권과의 충돌	---->

3. 헌법재판소의 논리가 갖는 문제점

헌법재판소가 공무원과 교원의 정치활동을 제한하는 법률의 합헌성을 주장하는 이유를 종합하면, 공무원의 특수한 지위 즉 ‘국민전체의 봉사자’, 공무원의 ‘공적 중재자’로서의 역할, ‘정치와 행정의 분리’, ‘공무원의 이익 보호와 엽관제의 폐해 방지’ 등의 네 가지로 정리할 수 있으며, 교원의 경우  ‘교육의 비권력적 속성’, ‘청소년의 미성숙 (대학교원과 초중고 교원의 직무상 차이 포함)’, ‘학생의 교육권 또는 학부모의 자녀교육권과의 충돌’ 등의 세 가지 이유가 추가된다. 이러한 헌법재판소의 논리는 우리 사회의 보수적인 여론을 어느 정도 반영한 것이라고 할 수 있으나, 현실적 근거는 매우 빈약하다.

(1) 공무원

공무원의 정치활동을 전면적 또는 부분적으로 제한하고 있는 헌법재판소의 논거를 갖는 문제점은 다음과 몇 가지로 요약할 수 있다.

먼저, ‘국민 전체의 이익’이나 ‘공공복리’에 근거한 정치활동 제한 논리가 갖는 문제점은 세 가지로 정리할 수 있다.

① 이 둘의 개념이 지나치게 광범하고 애매모호하다. 실제로 헌법에서 ‘공공복리’ 또는 ‘국가이익’이라는 개념을 여러 곳에서 사용하고 있지만, 직접적으로 정의하고 있지도 않고 개별조문을 통해서 표현되어 있지도 않다. 다만 헌법제정 및 개정의 목적을 규정한 헌법전문과 국가의 목적을 규정한 조항(헌법 제4조, 제10조 제2항, 제34조 제2항, 제119조 등)들을 통해서 추론할 수 있을 뿐이다. 따라서 해석하는 사람에 따라서 의미가 다를 수밖에 없고, 그만큼 논란의 소지가 클 수밖에 없다(김명제 2007). 그럼에도 불구하고, 지극히 추상적이고 실체가 모호한, 더구나 그것의 실현은 미래의 일인 ‘국민 전체의 이익’ 또는 공공복리를 명분으로 공무원의 정치적 자유를 제한하는 것은 자의적이고 반민주적 발상이라 하지 않을 수 없다.

사실, 무엇이 국민 전체의 이익이냐를 둘러싸고 정당 간에 또는 사회집단 간에 첨예한 갈등이 나타나는 것은 바로 ‘국민 전체의 이익’이라는 개념이 가지고 있는 추상성과 애매모호함 때문이라고 할 수 있다. 이런 이유에서 다원주의이론가들은 국가의 이익 또는 국민 전체의 이익은 다양한 정치․사회세력간의 경쟁과 역관계에 따른 타협의 결과물이라고 규정한다(손호철 1991, 202). 만약, 이와 같은 다원주의적 관점에서 무엇이 ‘국민 전체의 이익’ 또는 ‘국가이익’이냐 하는 문제에 접근할 경우 구체적인 정책이 아니라 그 정책에 도달하는 절차와 방법의 민주성이라 할 수 있다. 즉 민주주의사회에서 국가(여기서는 공무원)의 어떤 정책이나 행동이 국민 전체의 이익에 부합하느냐 하지 않느냐의 여부는 그 정책이나 행동에 대해서 이해관계를 가진 모든 개인이나 집단에게 자신의 입장을 표명할 수 있는 기회를 제공하는 등 민주적 절차와 방법에 의해 결정했느냐 하지 않았느냐에 달려 있다. 따라서 공무원이 정해진 절차와 방법에 따라 자신의 입장을 표명하고, 다른 집단에게도 허용되는 수단과 방법을 동원하여 자신의 입장을 관철시킬 수 있는 자유와 권리를 부여하는 것이 오히려 국민 전체의 이익에 부합하는 것이라 할 수 있다(김명제 2007, 26).

② 설령 우리나라의 헌법재판소 해석을 받아들인다고 하더라도 ‘국민전체의 봉사자설’은 공적인 영역과 사적인 영역을 구분하지 않고 있다는 문제점이 있다. 다른 국민들과 마찬가지로 공무원에게도 사적인 생활의 영역이 있다. 즉 공무가 끝난 뒤 자신만의 사적 생활을 누릴 권리가 있다. 미국이나 독일 특히 독일에서는 이러한 구분에 따라 공무원의 일과 후 정치활동에 대해서는 ‘자유롭고 민주적인 기본질서’를 해치지 않는 범위 내에서 원칙적으로 허용하고 있는 것이다. 그럼에도 불구하고, 공무원은 공무 중에나 그 이후에나 항상 공공의 이익만을 지침으로 행동해야 한다면, 공무원은 (독일의 군주제헌법 하에서의 공무원처럼) 자신의 신분 때문에 공무 중이든 비번 중이든 상관없이 자신의 삶 전체를 국가장치의 한 부품으로만 살라는 뜻이고 그것은 신분에 따른 차별이며 공무원에게만 일방적인 희생을 강요하는 것이라 하지 않을 수 없다(허종렬 1998, 137).

③ 기존 법조계의 해석에 따르면, 공무원의 노동3권과 정치활동을 제한하여 실현하고자 하는 궁극적인 목표가 국가기능의 중단․혼란의 예방과 국민전체의 이익 실현이라고 하지만, 이것은 논리의 비약일 뿐 아니라 또한 실증적으로 뒷받침되기 어렵다. 왜냐하면, 두 가지 이유 때문이다. 우선, 공무원의 정치적 자유를 인정한다고 해서 공무원들이 (국정의 혼란이나 중단을 초래할 정도로 많은 인원이 적극적으로 정치활동에 참여할 것이라는 보장은 없기 때문이다. 먼저, 미국의 사례를 보기로 하자. 앞에서 보았듯이, 1974년 선거법개정으로 주정부와 지방정부의 공무원들은 제한된 범위 내에서 근무지 바깥에서의 정치활동을 할 수 있게 되었다. 그럼에도 불구하고, 이들의 정치활동은 결코 활발해지지 않았다(Reinhart and Bernick 1975, 609-610; Pearson 1978, 236; Pearson and Castles 1990, 407). 다음, 한국의 경우를 보면, 정치적 자유가 인정될 경우 정치참여의 의향이나 강도를 직접 파악할 수 있는 조사는 없지만, 이를 간접적으로 추론할 수 있는 조사가 있다. 한국노동교육원이 2007년 8월과 9월 사이 중앙정부, 지방정부 및 기초자치단체에 근무 중인 공무원 1200명을 대상으로 실시한 설문조사의 결과에 의하면, 대다수 공무원들은 노조가 정치문제에 개입하지 말아야 한다는 의견을 가지고 있었다. 이것은 공무원에게  정치활동이 보장되더라도 대부분은 정치활동에 대해서 소극적이거나 부정적일 것이라는 점을 암시한다(이승엽 2007). 미국 공무원과 우리나라 공무원의 정치활동에 대한 태도가 이러하다면, 공무원에게 정치적 자유를 인정하더라도 일각에서 우려하는 ‘공무원의 정치활동에 따른 국정혼란이나 중단 사태’는 발생하지 않을 것이다.

다음, 공무원의 노동3권과 정치활동을 허용하면 국정의 중단 또는 혼란 사태가 발생할 것이라는 헌법재판소의 논리가 갖는 다른 문제점은, 공무원의 정치활동과 국정의 중단/지속성 간에 유의미한 상관관계가 있다고 할 수 있는 경험적인 증거가 거의 없다는 점이다. 일단 상식적으로 생각하더라도 공무원이 폭력혁명을 지향하지 않는 한, 국정 중단 사태는 상상할 수 없는 노릇이다. 설령 공무원이 폭력혁명을 지향하더라도 다른 사회부문이나 정치세력 궁극적으로는 국민 대다수의 지지와 참여 없이는 국정중단사태는 발생하지 않을 것이다. 실제로 공무원의 정치적 자유가 보장된 서유럽이나 미국의 사례를 보더라도 최근에 공무원의 ‘과도하고 무절제한’ 정치활동으로 국정이 혼란에 빠지거나 마비된 사례는 찾아볼 수 없다. 공무원인 군인이나 경찰에게 단체행동권 즉 파업권을 인정한다면 어떨지 모르지만, 일반 공무원의 경우 정치활동과 단체행동권을 인정하더라도 국정이 중단될 정도의 위기사태는 발생하지 않을 것이다. 오히려 국정이 중단되거나 혼란에 빠지거나 국민 전체의 이익이 심각하게 훼손되는 것은 공무원집단이 (노동3권과 정치적 자유를 인정함으로써) 정치화되어서가 아니라 정치권이나 군부의 비민주적, 탈법적 행위에서 기인했다는 것이 역사의 경험이다. 어떤 연구결과에 의하면, 공공부문 노동조합의 지속적인 임금인상과 인력 충원에 대한 요구와 파업 등으로 인해 행정서비스의 중단과 같은 국민에 대한 피해가 초래된다는 주장은 현실적 근거가 빈약하다(Twiddy and Leiter 2003).

이상과 같은 연구결과는 헌법재판소의 논리가 설득력을 가지기 어렵다는 것을 의미한다. 공공복리 또는 국민 전체의 이익이라는 개념 자체가 애매모호하고,  ‘공무원의 노동3권과 정치활동이 ‘국가기능의 중단․혼란’이나 ‘국민 전체의 이익 훼손’을 초래했다는 국내외 사례는 찾아보기 어렵기 때문이다. 사실 후자는 선험적으로 또는 순수한 법의 논리에 의해 규명될 수 있는 것이 아니라 경험적으로 검증되어야 하는 가설에 지나지 않는다. 그럼에도 불구하고 헌법재판소 등 법조계에서 판결을 내릴 때 경험적 자료(국내외의 다양한 경험에 대한 과학적 분석, 설문조사, 인터뷰 등)를 인용한 사례는 찾지 못했다. 이런 상황에서 현실과 괴리된 판결을 내리는 것은 당연하다 하겠다.

둘째, 정치와 행정은 분리되어야 하기 때문에 공무원의 정치활동은 제한되어야 한다는 논리도 문제점을 가지고 있다. 이 논리는 ‘행정의 전문성과 민주성을 제고하고 정책적 계속성과 안정성을 유지하기 위해서는 불가피하다’는 논리에 근거해 있는데, 정권교체로 인한 행정의 일관성과 연속성이 훼손되지 않도록 하고 공무원의 신조에 따라 행정이 좌우되지 않도록 하여 공무집행의 혼란을 방지하고 국민의 신뢰를 확보해야 하기 때문에 공무원은 정치적 중립을 지켜야 하고 이러한 필요성은 다시 공무원의 정치적 자유의 제한을 불가피하게 하다는 것이다. 그러나 이러한 논리는 다음과 같은 문제점을 가지고 있다. 즉 (정당)정치와 행정은 분리되어야 한다는 규범적 주장과 현실 사이에 괴리가 있다는 점이다.

① 공무원의 정치개입보다는 정치권이 행정에 개입하는 사례가 훨씬 더 많다. 지금까지 나온 여러 가지 조사결과와 언론보도에 의하면, 공무원의 정치적 중립성 의무가 부과되어(따라서 정치적 자유가 제한되어) 있음에도 불구하고 그것이 제대로 지켜지지 않는 것은 공무원집단에게 문제가 있는 것이 아니라 정당 특히 집권당의 행태에서 기인한다는 것을 입증하고 있다(예, 중앙일보 2004-11-19). 공무원은 국가공무원법에 규정되어 있는 복무규칙과 정치적 자유 제한 때문에 정치적 공무원의 지시에 저항하기 어렵기 때문일 것이다. 이러한 상황을 감안하면, 외부로부터의 특히 정치적 공무원의 행정(경력직 공무원)에 대한 부당한 개입과 압력을 막아 행정의 정치적 중립성을 확보할 수 있는 방안은 공무원의 정치활동을 제한하는 것이 아니라 오히려 장려하여 정당-정치적 공무원과 공무원집단간의 상호견제와 균형을 이루게 하는 것이다.

② 정치권이 행정에 직접 개입하는 것을 막는다 하더라도, 상층부 공무원들이 정치적 판단을 필요로 하는 정책결정에 참여하는 빈도가 늘어남에 따라 행정의 정치화를 막기가 쉽지 않다. 최근의 연구에 의하면, 정치적 공무원은 물론 직업공무원의 상층부도 무당파성의 외형에도 불구하고 ‘당파적인’(partisan) 입장이 개입할 수밖에 없는 정책결정과정에 참여하는 정도나 빈도가 많아지고 있다(Kemaghan 1976; Overeem 2005; Huber 2007; Cheung 2009). 우리나라의 경우에도 국회에 제출되는 법안 중 행정부발의(대통령/장관 명의)가 해가 갈수록 많아지고 있으며, 행정부 법안의 작성에서 고위급공무원(예, 국장 또는 과장)의 역할이 크다. 즉 고위공무원은 정책에 관한 전문적 지식이나 경험을 갖춘 직업 공무원으로써 최근 전문성을 요구하는 정책문제가 많아졌고 국회의원의 시간과 정보 부족 정책의 결정과 집행이 통합되는 추세, 관료에 대한 광범위한 재량권 부여 등으로 관료가 정책 결정에서 중요한 역할을 수행하고 있다(표시열 2005; 김근세․권순정 2006). 즉 행정이 정치화되고 있다는 것이다.

셋째, ‘정권의 변동에도 불구하고 정치적 중립을 전제로 하는 직업공무원제도를 도입함으로써 공무원의 신분적 안정을 기하고 이를 통해 엽관제가 끼어들 여지를 없앰으로써 국민전체의 이익 또는 공공복리를 해치는 공무원의 부패․비능률 등을 방지해야 한다’는 논리의 문제점이다. 직업공무원제도를 도입한 것은 엽관제 즉 집권당이 자신의 정치적 목적을 위해 자신의 정치적 정책적 입장에 부합하는 공무원을 임용하는 것을 막기 위함이었다. 엽관제의 가장 큰 문제점은 집권세력이 자신의 정책이나 입장을 효율적으로 관철시키기 위해 정부기구 곳곳에 투입한 공무원을 선정할 때 능력이나 소질(merit)보다는 정치적 충성심(political support and work)을 더 중요한 기준으로 삼음으로써 관료사회의 비리부패나 행정의 비능률의 폐해가 발생할 수 있다는 것이다. 정치적 임명직 공무원의 하급자에 대한 권한이 결코 작지 않고, 장차관급을 제외한 대부분은 국회의 인사청문회와 같은 검증절차를 거치지 않기 때문에, 19세기 미국이나 1950년대 한국의 엽관제가 초래한 폐해가 우려될 수밖에 없다. 하지만, 직업공무원제도의 도입으로 엽관제가 사라지고 공무원의 정치적 중립성이 강화되었거나 그리하여 공직사회의 비리와 부패 그리고 행정의 비효율성과 비능률성이 줄어들거나 사라졌다고 하기 어렵다.

① 엽관제는 지금도 변형된 형태인 정치적 임명제의 모습으로 우리나라는 물론 미국을 비롯한 서구민주주의사회에 실행되고 있다. 미국의 경우 19세기에 비해 엽관제로 공직사회로 진출한 사람이 훨씬 줄었지만 지금도 전체 연방정부 공무원의 약 10% 정도는 정치적 임명제의 형태로 엽관제와 별 다를 바 없는 제도가 유지되고 있다(U.S. National Archives & Records Administration). 한국의 경우에도 대통령이 직접 임면할 수 있는 (3급 이상) 공무원이 모두 7000명이 넘고, 장관을 통해 간접적으로 인사권을 행사할 수 있는 공무원이 280여명이다. 따라서 대통령이 직간접으로 임면권을 가진 공직자 수는 7천여 명으로 전체 국가공무원(60여만 명)의 1%가 조금 넘는다. 여기에 지방자치단체장이 인사권을 행사하는 지방공무원 6천여 명(전체 지방공무원 28만2천여 명의 2%)를 합치면 전체 공무원의 3% 정도로 우리나라에도 엽관제가 (정치적 임명직이라는 명칭으로) 아직 행해지고 있다고 할 수 있다(정영태 2010).

② 직업공무원제도와 정치적 중립의 의무제로 공무원의 신분을 보장한다고 해서 공직사회의 비리부패나 비효율성이 반드시 줄어드는 것은 아니라는 점이다. 우선, 직업공무원제도와 공무원의 정치적 중립이라는 조건이 동일함에도 불구하고 1988년과 2007년 사이 공무원의 징계건수는 해가 갈수록 줄어드는 대체적인 경향 가운데서도 많게는 7천여 건, 적게는 1천4백여 건으로 큰 폭의 변화가 있었다(행정자치통계연보 2004; 행정안전통계연보 2008). 이것은 공무원의 비리부패에는 이 두 가지 조건 이외 다른 요인이 더 크게 작용했다는 뜻이다. 다음, 직업공무원제도와 공무원의 정치적 중립이 공직사회의 비리부패나 비효율을 줄이는데 결정적으로 중요한 요인이라면, 직업공무원제도는 시행되고 있으나 공무원의 정치적 중립의무는 부과되어 있지 않은 나라에서 비리부패가 많아야 할 것이다.

그러나 직업공무원제도가 도입되어 있으나 공무원의 정치적 중립 의무는 없는(즉 정치적 자유가 인정되는) 영국, 프랑스, 미국 등은 우리나라보다 ‘청렴한’ 것으로 인식되고 있다. 국제투명성기구의 발표에 따르면, 영국, 프랑스, 미국의 2007년 부패인식지수(CPI, 달리 말하면 투명지수)는 각각 8.4, 7.3, 7.2로 한국의 5.1보다 훨씬 더 청렴한 것으로 조사되었다. 공무원의 정치적 중립 의무라는 측면에서 이들 세 나라보다 엄격하지만 우리나라보다는 덜 엄격한 독일(입후보 가능)과 일본(그간 공무원의 정치활동 묵인)의 부패인식지수는 각각 7.8, 7.5로 우리나라보다 훨씬 더 ‘청렴한’ 것으로 조사되었다. 대부분 공무원의 정치적 중립의무를 부과하지 않는 OECD 회원국 중에서 우리나라의 부패인식지수는 거의 최저수준이며, 이런 조사결과는 이전이나 지금이나 달라진 것이 별로 없다(Transparency Internatoal 2007; 국민권익위원회 2007).

또한 2003년 상반기부터 2008년 상반기까지의 기간 동안 비위로 면직된 공무원을 직급별로 보면, 1~3급 137명, 4~5급 317명, 6급 이하 1,068명으로 6급 이하 공무원에서 그 수가 가장 많지만, 전체 정원을 기준으로 보면, 6급 이하 공무원이 그 이상 급수의 공무원보다 더 많다고 할 수가 없다. 전체 공무원의 직급별 정원을 확인할 수 없어, 중앙행정기관과 지방자치단체의 일반직만 보면, 1~3급 2천여 명, 4~5급 3만7천여 명, 6급 이하 28만3천여 명이다(2006년 기준). 이를 비위 면직자의 수와 대비해 보면, 각각 1.4%, 0.3%, 0.2%로 직급이 낮을수록 비리의 비율이 낮음을 알 수 있다(국민권익위원회 2008). 이러한 추론이 설득력이 있다면, 공무원 노동조합의 조직대상인 6급 이하 공무원이 노동조합 가입대상에서 제외되어 있는 관리직 공무원과 고위급 공무원보다 투명하다는 것을 알 수 있다. 이것은 공무원의 신분보장과 정치적 중립성이 공직사회의 비리부패 척결과는 직접적인 연관이 없고, 오히려 부패비리의 정도는 권한의 크기와 연관이 클 수 있다는 것을 시사한다.

이상에서의 논의가 시사하는 바는 첫째, 직업공무원제도가 공무원의 신분보장에 도움이 되지만, 공직사회의 비리부패를 차단하는 것과는 직접적인 연관이 없다는 점이고, 둘째, 공무원의 정치적 중립을 의무화한다고 해서 엽관제가 완전히 사라지는 것도 아니고 공직사회의 비리부패가 차단되거나 줄어드는 것은 아니라는 것이다.

넷째, 마지막으로, ‘자본주의의 발달에 따르는 사회경제적 대립의 중재자․조정자로서의 기능을 적극적으로 담당하기 위해서는 공무원은 정치적으로 중립적이어야 한다’는 논리도 문제점이 있다. 이러한 주장은 다원주의적 국가론(대표적인 논자는 Robert Dahl)에서 도출된 것으로, 국가는 개인 또는 이익집단간의 국가정책을 둘러싼 경쟁을 공정하게 관리하여 이들 간의  타협을 이끌어내는 심판관(umpire) 즉 공적 중재자로서의 역할을 해야 하고 실제로 그렇게 하고 있다는 것이다(손호철 1991).

그러나 이러한 ‘공적 중재자론’은 규범적인 설득력에도 불구하고, 현실을 설명하거나 실현가능한 정책대안으로 받아들이기는 어렵다.

① 정치적 공무원간의 또는 정치적 공무원과 경력직(직업)공무원간의 권한과 역할 차이를 고려하지 않기 때문에 이들 집단 간의 정치적 자유에 있어서의 차이를 설명할 수 없다. 즉 사회집단간의 경쟁과 갈등을 조정 중재하는 역할과 권한은 정치적 공무원에게 주어져 있으나 이들은 정치적으로 중립적이지도 않고 또한 이들이 하급공무원에 대한 지휘감독권을 행사하기 때문에 하급공무원도 정치적으로 중립적일 수 없다.

② 설령 공무원집단을 권한이나 역할의 구분 없이 전체를 하나의 덩어리로 간주하여 국가와 등치시킬 수 있다고 하더라도, 공무원이 몸담고 있는 국가가 반드시 국민전체의 이익을 추구하지 않을 수 있으며, 때로는 충돌하기도 한다. 다원주의국가론에서는 국가는 시민사회의 특정 개인이나 집단의 이익과는 별개의 독자적인 이해관계를 가지고 있지 않다고 하지만, 다원주의국가론의 모델이라고 할 수 있는 간주되는 미국의 국가조차도 특정기업을 살리기 위한 편향적인 정책을 추구한다.

(2) 교원

이상에서 본 것처럼, 현행법에서는 초중등학교 교원은 같은 교육자이면서 초중등학생을 대상으로 교육한다는 이유로 대학교원과 다르게 정치적 자유를 제한당하고 있고, 같은 공무원이면서 교육자라는 이유로 일반 공무원보다 더 엄격한 제한이 가해지고 있으며, 같은 노동자이면서 공무원이라는 이유로 민간부문 노동자에게는 인정되는 정치적 자유를 제한당하고 있다. 이에 대한 헌법재판소의 논거와 문제점을 교원에 대한 것만 정리하면 다음과 같다.

첫째, 교육은 그 본질상 이상적이고 비권력적이기 때문에 현실적이고 권력적인 정치가 개입해서는 안되고, 그 반대로 교육이 정치(당파적 또는 정당정치)를 지향해서도 안된다는 ‘교육의 이상적이고 비권력적인 특성’으로 인하여 교원의 정치적 자유는 제한될 수밖에 없다는 논리(<그림 3>)는 세 가지 문제점을 가지고 있다.

<그림 3> 초중등학생의 특성과 정치적 자유

초중등학생	감수성		비판적 사고력 결여/부족		교원의 정치적 자유		사회적으로 검증되지 않은 지식과 가치관 주입		교사의 가치관과 행동에 대한 무비판적 수용	-->	국민․사회통합 실패 사회질서혼란 공공복리 훼손
	모방성	-->		↓ -------------->				-->
	수용성

주:

	--->	명시적 전제 및 중간단계		--->	묵시적 전제 및 결론

① 교육현장 특히 교육감과 교육위원 선거는 정당정치의 밀접한 관계가 있고(이도-바른선거와깨끗한나라 2008; 권혜진 2009; 김기석 2009; 오상헌․김지민 2008)),

② 인문사회과학 분야의 교육은 과목의 성격상 내용을 둘러싼 다양한 해석이나 관점이 개입할 수밖에 없으며(Norman 2009; Warnock 2009; 김송순 2009; 이현주 2008),

③ 교육의 전문가인 교원을 정치적인 성격을 띌 수밖에 없는 정책결정과정에서 배제하는 것은 관련 이해당사자의 참여를 보장하는 민주주의의 원칙에 어긋난다는 점이다.

둘째, 초중등학교 학생은 미성숙하지만 대학생은 성숙하기 때문에 그리고 초중등교원은 단순한 교육기능을 수행하는 반면 대학교원은 교육기능과 더불어 연구기능도 수행하기 때문에 초중등교원과 대학교원은 정치적 자유에서 차이가 있을 수밖에 없다는 주장(<그림 4>)은 현실적인 근거가 빈약하다.

<그림 4> 대학교원과 초중등교원의 직무상의 차이와 정치적 자유

대학교원	연구 중심 고급지식 교육 강의실 수업시간에만 비판적 사고력 가진 대학생	---------->	정치활동 포함한 사회활동의 자유 인정
초중등교원	교육 중심 기초지식 교육 교실 안팎, 수업과 전후 항상 비판적 사고력 없는 청소년	---------->	정치활동을 포함한 사회활동의 자유 제한

① 초중등생과 대학생의 속성 차이를 과장하고 있으며, 그 차이의 이유를 엉뚱한 곳에서 찾고 있다.

우선, 초중등학교 학생이 감수성이 예민하고 모방성이 강하다고 하나 특히 중고생들은 객관적이고 합리적인 판단능력도 가지고 있다는 점에서 대학생과는 정도의 차이일 가능성이 크다는 지적이 가능하다(Newman and Newman 1991).

또한 초중등학교 학생이 비판적인 사고능력이 부족하다면 그것은 청소년이기 때문이라기보다는 그런 능력을 배우고 훈련할 기회를 갖지 못했기 때문이라고 할 수 있다(Willingham 2007; 고일환 2002; 황계식․백소용 2009; 이소영 2009; 황희숙 2005; 이영옥․채정현 2004; 김성희․장윤옥 2008; Ottoya-Kanpp 2004; Celuch et al 2009; Glancario et al 2004; Abrani et al 2008).

그 다음, 초․중등교원에게 정치적 자유를 허용할 경우 사회적으로 검증되지 않은 지식이나 가치관을 학생들에게 주입할 가능성이 크다고 하지만, 학생이나 부모가 다른 정치사회화 주체들로부터 이미 많은 정보와 지식을 얻고 있다는 사실을 알고 있는 교원이 그렇게 할 가능성은 희박하다(문경숙 외 2008; 김현철 외 2007; 이종렬 1995; 최성욱 2004; 한국교육개발원 1995; Hilden 2008).

마지막으로, 초중등학생들이 교원의 영향력을 강하게 받기 때문에 당파적인 정치를 가르쳐서는 안된다는 주장은 미래의 주역인 초중등학생에게 정치와 정치인에 대한 부정적인 인식을 강화하여 정치적 무관심이나 냉소주의를 확산시키는 것이고, 또한 다른 정치사회화주체들이 퍼뜨릴지 모르는 비민주적인 가치관이나 태도를 교정할 기회를 상실케 한다는 문제점이 있다(정영태 2010).

셋째, 초중등학교 교원과 대학 교원의 직무상 차이, 즉 전자는 단순한 교육기능을 담당하는 반면 후자는 교육기능과 연구기능을 동시에 수행하기 때문에 정치적 자유에 있어서도 차이가 있을 수밖에 없다는 주장은 두 가지 문제점을 가지고 있다.

① 연구주제나 방법의 선택이 정치적이라는 점에서 대부분의 (대학 이상의 고등교육기관에서의) 연구가 정치적 성격을 갖지만(Kuhn 1962; Martin 1998; Cooper and Randall 1999; Heaney 1996; Pertina 1998; Diremeier 2007; Gelles 2007; Navarro 2004), 통상적인 의미의 정치활동을 필요로 하지 않는다.

② 기초지식을 전달하는 교육도 민주시민의 양성이라는 초중등교육의 목적(예, 교육기본법 제2조)울 달성하기 위해서는 정치적 자유를 필요로 한다(Reidy 1998, 2; Lee and Garret 2005; Smith 2001; Freeman 2001; Singleton 2009; Harwood 2001)).

넷째, 마지막으로, 교원의 정치적 자유와 그로 인한 정치활동이 학생과 학부모의 교육권을 침해할 수 있다는 주장도 문제점이 있다.

① 교원의 정치활동으로 인한 학습권의 침해여부는 경험적인 문제이지 사전에 판단할 수 있는 문제가 아니라는 점,

② 교원의 정치적 자유로 인해 학생과 학부모의 교육권이 침해받는 경우가 발생하더라도 교사의 복무규정과 학생․학부모의 항의로 규제할 수 있다는 점,

③ 교육내용과 방식에 대한 최종적인 결정권이 종전에는 국가에게 귀속되어 있었지만 최근에는 교원의 권한도 강조되고 있다(안주열 2005; 양건 2005)는 점에서 문제가 있다.

4. 결론

지금까지 보았듯이, 공무원과 교원의 정치활동을 제한하고 있는 헌법재판소의 논거는 경험적으로나 논리적으로 적지 않은 문제점을 가지고 있다. 특히 지금의 현실에서 경험적으로 파악해야할 사실을 순수 법 논리나 과거의 경향이나 정치적 논리에 근거하거나 지금 당장 직접적으로 나타나지도 않은 부작용을 우려하여 국민의 기본권인 정치활동을 과도하게 제한하고 있다. 공무원과 교원의 자유로운 조직생활과 정치활동은 단지 이들만의 권리나 지위향상만이 아니라 행정(또는 교육)서비스의 질적 향상을 위해서도 필요하고, 행정(또는 교육)의 정치화를 주도해온 정치인과 고위공직자를 견제하고 민주주의의 심화에도 기여할 수 있다는 점에서 이들에게 정치활동을 전면적으로 보장해야할 것이다. 그들의 말과 행위가 국민 전체의 이익이나 공공복리에 손상을 입힐 경우에는 다른 법과 규정으로 처벌이 가능하기 때문에 더욱 그렇다.

노동3권은 단결권, 단체교섭권, 단체행동권을 포함하는 것으로, 단결권은 노동조합의 조직·운영 및 제반 활동의 자유에 대한 권리를 의미하고 단체교섭권은 노사 간의 협상을 통해 쟁점을 해결할 수 있는 수단과 절차에 대한 권리를 의미하며 단체행동권은 사용자를 대상으로 노조가 압력을 행사할 수 있는 권리를 의미한다. 노동3권이 보장되어야 하는 이유는 우선, 노동자들도 다른 국민과 마찬가지로 생존권과 행복추구권을 향유할 권리가 있고. 이러한 권리를 실질적으로 향유하기 위해서는 노동자의 해고나 감원 또는 임금·노동조건의 악화를 초래하는 투자 회피 또는 직장폐쇄에 대항할 수 있는 합법적인 수단(면책특권)을 가져야 하기 때문이다. 그리고 교섭의 집단성을 갖추기 위해서는 단결권을 필요로 하고, 교섭·협약체결이 난항에 봉착했을 때 이를 타개할 수 있는 기회와 수단을 단체행동권이 요구되기 때문에 이 세 가지 권리는 분리될 수 있는 것이 아니라 기능적으로 서로 연관되어 있기 때문에 이 중 하나라도 제한될 경우 다른 권리의 의미와 효과는 반감될 수밖에 없다. 이런 이유에서는 노동3권은 동시에 보장되어야 한다. 따라서 노동3권이 전면적으로 부인되는 5급 이상과 지휘감독권을 가진 공무원 등은 말할 것도 없고 과단결권과 단체교섭권은 부여되지만 단체행동권은 제한되어 있는 6급 이하의 공무원과 교육공무원의 경우에도 노동3권이 전면적으로 부여되어야 한다.

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교사·공무원의 정치적 기본권에 대한 헌법적 검토

한상희 (건국대 법학전문대학원 교수)

1. 들어가기

이정권하에서는 공무원을 등용함에 있어 당해부서에 적격자냐 아니냐 하는 여부와 당사자의 실력과 능력문제는 전혀 고려에 넣지 않고 자유당에 아부하며 이승만개인에게 충성을 다하고 사복노릇을 하기를 스스로 원하는 족속들만을 등용하는 정실인사를 전행해 왔던 것입니다.

박순천, “공무원은 정치적중립을 엄수해야한다,” 지방행정 제9권, 1960, 9쪽.

이 인용은 4.19 혁명으로 들어선 민주당 정권에서 부패공무원을 숙청하기 위한 ｢공무원정리요강｣의 취지와 그 저변의 사정을 설명하기 위해 당시 민의원이었던 박순천씨가 쓴 글이다. 여기서 이 글의 제호가 “공무원은 정치적중립을 엄수해야한다”라고 되어 있음은 이승만정권의 부패상을 암시할 뿐 아니라, 새로이 개정된 헌법에서 “②공무원의 정치적 중립성과 신분은 법률의 정하는 바에 의하여 보장된다.”(제27조제2항)라는 조항을 신설한 취지까지도 엿볼 수 있게 한다. “공무원은 주권을 가진 국민의 수임자이며 언제든지 국민에 대하여 책임을 진다. 국민은 불법행위를 한 공무원의 파면을 청원할 권리가 있다.”(제27조제1항)라는 제헌헌법 이래의 헌법규정이 있음에도 불구하고 공무원이 정권의 시녀로 농락당하거나 혹은 스스로 정권의 시녀를 자처하며 매관매직하고 부정부패를 일삼는 지난 정권의 폐악들을 헌법의 차원에서 정리해 보고자 한 것이다.

실제 당시의 헌법학자들은 공무원의 정치적 중립이라는 명제는 “국민의 수임자”로서의 지위에서 당연히 도출되는 것으로 보았다. 한동섭,  “공무원의 정치적 중립,” 법률행정논집, 제3호, 1962, 5쪽.

이 점에 관한 개략적 설명은 정종섭, 헌법학원론, 2010, 938쪽 참조.

문제는 이런 헌법조항이 공무원의 정치활동을 금지한 국가공무원법과 어떠한 관련을 가지는가이다. 1949년 8월 12일 제정된 국가공무원법은 제37조에서 “공무원은 정치운동에 참여하지 못하며 공무 이외의 일을 위한 집단적 행동을 하여서는 아니 된다.”는 원칙규정을 두고 별다른 벌칙조항을 설정하지 않았다. 정치활동(이 글에서 “정치활동”이라 함은 별다른 표기가 없는 한 “집단적 행동”을 포함하는 것으로 한다)금지라는 법규범이 선언적 수준 혹은 공무원의 품위나 직무상의 책임의 수준에 한정되어 있을 뿐, 그것이 공무원의 모든 행동 자체를 구속하는 강행규범으로서의 성격은 부여되지 않았던 것이다.

이는 만약 공무원이 정치활동에 나섰다는 사실만으로 처벌의 대상이 되는 것이 아니라 그것이 국가공무원법상의 징계사유에 해당할 때, 즉 그러한 정치활동이 공무원의 본분에 배치되거나, 직무상의 의무를 위반 또는 해태하거나 공무상의 체면 또는 위신을 손상하였을 때(국가공무원법 제45조 제1호 내지 제3호), 비로소 징계책임을 지게 됨을 의미한다.

하지만, 이런 규율은 박정희정권이 들어서면서 달라진다. 박정권은 1963년 6월 1일 국가공무원법을 개정하여 다음과 같은 두 규정을 두었다.

제65조 (정치운동의 금지) ① 공무원은 정당 기타 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없다.

②공무원은 선거에 있어서 특정정당 또는 특정인의 지지나 반대를 하기 위하여 다음의 행위를 하여서는 아니된다.

1. 투표를 하거나 하지 아니하도록 권유운동을 하는 것

2. 서명운동을 기도·주재하거나 권유하는 것

3. 문서 또는 도서를 공공시설등에 게시하거나 게시하게 하는 것

4. 기부금을 모집 또는 모집하게 하거나 공공자금을 이용 또는 이용하게 하는 것

5. 타인으로 하여금 정당 기타 정치단체에 가입하게 하거나 또는 가입하지 아니 하도록 권유운동을 하는 것

③공무원은 다른 공무원에게 제1항과 제2항에 위배되는 행위를 하도록 요구하거나 또는 정치적행위의 보상 또는 보복으로서 이익 또는 불이익을 약속하여서는 아니된다.

④전항 이외의 정치적행위의 금지에 관한 한계는 각령으로 정한다.

제66조 (집단행위의 금지)공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단적행위를 하여서는 아니된다. 다만, 각령으로 정하는 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다.

또 이를 위반한 때를 대비하여 1년 이하의 징역 또는 300만원 이하의 벌금에 처하는 벌칙조항(제66조)를 추가하였다. 공무원의 정치활동이 공무원의 직무책임의 수준을 넘어 공무원의 모든 정치활동을 원천적으로 불법화하고 그에 대한 형사벌적 책임을 부과하는 강행규정으로 그 성격을 변환시키면서 한편으로는 공무원의 정치적 기본권 자체를 법률의 형식을 통해 박탈해 버린 것이다. 그리고 이런 규정을 빌미로 탈정치화, 혹은 정치영역에서의 국민배제라고 하는 권위주의적 국가체제를 고착시켜 나갔다.

이 글은 이와 같은 국가공무원법상의 공무원 정치활동금지조항의 헌법적 의미를 살피고, 그 개정방향을 검토하고자 하는 목적에서 작성되었다. 특히 전국공무원노조와 전교조의 민주노동당지지선언(2004년), 전교조 교사들의 ‘탄핵세력 심판과 진보적 개혁정치세력지지’의 시국선언(2004년), 전교조 교사들의 시국선언(2009년) 등에 이어 최근에는 정치후원금 혹은 당비납부와 관련하여 전교조 교사들이 ‘무더기’로 기소되는 일이 발생하였음은 더 이상 이 문제에 대한 헌법적 방임상태가 지속되어서는 아니 됨을 현시한다. 공무원을 정권의 가신으로 여기거나 혹은 국민의 정치화를 차단하는 중간 방책(防柵)으로 간주하는 구시대적 사고는 민주화의 공고화를 언급하는 현시대에는 전혀 어울리지도 않을뿐더러, 되려 정치적 퇴행을 추구하는 정파적 이해에만 봉사하기 십상이기 때문이다. 이에 이 글은 공무원의 정치활동을 금지하는 국가공무원법의 위헌성을 먼저 검토하고 전국민의 수임자 혹은 그에 대한 봉사자로서의 공무원의 헌법상의 지위와 공무원의 정치적 기본권의 보장 사이의 적정한 조화점을 모색하면서 이를 바탕으로 한 국가공무원법 등의 개정방향을 제시해 보고자 한다.

2. 헌법상 공무원의 정치적 중립의무와 공무원의 정치적 기본권

2.1. 공무원의 정치적 중립성의 의의

대체로 공무원의 정치적 중립성이란 “국가의 공적 업무를 수행하는 공무원은 업무수행에 있어 정치적 편향성을 띠어서는 아니됨”을 의미한다고 본다. 공무원 특히 행정부에 소속된 일반직 공무원의 경우 정당이나 특정한 정파-특히 집권당 혹은 집권세력-의 이익에 봉사하는 것은 행정의 공정성을 해할 뿐 아니라 자칫하면 논공행상에 기반한 엽관제의 폐해를 떠안아 행정질서의 일관성까지도 침해할 수 있게 되며, 이로 인하여 “국정의 원활한 수행과 발전”은 더 이상 기대할 수 없는 수준에 이를 수도 있게 된다는 것이다.

박일경, □축조한국헌법□ 64-65쪽.

이러한 의미부여는 우리 헌법학계에서 일반적인 담론으로 포섭되며 그것은 항상 직업공무원제와 공무원의 국민전체에 대한 봉사자로서의 지위와 결합되는 것으로 파악된다. 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자(헌법 제7조제1항)인 만큼 그 직무의 수행에 있어서도 집권당 혹은 특정 정파가 추구하는 특수이익에 종속되지 않고 국민 전체의 이익을 추구하여야 하며 비당파성, 공정·공평성, 중립성 등을 준수하여야 한다는 것이다.

권영성, 2010, 230쪽; 성낙인, 2008, 1000쪽 등

안주열, “공무원의 정치적 중립성에 관한 헌법적 고찰,” 한국자치행정학보 제23권 제2호, 2009, 411쪽.

이러한 입장은 헌법재판소의 경우에도 크게 다른 것 같지는 않다. 우리 헌법재판소는 공무원의 정치적 중립성이라는 헌법적 요청이 무엇을 의미하는지는 명확히 하지 않은 채 오로지 그 본질요소 내지는 그 요청근거만을 다음과 같이 정리하고 있다.

공무원에 대한 정치적 중립성의 필요성에 관하여, 공무원은 국민전체에 대한 봉사자이므로 중립적 위치에서 공익을 추구하고(국민전체의 봉사자설), 행정에 대한 정치의 개입을 방지함으로써 행정의 전문성과 민주성을 제고하고, 정책적 계속성과 안정성을 유지하며(정치와 행정의 분리설), 정권의 변동에도 불구하고 공무원의 신분적 안정을 기하고, 엽관제로 인한 부패·비능률 등의 폐해를 방지하며(공무원의 이익보호설), 자본주의의 발달에 따르는 사회경제적 대립의 중재자·조정자로서의 기능을 적극적으로 담당하기 위하여 요구되는 것(공적 중재자설)이라고 일반적으로 설명하고 있는바, 결국 위 각 근거를 종합적으로 고려하여 공무원의 직무의 성질상 그 직무집행의 중립성을 유지하기 위하여 필요한 것이라고 할 수 있다.

헌재 1995.05.25, 91헌마67

하지만 이러한 담론구조에는 중대한 의미전용의 혐의가 내재한다. 정치와 행정의 엄격한 준별론이 전제되어 있을 뿐 아니라 “중립성”이라는 개념 자체의 모호성은 제대로 극복되어 있지 못하며, 나아가 공무원제도로서의 중립성의 문제-정치적 중립성을 그 본질요소의 하나로 하는 직업공무원제도-와 개별적인 공무원의 중립성의 문제가 혼재되어 있기 때문이다.

첫째, 이 개념에는 정치와 행정의 준별론이 그 기저에 자리한다. 정치는 당파적이며 부분이익 내지는 특수이익을 중심으로 그 의사가 규정되며 행정이 가지는 전문성과 기술성은 이를 치유하여 전체이익 내지는 일반이익으로 유도·조정하는 주요한 수단으로 제시된다. 아울러 여기서 말하는 정치는 거시적 혹은 체계수준의 정책의 결정과정을 의미하며 이에 대한 행정의 관념은 정치에 의하여 결정된 정책의 사후적 집행을 의미하는 것으로 전제된다. 요컨대, 행정의 무정치성, 무당파성을 기반으로 하는 것이다. 하지만 이러한 개념화는 현대 행정의 일반적 경향과는 전혀 다른 모습을 그린다.

우선, 정치와 행정은 배타적인 것이 아니라 상호순환적이다. “행정은 정치 기타 사회적 제압력들에 의해서 영향을 받는 것이기 때문에 엄격한 의미에 있어서의 행정의 고유법칙성이나 중립성, 그리고 이를 바탕으로 하는 관료제 내지는 공무원들의 탈정치화나 정치적 무색투명은 사실상 불가능한 것이다”라는 곽상은 교수의 오래된 지적은 이 점을 대변한다. 그래서 경우에 따라서는 공무원의 비정치화, 무정치성, 무당파성과 같은 소극적 측면만 강조하는 것은 자칫 관료적 독재를 야기하거나 혹은 탈정치화에 기반한 권위주의체제를 강화할 가능성이 농후해진다.

곽상은, “공무원의 정치적 중립에 관한 연구,” 부산대학교 법학연구 제18권, 1975, 28쪽.

특히 공무원의 정치적 중립의무를 벌칙조항과 연계지을 경우 기소권을 독점하고 있는 검찰이나 징계권을 행사하는 기관이 이를 정파적 이해에 따라 선택적으로 집행하게 되면 그 자체가 오히려 공무원의 신분을 불안정하게 할 뿐 아니라 공무원을 일방적으로 편향되게 만드는 효과를 야기할 수 있게 된다는 점에서 입법론적으로 바람직하지 않다 할 것이다.

또한 행정의 민주성이라는 또다른 헌법요청과도 배치될 우려가 있다. 위의 헌법재판소 결정에서도 언급하듯 행정의 민주성은 중요한 헌법요청이며 이의 실천과정은 다양한 정치적-그것이 거시적이든 미시적이든- 대립과 조정의 과정을 포함한다. 예컨대, 최저임금의 결정과정에서부터 도시개발계획의 형성·집행의 과정에 이르기까지 대부분의 현대행정영역은 다양한 이해관계의 대립과 조정을 필요로 하며 그 평가와 판단의 과정에는 다양한 가치들이 개입하기 마련이다. 그리고 행정은 이 부분에서 “자본주의의 발달에 따르는 사회경제적 대립의 중재자·조정자로서의 기능”뿐 아니라 자본주의 그 자체에 대한 이념과 가치판단의 대립을 중재하고 조정하여야 할 책무를 띠게 된다.

둘째, 이런 논의는 정치적 중립의 의미를 지나치게 소극적으로만 파악하게 되는 우를 범한다.

안주열 교수의 설명처럼 “중립”의 의미에는 불간섭, 불가담의 소극적 의미와 함께 “이익의 대립이 있을 경우에 그것을 정당하게 인정하여 적극적·중립적으로 조정하는 의미”도 공존한다. 즉, “입헌민주사회가 받아들이는 기본적 질서와 그 핵심가치인 관용을 존중하는 가치관들 사이의 중립성”을 의미하기도 하는 것이다.

위 논문, 413쪽

위 논문, 414쪽

위의 헌법재판소 결정은 공무원이 “중재자·조정자로서의 기능”을 수행하기 위해서 그 정치적 중립성이 요구된다고 선언하고 있으나, 이 때 “중재자·조정자로서의 기능”은 단순히 몰가치적 혹은 가치맹목적인 수준에서 이해관계의 조정이 아니라, 입헌적 가치의 실현이라는 관점에서의 가치개입적 조정이 되어야 한다. 그리고 이 점에서 공무원의 정치적 중립성의 요청은 보다 적극적이고 보다 확대된 의미로 이해되어야 할 것이다.

셋째, 보다 근원적으로는 국가적 중립성과 개별적인 공무원 개인의 중립성의 개념은 달리 할 수 있음을 간과한다. 실제 공무원의 중립성이라는 요청은 종교적 갈등이라는 시대적 상황에서 국가가 그 어떠한 종교에도 편향되지 않아야 한다는 명제로부터 도출된다. 종교전쟁의 와중에서 일종의 국가적 관용으로서의 중립성이라는 요청이 헌법적 규율로까지 확장된 것이다. 반면 공무원 개개인의 정치적 중립성은 이런 국가적 중립성의 한 실현수단으로 등장한다. 안주열 교수의 말처럼 “공무원의 정치적 중립성은 사회 내의 다원주의적인 의사형성을 긍정하는 가운데에서 국가의사의 중립성을 확보하기 위한 중요한 수단이지 그 자체로 자기목적적인 것은 아니”라고 해야 한다. 환언하자면 자유주의 국가체제에서는 국가적 중립성은 국가의 본질요소를 구성하고 있는 반면, 공무원의 정치적 중립성은 이러한 목적을 달성하기 위한 부수적, 수단적 요소에 불과한 것이다.

이계수, “공무원의 정치운동금지의무에 대한 비판적 고찰,” 민주법학 제29호, 2005, 317쪽

위 논문 419쪽

물론 이러한 논의는 ｢특별권력관계론｣처럼 공무원을 하나의 가신 혹은 전인격적으로 국가에 예속된 존재로 파악하는 전근대적 행정체제에서는 다른 판단이 가능하다. 공무원 = 국가의 등식이 성립하는 체제에서는 양자의 중립성 개념을 분리할 방법이 없기 때문이다. 하지만 오늘날처럼 공무원을 하나의 절대적 신분으로 간주하지 않고 계약적 관계 속에서 파악하는 입장에서는 의연이 이 양자의 중립성 개념은 분리되어야 한다. 공무원은 전인격적으로 국가에 종속되는 것이 아니라 공직과 관련한 직무 혹은 그에 부대하는 생활영역에서만 국가적 규율의 대상이 되는 것이 원칙인 만큼 공무원의 정치적 중립성이 국가의 중립성만큼 강하고도 포괄적으로 요청될 수는 없는 것이다.

요컨대, 정치적 중립성의 개념을 이런 식으로 평가한다면, 그 개념의 수정은 필연적일 수밖에 없어진다. 공무원의 정치적 중립이 헌법적으로 요구된다 하더라도 그것은 단순히 정치로부터 분리된 채 소극적, 방임적 중립을 고수하여야 한다는 의미가 아니라, 오히려 이해관계의 대립을 합리적이고 능동적으로 해결해 나간다고 하는 적극적이고 보다 완화된 의미에서의 불편부당성을 의미한다고 보아야 한다는 것이다. 또한 헌법 제7조가 말하는 공무원의 정치적 중립성에서 국가적 중립성의 요소를 제거한다면, 이는 공무원이라는 신분에 강제되는 절대적 중립성이 아니라 공무원이라는 지위 내지는 직무에 요청되는 완화된 중립성의 요청으로 이해될 수 있으며, 바로 이로부터 공무원의 정치적 기본권의 제약원리로 개별화된 중립성의 요청이 도출되게 된다. 이 점은 후술한다.

2.2. 공무원의 정치적 중립성의 헌법체계적 이해

사실 우리 헌법체계에서 공무원의 정치적 중립이라는 헌법요청을 본격적으로 해설한 문헌은 그리 많지 않다. 따라서 공무원의 정치적 중립이 공무원의 모든 정치활동을 금지하는 것인지 아니면 공무원의 직무와 관련한 정치활동만이 금지되는지의 논의 자체도 그리 활발하지는 않았다. 물론 대부분의 헌법교과서에서는 이 조항이 공무원의 정치적 기본권까지 박탈하는 것은 아니라는 데에는 일치를 보고 있으나, 그렇다면 이 조항과 국가공무원법상의 금지규정간의 관계는 어떻게 되어야 하는지에 대한 답변을 제대로 천착한 경우는 거의 없다.

한동섭 교수의 글은 이 점에서 가장 “오래된 미래”에 값한다. 그는 1960년 헌법에서 공무원의 정치적 중립성을 새로이 보장한 것과 국가공무원법상의 “공무원은 정치운동에 참여하지 못하며 공무 이외의 일을 위한 집단적 행동을 하여서는 아니 된다.”는 조항간의 조화적 해석을 도모한다. 그에 의하면 공무원의 기본권을 절대적으로 박탈하였던 ｢특수권력관계｣의 이론은 이미 “기본권보장의 정신에 따라 대폭적으로 수정되고 있는 것이 사실”이며, 따라서 “공무원은 그가 담임하는 직무의 성질에 따라서 정도의 차는 있으나 정치활동이 제약될 것이 요청된다”고 단언한다. 이 때 “정치활동이 제약될 것이 요청”되는 이유는 일반적인 기본권의 제한의 경우와 마찬가지로 ｢공공복리｣를 위한 필요에 있으며, “공무원이 국민 전체에 봉사하기 위해서는 일당일파의 정치로부터 중립이어야 하는 것이 ｢공공복리｣를 위하여 필요하기 때문에 한정된 범위의 공무원의 정치활동은 금지횔 것이 요청되는 것”이라고 설명하고 있다.

위 논문, 12-3쪽.

그가 공무원의 정치적 중립이라는 말을 공무원의 신분적 의무가 아니라 일반적인 기본권의 제한으로 이해하고 “공무원의 직무의 성질에 의하여 공무원의 종류에 따라서 개별적으로” 이루어져야 한다고 보는 이유는 의회주의의 원리에 있다. 우리 헌법체계가 입헌주의에 입각하면서 정당을 중심으로 한 의회정치에 그 헌법의 운영체제를 맞추고 있음은 “국회가 적법한 절차에 따라서 무엇이 국민의 행복이며 공공의 복리인가를 결정하였을 때, 그 결정이 곧 국민의 의사라고 간주되는 것”이 헌법이 말하는 의회주의의 원리이자 민주정치의 원칙이라고 보기 때문이다. 즉 국민의 일반적 이익을 권위적으로 발견하고 결정하는 자는 바로 국회이며 이때 국회가 정한 의사는 곧장 공무원이 봉사하여야 하는 국민의 이익으로 간주되어야 한다고 보는 것이다.

위 논문, 4쪽

그에 의하면 헌법의 민주주의 및 의회주의의 체계는 한 정파, 한 정당의 특수의사라고 하더라도 그것이 의회라는 특정한 절차를 통해서 의결되는 경우 그것은 “공무원 즉 국민 전체의 봉사자가 종사할 ｢국민의 행복｣이요 ｢공공의 복리｣”가 된다고 한다. 그리고 바로 이 점에 공무원은 충실히 정치에 봉사하여야 할 의무가 발생하게 된다. 실제 그가 배격하고자 하는 점은 이렇게 정치적으로 결정되는 ｢국민의 행복｣이 아니라 그 이전의 “일당일파의 정치적 의도 내지 이념에 기한 당의 정치”를 의미한다. 공무원이 특정한 정당이나 정파의 이익이나 의사 혹은 그들의 정치에 봉사할 것이 금지된다는 의미에서 공무원은 정치적으로 중립적이라는 것이지 그들의 정치적 투쟁의 과정을 통하여 결정되는 어떠한 의사에 대하여 중립적이어야 함을 의미하는 것은 아니라고 보는 것이다.

위 논문, 6쪽

여기서 공무원이 어떠한 특정한 정당이나 정파의 이익을 직무행위를 통해 실현하거나 그에 유리하게 하는 것과 그러한 정당이나 정파의 이익을 의회과정을 중심으로 하는 정규의 정치과정을 통해 국가의사로 수렴될 수 있도록 그 과정에 참여하는 것은 구분할 필요가 있다. 공무원의 정치적 중립의무가 명령하는 것은 전자의 금지이지 후자의 금지일 수는 없다는 것이다.

공무원이 정당에 가입하는 것이 허용되어야 하는 것도 이 때문이다. 어떠한 정당도 그것이 추구하는 바는 국민전체의 이익이며 따라서 이러한 목적을 추구하는 정당에 가입한다고 해서 그 공무원이 ｢국민 전체의 봉사자｣라는 지위를 저버리는 것은 아니라고 한다. 그래서 그에 의하면 국가공무원법상의 ｢정치활동｣이란 “정치적 목적을 가진 정치적 행위를 의미하는데 국한”되어야 한다. 그리고 이 “정치적 목적”과 “정치적 행위”는 그 유형별로 별도로 규정되어 열거되어야 한다고 주장한다.

위 논문, 11쪽. 다만 군인이나 경찰관의 경우에는 그 직무의 성질상 정당가입을 전적으로 금지하는 것이 타당하다고 한다.

위 논문 12쪽

독일에의 공무원의 정치적 중립성에 관한 논의들을 비교하면서 우리나라의 공무원의 정치적 중립의무에 관한 법제를 천착한 이계수 교수의 글은 이러한 주장에서 한 걸음 더 나아간다. 그는 공무원의 행위를 공적 직무활동과 공무원의 시민적 자유영역으로 준별하고, “정치적 중립성”을 기본권과의 조화로운 해석을 통해 의미화할 것을 주장한다. 그는 공무원의 중립성이란 “일방적으로 강요된 국가방침에의 복종을 통해서 담보되는 것이 아니라, 한 명의 공민이기도 한 공무원이 관용과 토론의 자세를 통해 민주주의적 가치를 스스로 담보할 수 있을 때 확보될 수 있는 것”이라고 본다. 그가 공무원의 의무를 신분상의 의무와 직무상의 의무로 구분하면서 이에 따라 공무원의 정치적 중립의무를 설명하는 행정법학계의 일반적 태도를 비판하고 있음은 이에 의거한다. 어떤 사람이 공무원이기 때문에 져야 하는 의무와 그가 수행하는 특정한 직무의 공정성, 합리성, 공공성을 담보하기 위하여 부담하는 의무는 그 성격이 다르며 그에 따라 의무의 내용 또한 달라져야 한다고 보는 것이다. 이에 그는 다음과 같이 정리한다.

이계수, 위의 논문, 317쪽

위 논문 326쪽

예컨대 직무 중의 정치활동은 공무원법상의 의무들을 통해 제한하는데 비해, 직무 외(시간, 공간)의 정치적 활동에 대해서는 상대적으로 폭넓은 자유를 인정한다. 직무 외 정치활동은 원칙적으로 허용되며, 다만 (……) 헌법에 대한 충성의무(die Verfassungstreuephlicht)에 의해 내용적으로, 그리고 절제의무에 의해 형식적으로 제한될 뿐이다.

위 논문, 327쪽.

이러한 논의는 2009년 6월 전교조교사들이 서울 청운동에서 기자회견의 형식으로 미신고집회를 한 것에 대한 공무원법위반사건에서 대전지방법원이 “공무원인 교사들이 가담한 시국선언행위는 현 정치상황에 대한 교사들의 정치적 견해를 밝힌 것으로서 교사의 신분상 본연의 공무에 해당하지는 않지만 (……) 근무시간 이후 또는 휴일에 행단 교사들의 집단행위가 수업권 침해 또는 교육행정의 본질 침해로 볼 수도 없으므로”라고 판단한데서도 잘 나타난다.

대전지방법원 2010. 2. 25. 선고, 2009고단2786, 2009고정2259, 2009고단4126(병합) 판결. 물론 공무원법 위반혐의를 무죄처리한 이 판결은 항소심 및 상고심에서 파기되고 말았다. 이 판결의 의미에 관하여는 문무기, “교사의 시국선언과 정치적 중립의무,” 노동법학 제35호, 2010 참조.

이러한 방식의 규정은 독일 뿐 아니라 미국에서도 크게 다르지 않다. 엽관주의의 폐해를 극복하고자 강력한 중립성담보장치를 마련하면서 공무원의 정치행위를 통제하고자 하는 펜들던법(1883)이나 이의 수정 내지는 교정을 도모하고자 하는 해치법(1939, 1940)은 그 규제의 양상은 달리하지만, 그 기본은 외관상 공무로서의 모습을 갖추지 아니할 것(일종의 절제의무)과 직무관련성이 없을 것을 중심으로 구성된다. 공무원이 정당의 임원직에 나서거나 정당조직을 결성하거나 헌금을 적극적으로 모금하거나 적극 참여하는 것, 정당의 정치적 선전·운영에 적극 참여하는 것 등은 모두 이렇게 그 형식이 정당의 그것에 공무원이 참여하는 듯한 외견을 가지고 일반인으로 하여금 국가가 그 정당을 지지하는 것처럼 보이게 할 우려가 있는 것을 중심으로 구성되어 있다는 점에서 그러하다.

이에 대해 자세한 것은 임재홍, “공무원의 정치적 중립의무 비판 - 미국 공무원법제와의 비교법적 검토 -,” 민주법학, 제32호, 2006 참조. 임재홍은 이 논문에서 공무원의 정치적 중립성의 강제는 공무원의 노동3권의 제한이라는 관점과 밀접하게 결합되어 있음을 지적하면서 양자를 동시에 바라보아야 할 필요성을 강조하고 있다.

특히 공무원의 정치활동을 네가티브방식으로 규정하고 있는 해치법의 경우 공무원의 직무상의 권한을 남용하는 것과 외관한 공무의 한 내용으로 보여질 수 있는 것을 나누어 각각 규정하고 있다. 5 U.S.C.A. §7323,7324: 임재홍, 위의 논문, 264쪽 참조.

2.3. 정리

사실 공무원의 법적 지위를 신분상의 지위와 직무상의 지위로 구분하는 행정법학계의 이분법은 오늘날 그 의미를 상실해 가고 있다. 공무원이 일정한 국가적 권위의 담지자-혹은 그의 종속자-로 인식되던 과거와는 달리 최근으로 올수록 공무원은 하나의 직업 내지는 공법적 계약관계 속에서의 근무자의 개념으로 바뀌고 있기 때문이다. 이 점은 특히 공무원으로서의 신분을 가진 자에게 의무지워지는 헌법에의 충성의무는 그 정도의 차이는 있을지언정 모든 국민에 일반적인 의무이기도 하며, 절제의무는 외견상 직무연관성을 가지는 듯 보이는가를 따진다는 점에서 엄밀히 보자면 직무상의 의무와 크게 다르지 않다는 점에서 더욱 그러하다.

이에 관한 간략한 설명으로는 한수웅, “국민의 기본의무,” 저스티스 제119호, 2010, 71-2쪽

실제, 공무원의 정치적 중립성에 관한 판단을 내리고 있는 헌법재판소 결정을 보더라도 이 점은 더욱 두드러진다. 헌법재판소는 이미 공무원의 정치적 중립의무는 “공무원의 직무의 성질상 그 직무집행의 중립성을 유지하기 위하여 필요한 것이라고 할 수 있다.”라고 선언하고 있다. 뿐만 아니라, 직무시간 이외의 활동에 대하여도 정치활동금지의무가 타당하다고 선언한 결정에서도 “교원의 활동은 근무시간 내외를 불문하고 학생들의 인격 및 기본생활습관 형성 등에 중요한 영향을 끼치는 잠재적 교육과정의 일부분인 점을 고려하고”라고 하여 그 활동의 외관상의 모습보다는 교육의 한 연장선에서 교원의 활동이 가지는 의미를 판단하고 있다는 점에서 굳이 이를 절제의무로 파악할 필요는 없을 것이다.

헌법재판소 2004. 3. 25, 선고 2001헌마710 결정

설령 신분상의 의무와 직무상의 의무로 구분하는 틀을 따른다고 하더라도 결론은 달라지지 않는다. 전술한 것처럼 신분상의 의무는 절제의무와 충성의무로 구성되며, 그 외의 중립의무는 모두 직무상의 의무로 귀속시킨다면 공무원의 정당가입이나 소극적인 정당(후원)활동 등은 그 외관이 공무로서의 모습을 띠지 않는 한, 그리고 그것이 그 공무원이 실제 담당하고 있는 직무와 직접 연관되어 있는 경우가 아닌 한 그 행위는 의연한 공무원의 헌법상의 기본권의 실천으로 타당할 수 있게 되는 것이다.

이런 해석은 공무원의 정치적 중립의무가 헌법에 삽입된 과정에서도 타당하다. 제2공화국에서 헌법 제27조에 제2항을 신설하여 공무원의 신분과 정치적 중립성을 동시에 보장한다는 취지의 규정을 삽입한 것은 지난 정권에서의 부정부패(일종의 엽관제적 공무원제도의 운용)로부터 공무원의 신분을 안정적으로 보장하겠다는 의지와 더불어 공무원이 부정선거 등에 동원되는 현실을 차단하겠다는 의지의 발현이라고 할 수 있을 것이다. 정치권력으로부터의 공무원의 신분을 보장하고 그로부터 공무원의 직무를 보장하고자 하는 것이 이 개헌의 취지인 것이다. 사정이 그렇다면 이 개헌에서 중요한 것은 공무원이라는 신분을 가진 자들에 대한 포괄적 권리 박탈이 아니라, 오히려 공무원들이 그 직무상의 권한을 남용, 오용하여 부당하게 정치적 영향을 행사하였던 과거의 폐습을 교정하겠다는 의지라고 보아야 할 것이다.

그리고 이러한 점은 헌법의 개정에도 불구하고 공무원의 정치활동을 금지한 국가공무원법의 규정이 전혀 변함이 없었다는 사실로도 재확인된다. 만일 공무원의 신분상의 의무로써 모든 공무원의 정치활동을 금지하고자 하는 의도가 있었다고 한다면 국가공무원법의 규정을 보다 강화시키거나 혹은 그 제재장치를 보다 강화했어야 했다. 하지만, 실제 국가공무원법은 전혀 변함이 없었다. 실제, 이 과정에서 헌법개정안의 독회 의사록은 이 공무원의 정치적 중립의무의 핵심이 공무원에게 별도의 (신분상의) 의무를 부가함에 있은 것이 아니라, 오히려 지난 정권에서 그 정치개입 및 선거개입의 폐해가 극심했던 경찰공무원의 정치적 중립을 확보하기 위함에 있었음을 보여준다.

헌법제27조의 2항을 신설하고 공무원의 정치적 중립성과 신분을 법률에의해가지고 이것을 보장할 것을 헌법적으로 아주 규정을 했읍니다. 특히 제75조에 있어서는 제2항을 신설해가지고 경찰의 중립을 보장하기 위해 가지고 필요한 기구를 설치할 것을 또한 헌법적으로 이것을 규정했습니다.

국회사무처, 국회임시회의속기록 제33호(단기 4,293년 6월 10일), 23쪽. 참고로 헌법 제75조는 다음과 같다. “①행정각부의 조직과 직무범위는 법률로써 정한다. ②전항의 법률에는 경찰의 중립을 보장하기에 필요한 기구에 관하여 규정을 두어야 한다.”

위의 인용은 “경찰의 중립”에 보다 많은 비중을 두고 있으며, 이 점에서 당시 중립성의 개념이 직무와의 연관 속에서 구성되었음을 잘 보여준다. 즉, 공무원의 개념을 포괄적인 신분개념으로 파악하지 보다는 오히려 지난 정권의 경험에서 구축되어 온 부정부패의 척결이라는 관점에서 정리하고 있는 것이다.

사정이 이렇다면, 공무원의 정치적 중립성의 헌법적 개념은 의연히 직무와 관련한 중립성의 개념에 집중된다. 즉, 공무원은 자신의 기본권이 포괄적으로 구속당하는 신분으로서 그 중립성의 개념이 구성되는 것이 아니라, 공무원의 기본권은 원칙적으로 보장되나 일정한 사유가 있음을 전제로 예외적으로 제한될 수 있는, 그래서 공무원은 직무와의 관련이 없는 한(혹은 그 신분적 특수성이 심각하게 침해될 수 있는 상황이 아닌 한) 일반 시민과 마찬가지로 기본권-특히 정치적 기본권-을 향유하며 행사할 수 있는 자로 구성된다.

아울러 이런 관점에서 공무원의 정치적 중립성을 개념화하면, 그것은 “국가의 정치적 중립성을 보장함을 궁극목적으로 하여, 자신의 직무와 관련하여 특정한 정당이나 정파의 특수이익에 편향되거나 혹은 편향되는 듯한 외관을 조성하지 아니하면서 자신의 합리적 판단과 적법한 개입을 통하여 다양한 의사대립을 조정·중재함으로써 적법하고 적정한 국가의사의 형성을 도모하는 상태 또는 그 의무”로 규정할 수 있을 것이다. 즉, ①직무관련성을 핵심적인 개념요소로 하면서, ②편향되거나 그렇게 인식되는 듯한 외관을 조성하지 아니할 소극적 의무와 ③적극적으로 국가의사가 보다 적정하고 적법하게 이루어질 수 있도록 합리적으로 개입하여야 할 의무, 그리고 ④이런 의무의 이행을 통하여 전체적으로는 국가적 중립성을 도모하고 국민 전체의 이익에 봉사하도록 한 것을 의미한다고 보아야 할 것이다.

3. 공무원의 정치적 중립성과 국가공무원법제상의 정치활동금지의무

3.1. 국가공무원법제상의 정치활동금지의무의 위헌성

사실 우리나라의 국가공무원법에서 규정하고 있는 공무원의 정치활동금지의무는 애당초 헌법적인 근거가 미약한 규정이었다. 제헌헌법에서는 공무원에 대하여는 “주권을 가진 국민의 수임자”로서의 지위만을 부여하였을 뿐이며 그의 정치적 기본권을 제한할 수 있는 어떠한 근거로 마련하지 않았다. 이에 1949년의 국가공무원법이 “공무원은 정치운동에 참여하지 못하며 공무 이외의 일을 위한 집단적 행동을 하여서는 아니 된다.”(제37조)는 규정을 두고 있음은 그 자체 위헌적인 성향이 강했다. 공무원이 국민의 수임을 받은 자로서 그 위임의 법리에 의하여 위임자의 이익에 봉사하여야 한다는 당위로부터 정치활동을 금지당해야 할 포괄적 의무는 어떤 논거로서도 직접 도출될 수 없었기 때문이다. 실제 당시 국가공무원법이 이러한 정치활동 금지의무의 위반에 대하여 별도의 처벌조항이나 제재조항을 마련하지 않음은 이런 한계를 반영한 것일 수도 있다.

하지만, 1963년에 개정된 국가공무원법의 조항들은 당시 헌법 제7조에 규정된 공무원의 정치적 중립의 보장조항의 존재에도 불구하고 이러한 위헌성을 치유하지 못하였다. 그것은 ①정당가입 혹은 결성권 자체를 본질적으로 박탈하고 있을 뿐 아니라(제1항), ②공무원의 정치적 견해를 표명할 수 있는 대부분의 표현행위를 금지하고 있으며(제2항), ③금지되는 정치행위의 내용을 위임입법으로 정할 수 있게 함으로써 포괄적 위임입법 금지의 원칙에 위반하며(제4항) ④그것도 직무와는 전혀 관계없는 경우까지 포함하여 최소성의 원칙을 위반하고 있다. 그리고 이러한 위헌성은 아직까지도 치유되지 아니한 채 거의 원래 규정 그대로 지금에까지 존속되고 있다.

아울러 이러한 정치활동금지규정의 연장선상에서 공직선거법에서는 제9조(공무원의 중립의무 등)에서 “① 공무원 기타 정치적 중립을 지켜야 하는 자(기관·단체를 포함한다)는 선거에 대한 부당한 영향력의 행사 기타 선거결과에 영향을 미치는 행위를 하여서는 아니된다.”고 하여 사실상 선거에 있어 공무원에 대하여는 어떠한 행동도 허용하지 않는 포괄적이고 광범위한 기본권 박탈을 도모하고 있다. 뿐만 아니라 선거에 있어 이런 정치활동금지는 단순한 공무원외에도 각종 조합의 임원, 공무원이 아닌 사립학교교원, 언론인, 통·리·반장이나 주민자치위원, 관변단체, 향토예비군 간부, 그리고 각종 단체나 사적 모임조차도 정치활동의 금지대상으로 묶여 있다.(공직선거법, 제60조, 제86조, 제87조 등)

이런 공직관련 정치활동금지규정들의 헌법적 문제점들을 하나하나씩 검토해 보자.

먼저, 그 금지의 이유로 들고 있는 제반의 헌법적 근거가 무의미하다. 헌법재판소는 전술한 결정에서 “공무원에 대한 정치적 중립성의 필요성”의 이유를 ①국민전체의 봉사자설, ②정치와 행정의 분리설, ③공무원의 이익보호설, ④공적 중재자설　등으로 들고 이로부터 곧장 이렇게 포괄적인 정치활동이 금지되고 있는 법률규정들을 합헌이라고 판단하였다. 하지만, 전술한 바와 같이 공무원의 정치적 중립의무로부터 그 직무와 무관한 영역에서까지 정치활동을 하지 못하도록 금지하는 것의 근거가 곧장 도출되지 아니한다는 점은 설명하지 못한다. 정치적 중립성과 개개의 정치활동에 대한 금지의무를 연관시키기 위해서는 또다른 설명점들을 제시하여야 하기 때문이다. 예컨대, 정치적 중립성 조항으로부터 공무원의 신분적 의미가 도출되며 이로부터 포괄적 기본권제한이 가능하다는 등의 논거라도 있었어야 했다.

실제 이 논거는 특별권력관계론에 입각하는 것이나, 이 또한 오늘날 헌법적 근거가 없는 것으로 이해된다

① 공무원은 국민 전체의 봉사자이므로 중립적 위치에서 공익을 추구하여야 할 필요라는 논거 역시 공무원이 그 직무와 관계없이 정치활동을 하는 경우 국민 전체의 봉사자로서의 의미가 어떻게 훼손될 수 있는지에 대한 논증이 결여되어 있다. 특히 이 부분에서는 국가의 중립성의무와 공무원의 중립성의무가 서로 혼재되면서 공무원이 일정한 정치활동을 하는 것 자체가 마치 국가 전체의 중립성을 훼손하는 것인양 간주하는 논리의 심각한 비약이 존재한다.

② 정치와 행정의 분리설 역시 행정에 대한 정치의 개입을 방지한다는 것이 불가능할 뿐 아니라(정책에 의한 행정의 유도·향도-이는 현대헌법의 기본이념이자 그 질서이다), 행정의 민주성은 그 자체 다양한 이해관계가 행정과정에 유입될 것을 요구한다는 점에서 내부적인 모순까지도 안고 있다.

③ 정권의 변동에도 불구하고 공무원의 신분적 안정을 기하고, 엽관제로 인한 부패·비능률 등의 폐해를 방지한다는 명분으로 제시되는 공무원의 이익보호설은 그 자체 논리가 전도된 것이다. 공무원의 신분을 보장하기 위해서는 그들의 정치활동을 제한하기 앞서서 공무원임용제로부터 근무평정제에 이르기까지 일련의 공무원인사제도 자체에 대한 체제정비가 있어야 한다. 특히 임용권이나 인사권을 가진 자에 대한 견제와 통제장치의 확보가 급선무인 것이지, 공무원 자체가 어떠한 특정한 정당에 소속되거나 특정한 정치활동을 하는 것을 금지한다고 해서 그들의 지위나 신분이 보장되는 것은 아니다. 요컨대, 공무원의 신분을 위태롭게 하는 것은 그들의 정치행위가 아니라 그 정치행위를 빌미로 부당한 인사권을 행사하는 권력인 것이다.

④ 공무원은 정도의 차이는 있을지언정 여러 층위에서 그리고 여러 방법으로 다양한 사회경제적 대립을 중재하고 조정하는 직무를 수행한다. 하지만 이러한 공적 중재자로서의 직무가 어떻게 정치활동금지와 연결될 수 있는지는 보다 정합적인 분석과 규명이 필요하다. 일례로 방송통신위원회나 방송통신심의위원회 등과 같은 이해관계조정의 역할이 기대되는 기관의 위원들은 정당적 기반을 가지고 선출된다. 그렇다고 해서 이들의 결정이 정치적으로 중립적이지 않다고 볼 이유는 전혀 없다. 오히려 다양한 정치적 기반을 가진 사람들이 이러한 기관에 배속됨으로써 다양한 이해관계들이 어느 하나에 편중됨이 없이 고려·검토되고 또 조정·중재될 수 있게 된다.
요컨대 헌법재판소가 공무원의 정치활동을 금지하는 법률을 합헌이라고 선언하기 위하여 내세운 이유들은 하나같이 그 정상근거를 이루지 못한다. 논리적 정합성은 물론 경험칙상의 개연성조차도 담보하지 못하는 논거들에 지나지 않는 것이다.

이런 논의들은 결국 직무와 관련 없는 영역에서 공무원에 대한 정치활동의 금지는 최소한 그 수단의 합리성이라는 과잉금지의 원칙을 충족하지 못한다. 공무원의 정치적 중립성을 담보하고 종국적으로 국민 전체의 이익에 봉사하는 공무원제도를 만들겠다는 목적의 정당성은 일단 인정할 수 있더라도 그것을 달성하기 위한 수단으로 채택한 방법-정치활동의 포괄적 금지-은 전혀 그 목적을 달성하기에 적절치 않은 것이기 때문이다.

문제는 여기에 그치지 않는다는 점이다. 국민 전체에 대한 봉사자로서의 공무원체제를 만들겠다는 정당한 목적을 달성하기 위해서 그 정치활동을 제한한다 하더라도 그것은 필요최소한의 범위에 그쳐야 한다. 하지만, 국가공무원법등에서는 공무원이 할 수 있는 거의 모든 정치행위를 금지하는 방식으로 지나치게 광범위한 규제를 행하고 있다. 실제 이 부분과 관련하여서는 “직무와 관련된 범위내에서만” 정치활동을 하지 못하도록 제한하는 수준에서 그치는 것이 타당함에도 불구하고 그 직무를 전혀 고려하지 않은 채 모든 활동을 제한하고 있는 것이다.

법익의 균형성 역시 마찬가지다. 직무와 관련이 없는 범위내에서 공무원이 정치활동을 하는 것을 금지함으로써 얻어지는 국가적 중립성의 확보 혹은 국민전체의 이익의 증진 정도는 거의 없다. 양자는 이론적으로나 경험칙상으로도 무관하기 때문이다. 반면 공무원은 그 정치활동을 할 수 있는 기본권 자체가 모조리 부인당함으로써 중대한 법익침해를 겪게 된다. 양자의 법익균형이 전혀 이루어지지 않고 있는 것이다.

아울러 국가공무원법 제65조제1항의 “그 밖의 정치단체”의 개념 역시 명확하지 않아서 명확성의 원칙에 반한다고 보아야 한다. “정치”의 개념이 지나치게 포괄적이기 때문이다.

헌법재판소도 이런 점을 명시적으로 인정하고 있다.

이 사건 법률조항은 소위 관권선거나 공적 지위에 있는 자의 선거 개입의 여지를 철저히 불식시킴으로써 선거의 공정성을 확보하기 위하여 공무원에 대하여 선거운동의 기획에 참여하거나 그 기획의 실시에 관여하는 행위(이하 ‘선거운동의 기획행위’라 한다)를 전적으로 금지하고 있다. 그런데 선거의 공정성을 확보하기 위하여 선거에 대한 부당한 영향력의 행사 기타 선거결과에 영향을 미치는 행위를 금지하여 선거에서의 공무원의 중립의무를 실현하고자 한다면, 공무원이 ‘그 지위를 이용하여’ 하는 선거운동의 기획행위를 막는 것으로도 충분하다. 이러한 점에서 이 사건 법률조항은 수단의 적정성과 피해의 최소성 원칙에 반한다. 한편, 공무원의 편향된 영향력 행사를 배제하여 선거의 공정성을 확보한다는 공익은, 그 지위를 이용한 선거운동 내지 영향력 행사만을 금지하면 대부분 확보될 수 있으므로 공무원이 그 지위를 이용하였는지 여부에 관계없이 선거운동의 기획행위를 일체 금지하는 것은 정치적 의사표현의 자유라는 개인의 기본권을 중대하게 제한하는 반면, 그러한 금지가 선거의 공정성이라는 공익의 확보에 기여하는 바는 매우 미미하다는 점에서 이 사건 법률조항은 법익의 균형성을 충족하고 있지 못하다.

헌법재판소 2008. 5. 29. 선고 2006헌마1096 결정. 이 사건에서 헌법재판소는 “공직선거법 제86조 제1항 제2호, 제255조 제1항 제10호 중 ‘제86조 제1항 제2호’ 부분은 공무원의 지위를 이용하지 아니한 행위에 대하여 적용하는 한 헌법에 위반된다.”고 하여 한정위헌판결을 내리면서 그 위헌성을 지위관련성의 요건으로 치유하고자 한다. 하지만, 보다 엄정한 해석은 지위관련성이라기보다는 직무관련성이라고 보는 것이 타당할 것이다.

결국 이 국가공무원법 및 그에 부수된 법률들이 공무원의 정치활동을 금지하고 있는 것은 헌법 제37조제2항에서 요구하는 과잉금지의 원칙을 정면에서 위반하고 있다. 뿐만 아니라 정당가입금지조항이나 단체결정금지조항들은 헌법 제8조제1항이나 헌법 제21조제1항에 의하여 보장되는 정당가입·활동·결성의 자유, 복수정당제의 원칙, 그리고 결사의 자유 등을 그 본질에 있어 침해하는 것이 된다. 공무원이 정당에 가입하거나 어떠한 단체를 결성하는 것이 국가작용에 어떠한 침해가 야기되는지를 규명하지도 않은 채 그러한 행위 자체를 금지하고 있고 이는 결국 이 기본권의 본질적 내용을 침해하는 것이 되어 헌법 제37조제2항 단서조항을 위반하는 것이 된다.

이러한 규제는 실질적 국민주권주의를 지향하는 헌법재판소의 헌법이해 그 자체와도 충돌한다. 즉, 국민의 상당부분-공무원, 교원, 각종 단체 등-을 정치영역에서 제외함으로써 국민주권주의가 부분적으로만 실천될 수밖에 없도록 만드는 것이다.(이 점과 관련하여 공무원이나 교원은 그 사회의 대표적인 중산층으로 민주주의의 가장 핵심적 세력을 이룬다는 점을 고려할 필요가 있다. 즉 현재의 제도는 이런 실체적 시민층들을 정치과정에서부터 배제함으로써 건전한 비판과 참여의 정치를 형해화시킨다는 비판도 가능하다)

3.2. 위헌성의 치유방안

하지만, 이러한 위헌성은 의외로 쉽게 제거될 수 있다. 정당가입이나 단체결성을 금지하고 있는 조항을 삭제하거나 그 금지를 해제하는 것과, 정치활동금지의 영역을 직무관련성으로 한정하는 것으로 그 상당부분이 치유될 수 있기 때문이다. 이하에서는 이 방안을 국회에 이미 발의된 법률개정안을 중심으로 검토해 보기로 한다.

실제 이런 정치활동전면허용으로 인해 공무원의 이권개입, 인사왜곡 등의 우려도 적지 않다. 하지만 이런 문제점 때문에 정치활동을 계속 금지하자고 주장하는 것은 논점이 잘 못된 것이다. 필요한 것은 인사위원회제도 및 실적제의 정비, 업적평제제도의 개선 등 인사제도의 개혁, 인사청문회의 실질화, 공무원의 단결권 보장, 내부고발제도의 활성화 등을 비롯하여 유급유권자선거감시단의 운영, 주민소환제도 및 주민감사청구제도의 요건완화 등 활성화 등과 같은 제도개혁이다. 한국행정연구원, 정책토론회 “한국의 현 상황에서 바라본 공무원의 정치적 중립,” 정책포럼 2002년 6/7월호 참조.

① 국가공무원법의 개정에 관하여 강기정의원이 대표발의한 안은 대체로 타당한 내용을 담고 있다. 다만 제65조제1항(정당·정치단체의 결성관여, 혹은 가입금지)은 그 자체 삭제되어야 한다. 정당의 가입만으로 그 공무원의 정치적 중립성이 훼손되고 나아가 국가적 중립성까지 훼손된다고 볼 이유가 없기 때문이다. 그리고 마찬가지 이유에서 제2항 제5호도 의당히 삭제될 필요가 있다.

실제 공무원의 정치적 중립성을 위하여 일정한 정당·정파에의 가입을 금지할 이유는 없다. 다만, 공무원이 정당·정파의 간부급 직위를 맡게 될 경우 자칫하면 그가 담당하는 직무와 정당·정파에서의 직무가 상호 유착이 될 우려도 있을 수 있다. 따라서 제한을 한다면 정당가입을 제한할 것이 아니라, 정당·정파를 주도적으로 결성하는 것과 그 임원직을 담당하는 것이 대상이 되어야 할 것이다.(지방공무원법 개정안의 경우도 동일한 취지의 의견임)

② 그 외 공직선거법의 경우 제86조제1항에서 공무원 등은 제1호 내지 제7호에 열거한 선거에 영향을 미치는 행위가 금지된다. 하지만, 이는 헌법재판소의 결정에 따라 강기정의원의 대표발의안처럼 공무원이 “그 지위를 이용하여” 해당행위를 하는 것을 금지하도록 개정할 필요가 있다.

③ 공무원의노동조합설립및운영등에관한법률 제4조 및 교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 제3조는 공무원 및 교원의 노동조합에 대하여 일체의 정치활동을 금지하고 있다. 하지만 이는 일반적인 노동조합에 대하여 정치활동을 금지하지 않는 현행 법제와 대비할 때 일종의 평등권침해의 소지가 있을 뿐 아니라, 그 자체로서도 공무원·교원의 정치적 기본권을 침해할 뿐 아니라 단결권도 침해하며 나아가 그 노조의 정치적 기본권 또한 침해하고 있다. 이에 공무원 및 교원의 노동조합에 대하여도 의당히 정치행위를 할 수 있도록 허용하여야 한다.

다만 강기정의원 대표발의안처럼 조문은 그대로 둔 채 ‘다른 법률에 따라 (교육)공무원에게 금지되는 정치운동’은 하여서는 아니되는 것으로 규정하는 것은 검토를 요한다. 이 개정안에서 준용하고자 하는 “다른 법률”이란 국가공무원법 제65조를 의미하는 바, 이 국가공무원법 제65조의 개정안은 “공무원이 그 지위를 이용하여” 일정한 행위로 나아가는 것을 금지한다. 문제는 노동조합이 “그 지위를 이용하여” 어떠한 행위를 할 수 있을 것인가, 만약에 그것이 가능하다 하더라도 그 때의 “그 지위”와 ‘그 행위의 주체’는 어떻게 보아야 할 것인가라는 의문이 떠오른다. 실제 “그 지위를 이용”할 수 있는 자는 노동조합이 아니라 개개의 조합원일 가능성이 많으며 이 경우는 대부분 그 행위의 주체가 노동조합이 아니라 개개의 조합원 개인이 될 것이다. 그렇다면 이 두 법률의 제4조 혹은 제3조를 개정할 것이 아니라 오히려 완전히 삭제하고 구체적인 행위자를 통제하는 방식을 취하는 것이 더욱 바람직해 보인다.

사실 이 부분에서 우려되는 것은 노동조합의 어떠한 정치운동이 우연히 조합원의 지위와 연관되거나 혹은 일부 조합원의 열의에 의해 그들의 지위를 이용하여 어떠한 정치운동을 한 것을 노동조합 그 자체의 금지의무 위반으로 간주하고 일정한 제재를 가하는 법남용의 양상이 벌어질 수도 있다는 점이다.

④ 공무원(준공무원 포함), 교원 등 “당원이 될 수 없는 자”에 대하여 정치자금의 기부를 할 수 없도록 한 정치자금법 제8조제1항의 단서조항은 당연히 삭제되어야 한다. 이에 강기정의원의 대표발의안은 타당하다. 다만, 동시에 권영길의원이 대표발의한 정당법일부개정법률안처럼 공무원과 교원등에 대하여 정당의 발기인 및 당원의 자격을 박탈하고 있는 정당법 제22조 또한 전술한 바와 같이 삭제할 필요가 있다.(혹은 그들이 정당의 발기인은 될 수 없게 하고 당원은 될 수 있도록 제22조 단서 “다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 그러하지 아니하다.”를 “다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 정당의 발기인은 될 수 없다.”로 개정하는 것이 바람직하다)

4. 결론

임재홍 교수의 판단에 의하면 우리나라에서 공무원의 정치활동을 이렇듯 포괄적이고 광범위하게 금지하는 것은 일본의 예에 의한 것이고 그 일본의 예는 엽관주의의 폐해를 엄격한 통제장치로써 교정하고자 하였던 미국의 예로부터 영향을 받은 것이라고 한다. 실제 일본의 경우 미군정기에 그 정치활동금지의 법제가 구축되었고 우리나라의 경우 군사정권이 들어서면서 국민의 정치참여를 통제하는 한편 국가의 획일적 통치가 요청되는 시기에 이런 정치통제법이 정비되었다는 점을 감안하면 그의 판단은 그리 잘 못된 것처럼 보이지 않는다. 문제는 이 양국에서 지나친 관료주의화의 경향이 나타났다는 점이며 우리나라에서는 그와 더불어 권위주의체제의 형성·유지에 이런 제도가 나름의 기여를 하였다는 점이다.

임재홍, 위 논문, 243쪽

실제, 관료들이 정치로부터 독립되는 것은 의원내각제체제에서는 행정의 통일성과 지속성, 그리고 안정성을 위하여 긴요한 일이다. 하지만, 일본과 같은 엄격한 분리는 경우에 따라서는 내각에 의한 관료의 통제조차도 곤란하게 만드는 우를 범할 수 있게 한다. 하물며 우리나라와 같이 대통령제를 취하는 국가에서 모든 직업관료들과 전문직(교원의 경우)에 대하여 정치활동을 하지 못하게 하는 것은 이들을 오로지 행정적 통제구조 속에 밀어넣고 더 이상의 통제-정치적 통제-로부터 자유롭게 만들어버린다. 즉, 대통령-(총리)-장관 등으로 이어지는 일련의 계층제 조직에 의한 관료적 통제만이 이들의 행위를 규제할 수 있게 될 따름이며 이는 역으로 그 계층의 상층부를 차지하는 통치권력을 절대화시키는 유효한 장치로 기능하게 된다. 아울러 관료들은 그 나름대로 정치를 의식할 필요 없이 자신의 논리와 하비투스만 구축하면 되면서 정치 밖에 존재하는 관료체제를 구축한다. 과거 우리나라의 행정이 의회주의에 기반한 법치행정이 아니라 주사행정-사무관행정으로 불리며 법의 지배가 아니라 훈령·통첩에 의한 지배로 변용되었던 것도 크게 보면 이런 잘 못된 법장치에 그 일인이 있다고 할 것이다.

나아가 공무원의 정치활동금지조치는 권위주의체제의 성립과 유지에 큰 역할을 한다. 한 사회에서 가장 강력한 여론집단이 되는 공무원과 교원들의 입과 귀를 막아 버림으로써 사회의 다양한 의견이나 이해관계들이 유효하게 정치화되는 길을 협애화할 뿐 아니라, 그러한 의견·이해관계들이 행정과정을 통해 국가영역으로 포섭되는 것 자체를 차단하기 때문이다. 권위주의체제에서 항용 나타나기 마련인 소위 탈정치화 및 정치배제의 경향들이나 관료주의의 모습들(특히 관료주의적 권위주의 체제)은 바로 이 부분에서 가장 극단적으로 드러난다. 민도가 떨어지는 후발사회에서 군사정권이 들어서면서 동시에 그 당시 가장 지성적이고 시민적 소양을 갖추고 있던 공무원과 교원들의 정치활동을 근저에서부터 차단한 것은 바로 이런 식의 정치권력 독점체제를 갖추고자 했기 때문이라 볼 수 있다.

하지만, 민주화를 이루었다고 자랑하는 지금의 순간에 있어서도 이러한 악습을 지속하고 그것도 모자라 검찰권력을 활용, 정치적 국면을 전환하거나 강화하기 위한 수단으로 공무원과 교원들을 기소하는 행태가 지속되고 있음은 더 이상 어떻게 설명할 방법이 없다. 국가기관중 가장 보수적인 성향을 띠는 사법부-헌법재판소에조차 공무원에 대한 획일적·포괄적 정치활동금지법률조항들을 위헌의 취지로 선언하고 있는 이 시점에서조차 교원들이 정치자금을 기부하였다는 이유로 혹은 정당에 가입하였다는 이유만으로 달리 질서위반의 혐의가 없음에도 불구하고 그들을 기소하는 반헌법적, 반인권적, 반민주적 행태가 벌어지고 있는 것이다.(실제 이는 국가공무원법등과 같은 악법의 문제가 아니라, 그러한 악법을 자의적으로 집행함으로써 특정한 정파의 이해에 봉사하고자 하는 검찰권의 남용문제이다.)

이 정권에 이르기까지 이러한 검찰권의 남용의 사례는 비일비재하다. 아마도 민주화의 공고화는 이러한 검찰권 남용 사례에 대한 또 다른 과거사청산의 작업이 이루어질 때 비로소 그 단초를 발견할 수 있게 될 것이다.

현재 국회에서는 지금까지 적치되어 왔던 부정의를 시정하기 위한 첫 걸음을 내딛고 있다. 강기정의원을 비롯하여 권영길의원, 백원우의원 등이 대표발의한 정치관계법 개정법률안이 그거시다. 이미 때는 늦었고 따라서 그 피해는 적지 않게 쌓일 수밖에 없었지만, 그럼에도 불구하고 정의의 실천은 이 법률들의 개정으로부터 시작되어야 한다는 점으로 인하여 ‘만시지탄’을 외칠 수밖에 없다. 모쪼록 이 법률개정안들이 제대로 통과되어서 헌법과 인권과 민주주의를 정면에서 부정하고 있는 악법들(그리고 그 악법을 빌미로 전횡되고 있는 검찰권)이 하루바삐 소거되기를 기대한다.

(토론문)

새 시대에는 새 법을!

---법률에 못박혀서 헌법을 살린 교사들을 적극 지지한다---

강 경 선

(한국방송통신대 교수)

1. 새시대의 걸림돌

요즘 복지국가론이 활발하다. 그것은 우리 사회가 패러다임의 전환을 원한다는 징표이다. 사실은 1948년 헌법당시부터 헌법전상으로는 우리나라는 자유민주주의국가였고, 또한 복지국가였다. 60여년만에 이것이 본격적인 정치이슈로 떠오른 것이다. 완벽하지는 않지만 기초적인 자유민주주의가 실현된 터라 그 위에 복지국가까지 나아가는 것이 헌법의 발달과정상 필연적인 것처럼 보인다. 우리가 잔여적 복지라는 후진국형을 벗어나 보편적 복지가 확대되는 사회로 가기 위해서는, 무상급식이니, 반값등록금과 같은 제도를 위한 국가재정의 확보도 중요하지만, 이런 사회를 담을 만한 국가의 틀도 새롭게 구비되어야 하고, 동시에 국민들의 의식과 태도 문화도 함께 변화되어야 하는 것이다. 복지국가를 위해서는 국가의 서비스행정 확대와 국민의 자발적 의무이행이라는 것이 꼭 필요하다. 동시에 자유민주주의사회 단계에서 달성해야 할 과제들 즉 국민주권주의의 확인, 형식적 법치주의의 정착, 자유권의 보장 등이 대체로 달성되어 있어야 한다. 그런 점에서 볼 때 우리 사회는 아직도 아주 기초적인 법적, 제도적 문제들이 여전히 구태의연한 채로 남아있는 것이 발견되어서 새로운 사회로의 진입에 대한 희망을 암울하게 만든다.

법치국가라도 단계적 발전을 거친다. 예컨대,  Nonet-Selznik.의 규제적 법에서 자율적 법, 응답적 법의 단계로 거친다는 설명이 그 예다.

그 한 예가 2010년 5월 검찰이 교사 189명을 정당가입과 월 5천원~1만원 정도의 소액을 정당에 후원했다는 이유로 189명의 교사들에게 무더기 기소했고(법원은 벌금 3-50만원으로 판결했다고 함), 또 최근에 거의 같은 이유로 1700여명에게 무더기 기소를 한 것이다. 교사가 잘못한 것이 무엇인가? 그들이 법률을 위반했다고 한다. 그런데 그 법률이 온당한가? 벌써 한참 전에 사라졌어야 할 법이 아직까지도 남아있다면 지킬 수가 없고, 오히려 지키지 않은 것이 정당하다. 헌법에 부합된다는 말이다. 쓰레기 같은 엉터리 법률이 오히려 책임이 있고, 그런 법률을 치우지 않고 그대로 방치한 국가권력(국회, 정부, 법원, 헌법재판소)이 책임을 져야 한다.

어떻게 이런 낙후된 법치주의가 선진국을 준비하는 우리 현실에 남아있는가를 묻지 않을 수 없다. 문제된 법들을 보자.

[정치자금법] 제8조(후원회의 회원)는 “① 누구든지 자유의사로 하나 또는 둘 이상의 후원회의 회원이 될 수 있다. 다만, 제31조(기부의 제한)제1항의 규정에 의하여 기부를 할 수 없는 자와 「정당법」 제22조(발기인 및 당원의 자격)의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 없는 자는 그러하지 아니하다.”라고 되어 있고,

[정당법] 제22조(발기인 및 당원의 자격)는 “① 국회의원 선거권이 있는 자는 공무원 그 밖에 그 신분을 이유로 정당가입이나 정치활동을 금지하는 다른 법령의 규정에 불구하고 누구든지 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 그러하지 아니하다.

1. 「국가공무원법」 제2조(공무원의 구분) 또는 「지방공무원법」 제2조(공무원의 구분)에 규정된 공무원. 다만, 대통령, 국무총리, 국무위원, 국회의원, 지방의회의원, 선거에 의하여 취임하는 지방자치단체의 장, 국회의원의 보좌관·비서관·비서, 국회 교섭단체의 정책연구위원과 「고등교육법」 제14조(교직원의 구분)제1항·제2항의 규정에 의한 총장·학장·교수·부교수·조교수·전임강사인 교원을 제외한다.

2. 총장·학장·교수·부교수·조교수·전임강사를 제외한 사립학교의 교원

3. 법령의 규정에 의하여 공무원의 신분을 가진 자”로 되어있다.

검찰은 법률에 위반했으니까 집행하겠다는 자세지만, 법률전문가로서의 법률에 대한 고민이 전혀 없다는 것이 문제다. 위헌법률심사 제청권을 가진 법원도 몇몇의 의식이 깨인 법관을 제외하면 대체적으로 이에 대한 깊은 반성없이 지나가고 있다. 헌법재판소는 국민이 움직이지 않으면 먼저 움직이지 않는 기관이니 기대할 것이 없다. 헌법의 구체화를 위한 제1차적 책임을 부여받은 입법부 국회도 별다른 모습을 보여주지는 못했다. 국가권력의 3대 권력기관들이 모두 그런 수준에 머물러 있으니 헌법의 수준이 어떻겠는가? 정치에 대한 국민의 희망이 전혀 없을만하지 않은가?

도시미관이 깨끗해지고, 도로가 정비되고, 공해가 줄어드는 것은 바람직하다. 사람들의 옷차림도 화려해지고, 패션도 발랄하다. 그러나 그 내용물(컨텐츠)인 정신적인 것도 바뀌어야 한다. 유니폼을 입었을 때는 유니폼화된 사회였다고 치고, 남루한 옷을 입었을 때는 또 남루하게 지냈더라도, 이제 자유롭고 멋스러운 복장에 걸맞는 그런 사회로 변모되어야 한다.

2. 무엇이 잘못되었는가?

우선 다음 법률을 보자.

[공직선거법] 제53조(공무원 등의 입후보) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람으로서 후보자가 되려는 사람은 선거일 전 90일까지 그 직을 그만두어야 한다. 다만, 대통령선거와 국회의원선거에 있어서 국회의원이 그 직을 가지고 입후보하는 경우와 지방의회의원선거와 지방자치단체의 장의 선거에 있어서 당해 지방자치단체의 의회의원이나 장이 그 직을 가지고 입후보하는 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 「국가공무원법」 제2조(공무원의 구분)에 규정된 국가공무원과 「지방공무원법」 제2조(공무원의 구분)에 규정된 지방공무원. 다만, 「정당법」 제22조(발기인 및 당원의 자격)제1항제1호 단서의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 있는 공무원(정무직공무원을 제외한다)은 그러하지 아니하다.

2. 각급선거관리위원회위원 또는 교육위원회의 교육위원

3. 다른 법령의 규정에 의하여 공무원의 신분을 가진 자

4. 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조제1항제3호에 해당하는 기관 중 정부가 100분의 50 이상의 지분을 가지고 있는 기관(한국은행을 포함한다)의 상근 임원

5. 「농업협동조합법」·「수산업협동조합법」·「산림조합법」·「엽연초생산협동조합법」에 의하여 설립된 조합의 상근 임원과 이들 조합의 중앙회장

6. 「지방공기업법」 제2조(적용범위)에 규정된 지방공사와 지방공단의 상근 임원

7. 「정당법」 제22조제1항제2호의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 없는 사립학교교원

8. 대통령령으로 정하는 언론인

9. 특별법에 의하여 설립된 국민운동단체로서 국가 또는 지방자치단체의 출연 또는 보조를 받는 단체(바르게살기운동협의회·새마을운동협의회·한국자유총연맹을 말하며, 시·도조직 및 구·시·군조직을 포함한다)의 대표자

[공직선거법]은 일정한 사람들에게는 선거직의 후보자가 되려고 할 때, 선거일 90일전까지 그 직을 그만 두어야 한다고 하는데, 여기에 일반 공무원과 교원 모두가 해당된다. 우선 이 법 제53조가 대상으로 하고 있는 여타의 사람들이 정치직의 성격을 띠거나 일정한 임기를 가진 사람들이라는 것과 비교해 볼 때도 공무원과 교원 전체를 여기에 포함시킨 것은 심한 불균형을 이루고 있다. 안정적인 직업을 가진 공무원과 교원에게 그 당부가 불확실한 선거직에 나가는데 휴직도 아니고 사직을 강요하는 것은 사실상 이들에게 공무담임권을 봉쇄하는 것과 다를 바 없다. 당장 동류의 직업인인 교수들은 전혀 이런 제약이 없다. 학생들을 가르치는 직업을 가진 교수와 교사 사이에 이 점에서 다를 것이 무엇인가? 차별임이 자명하다. 이들이 선거직에 나가기 위해서는 휴직 정도로 해서 선거에 자유롭게 임할 수 있는 길을 터주는 것이 상식에 맞다.

교수와 교사의 차이에 대해 헌법재판소의 결정문이 하나 있다. “현행 교육법령은, 초ㆍ중등학교의 교원 즉 교사는 법령이 정하는 바에 따라 학생을 교육하는 자이고(교육기본법 제9조, 초ㆍ중등교육법 제20조 제3항), 반면에 대학의 교원은 학생을 교육ㆍ지도하고 학문을 연구하되 학문연구만을 전담할 수 있다(고등교육법 제15조 제2항)고 하여 양자의 직무를 달리 규정하고 있다. 뿐만 아니라, 초ㆍ중등학교의 교육은 일반적으로 승인된 기초적인 지식의 전달에 중점이 있는데 비하여, 대학의 교육은 학문의 연구ㆍ활동과 교수기능을 유기적으로 결합하여 학문의 발전과 피교육자인 대학생들에 대한 교육의 질을 높일 필요성이 있기 때문에 대학교원의 자격기준도 이와 같은 기능을 수행할 수 있는 능력을 갖출 것이 요구된다. 그렇다면 초ㆍ중등학교 교원에 대해서는 정당가입과 선거운동의 자유를 금지하면서 대학교원에게는 이를 허용한다 하더라도, 이는 양자간 직무의 본질이나 내용 그리고 근무태양이 다른 점을 고려할 때 합리적인 차별이라고 할 것이므로 청구인이 주장하듯 헌법상의 평등권을 침해한 것이라고 할 수 없다.”(2001헌마710, 2004.3.25)는 논지가 피선거권을 제약하는 여기에 타당하지는 않을 것이다.

결국 [공직선거법]이 너무나 자연스럽게 규정한 그 논거를 보면 교사는 공무원과 함께 정치적 중립자여야 한다(헌법 제7조 2항, 국가공무원법 제65조, 정당법 제22조 등)에 바탕을 두고 있다는 것을 알게 된다. 그렇다면 교사와 공무원은 그 직업으로 인해 주권자로서 제1차적으로 가지는 참정권(선거권과 피선거권)을 거의 포기해야 하는가라는 질문에 다다른다.

참정권은 헌법 제10조 인간으로서의 존엄과 가치의 내용으로서 나오는 기본권이기 이전에 헌법 제1조 “① 대한민국은 민주공화국이다. ② 대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.” 로부터 파생되는 권력인 것이다. 이것은 기본적 ‘권리’라기 보다도 국민으로서 가지는 국가를 형성하는 기본적 ‘권한’이요 ‘권력’에 해당하는 것이다. 그렇기 때문에 이에 대한 제한은 거의 불가능하다고 보아야 한다.

헌법재판소가 막 출범하던 당시에 가졌던 참정권에 대해 가졌던 깨끗한 견해를 보자.

(참정권과 인격주의) (1989.9.8. 88헌가6)

우리 헌법은 민주정치의 실현을 위해 모든 국민이 자유롭고 평등하게 국가 의사의 형성과정에 참여하고, 국가기관의 구성원으로서 공무를 담임하는 권리와 기회를 갖도록 국민의 참정권을 필수적인 것으로 인정하고 있다.

국민이 국정에 참여하는 참정권은 국민주권의 상징적 표현으로서 국민의 가장 중요한 기본적 권리의 하나이며 다른 기본권에 대하여 우월적 지위를 가진다. ----참정권은 국민이 국가의 구성원으로서 국정에 참여한다는 전체주의적 의미보다 사람은 정치적 동물이다라고 하듯 인간의 본능적인 정치적 욕구를 충족할 수 있도록 국민 각자를 단위로 개개인의 기본권으로서 국정을 창조하고 형성하는 개인의 정치적 권리이며 정치적 의사로서 자기의 권익과 행복을 추구하는 가장 중요한 수단으로서 보장받고, 개인의 정치적 주장과 의사를 선거를 통하여 그 주권을 행사하는데 기초를 둔 것이 민주국가의 생명이며 민주정치의 장점이기 때문에, 이와 같은 적극적인 의의를 선거제도에 수용하지 않으면 안된다.

이렇게 중요한 참정권이면서도 공무원과 교사에게 쉽사리 제한한 이유는 어디 있는가? 많은 법률가들은 헌법의 문장부터 볼 것이다. 헌법 제7조를 보자. 제7조 “① 공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다. ②공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.” 이 표현으로 인하여 많은 법률가들은 공무원의 비정치화를 당연하게 생각한다. 이 조문의 시작은 4.19혁명이후 이승만 독재시대의 경험을 살려 명시한 것이다. 60년 헌법 제27조는 “①공무원은 주권을 가진 국민의 수임자이며 언제든지 국민에 대하여 책임을 진다. 국민은 불법행위를 한 공무원의 파면을 청원할 권리가 있다. ②공무원의 정치적 중립성과 신분은 법률의 정하는 바에 의하여 보장된다.” 로 명시했다.

다른 한편 공무원과 정치활동과의 관계는 법률적 차원에서도 다루어졌다.

초기 [국가공무원법]을 보자.

제37조(1949.8.12)

공무원은 정치운동에 참여하지 못하며 공무 이외의 일을 위한 집단적 행동을 하여서는 아니 된다.

제37조(1961.9.18)

공무원은 정치운동에 참여하지 못하며 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단적 행동을 하여서는 아니 된다. <개정 1961·9·18>

초기의 제37조 규정은 1963. 6.1이후에 제65조와 제66조로 나뉘어 규정되어 이후 오늘날까지 무수정이다 시피 그대로 지속되고 있다. 경이적인 일이라 하지 않을 수 없다.

제65조 (정치운동의 금지) ① 공무원은 정당 기타 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없다.

②공무원은 선거에 있어서 특정정당 또는 특정인의 지지나 반대를 하기 위하여 다음의 행위를 하여서는 아니된다.

1. 투표를 하거나 하지 아니하도록 권유운동을 하는 것

2. 서명운동을 기도·주재하거나 권유하는 것

3. 문서 또는 도서를 공공시설등에 게시하거나 게시하게 하는 것

4. 기부금을 모집 또는 모집하게 하거나 공공자금을 이용 또는 이용하게 하는 것

5. 타인으로 하여금 정당 기타 정치단체에 가입하게 하거나 또는 가입하지 아니 하도록 권유운동을 하는 것

③공무원은 다른 공무원에게 제1항과 제2항에 위배되는 행위를 하도록 요구하거나 또는 정치적행위의 보상 또는 보복으로서 이익 또는 불이익을 약속하여서는 아니된다.

④전항 이외의 정치적행위의 금지에 관한 한계는 각령으로 정한다.

제66조 (집단행위의 금지) 공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단적행위를 하여서는 아니된다. 다만, 각령으로 정하는 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다.

제헌당시의 헌법에는 공무원에 대한 규정이 없다. 그런데 현행헌법에는 공무원에 대한 규정은 물론, 공무원 중에서도 국군에 대한 규정까지 포함되어 있다.

제7조 ① 공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다.

②공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.

제5조 ② “국군은 국가의 안전보장과 국토방위의 신성한 의무를 수행함을 사명으로 하며, 그 정치적 중립성은 준수된다.”고 규정하고 있다.

이것은 6월 항쟁 결과 만들어진 현행 헌법이 지난 61년도의 5.16쿠데타 이후 26년동안 군부통치의 종식을 알리고 향후 이를  방지하고자 하는 취지의 규정이다. 제정자들의 뇌리를 스쳐가는 표현이 문장에 나타난다. 그래서 ‘그 정치적 중립성은 준수되어야 한다.’는 어조로 맺고 있다. 공무원 관련 조문이 “공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.”고 표현된 것과 대비된다. 헌법에 대한 가해자였던 군인과 독재자의 피해자였던 일반공무원과의 역사적 배경이 달리 표현된 것이다.

헌법 자체를 붕괴시킨 5.16쿠데타세력은 당시 군인공무원으로서 제3공화국헌법부터는 ‘정치적 중립성’이란 용어를 ‘비정치화’라는 것으로 해석하면서 군대 이외의 공무원과 교원이라는 큰 조직을 묶어두고, 관료화시켜 권위주의국가로 가는 것으로 사용했다고 보인다.

제3공화국헌법에서는 종전 헌법이 제2장 국민의 권리와 의무 편 중의 제27조 공무원의 권리의무와 관련해서 규정했던 것을 바꿔 제1장 총강편에 제6조 제2항으로 규정하는 변화를 주었다. 그리고 이 형태가 지금까지 지속되고 있다. 또한 제3공화국 시기에 현재 헌법 제31조 4항의 “교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.”의 문구도 처음 도입되었다. 즉 1963. 12.27의 헌법 제27조 ④ 교육의 자주성과 정치적 중립성은 보장되어야 한다. 이 문구가 오늘날 제31조로 유지되고 있다.

이렇듯이 공무원의 ‘정치적 중립성’이 처음에는 공무원을 정치적 압력으로부터 보호하기 위한 규정 즉 일종의 공무원의 특권 내지 안전판으로 부여받은 것이었는데, 제3공화국 이후에는 공무원 나아가 교원조직의 비정치화, 관료화라는 방향으로 매진된 것이다. 그 후 50년이 오면서 공무원과 교원은 사실상 상하위계질서로 관료화된 집단의 표본이 된 것이다. 다행히 이것을 시정하고자 공무원과 교원의 노조가 불완전하게나마 조직되었다. 노조는 객관적으로 억압된 계층에 대해 표현의 자유를 부여하기 위해 헌법이 보장하는 제도이다. 그러나 [공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률], [교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률]는 각각 제4조(“노동조합과 그 조합원은 정치활동을 하여서는 아니 된다.”)와 제3조(“교원의 노동조합은 일체의 정치활동을 하여서는 아니 된다.”)에서 규정하고 있듯이 그 핵심부분에서는 종전과 다를 바 없는 상태이다.

3. 헌법의 회복

우리나라처럼 헌정사가 수입헌법에 기초한 나라에서 그것도 최초의 법치주의와 관료제도가 일제에 의해서 군국주의식으로 이식되고 훈련된 나라에서 공무원이 국민에 대한 봉사자로서 기능을 잘 하지 못했으리란 것은 충분히 짐작할 수 있다. 그것을 정치인과 국가의 지도자들이 더욱 더 악용한 사례가 많아서 우리 헌법에는 공무원, 군인, 교원의 ‘정치적 중립성’이라는 것으로 표출되었다. 국민의 생명과 안전과 서비스와 정신적 교양과 문화를 책임져야 할 이들이 ‘정치적 중립성’이란 틀에서 갇혀 살 수 밖에 없었던 우울했던 우리 역사도 생각해 볼 수 있다. 그러나 언제까지나 이렇게 살 수는 없다. 이 틀을 깨지 않고는 국가 전체가 활력을 찾을 수 없게끔 되었다. 국가의 큰 분야를 차지하는 공무원과 교원들이 사실상의 ‘인격 제한자’로 남아있다는 것은 그 자체로 인권침해이기도 하고, 더 크게는 국민주권을 훼손시키는 일이기도 한 것이다.

공무원도 대통령이나 장관과 같은 향후 자신의 상관이 될 사람에 대하여 선택할 권한이 있고, 또 스스로 그런 자리에 갈 권한도 있는 것이다. 그것이 주권자인 국민으로서 갖는 권한이다. 그럼에도 불구하고 평소에 일체의 정치적 사고와 행위를 삭제하라는 것은 도무지 말이 되지 않는다. 만약 정치적 사고와 행동이 삭제된 기계적 인간의 생활이라면 ‘정치적 미성년자’일 수밖에 없는 이들에게는 ‘선거권’도 부여해서는 안된다! 중립적인 사람이 어떤 선택을 할 수 있단 말인가? 결국 정치적 중립성이 지향하는 바는 공무원에게는 외부적 압력에 영향을 받지 말며 동시에 자신도 국가권력의 담당자로서 하급자나 국민에  대하여 정치적 압력을 행사하지 말라는 뜻이고, 군인에게는 국가안전보장과 국토방위의 신성한 의무만을 사명으로 하라는 뜻이고, 교원은 어떤 정치적 주장에 편향됨이 없이 전문가로서의 소신을 가지고 교육에 전념하라는 뜻으로 해석되어야 할 것이다.

그리하여 이것이 주권자로서의 정치권력과 정치활동을 제약하는 일이 없도록 해야 할 것이다. 국민은 누구나 헌법이 지향하는 민주공화국으로서의 국가형성에 참여해야 할 권한과 책임이 있는 것임을 잊어서는 안된다. 따라서 여기에 정당가입금지, 정당후원금지라는 것도 있어서는 안될 규정이다. 정당은 국민의 정치적 의사형성에 필요한 조직이라고 헌법 제8조가 규정하고 있다. 그래서 정당은 국민의 것이다. 헌법이 보장하는 정당민주주의국가에서 정당가입을 제한한다면 그 자체가 헌법위반이 되는 것이다. 이렇게 많은 부분의 국민을 배제시킨 정당이라면 정당은 더 이상 국민의 정당이라고 부를 수 없으며, 따라서 헌법과 법률이 보장하는 특권도 부여해서는 안될 것이다.

요컨대, 이제는 우리 사회가 바뀌어야 한다. 식민지를 지나 군부정권이라는 억압체제와 싸워 자유민주주의를 쟁취한 대한민국이다. 하지만 그것은 헌법상의 일부분에 불과할 뿐이다. 헌법에는 아직도 우리가 해야 할 일이 너무나 많다. 복지국가논쟁은 또다시 우리가 가야 할 그런 헌법상의 큰 과제이다. 이런 과제를 수행하기에 앞서 과거의 잘못된 관행이 여전히 남아있다면 한시바삐 청산해야 할 것이다. 공무원과 교사의 정치적 행위금지, 정당가입금지, 정치자금후원금지라는 낙후된 사고와 관행은 당장 시정되어야 할 사항이다. 다음과 같이 정리하고자 한다.

첫째, 검찰이 무더기 기소한 교사와 관련한 사건에서 법원은 그 위헌성을 심각히 고려해서 위헌심사를 제청토록 해야 할 것이다.

둘째, 헌법재판소는 헌법의 정신과 원리에 입각해서 관련 법률의 위헌성을 잘 판단해서 하루빨리 입법의 방향을 마련토록 해야 할 것이다.

셋째, 국회는 이와 관련해서 만들어진 안(강기정, 권영길, 백원우의원 발의)을 시작으로 하루 빨리 법률을 개폐시켜야 한다.

넷째, 위와 같은 일이 계속 지연되는 경우에는 국민 모두가 ‘법률에 대한 불복종, 헌법에 대한 복종’이라는 주권자 정신으로 나아가서 구시대의 잔재를 청산해야 할 것이다.

교사·공무원의 정치기본권 찾기 공청회 토론문

이승희 (참여연대 협동사무처장)

1. 교사·공무원의 정당가입 허용 문제

- 공무원의 정치활동은 직무와 관련된 범위 내에서 제한적으로 규제해야 하며, 공무원의 정당 가입은 허용되어야 함. 다만, 과거 공무원의 선거개입 등이 심각한 문제로 되었던 현실과 공무원의 정치활동 전면 허용에 따른 부작용에 대한 우려를 고려하여 현 단계에서는 일부 공무원(경찰·군인 등 공안직 공무원과 5급이상 공무원)을 제외한 공무원에 대해 정당 가입을 허용하고 향후 점차로 확대해나가는 것이 바람직하다고 판단됨.

2. 교사·공무원의 정치자금 기부 허용 문제

○ 교사·공무원의 정치자금 기부 허용 문제

- 현행 국가공무원법 제65조 및 국가공무원복뮤규정 제27조에 따르면, “어떠한 명목으로든 금전이나 물질로 특정 정당 또는 정치단체를 지지하거나 반대”할 수 없도록 하여 정치자금 기부를 일절 금지하고 있음.

- 이와 관련, 검찰은 국회의원에 대한 후원금 기부를 명시적으로 금지하는 조항이 없다는 이유로 한나라당 의원들에게 후원금을 기부한 교사들을 무혐의 처분하였으나 교과부와 법제처는 국회의원에 대한 후원금도 국가공무원법 등을 위반한 것이라고 유권해석을 내렸음.

- 국가공무원법상 공무원의 정치운동 금지 규정은 공무원의 정당가입과 선거개입을 금지하는 것이나 하위 규정인 국가공무원복무규정은 이와 무관한 모든 형태의 정치활동을 포괄적으로 금지하여 기본권을 과도하게 제한하고 있음. 교사·공무원의 정당가입을 허용할 경우 그보다 낮은 수준의 정치활동이라 할 수 있는 후원금 기부는 당연히 허용될 것이나, 정당가입이 허용되지 않더라도 최소한 정치자금을 기부하는 것은 허용되어야 함.

○ 교사·공무원의 후원회 회원 허용 문제

- 현행 정치자금법 제8조는 정당법 제22조의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 없는 자는 후원회의 회원이 될 수 없도록 하고 있으며, 정당법 제22조는 당원자격을 가질 수 없는 자로 공무원을 규정하고 있음.

- 법인과 단체가 후원회 회원이 되는 것은 금지할 필요가 있으나 전체 공무원을 대상으로 후원회 회원 자격을 박탈하는 것은 과도한 규제임.

- 따라서, 정치자금법 제8조 단서 조항 후단 부분(정당법 제22조(발기인 및 당원의 자격)의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 없는 자는 그러하지 아니하다)을 삭제하거나,

- 정당법 제22조의 단서조항을 개정하여 정당 가입이 허용되지 않는 공무원의 범위를 제한하여야 함.

○ 정당 후원회 부활 문제

- 현행 정치자금법은 후원회 지정권자를 국회의원, 후보자 등 정치인 개인으로 한정하고 있으며, 정당 후원회는 금지하고 있음. 이는 2004년 불법정치자금 사건을 통해 중앙당 후원회의 폐해가 지적되면서 정치개혁의 일환으로 이루어진 조치임.

- 대의민주주의에서 정당은 다양한 유권자와의 접촉을 통해 국민여론을 수렴하고 지지를 획득하는 ‘정치적 대표체’의 역할을 하고 있음. 또한 총선에서 정당투표가 도입되어 정당도 선거운동과 의견표명의 한 주체인 만큼 후원금 모금의 필요성이 제기되고 있음.

- 또한, 국회의원 개인에 대한 후원회는 허용하면서 정당 후원회를 불허하는 것은 의석 수가 적은 정당들에게 일방적으로 불리한 제도임.

- 그러나 정당 후원회를 매개로 한 정경유착 등 그 폐해도 무시할 수 없는 만큼 정당 후원회는 수입·지출의 투명성 확보와 국민들이 납득할 수 있는 상한액을 전제로 허용 여부를 검토하는 것이 바람직함. 이와 관련하여, 아래에서 살펴볼 ‘법인과 단체의 정치자금 모금 허용’ 문제와 연동하여 검토할 필요가 있음. 즉, 법인과 단체의 정치자금 모금이 무제한으로 허용될 경우, 소액다수의 후원금보다는 기업 및 거대 이익단체들의 모금에 의존하게 될 우려가 있으므로 정당 후원회 허용은 보류해야 할 것임.

○ 법인과 단체의 정치자금 모금 허용 문제

- 현재 법제사법위원회에 계류 중인 ‘정치자금법 개정안(행정안전위원회 대안)’은 제31조 제2항 “누구든지 국내·외의 법인 또는 단체와 관련된 자금으로 정치자금을 기부할 수 없다”를 “누구든지 국내·외의 법인 또는 단체의 자금으로 정치자금을 기부할 수 없다”로 수정하였음.

- 이는 현행대로 법인과 단체의 자금을 통한 직접 기부는 금지하되, 법인과 단체가 정치자금을 모금하는 것은 허용하는 것으로 해석됨.

- 정치적 의사표현의 자유를 보장하는 차원에서 단체 구성원들이 자발적으로 모금을 하여 후원금을 기부하는 것은 허용할 필요가 있으나, 이것이 소액다수 후원 활성화라는 원칙을 훼손하여 특정 단체의 정치적 영향력이 과도해지는 폐해를 낳아서는 안 될 것임.

- 특히 기업의 경우 자체 재정으로 직접 기부하는 방식 뿐 아니라, 구성원들로부터 모금하여 후원금을 기부하는 방식도 허용되어서는 안 됨.

- 기업의 모금이 허용된 미국의 경우 기업과 기업협회 등을 통해 모금된 정치자금액수가 노조나 다른 단체가 모금한 액수에 비해 압도적으로 크며, 미국 정치자금 제도의 가장 큰 문제점으로 지적되고 있음

- 따라서 기업(법인)이 정치자금을 모금하는 것은 금지할 필요가 있고, 다른 단체의 경우에도 모금액수와 기부한도를 제한하고 별도의 기금을 설치하여 투명하게 관리하며, 모금내역과 기부내역을 공개하도록 하는 등 최소한의 규제 장치를 두어야 함.

- 이러한 규제장치가 도입되지 않는 한, 현재 법사위에 계류중인 정치자금법 개정안(행정안전위원회 대안)은 통과되어서는 안 됨.

‘교사공무원 정치기본권 보장. 어떻게 볼 것인가?’ 토론회

토론 : 교사 입장에서 본 교사/공무원의 정치기본권

김행수 (전교조 정책위원)

※대한민국 헌법 제11조 ①모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.

제31조 ④교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.

모든 국민은 법 앞에 평등하다는 헌법 제11조의 대전제 하에 누구도 차별받지 않을 권리를 가진다. 또한 우리 헌법 제31조에 의하면, 교육의 정치적 중립성은 자주성, 전문성, 대학의 자율성과 함께 우리 헌법에서 보장한 권리이다.(“의무”라면 ‘보장한다’고 하지 않고 ‘부여한다’라고 했을 것이다.

그런데 불가피하게 예외적으로 차별을 해야 하는 경우 “합리적 이유”가 있어야 할 것이다. 학교에서 장학금을 주는데 모든 학생에게 줄 수 없으니 “가정 형편을 따져서 지원이 시급한 순으로” 지급하는 것은 합리적 차별이며, 성적우등상을 모든 학생에게 줄 수 없으니 “성적을 따져서 성적 높은 순으로” 주는 것 역시 합리적 차별일 것이다.

질문1) 다음 중 대한민국 2010년 현재 정당법 상 정당에 가입할 수 있는 사람은?

① 15살 중학생 ② 중학교 행정실장 ③ 중학교 교사 ④ 복역 중인 수감자 ⑤ KBS 기자

질문2) 교사라는 사회적 신분을 이유로 정당 가입이나 정치후원금 등 정치적 기본권을 박탈하여 ‘법 앞의 평등, 차별적 대우 금지’라는 헌법 대원칙에서 예외로 취급하는 것이 합리적 차별인가?

1. 교육의 정치적 중립성과 종교적 중립성

: 공적 영역에서 교원은 종교의 중립성이 요구되지만 사적인 영역에서의 종교 활동은 허용된다. 그런데 왜 정치적 중립성에 있어서는 공적인 영역과 사적인 영역을 구분하지 않나?

우리 현행법 상 교사/공무원에게 정치와 종교 영역은 똑같이 중립이 요구된다. 그러나 사적인 영역에서 개인적 종교 활동은 허용되는데 개인적 정치활동은 금지된다. 이와 관련된 법을 정리해서 비교해 보면 다음과 같다.

※정치-교육-종교의 중립성에 대한 법적 비교(교원의 정치적․종교적 중립성)

	정치	종교	비고
헌법	제31조 ④교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.	제20조 ②국교는 인정되지 아니하며, 종교와 정치는 분리된다.	중립성 규정
교육기본법	제6조(교육의 중립성) ①교육은 교육 본래의 목적에 따라 그 기능을 다하도록 운영되어야 하며, 어떠한 정치적·파당적 또는 개인적 편견의 전파를 위한 방편으로 이용되어서는 아니된다.	제6조(교육의 중립성) ②국가 및 지방자치단체가 설립한 학교에서는 특정한 종교를 위한 종교교육을 하여서는 아니된다.	중립성 규정
국가공무원법	제65조(정치 운동의 금지) ①공무원은 정당이나 그 밖의 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없다. ②공무원은 선거에서 특정 정당 또는 특정인을 지지 또는 반대하기 위한 다음의 행위를 하여서는 아니 된다.	제59조의2(종교중립의 의무) ① 공무원은 종교에 따른 차별 없이 직무를 수행하여야 한다. ② 공무원은 소속 상관이 제1항에 위배되는 직무상 명령을 한 경우에는 이에 따르지 아니할 수 있다.	중립의무 규정
개인적 활동	허용 안됨	허용됨	차별

대한민국 헌법 이하 국가공무원법, 교육공무원법 등이 종교와 교육의 정치적 중립성에 대해서 비슷한 구조로 규정하고 있다. 헌법과 교육기본법, 국가공무원법이 똑같이 ‘교육의 정치적 중립성과 교육의 종교적 중립성’ 또는 ‘정치의 교육 중립성과 정치의 종교 중립성’을 똑같이 규정하고 있다.

그런데, 교원에게는 직무와 상관없이 일과 후에, 개인적으로 하는 정치활동이 인정되지 않는 것과 달리 종교활동은 개인적 영역에서 자유롭게 인정된다. 공무원도 마찬가지이다. 개인적 종교 활동이 직무인 교육과 연결되지 않는다는 것을 전제로 교원의 개인적 종교활동을 허용한 것인데 정치적 자유 역시 이와 마찬가지로 개인적 차원에서 금지되어야 할 이유가 없다. 교육에 있어서의 정치적 중립성은 자신의 직무인 교육과 관련하여 공적인 영역에서 정치 활동을 규제하는 것만으로 충분하다.

종교적 중립성이 요구되는 교사와 공무원의 종교 활동은 사적인 영역에서 허용되는데, 왜 교원의 정치적 활동은 사적인 영역에서도 금지되어야 하는가?

2. 교장의 한나라당 고액 후원과 교사의 월1만원 진보정당 후원

한나라당 국회의원들이 교장 등 교원들로부터 수백~수천만원의 고액 정치후원금을 받는 것은 아무런 문제가 되지 않고, 교사들이 월 5천~1만원 정도의 소액 후원을 진보정당에 하는 것은 교사 공무원 1,900여명이 형사 기소되어 처벌을 받아야 할 사안으로 되는 것이 2011년 대한민국 현실이다. 교사의 정치후원금 등 정치적 기본권 보장에 반대하는 한나라당의 지도부인 황우여 원내대표와 김정권 사무총장, 이군현 전 수석부대표, 김학송 국방위원장 등도 학교장에게 거액의 정치자금을 받았다.

한나라당의원의 교원 정치후원금 수수 현황(중앙선거관리위원회 자료)
의원명	소속정당	선거구명	후원금 기부자 명단
			성명	직업	기부일자	금액(원)
황우여	한나라당	연수구	한◯◯	◯◯유치원장	2008-11-07	1,000,000
황우여	한나라당	연수구	한◯◯	◯◯유치원장	2008-04-08	2,900,000
김학송	한나라당	진해시	정◯◯	◯◯고교사	2008-04-15	5,000,000
이군현	한나라당	통영시고성군	윤◯◯	대구◯◯정보과학고교장	2008-04-03	5,000,000
이군현	한나라당	통영시고성군	권◯◯	부경◯◯교교장	2008-04-01	3,100,000
이군현	한나라당	통영시고성군	박◯◯	부산◯◯고교장	2008-04-01	3,100,000
전여옥	한나라당	영등포구갑	문◯◯	유치원원장	2008-03-17	5,000,000
권철현	한나라당	사상구	김◯◯	유치원장	2007-12-27	2,000,000
김정권	한나라당	김해갑	김◯◯	◯◯◯유치원장	2005-12-06	3,000,000
권오을	한나라당	안동시	최◯◯	◯◯중교감	2005-06-14	5,000,000
박찬숙	한나라당	비례대표	조◯◯	◯◯공고교장	2006-5~12월	1,500,000
박찬숙	한나라당	비례대표	조◯◯	◯◯공고교장	2005-6~8월	1,500,000

한나라당의원의 교장 등 정치자금 수수현황(검찰 자료)

의원명	소속정당	선거구명	후원금 기부자 명단
			성명	직업	기부일자	기부금액(원)
이군현	한나라당	통영시고성군	강◯◯	국제◯◯고교장	2008-4월	금액 미상
			김◯◯	부산◯◯고교장
			김◯◯	부산◯◯고교장
			김◯◯	부산◯◯고교장
			박◯◯	◯◯여정보고교장
			송◯◯	전주◯◯고교장
			이◯◯	◯◯여중고교장
			이◯◯	북◯◯정산고교장
			최◯◯	신◯◯중ㆍ정산고교장
이군현	한나라당	통영시고성군	최◯◯	국공립학교 교원	2008-04-07	1,000,000
이군현	한나라당	통영시고성군	김◯◯	국공립학교 교원	2008-03-15	500,000
이군현	한나라당	통영시고성군	권◯◯	대구◯◯고/여고교장	2008-03-12	1,000,000
이군현	한나라당	통영시고성군	김◯◯	사립학교 교원	2008-03-12	1,000,000
한나라당	한나라당	전국구	윤◯◯	광주◯◯고교장(전광주서부교육장)	2008-2월	2,100,000
한나라당	한나라당	전국구	두◯◯	◯◯고교사(전◯◯중교사)	2008-2월	2,100,000
한나라당	한나라당	전국구	성◯◯	서울◯◯초교장(전서울중부교육장)	2008-2월	2,100,000
이군현	한나라당	통영시고성군	정◯◯	◯◯유치원원감 등	2005-8~10월	6,600,000
김영숙	한나라당	전국구	정◯◯	◯◯유치원원감 등	2005-8~10월	500,000
김영숙	한나라당	전국구	정◯◯	◯◯초교장등 20명	2005-11월	2,000,000
이주호	한나라당	전국구	교사들	전국 교사들	2005-08월	금액 미상

학교의 상황에 비유를 한번 해보자. 학교통장에 월1만원씩 자동이체하는 학부모와 교장에게 한번에 500만원을 개인적으로 갖다주는 학부모 중에 과연 누가 잘못한 것인가? 월1만원씩 학교 통장에 자동이체하는 학부모는 박수를 받아야 하고, 교장에게 500만원을 갖다주는 학부모는 이상한 학부모 아닌가?

=> 왜 교장의 수백만원 정치인 후원금은 합법이고, 교사의 월1만원 소액 정당 후원은 안 되는가?

3. 사학이사장의 고액 정치후원금과 교사의 소액 후원금

김문기 상지대 전이사장의 정치후원금 현황
후원회명	소속정당	후원금 기부자 명단				비고 (선거구명)
		성 명	직업	기부일자	기부금액(원)
이강두	한나라당	김문기	상지대 전이사장	2005년	4,000,000	산청함양거창
이한구	한나라당	김문기	상지대 전이사장	2008년	5,000,000	대구수성구갑
주성영	한나라당	김문기	상지대 전이사장	2008년	5,000,000	대구동구갑
주성영	한나라당	김문기	상지대 전이사장	2010년	5,000,000	대구동구갑
조전혁	한나라당	김문기	상지대 전이사장	2009년	5,000,000	인천남동을
조전혁	한나라당	김문기	상지대 전이사장	2010년	5,000,000	인천남동을
서상기	한나라당	김문기	상지대 전이사장	2010년	5,000,000	대구
박영아	한나라당	김문기	상지대 전이사장	2010년	5,000,000	비례
남경필	한나라당	김문기	상지대 전이사장	2010년	5,000,000	수원팔달
권영세	한나라당	김문기	상지대 전이사장	2010년	5,000,000	서울영등포
홍정욱	한나라당	김문기	상지대 전이사장	2010년	5,000,000	서울노원
…	…	…	…	…	…	…
※ 2010년 고승덕, 김무성, 박진, 한선교(한나라당), 박지원, 우제창, 정장선, 원혜영 의원(민주당) 등에게도 아들, 며느리, 지인의 명의로 300만~500만원의 정치후원금을 주었으나 돌려주었다고 함. 현재 김문기 부자는 국회의원 최소 16명에게 불법정치자금 6,900만원 후원으로 고발되어 수사를 받고 있음.

현행법상 사학 이사장에게 정치후원금을 받는 것은 불법이 아니며, 이사장들은 정당에 가입할 수도 있다. 최근 문제가 되고 있는 김문기 상지대 전 이사장은 2010년에만 본인, 아들, 며느리 등의 이름으로 16명에게 6,900만원의 정치자금을 무차별적으로 뿌렸다. 공금으로 정치자금을 후원한 것이 문제이지 개인돈이라면 법적으로 문제가 없다. 이것이 말이 되는가?

정치자금 기부금 현황
이름	정당	소속	후원자	직업	기부일	후원금액
권영진	한나라당	서울노원구을	조백제	서울디지털대학총장	2008-05-15	5,000,000
권철현	한나라당	부산사상구	김하주	사립중고등법인협의회(영훈학원)	2004-09-16	1,000,000
권철현	한나라당	부산사상구	오정석	동래학원이사장	2004-12-06	5,000,000
권철현	한나라당	부산사상구	김하주	사립중고등법인협의회	2004-12-08	1,000,000
김덕룡
	한나라당	서울서초을	김재천	학교이사장(지산학원)	2006-02-17	3,000,000
김문수	한나라당	부천소사구	김용창	이사장(계림학원)	2005-04-28	2,000,000
김영선	한나라당	고양일산을	김경희	건국대학교이사장	2006-11-29	5,000,000
김장수	한나라당	비례대표	김희수	건양대학교총장	2008-07-23	5,000,000
김정훈	한나라당	부산남구갑	이태형	이사장(수봉교육재단)	2008-04-14	2,000,000
김정훈	한나라당	부산남구갑	이태형	이사장(수봉교육재단)	2008-10-22	2,900,000
김학송	한나라당	진해시	김경희	재단이사장(건국대)	2004-04-09	2,980,000(4회)
김형오	한나라당	부산영도구	양승택	동명정보대학교총장	2006-07-21	3,000,000
나경원	한나라당	비례대표	나채성	이사장(홍신학원)	2007-10-29	5,000,000
나성린	한나라당	비례대표	차광은	포천중문의대부총장	2009-04-24	5,000,000
박근혜	한나라당	달성군	조백제	서울디지털대학총장	2008-03-31	5,000,000
박찬숙	한나라당	비례대표	조무성	광운대총장	2005-06~08	1,500,000(3회)
박찬숙	한나라당	비례대표	조무성	광운대총장	2006-05~12	2,500,000
신상진	한나라당	성남중원구	서교일	순천향대총장	2007-11-06	3,000,000
안상수	한나라당	과천의왕	김윤기	대구보건대이사장	2006-09~12	4,000,000(4회)
원희목	한나라당	비례대표	고숙희	덕성여대이사장	2008-12-08	5,000,000
이군현	한나라당	비례대표	오정석	학교이사장(동래학원)	2004-11~12	2,000,000(2회)
이군현	한나라당	비례대표	오정석	이사장(동래학원)	2005-01~02	2,500,000
이군현	한나라당	비례대표	김기운	학교이사장(초당대)	2004-11-23	2,000,000
이인기	한나라당	고령성주칠곡	김청한	백암교육재단이사장	2007-09-13	2,000,000
이진구	한나라당	아산시	서교일	순천향대총장	2007-07-04	5,000,000
이진구	한나라당	아산시	서교일	순천향대총장	2005-07-29	5,000,000
이철우	한나라당	김천시	박중광	경운대학교이사장	2008-04-07	5,000,000
장윤석	한나라당	영주시	권무탁	대영교육재단이사장	2007-09~12	2,000,000
장제원	한나라당	부산사상구	황일주	경남정보대학학장	2008-02-27	5,000,000
장제원	한나라당	부산사상구	박동순	동서대학교총장	2008-03-04	5,000,000
장제원	한나라당	부산사상구	황일주	경남정보대총장	2009-03-04	5,000,000
정두언	한나라당	서울서대문을	이홍식	재단이사장(충암학원)	2004-04-09	2,000,000
조전혁	한나라당	인천남동구을	김문기	상지학원설립자	2009-01-22	5,000,000
주성영	한나라당	대구동구갑	주대중	함창중고이사장	2008-01~28	4,800,000(12회)
주성영	한나라당	대구동구갑	김종년	경신교육재단이사장	2007-01~12	2,600,000
주성영	한나라당	대구동구갑	주대중	함창중고이사장	2007-01~12	4,800,000(12회)
주성영	한나라당	대구동구갑	주대중	함창중고 이사장	2009-01-28	3,200,000(8회)
진수희	한나라당	비례대표	김하주	사립중고법인협의회장	2004-09~12	2,000,000(2회)
...	...	...	...	...	...	...

<사립학교 이사장과 총장의 한나라당 정치자금 기부 현황>

이렇게 한나라당의 국회의원들이 수없이 많은 사립학교 이사장 또는 총장들로부터 정치자금을 받고 있다. 현행 법상 불법이 아니며, 이들은 정당 가입도 할 수 있다. 왜 사립학교 교사나 교장보다 훨씬 더 영향력이 있는 사학 이사장들의 정치후원금이나 정당가입은 허용되면서 평교사는 안 될까?

주성영 의원 사학이사장 정치자금 수수현황
후원회명	소속정당	후원금 기부자 명단				비고
		성 명	직업	기부일자	기부금액(원)
주성영	한나라당	주◯◯	함창중고이사장	2007년	4,800,000
주성영	한나라당	주◯◯	함창중고이사장	2008년	4,800,000
주성영	한나라당	주◯◯	함창중고이사장	2009년	4,800,000
주성영	한나라당	주◯◯	함창중고이사장	2010년	4,800,000
주성영	한나라당	김◯◯	경신중고이사장	2007년	2,600,000	교장 부(父)
주성영	한나라당	김문기	상지대 전이사장	2008년	5,000,000	비리사학
주성영	한나라당	김문기	상지대 전이사장	2010년	5,000,000	비리사학

특히 대구 동구의 주성영의원은 김문기 상지대 전 이사장의 정치후원금을 “(문제될 것이 없다고 생각해) 그냥 받았다. 선관위 조사가 됐다고는 하지만 그 사람의 사법 문제 아니냐?"며 돌려주지도 않았다. 이외에도 주 의원은 대구경신중고 이사장에게 260만원, 함창중고 주모 이사장에게 1,920만원 등을 받았다. 경신중고 이사장(2010년 사망)은 교장의 아버지이다.

현재 주성영 의원은 국회특별위원회인 정치개혁특별위원회 위원으로 교사의 정치자금 후원을 허용하는 법률 개정에 가장 완강하게 반대하는 의원 중 하나로 알려졌다. 그런데 자신은 사학비리 당사자였던 김문기 상지대 전 이사장과 다른 사학 이사장들에게 수천만원의 후원금을 받아왔다. 현행법상 사학이사장의 500만원 정치자금은 문제 없지만 평교사의 월1만원 소액 정치자금은 안 된다.

=> 영향력도, 정치자금의 액수도 훨씬 큰 사학이사장은 정치후원금과 정당가입을 허용하면서 왜 아무 힘도 없는 평교사의 소액 후원금이 형사 처벌 대상인가?

4. 교육의 정치적 중립성과 교사의 정치기본권 Vs 언론의 정치적 중립성과 언론인의 정치기본권

방송과 언론의 정치적 중립성을 요구하면서 기자나 편집인, 경영자의 정당 가입을 금지하는 정당법 또는 정치후원금을 금지하는 정치자금법 조항은 없다. 다만 공직선거법 제8조(언론기관의 공정보도의무), 제96조(허위논평 ·보도의 금지), 방송법 제6조(방송의 공정성과 공익성) 등에서 선거나 정당 등 정치 관련 보도를 할 때 중립성과 공정성을 지켜야 한다는 조항만 두고 있을 뿐이다.(일부 개별방송사에서 사규로 제한하는 경우는 있지만 법률로 제한하지는 않고, 형사처벌할 수도 없다.)

실제로 1993년 이전 정당법에는 언론인들은 정당 가입이나 후원회 가입 등 정치활동이 금지되어 있었다.

※참고) 정당법 제17조 (당원의 자격) 국회의원선거권이 있는 자는 공무원 기타 그 신분을 이유로 정당가입 기타 정치활동을 금지하는 다른 법령의 규정에 불구하고 누구든지 정당의 당원이 될 수 있다. 그러나 대통령령으로 정하는 공무원·교원 및 언론인은 그러하지 아니하다.(1993년 이전)

이 조항에 따라 KBS, MBC 등 방송사뿐 아니라 조선, 동아, 중앙일보 등 모든 신문사의 기자, PD, 편집자, 제작자, 사장 등은 정당 가입이나 활동이 금지되어 있었다. 그러나 1993년 민자당(한나라당의 전신)과 YS정부는 “언론인의 정당 가입 제한은 국민기본권인 참정권의 제한이며, 정당의 질을 높이기 위해서도 언론인의 정당가입 문호는 개방돼야 한다는 논리”며 법을 개정했다.

당시 언론인의 정치활동을 허용하면 언론 논지에 당파성이 생기고, 결국 언론과 방송의 정치적 중립성이 훼손될 것이라는 이유로 반대하며 시기 상조라는 반론도 있었지만 다음과 같은 논리로 법 개정을 통과시켰다. 이 논리를 현재의 교사에게 적용하면.....

“문제의 언론인 정당 가입 불허 조항은 과거 군사 독재시절 언론인의 야성(野性)을 통제하기 위해 만든 조항으로 문민시대에는 맞지 않을 뿐만 아니라 불필요한 참정권 제한이다.”

“사실 그동안 우리나라 정당의 당원들은 주로 할 일 없는 「실업자」 중심으로 채워져 결과적으로 정치 자체의 질을 저하시켜온 측면이 있었다. 정당의 질을 높이기 위해서도 언론인의 정당 가입을 허용해야 한다.”

“정당 가입 허용이 언론 논지에 미치는 영향과 관련, 언론인의 정당가입 허용과 언론논지는 별개의 것으로 논지의 당파성 여부는 언론사 스스로가 해결해야 할 문제이다.”

=> 정치적 중립성(공정성)이 요구되는 방송이나 신문 분야에 종사하는 언론인들에게 정당 가입과 정치자금 후원을 금지하지 않는데, 교사들은 정치적 중립성을 이유로 정치활동을 금지할까?

5. 외국 교사들의 정치기본권과 대한민국 교사의 정치기본권

※참고자료) 국회도서관 입법정보실 입법정보지원과 담당 입법정보연구관 서복경 박사(2007년 6월 7일) 수신 : 최순영 의원

주요국 공무원 정치활동 관련 규정

1. 세계적 추세 (결론)

○ 현재 OECD 국가들 중 영국․미국․일본에서는 공무원의 특정 정치활동에 대한 법적 제한규정을 두고 있지만 정당가입은 허용하고 있으며, 다른 유럽 국가들은 정당가입만이 아니라 기타 정치활동에 대해서도 따로이 제한규정을 두고 있지 않음.

○ 영국․미국․일본에서도 공무원의 정치적 중립이란 직무 수행에 있어서의 정치에 대한 무관성(無關性)․불편부당성과 공정성을 의미하는 것이며, 정당가입이나 당비 납부 등은 개인의 정치적 자유라는 측면에서 법적 제한을 두지 않고 있음.

○ 2차 대전 이후 복지국가 모델을 채택해온 선진국가들의 경우, 국가부문이 커지면서 전체 민간인 고용자 중 공공부문 고용인력의 비중이 지속적으로 높아졌음. 그 결과 각 국 정당의 당원구성에서 공무원들의 비중은 높은 편이며 이들은 정당을 통해 정부의 정책결정에 영향력을 행사해 왔음.

다른 나라의 공무원들은 일부 제한이 있지만 정당 가입이나 정치후원금 등 정치적 기본권을 가지고 있고, 특히 교사들은 일반 공무원보다 더 폭넓게 정치적 기본권이 보장된다.

=> 대한민국 아이들의 정치적 능력이 다른 나라 아이들의 그것에 비해 떨어지는 걸까, 아니면 대한민국 교사들의 능력, 특히 정치적 능력이 다른 나라 교사들의 그것보다 못하기 때문일까? 왜?

'청소년 미성숙론'은 학생과 교사 인권의 무덤

: 교사•공무원이 더 많은 정치적 권리를 획득해야 하는 이유

- 배경내(인권교육센터 ‘들’ 상임활동가)

프리모 레비의 『이것이 인간인가』에는 이런 구절이 나온다. “히틀러 치하의 독일에는 특별한 불문율이 널리 퍼져 있었다. 아는 사람은 말하지 않고, 모르는 사람은 질문하지 않으며, 질문한 사람에게 대답을 하지 않는다는 것이었다. 이런 식으로 해서 독일인들은 자신들의 무지를 획득하고 방어했다.” 나치 강제수용소의 생존자였던 프리모 레비는 나치체제가 유지될 수 있었던 이유를 여기에서 찾았다. 우리는 알고 있다. 사유하지 않는 것, 질문하지 않는 것, 두려움으로 인해 사고와 분석의 힘이 마비되는 것이야말로 독재의 원동력이라는 것을. 우리는 또한 알고 있다. 히틀러 치하 독일인에게 강요되었던 ‘무지’와 ‘침묵’을 바로 지금 한국사회에서 강요당하고 있는 대표적 존재가 바로 교사와 공무원이라는 것을 말이다.

모욕과 착각

한 집단의 권리가 제한되어야 한다고 주장되는 이유들은, 그 제한을 통해 보호하고자 하는 집단을 바라보는 인간관을 반영하고 있다. 2008년 일제고사 문제로 인한 대량 해직사건에서부터 2008년 서울시교육감 선거운동 참여와 2009년 시국선언, 2010년과 2011년 정당 가입•후원 문제로 인한 대량 징계와 기소에 이르기까지 교사들의 양심의 자유와 정치 기본권을 탄압해온 최근 사태들을 돌이켜 보면, 이 모든 문제를 가로지르는 명분은 바로 '교육의 중립성'이었다. 그리고 이 교육의 중립성이 요구되는 이유로 주로 거론된 것이 바로 '학생의 미성숙론'이다. 대학교수들에게는 인정되는 정치 기본권이 초•중등 교사에게는 인정되지 않는 이유가 바로 대학생들과는 달리 '초•중등학생들이 감수성과 모방성, 수용성이 왕성한 미성숙한 인격체'이기 때문이라는 것이다.

그런데 이와 같은 논리는 초•중등 학생을 바라보는 모욕적 시선과 거대한 '착각'에 기초해 있다. 성숙은 나이와 절대적으로 비례하는가. 학생은 교사의 말을 여과없이 스폰지처럼 흡수하기만 하는, 교사의 신념에 따라 좌지우지되는 수동적 존재일까. 게다가 학생의 배움과 사유가, 정치적인 것들과의 만남이 오직 학교 안에서만, 교사를 통해서만 이루어지는 것도 아니다. 만약 수용성과 모방성이 왕성한 학생을 정치적 편향으로부터 보호하기 위해 교사들의 정치적 권리가 제한돼야 한다면, '어린 학생'들에게 영향을 끼칠 수 있는 부모와 성직자, 청소년지도사 등 모든 사람의 정치적 권리를 제한해야 하는 것은 아닌가. 초•중등 학생들에게 어쩌면 부모보다 더 큰 영향력을 미치는 연예인들의 정치적 권리도 제한해야 하는 것은 아닌가. 다른 집단보다 교사들이 학생에게 미치는 영향이 더 크다는 것은 어떻게 증명될 수 있는가. 법의 이름으로 엄숙하게 제시된 논거들은 이런 질문들에 답하지 못한다.

'중립성'의 신화가 만들어낸 '편향'

교육은 정말 중립적인가, 아니 중립적일 수 있는가? 원래 ‘교육의 정치적 중립성’은 정권의 입맛대로 교육내용이 마구 휘둘리지 않도록 하기 위해 요청되는 것이지만, 사실은 정권이 내민 슬로건에 따라 교육내용이 좌지우지되는 일이 반복되어 왔다. 정권이 ‘새마을’을 외치면 학교에서는 일제히 새마을교육이 이루어지고, 정권이 ‘녹색성장’을 외치면 녹색성장교육을 해야 하는 형편이었다. 복종의 의무, 중립성의 의무 등 갖가지 덫에 걸려 교사의 시민적 권리와 ‘교육활동의 자유’는 너무도 초라하다. 이처럼 ‘중립성’이라는 말로 교사를 침묵시키고 양심을 기만하도록 만드는 한편, 학생들도 ‘판단하지 않는 것’에 익숙해진 사이, 결국 학교가 독점한 진실만이 유일한 ‘공적 권위를 지닌 진실’의 자리를 꿰차왔다. 상황이 이렇다면 ‘교육이 중립적이다’라는 말 자체야말로 실로 정치적이지 않은가?

우리가 교육의 중립성이라는 신화에 계속 매달리는 한, 오히려 교육에 대한 정권의 통제 또는 교육의 편향을 멈출 수 없다. 정권에 대해서는 '교육에 대한 중립'을 요구하되, 교사에게는 더 많은 '교육의 자유', 정치적 자유를 부여할 때 적어도 '균형 잡힌 교육', '덜 편향적인 교육'이 가능해질 수 있다. 확대된 자유는 진실의 상자를 열게 마련이다. 교사가 녹색성장교육을 대놓고 비판할 수 있어야, 안보교육이란 이름으로 행해지는 이념교육이나 전쟁훈련을 공개 비판할 수 있어야, 올바른 교육정책을 내놓는 정당을 지지할 수 있어야 그 편향을 바로잡을 길이 열리지 않겠는가. 교사의 정치적 권리가 인정되면서 일부 부작용이 생길 수 있을지는 몰라도, 적어도 현재 조건에서는 국가에 의한 교육 통제를 견제하는 검이 될 가능성이 훨씬 크다.

무엇보다 교사의 교육활동과 개인으로서의 정치 활동은 과연 구분될 수 있는가? 이는 교육의 본질상 불가능하다. 파커 J. 파머는 『가르칠 수 있는 용기』라는 책에서 ‘가르침이란 교사의 영혼에 거울을 들이대는 행위’라고 말했다. 교사란 자기 삶의 깊이와 가치 지향에 따라 교육의 내용과 방향을 구성하기 마련이기 때문이다. 교사의 학생 생활지도는 또 어떠한가. 똑같은 학생의 행동에 대해서도 교사마다 각기 다른 진단과 처방을 내린다. 예를 들어, 수업시간에 잘 집중하지 못하는 학생을 보고 어떤 교사는 ‘학생의 주의력 결핍 장애’를 문제 삼고, 또 어떤 교사는 ‘수업의 내용과 속도가 그 학생을 배려하고 있는가’, ‘수업에 집중하기 힘든 학생의 마음은 무엇인가’를 따져본다. 이 차이는 정치적인 것과 과연 무관할까. 나아가 교육이 진정 교육다우려면 인간의 모든 행위가 얼마나 사회적이고 정치적인가를 다룰 수 있어야 한다. 수학시간에 천안함의 물기둥 높이를 계산해본다면 이는 너무 정치적이어서 문제가 되는가. 정수라의 ‘아 대한민국’과 정태춘의 ‘아 대한민국’의 차이를 살펴보는 음악시간은 음악 이외의 것을 가르치는 것인가. 원자력발전소가 안전하다고 가르치는 교육은 괜찮고, 반대로 원전의 안전 신화에 의문을 제기하는 과학 교사는 편향적이고 비과학적인 수업을 하고 있는 것인가. 제주4•3항쟁이나 5•18에서 이루어진 국가폭력을 다루는 수업은 반국가적인가. 교육현장에서 무상급식의 중요성을 이야기해왔던 교사가 무상급식에 대한 토론 수업을 전개하고 무상급식을 찬성하는 정당을 후원하는 것은 정치 편향인가. 이처럼 현재의 법률은 교사에게 '지킬 수 없는 의무'를 부여해놓고, 교사들의 인권을 심각하고 있는 꼴이다.

파시즘과 2차대전을 경험한 독일이 ‘교육의 중립성이란 신화'가 아니라 교사의 정치적 권리 인정과 ‘정치교육’의 강화에서 파시즘을 되풀이하지 않을 해답을 찾았던 것도 바로 이 때문이다. 전후 '민주주의 교육' 또는 '정치 교육'을 제도화한 독일은 '바이텔스 바흐 합의'를 통해 정치적 편향 없음과 정치 활동의 금지는 다른 것임을 명확히 하면서, 국가에 대해서는 '교육내용 불간섭의 원칙'을, 교사들에게는 정치적 자유와 함께 '교화나 주입 금지의 원칙'을 명확히 했다. 정치 교육이 교화나 주입이 되지 않도록 학생들이 자신의 입장을 분석하고 자율적으로 결론을 도출할 수 있는 능력을 키우도록 한 것이다. 학교에서 '정치'와의 만남을 가능케 하되 편향되지 않도록 하며, 교사의 결론이 곧장 학생의 결론이 되도록 강요하지 않는 교육이 충분히 가능하다는 것이다.

교사의 '권리 없음'과 학생의 정치적 미성숙

시민의 정치적 무관심 속에 관건 선거가 가능한 것처럼, 학생의 정치적 무관심과 정치적 미성숙 속에 이른바 교사에 의한 정치 세뇌도 가능해진다. 정녕 교사의 정치적 권리를 제한하려는 이유가 학생에 대한 정치 세뇌에 있다면, (교사가 학생에게 미치는 영향이 실제로 얼마나 되는지에 대한 논의는 제외하고) 한 교사가 학생들에게 미치는 영향력이 절대적이지 않게 하는 접근이 더 효과적이다. 교사의 정치적 권리를 제한한 현재의 교육은 학생의 정치적 미성숙도 강요하고 있다. '정치적인 것'이 거세된 교육 현장에서, 학생들은 '판단하지 않음' 또는 '입장 없음'을 중립인 양 오해하고 있다.

교사의 생각이 일방적으로 강요 또는 주입되는 일을 막을 수 있는 가장 무서운 감시자이자 조언자는 바로 학생일 수밖에 없다. 학생이 사유하는 힘, 질문하는 힘, 자기 생각을 방어하는 힘을 가질 때, 학생이 교육의 과정에서 존중받는 권리의 주체로 인정될 때, 교사의 생각이 지배하는 교육이 아니라 다양한 생각이 유통되고 성숙하는 교육이 될 수 있다. 학생들이 진정 성숙하기를 원한다면, 특정인의 사고와 신념에 따라 좌지우지되지 않기를 원한다면, 학생의 정치적 미성숙을 강요하는 제도와 관행들을 없애나가야 한다. 말하기와 글쓰기는 ‘사회적•정치적 행위’이다. 학교에서 '침묵'이나 '독백'을 강요하지 않고, 말과 글의 사회성과 정치성이 탐색될 수 있을 때, 정치 세뇌의 위험성은 줄어들 수 있다.

교사의 정치적 권리를 자유롭게 허용하고 있는 독일은 학교 단위의 민주주의와 학생자치가 활성화된 대표적 나라로 꼽힌다. 지방선거의 경우 16세부터 선거권이 주어지고, 18세 국회의원도 배출한 바 있다. 학생들이 어려서부터 정치와 만나고 스스로 판단하는 힘을 기를 수 있도록 지원하는 동시에 실제로도 정치에 참여할 수 있는 권한을 확대하고 있는 것이다. 교사의 인권과 학생의 인권, 교사의 정치적 권리와 학생의 정치적 권리가 동행할 수밖에 없는 이유이다. 교사의 정치적 권리를 확대하려는 바퀴는 학생의 인권, 특히 정치적 권리를 확대하려는 바퀴와 함께 굴러가지 않으면 안 된다.

※첨부 자료1: 교원/공무원의 정치기본권의 근거

1) 교원의 정치적 자유 허용이 세계적 표준 : 정치 자유 박탈은 세계적 망신

※자료1) 주요국 교원. 공무원의 정치활동 관련 국회도서관 입법정보실 자료

※자료2) 독일 연방의회 의원 진출 현황

※자료3) Obama 대통령 선거 미국교원노조의 정치자금 후원과 지지 선언

※자료4) UN인권이사회 권고 : 교원과 공무원의 정치적 의사표현의 자유 보장

2) 국가인권위의 인권플랜 NAP에서 교사 공무원 정치적 권리 보장 권고

※자료5) 국가인권위원회 ‘인권정책기본계획’ (2006 NAP)

3) 국회입법조사처, 교원의 정치적 자유 보장 위한 입법 노력 촉구

※자료6) 국회입법조사처 <이슈와 논점> 주요 내용

4) 헌법재판소 “공무원 직위를 이용하지 아니한 선거 기획금지는 위헌” 판결

※자료7) 직위를 이용하지 아니한 공무원의 선거기획, 집행 금지 조항은 위헌

5) 교육의 정치적 중립성, 교육의 종교적 중립성 비교

※자료8) 정치-교육-종교의 중립성에 대한 법적 비교(교원의 정치적․종교적 중립성)

6) 서울행정법원 교원단체의 정치활동 금지 조항 위헌법률 제청(2011년 2월 18일)

※자료9) 일체의 정치활동을 금지한 교원노조법 조항 위헌 제청(서울행정법원)

7) 한나라당 정택 파트너 보수적 교원단체인 교총도 교원정치활동 보장 요구

※참고1) 교사/공무원 정치기본권은 1998년 국민의정부와 새정치국민회의 당론.

※참고2) 한국교총의 교사/공무원 정치기본권에 대한 입장

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1) 교원의 정치적 자유 허용이 세계적 표준 : 정치 자유 박탈은 세계적 망신

교원의 정치적 자유와 권리를 어디까지 허용해야 하느냐는 나라마다 약간의 차이가 있지만 대부분의 선진국에서는 폭넓게 허용되고 있으며, 일부 제약하는 나라에서도 정당 가입이나 정치 자금 후원 자체를 금지하는 경우는 없다. 이것이 국제적 표준(글로벌 스탠다드)이다.

나라	정치활동 제한/허용	구체적 내용
일본	일부 제한	국가공무원법과 인사원 규칙을 통하여 금지되는 행동을 규정하고 있지만, 정당 가입 및 정치자금 후원은 허용
미국	일부 제한	정당 가입, 정치자금 모금 및 기부, 공직 후보 출마와 선거 운동 허용
독일	정치활동 허용	직위 이용 않으면 제한 없이 허용
영국	정치활동 허용	공무원을 3집단으로 나누어 규정하며 하위직 공무원, 교사는 거의 제약없이 허용. 정당 가입과 후원은 모두 허용
프랑스	정치활동 허용	정당 활동, 정치자금 기부, 공직후보 출마, 선거 운동 등이 모두 허용
핀란드	제한 법률 자체가 없음	제한 없이 허용
스웨덴	제한 법률 자체가 없음	제한 없이 허용
노르웨이	제한 법률 자체가 없음	제한 없이 허용
덴마크	제한 법률 자체가 없음	제한 없이 허용
캐나다	정치활동 허용	업무 수행에 지장을 주지 않는 한 허용
호주	정치활동 허용	제한 없이 허용. 출마 시 상급자와 협의
뉴질랜드	정치활동 허용	제한 없이 허용. 출마 시 미리 통보

<세계 각국의 교원의 정치활동 허용 여부와 범위>

※자료1) 주요국 교원. 공무원의 정치활동 관련 국회도서관 입법정보실 자료

2007년 6월 국회 도서관 입법정보실에서 발표한 "주요국 공무원 정치활동 관련 규정" 등은 세계 각국의 교원과 공무원의 정치활동의 허용 여부에 대해 이렇게 밝히고 있다.

○영국의 공무원은 정당 가입이 허용되며, 직위에 따라 세 집단으로 나누어 정치활동 제한의 범위가 상이하게 설정되어 있는데, 하위 공무원일수록 폭넓게 허용된다. 교사에 대해서는 거의 제한이 없다.

○프랑스는 공무원의 정치 활동 제한요건이 없고, 직위를 사퇴하지 않고도 선거에 입후보할 수 있으며, 타인의 선거운동을 위해 휴가를 얻을 수도 있다. 당선된 경우 신분을 그대로 유지할 수 있고, 나아가 의원직을 사임하고 복직했을 때 승진과 경력 환산 혜택을 받는다.

○독일은 정당 가입이나 활동이 매우 폭넓게 허용된다. 공무원직을 가진 채로 선거 출마도 가능하며, 지방의원의 경우 아예 의원 겸직이 허용되며 유급휴가를 받을 수 있다. 교원은 더욱 자유롭게 정치 활동의 자유가 허용된다. 업무 중에는 정치 활동의 제약을 받고 있으나, 근무 외 시간의 정치활동에 관해서는 거의 제약이 없다.

○뉴질랜드 공무원은 정당 가입이 허용하고 있을 뿐만 아니라 정당의 간부직을 갖는 것에 대해서도 비교적 넓게 허용되고 있다. 그들은 행정부서의 장에게 보고만 하면 되고 자신의 정치 참여와 공무원으로서의 의무․책임이 갈등을 일으키지 않으면 된다.

○캐나다는 공무원 개인의 정당가입이나 당비 납부 등의 정치활동이 허용하고 있으며, 공무원의 신분으로서 선거 결과에 직접 영향을 미치는 행위에 대해서는 제한 규정을 두고 있다.

○이태리․포르투갈․오스트리아 등은 공무원과 교원의 정치활동을 따로 제약하는 법률이 없고, 공무원 윤리 헌장이나 수칙 형태로 공무수행의 불편부당성(impartiality)를 명문화하고 있으나, 금지하는 구체적인 사례를 명시하지 않고 일반적 원칙 수준에서 언급하고 있다.

○덴마크․스웨덴․네덜란드․핀란드 등에서는 교원의 정치 활동을 제약하는 법률 자체가 없으며, 헌장이나 수칙 형태의 독자적인 제한 규정도 없다. 교원의 정치 활동의 자유는 헌법이 보장하는 권리와 의무 수준으로 판단하고 있다.

이 보고서는 다음과 같이 결론을 내리고 있다.

"○ 현재 OECD 국가들 중 영국․미국․일본에서는 공무원의 특정 정치활동에 대한 법적 제한규정을 두고 있지만 정당 가입은 허용하고 있으며, 다른 유럽 국가들은 정당 가입만이 아니라 기타 정치활동에 대해서도 따로 제한규정을 두고 있지 않음.

○ 영국․미국․일본에서도 공무원의 정치적 중립이란 직무 수행에 있어서의 정치에 대한 무관성․불편부당성과 공정성을 의미하는 것이며, 정당가입이나 당비 납부 등은 개인의 정치적 자유라는 측면에서 법적 제한을 두지 않고 있음."

자료2) 독일 연방의회 의원 진출 현황

교사직업의 세부 분류		제15대 연방의회기 (2002~2005) 재적의원: 628명		제16대 연방의회기 (2005~2009) 재적의원: 614명
		의원수	점유비율	의원수	점유비율
Erzieher/innen (양육교사)		3	0.5%	3	0.5%
Erzieher/innen in Kindertageseinrichtungen (유치원교사)		1	0.2%	1	0.2%
Lehrer/innen(교사)		6	1.0%	4	0.7%
Gymnasiallehrer/innen(김나지움중등교사)		36	5.7%	34	5.5%
Grundschullehrer/innen(초등교사)		17	2.7%	10	1.6%
Hauptschullehrer/innen(일반중등교사)		7	1.1%	5	0.8%
Realschullehrer/innen(실업계중등교사)		11	1.8%	8	1.3%
Gesamtschullehrer/innen(통합학교중등교사)		1	0.2%	1	0.2%
Sonderschullehrer/innen(특수학교교사)		4	0.6%	3	0.5%
Lehrer/innen an der Berufsbildenden Schule (직업학교교사)		12	1.9%	10	1.6%
Sportlehrer/innen, allgemein(체육교사)		2	0.3%	1	0.2%
Lehrer/innen in der erwachsenen-und Fortbildung (성인교육 및 재교육학교교사)		1	0.2%	1	0.2%
교사 합계		101명	16.1%	81명	13.2%
비고	Jurist(en/innen)[법조인]	130명	20.7%	143명	23.3%

(자료: 독일연방의회 웹사이트, 연세대 법학전문대학원 이종수 교수)

현재 제16대 독일연방의회(Deutscher Bundestag) 전체 의원 614명의 직업 중 법조인(143명, 23.3%), 교사(81명, 13.2%), 정치전공자(28명, 4.6%)으로 교사가 두 번째로 많다.(15대 101명, 16.1%) 이런 분포는 노르웨이, 스웨덴, 프랑스 등 선진국의 일반적 현상이다.

자료3) 대선에서 미국교원노조의 Obama 정치자금 후원과 지지 선언

좌) Time 기사(2008년 11월 26일자) 2008년 미국대통령 선거에서 미국최대의 교원노조인 NEA(National Education Association, 전미교육자협회)가 오바마 대통령 선거 운동 자금 5천만 달러(한화 약 600억)을 제공했다는 내용

우) New-York Times 기사(2011년 5월 6일자) 오바마 대통령이 2012년 재선에 도전한다고 선언하자 미국의 주요 노동조합 중에서 교원노조 NEA가 가장 먼저 오바마 재선 지지 선언(endorsement)을 하였다는 내용

미국의 교원노조는 대통령선거나 주지사 선거, 의회 의원 선거 등에서 주로 민주당을 지지하며 민주당의 당선을 위해 정치자금을 제공하는 것뿐 아니라 적극적인 지지선언을 하기도 한다. 오바마 대통령 역시 예외가 아니어서 전통적인 민주당 지지 세력인 교원노조와 연대를 하고 있으며, 지난 2008년 대통령 선거에 이어서 2012년 대통령 선거에서도 오바마 대통령이 재선 출마를 선언하자 주요 노동조합 중에서 교원노조가 가장 먼저 오바마 지지선언을 하였다.

미국 교사들은 이런 정치활동뿐 아니라 당연히 특정 정당에 가입하기도 하고, 지지하는 정당 또는 정치인에게 정치후원금을 내는 것도 자유롭다.

※자료4) UN 인권이사회 권고 : 교원과 공무원의 정치적 의사표현의 자유 보장

좌) 프랑크 라 뤼 UN표현의자유특별보고관에 의해서 작성되어 UN인권이사회와 총회에 보고되어 채택된 “의사포현의 자유에 대한 권리의 보호와 증진에 관한 특별보고관의 보고서 『Mission to the Republic of Korea』의 표지

2010년 5월 우리나라를 직접 방문하여 한국의 정치적 표현의 자유의 위축 상황을 직접 조사한 프랑크 라 뤼 UN(유엔) ‘의사표현의 자유 특별보고관’은 2011년 6월 스위스 제네바에서 열린 UN인권이사회 총회에 한국의 촛불시위 이후 벌어지고 있는 표현의 자유 위축에 대한 우려를 담은 보고서를 발표하고, 한국 정부에 교원과 공무원의 정치적 의사표현의 자유를 보장하라는 권고를 담은 보고서 채택하였다. 구체적으로 “학교 교사들이 학생의 견해와 의견 형성에 중요한 역할을 하고 있음을 인정하는 한편, 대한민국 정부가 교사들이 개인으로서 가지고 있는 표현의 자유에 관한 권리를, 특히 그와 같은 권리가 교육정책과 같은 공익적 사안과 관련 공무 외에 행사되는 경우, 보장할 것을 권고한다.”라고 보고서는 밝히고 있다. 교사 공무원의 정치적 권리를 제약한 것으로 국제적 망신을 당한 것이다.

Ⅴ. 대한민국의 의사와 표현의 자유에 관한 권리 현황(번역)

6. 공무원(교사)의 의사와 표현의 자유에 관한 권리

76. 대한민국에서 공립학교 교사를 포함한 공무원은 국가공무원법에 따라 정치적 중립의 의무를 가지고 있어 자신의 의견을 표현하는 것이 금지되어있다. 특별보고관은 '전국교직원노동조합(전교조)'의 조합원들이 공공의 이익과 관련된 사안에 대한 평화적인 시국선언을 진행했다는 이유로 조사, 해고, 정직, 괴롭힘, 감시 등의 대상이 되어왔다는 점에 대해 심히 우려를 표명한다.

..........................(중략)...........................

80. 특별보고관은 공무원은 관점 및 의견 형성에 중요한 역할을 맡고 있으며 이에 따라 객관적이고 공정해야 할 의무가 있음은 인정하지만, 공무원 또한 개인으로써의 의사 표현의 자유에 관한 권리를 지니고 있으며, 그러한 권리는 특히 교육정책과 같은 공공의 이익과 관련된 사안이거나 업무이외의 활동일 경우 의사표현의 자유를 행사할 권리가 있음을 밝힌다. 또한, '교직원 권고적용에 관한 ILO와 UNESCO의 전문가 위원회 공동 권고(Joint ILO and UNESCO Recommendation by the Committee of Experts on the Application of Recommendations Concerning Teaching Personnel)'에 의하면, "교사는 국민이 일반적으로 누리는 모든 시민적 권리를 자유롭게 행사할 수 있어야 하며 공적 피선거권을 지닌다. 또 한, 이 권고에는 "교사의 인성 발달, 교육서비스, 전체 사회를 위하여 교사의 사회적, 공적 생활 참여는 권장되어야 한다."고 명시되어 있다. 나아가, 2008년 5월 29일 대한민국 헌법재판소는 공무원이 정치적 중립을 지켜야 할 의무는 있으나 "공무원도 개인으로서 정치적 견해를 표현할 자유가 있기 때문에" 그들도 표현의 자유 보장으로부터 예외를 가질 수는 없다고 판결하였으며, 국가인권위원회도 이 결정에 동의하였다.

VI. 결론 및 권고

F. 공무원의 의사, 표현의 자유에 관한 권리

100. 특별보고관은 학교 교사들이 학생의 견해와 의견 형성에 중요한 역할을 하고 있음을 인정하는 한편, 대한민국 정부가 교사들이 개인으로서 가지고 있는 표현의 자유에 관한 권리를, 특히 그와 같은 권리가 교육정책과 같은 공익적 사안과 관련 공무 외에 행사되는 경우, 보장할 것을 권고한다.

교사가 개인적인 차원에서 자유롭게 정치적 권리를 행사할 수 있어야 함을 밝히고 있는 이 보고서의 권고를 대한민국 정부는 즉시 받아들어야 할 것이다. 이것이 UN의 수장인 재선 사무총장의 나라, UN 인권이사회 재선 이사국인 나라의 당연한 의무이다.

2) 국가인권위의 인권플랜 NAP에서 교사 공무원 정치적 권리 보장 권고

국가기관으로서 교원과 공무원의 정치활동의 자유와 권리를 보장하라는 입장을 밝힌 또 다른 기관은 국가인권위원회(인권위)다.

인권위는 2006년 1월, 인권과 관련된 법·제도·관행의 개선을 목표로 하는 범국가적인 인권정책 종합 계획인 '인권정책기본계획(NAP: National Action Plans for the Promotion and Protection of Human Rights)'에서 2007년부터 2011년 사이에 대한민국 정부가 국민의 인권 보장을 위하여 취해야 할 과제 중 하나로 '교원과 공무원의 정치적 자유를 보장'을 권고했다.

※자료5) 국가인권위원회 ‘인권정책기본계획’ (2006 NAP)

2007-2011 국가인권정책기본계획(NAP) 권고안

1. 시민적·정치적 권리 보호

1-3. 참정권

목표 : 국민의 참정권을 최대한 보장하여 정치의사 형성과정과 정책결정에 목표 국민의 참여를 확대함

□ 현황 및 필요성

○ 국가공무원법(제65조 제1항)과 공직선거및선거부정방지법(제9조)은 공무원의 정치활동을 포괄적으로 제한함

○ 대학교수의 정치활동은 허용되고 있지만 초·중등 교사의 정치활동은 제한되어 있음

□ 국가 정책방향

○ 정치·경제·교육·문화 수준과 국제기준을 고려하여 국민의 의사를 최대한 반영할 수 있도록 참정권을 보장해야 함

□ 핵심 추진과제

○ 공무원의 정치활동을 과도하게 금지하는 법을 정비하여 공무원과 교사의 정치활동 일정 범위 확대

국가인권위원회는 이 권고안에서 국가공무원법과 공직선거법이 교사와 공무원의 정치적 자유인 참정권을 과도하게 금지하고 있으므로, 정치·경제·교육·문화 수준과 국제기준을 고려하여 국민의 의사를 최대한 반영할 수 있도록 법을 정비하여 교사/공무원의 정치활동의 범위를 확대할 것을 권고하고 있다. 인권위원회가 개선을 권고한 마지막 해가 2011년이다.

3) 국회입법조사처, 교원의 정치적 자유 보장 위한 입법 노력 촉구

국회입법조사처는 2010년 11월 공식 소식지인 <이슈와 논점>을 통하여 우리 나라도 교원의 정치참여 보장을 위한 법률 개정 노력을 시작해야 함을 밝히고 있다.

여기에서 우리나라도 현행법 상 금지되어 있는 교원의 정치참여를 무조건 안 된다고 할 것이 아니라 공청회 개최, 입법 정책적 대안 마련 등 적극적인 자세를 가져야 한다고 제안하고 있다. 이 소식지도 2007년의 국회도서관 입법정보실의 자료와 마찬가지로 미국, 영국, 독일 등 대부분의 선진국에서 교원의 정당 가입, 정치자금 후원, 공직 선거 출마 등 정치활동을 허용하고 있다는 점을 명시하고 있다.

※참고) 국회입법조사처(NARS: National Assembly Research Service)는 국회법 제22조 3항에 의하여 입법 및 정책과 관련된 사항을 중립적·전문적으로 조사·연구하여 국회의 위원회와 국회의원에게 제공함으로써 입법 및 정책개발 역량을 강화하기 위해 설립된 국회의 독자적인 조사연구기관이다. <이슈와 논점>은 국회의원의 입법 활동을 지원하고자 국내외 동향 및 현안에 대해 발행하는 국회입법조사처의 공식적인 소식지다.

※자료6) 국회입법조사처 <이슈와 논점> 주요 내용

국회입법조사처 <이슈와 논점> - 2010년 11월

"교원단체 정치활동의 쟁점 및 과제" (강준희)

4. 해외 사례

(1) 미국 : 미국의 교원은 직무수행 시간 외에는 원칙적으로 개인적 정치참여 및 단체를 통한 정치참여가 모두 허용되고 있다. 미국의 양대 교원단체인 NEA(전국교육연합회)와 AFT(미국교사연맹)은 대통령선거에서 특정후보자를 지지하는 등 정치활동을 한 바 있다.(...후략...)

(2) 일본 : 일본은 교육공무원에 대하여 ｢국가공무원법｣,｢지방공무원법｣에서 정치활동을 제한하고 있으며 교원은 ｢교육공무원특례법｣에 의해 규제되고 있다. (...후략...)

(3) 영국 : 영국은 전통적으로 교원 개인의 정치참여를 시민으로서의 당연한 기본권으로 인식하고 있다. 영국은 강력한 노동운동의 발상지로서 경쟁적으로 교원단체를 결성하여 적극적인 정당지원활동을 해왔고 교원의 의회진출을 꾸준히 시도하고 있기도 하다.(...후략...)

(4) 독일 : 독일은 모든 공무원의 정치적 자유가 기본적으로 보장되어 있고 교원의 정치참여도 보장되어 있다. (...후략...)

한국교총이 선언한 "교원과 교원단체의 정치활동 참여" 문제는 여러 해 전부터 제기된 문제이다. 교원의 정치활동 참여문제에 대하여 헌법재판소는 참여금지 법률들이 헌법적으로 정당하다는 결정을 하였지만, 이는 어디까지나 현행법에 따른 결정이지 교원 및 교원단체의 정치활동을 허용하는 법률개정 자체를 부인하는 것은 아닐 것이다.

외국의 사례에서도 살펴보았듯이 일본을 제외한 대부분의 선진국가에서는 교원단체들의 특정후보자의 지지나 정당가입, 정치자금 조성 등 교원의 정치활동을 허용하고 있다.

이제 국회에서도 교원단체의 정치적 기본권 주장에 대하여 소극적인 자세를 취하거나 무조건적으로 외면하기 보다는, 본격적인 논의를 해야 할 필요성이 있다.

4) 헌법재판소 “공무원 직위를 이용하지 아니한 선거 기획금지는 위헌” 판결

2008년 공무원의 정치활동·선거운동과 관련하여 “공무원의 직위를 이용하지 아니한 선거 기획의 금지를 규정한 공직선거법 조항은 위헌”이라는 헌법재판소의 위헌 결정이 있었다. 2006년 5·31 지방선거에서 자치단체장들이 선거운동 기획에 참여해 공직선거법 위반 혐의로 법원에서 유죄선고를 받자, 이들은 공무원이 선거운동 기획에 참여하거나 그 기획의 실시에 관여하는 행위를 못하도록 하고 있는 공직선거법 제86조가 기본권 침해라면서 헌법소원심판을 청구하였다.

이 사건 판결에서 헌법재판소는 지위 이용 여부를 불문하고 공무원이 선거 운동 기획을 하거나 여기에 참여하는 것을 금지하고 있었던 구 공직선거법에 대해서 "공무원이 그 직위를 이용하지 아니하고 선거운동의 기획이나 집행에 참여하는 것을 금지하는 것은 위헌"이라고 판시했다. 즉, "선거에서의 공무원 선거중립의무를 실행하고자 한다면 그 지위를 이용하는 것을 막는 것만으로 충분하다"라고 하여 사적인 지위에서 하는 선거운동의 기획 행위를 포괄적으로 금지할 수 없다는 것이다.

현재 논란이 되고 있는 교사의 정당 가입이나 정치후원금 기부 역시 그 직위를 이용하여, 또는 직무수행과 관련되지 않는 한 이를 금지해야 할 필요성이 없다는 것은 이와 같은 이치일 것이다.

※자료7) 직위를 이용하지 아니한 공무원의 선거기획, 집행 금지 조항은 위헌

공직선거법 제86조 제1항 제2호 등 위헌확인

(2006헌마1096) 선고 2008.5.29 헌법재판소 전원재판부(주심 金熙玉 재판관)

선거의 공정성을 확보하기 위하여 선거에 대한 부당한 영향력의 행사 기타 선거결과에 영향을 미치는 행위를 금지하여 선거에서의 공무원의 중립의무를 실현하고자 한다면, 공무원이 '그 지위를 이용하여' 하는 선거운동의 기획행위를 막는 것으로도 충분하다. 이러한 점에서 이 사건 법률조항은 수단의 적정성과 피해의 최소성 원칙에 반한다. ...... 공무원의 편향된 영향력 행사를 배제하여 선거의 공정성을 확보한다는 공익은, 그 지위를 이용한 선거운동 내지 영향력 행사만을 금지하면 대부분 확보될 수 있다.

따라서 이 사건 법률조항의 위헌성은 공무원이 '그 지위를 이용하여' 하는 선거운동의 기획행위 외에 사적인 지위에서 하는 선거운동의 기획행위까지 포괄적으로 금지하는 것에서 비롯된 것이므로, 이 사건 법률조항은 공무원의 지위를 이용하지 아니한 행위에까지 적용하는 한 헌법에 위반된다. (=이 사건 법률조항이 공무원이 그 지위를 이용하지 않고 사적인 지위에서 선거운동의 기획행위를 하는 것까지 금지하는 것은 선거의 공정성을 보장하려는 입법목적을 달성하기 위한 합리적인 차별취급이라고 볼 수 없으므로 평등권을 침해한다.)

5) 교육의 정치적 중립성, 교육의 종교적 중립성 비교 : 공적 영역에서 교원/공무원은 종교의 중립성이 요구되지만 사적인 영역에서의 종교 활동은 허용된다.

우리 현행법 상 교사/공무원에게 정치와 종교 영역은 똑같이 중립이 요구된다. 그러나 사적인 영역에서 개인적 종교 활동은 허용되는데 개인적 정치활동은 금지된다. 이와 관련된 법을 정리해서 비교해 보면 다음과 같다.

※자료8) 정치-교육-종교의 중립성에 대한 법적 비교(교원의 정치적․종교적 중립성)

	정치	종교	비고
헌법	제31조 ④교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.	제20조 ②국교는 인정되지 아니하며, 종교와 정치는 분리된다.	중립성 규정
교육기본법	제6조(교육의 중립성) ①교육은 교육 본래의 목적에 따라 그 기능을 다하도록 운영되어야 하며, 어떠한 정치적·파당적 또는 개인적 편견의 전파를 위한 방편으로 이용되어서는 아니된다.	제6조(교육의 중립성) ②국가 및 지방자치단체가 설립한 학교에서는 특정한 종교를 위한 종교교육을 하여서는 아니된다.	중립성 규정
국가공무원법	제65조(정치 운동의 금지) ①공무원은 정당이나 그 밖의 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없다. ②공무원은 선거에서 특정 정당 또는 특정인을 지지 또는 반대하기 위한 다음의 행위를 하여서는 아니 된다.	제59조의2(종교중립의 의무) ① 공무원은 종교에 따른 차별 없이 직무를 수행하여야 한다. ② 공무원은 소속 상관이 제1항에 위배되는 직무상 명령을 한 경우에는 이에 따르지 아니할 수 있다.	중립의무 규정
결론: 사적 활동	허용 안됨	허용됨	차별

대한민국 헌법 이하 국가공무원법, 교육공무원법 등이 종교와 교육의 정치적 중립성에 대해서 비슷한 구조로 규정하고 있다. 헌법과 교육기본법, 국가공무원법이 똑같이 ‘교육의 정치적 중립성과 교육의 종교적 중립성’ 또는 ‘정치의 교육 중립성과 정치의 종교 중립성’을 똑같이 규정하고 있다.

그런데, 교원에게는 직무와 상관없이 일과 후에, 개인적으로 하는 정치활동이 인정되지 않는 것과 달리 종교활동은 개인적 영역에서 자유롭게 인정된다. 공무원도 마찬가지이다. 개인적 종교 활동이 직무인 교육과 연결되지 않는다는 것을 전제로 교원의 개인적 종교활동을 허용한 것인데 정치적 자유 역시 이와 마찬가지로 개인적 차원에서 금지되어야 할 이유가 없다. 교육에 있어서의 정치적 중립성은 자신의 직무인 교육과 관련하여 공적인 영역에서 정치 활동을 규제하는 것만으로 충분하다. 종교활동과 마찬가지로 사적인 영역에서는 교원의 정치적 활동의 자유를 제약해야 할 이유가 없다.

6) 서울행정법원 교원단체의 정치활동 금지 조항 위헌법률 제청(2011년 2월 18일)

서울행정법원 행정4부(이인형 부장판사)는 지난 2월 28일 교사시국선언으로 정치활동을 하였다는 혐의로 재판을 받고 있는 전교조 교사 3명의 위헌법률심판 제청신청을 받아들여 교원노조법 제3조 ‘교원의 노동조합은 일체의 정치활동을 하여서는 아니된다’는 조항에 대한 위헌 심판을 헌법재판소에 제청했다.

재판부는 “이 조항은 학교 내에서 학생에 대한 당파적 선전교육, 정치선전, 선거운동을 금지하는 것에 그치는 것이 아니라, 교원의 경제·사회적 지위 향상을 위한 정치적 의사표현의 자유까지 제한하고 있다... 교육에 영향을 미치지 않는 범위 내에서 정치활동도 불가능하지 않다고 할 것임에도, 아무런 제한 없이 교원노조의 정치활동까지 금지하고 있다.... 정치적 자유는 정당에 가입하고 활동하는 것 외에 정치적 의사를 자유롭게 표현하는 자유를 포함한다.”며 이 조항은 헌법 제21조 제1항의 정치적 표현의 자유를 본질적으로 침해하는 위헌이라고 밝혔다.

※자료9) 일체의 정치활동을 금지한 교원노조법 조항 위헌 제청(서울행정법원) 일부

교원노조법 제3조(일체의 정치활동 금지) 위헌 제청

2011.2.18 서울행정법원 행정4부(이인형 부장판사)

“헌법 제31조 제4항의 교육의 정치적 중립성은 교육이 국가권력이나 정치적 세력으로부터 부당한 간섭을 받아서는 안 되고, 교원은 교육전문가로서 양심에 따라 공정한 교육을 하여 객관적인 신뢰를 추구하여야 한다는 의미로 이해된다. 나아가 교육의 정치적 중립성 규정이 정치 영역이 학교 내외를 불문하고 전혀 개입하지 않아야 한다는 의미를 포함한다고 해석하는 것은 의문이 있다.”

“(일체의 정치활동을 금하는) 이 법률 조항은 국민의 기본권 보장이라는 입법목적을 달성하기 위하여 정치활동의 법위를 한정하여 규정함으로써 기본권 제한에 있어서는 최소침해성의 원칙에 따라야 할 것임에도 일체의 정치활동을 금지하여 위 원칙에 반하고, 또한 일체의 정치활동을 금지함으로써 얻어지는 교육의 중립성 보장이라는 공익에 비하여 교원노조의 국가의 의사형성에 영향을 미칠 수 있는 권리를 전면적 금지함으로써 침해되는 사익은 중대하다고 봄이 상당하므로, 법익균형성의 요건도 충족하지 못하였다. 따라서 위 법률조항은 헌법 제21조 제3항의 언론출판의 자유, 집회결사의 자유에서 도출되는 정치적 표현의 자유를 본질적으로 침해하여 헌법에 위반한다.”

교원의 정치활동 역시 포괄적이고 전면적으로 금지할 것이 아니라 법률로 범위를 정하여 최소한으로 규제되어야 함에도 현재 교사와 공무원의 정치 활동은 전면적으로 금지되어 있다. 교육의 정치적 중립성이 훼손되지 않는 범위 내에서 교원의 정치적 자유를 보장하는 입법이 이루어져야 한다.

7) 보수적 교원단체인 교총도 교원정치활동 보장 요구

한나라당의 교육정책 협의 파트너인, 보수적인 성향의 교원단체인 교총도 지속적으로 교원과 교원단체의 정치활동 권리를 보장할 것을 요구하고 있다.

"초·중등교원의 경우... 대학 교원과 달리 접근하는 것은 지나친 차별이 아닐 수 없다. 적어도 교원에게 편향교육과는 무관한 민주시민 교육이나 공무 이외의 사적인 영역에서의 정치활동을 허용하는 것이 우리의 헌법 정신이요 사회 발전을 위해서도 필요한 일이다. ..... 교육의 정치적 중립성을 교육과 정치의 엄격한 분리 또는 교육에서의 정치적 요소의 배제로 인식하는 것은 재고되어야 하고, 필요 이상으로 교원과 교원단체의 기본적 권리를 제약함으로써 학생과 교원을 정치 문맹인으로 만드는 것은 개선되어야 한다.” (‘교원 및 교원단체 정치활동 관계 법률 개정 방안’ 인사말...)

현 한나라당 이군현 의원(전 수석부대표)은 교총 회장이던 시절 교원과 교원단체의 정치적 활동의 자유 보장을 요구하였다. “교원 및 교원단체 정치활동 관련 법률 개정 제안”이라는 토론회와 자료집을 통하여 “한국교원단체총연합회는 교원과 교원단체의 정치적 기본권 보장을 목적으로 이 연구를 수행하였다.”라며 그 목적을 밝히고 있다.

이후 이원희 교총 회장도 정당 가입과 선거에서의 지지/반대 표현 등 교원의 정치활동 보장을 공약으로 내걸고 당선되었으며, 현 안명옥 회장 역시 교원과 교원단체의 정치활동 권리 보장을 요구하고 있다.

현재 한나라당 국회의원에게 정치자금을 제공하여 문제가 되고 있는 전국국공립유치원연합회 회장(유치원 원감), 한나라당 공천 신청 교원, 권오을 의원에게 500만원 제공한 교감 등이 전현 교총 회원들이다.

교원과 교원단체의 정치활동의 기본권 보장 요구는 일부 교원단체의 요구가 아니라 교사도 시민으로서 가지는 시민적 권리를 찾는다는 의미에서 교원단체들의 공통적인 요구이다.

※참고1) 교사/공무원 정당가입 허용은 1998년 새정치국민회의 과제

교사와 공무원의 정당 가입 허용 등 정치적 기본권 허용은 2011년 갑자기 제기된 과제가 아니라 이미 1998년 국민회의(현 민주당의 전신)가 당론으로 추진하던 과제이다. DJP 연합에 의해 집권한 국민의 정부에서는 집권 초기인 1998년과 1999년 교사와 공무원의 정당 가입 등 정치적 기본권 보장을 당론으로 하고 추진하였으나 신한국당 등 당시 거대야당의 반발에 결국 이루지 못한 역사적 과거가 있다.

13년 전, 그것도 DJP 연합에 의해 자민련과 함께 집권한 국민회의도 추진했던 과제를 2011년 UN 등 국제기구의 거듭된 권고에도 불구하고 추진하지 못하는 것은 심각한 문제가 아닐 수 없다. 당시에도 정치적 중립성 등에 대한 우려로 “근무시간 이외에, 근무장소가 아닌 곳에서, 직위를 이용하지 않는” 것을 전제 조건으로 하여 교사/공무원의 정치적 기본권을 허용하는 것으로 하였다.

※참고) 1998년~1999년 당시 공무원/교원 정당가입 관련 보도

※참고) 언론인의 정당 가입 허용

1993년 이전 정치적 중립성을 이유로 언론/방송 관계자도 정당 가입 등 정치활동의 자유를 제한하고 있었다. YS 정부에서 언론인의 정치활동 규제가 군사독재시절의 잔재라는 판단으로 언론인의 정당 가입 등을 허용하였다.

당시에도 정치적 중립성 훼손 우려로 반대가 있었지만 여당인 민자당과 YS정부는 다음과 같은 논리로 이를 허용하였다.

“문제의 언론인 정당 가입 불허 조항은 과거 군사 독재시절 언론인의 야성(野性)을 통제하기 위해 만든 조항으로 문민시대에는 맞지 않을 뿐만 아니라 불필요한 참정권 제한이다.”

“사실 그동안 우리나라 정당의 당원들은 주로 할 일 없는 「실업자」 중심으로 채워져 결과적으로 정치 자체의 질을 저하시켜온 측면이 있었다. 정당의 질을 높이기 위해서도 언론인의 정당 가입을 허용해야 한다.”

“정당 가입 허용이 언론 논지에 미치는 영향과 관련, 언론인의 정당가입 허용과 언론논지는 별개의 것으로 논지의 당파성 여부는 언론사 스스로가 해결해야 할 문제이다.”

※참고2) 한국교총의 정치활동에 대한 입장

◯1990년 3월 10일 한국교총 윤형섭 회장 취임 기자회견(동아일보 등)

한국교총 회장 취임 기자회견 “초중고 교원도 대학교수와 마찬가지로 교권의 옹호와 교육문제 해결을 위해서는 정치적 의사표현의 자유가 보장되어야 한다. 이들이 국회 또는 지방의회나 교육위원으로 진출할 기회가 주어져야 하며, 공직 취임에 따른 휴직과 복직이 보장되어야 한다.”

◯2002년 3월 한국교총 이군현 회장(현 한나라당 의원) ‘교원 및 교원단체 정치활동 관계 법률 개정 방안’ 인사말

"초·중등교원의 경우... 대학 교원과 달리 접근하는 것은 지나친 차별이 아닐 수 없다. 적어도 교원에게 편향교육과는 무관한 민주시민 교육이나 공무 이외의 사적인 영역에서의 정치활동을 허용하는 것이 우리의 헌법 정신이요 사회 발전을 위해서도 필요한 일이다. ..... 교육의 정치적 중립성을 교육과 정치의 엄격한 분리 또는 교육에서의 정치적 요소의 배제로 인식하는 것은 재고되어야 하고, 필요 이상으로 교원과 교원단체의 기본적 권리를 제약함으로써 학생과 교원을 정치 문맹인으로 만드는 것은 개선되어야 한다.”

◯2007년 7월 이원희 교총회장 선거 공약

☐ 파워있는 교총

▲07년 대선 후보 공개 지지(교육대통령 선출)

▲교원․교총의 정치 활동 보장

-희망교총 8대 프로젝트

•교원의 정치활동 보장 - 정당 가입, 정당 및 후보자 찬반 표현 등

◯2010년 10월 안양옥 교총 회장 취임 100일 인터뷰(“교원의 정치활동 허용하라”.. 연합뉴스 등)

안양옥 한국교원단체총연합회장은 10월 12일 “교원 개인의 참정권을 회복하기 위해 교원 및 교원단체의 정치활동 허용을 강력히 요구한다”고 밝혔다. 이날 취임 100일을 맞아 서울 신문로 서울교총회관에서 열린 기자회견에서 안 회장은 “대학교원에 비해 차별받고 있는 유초중등 교원의 권리 보장 및 전문직 교원단체의 자주적 활동을 위해 관련 법 개정 입법청원 활동을 전개하겠다”며 “차기 총선 및 대선에서 이를 지지하는 정당 및 후보자에 대한 지지운동 전개를 검토할 것”이라고 말했다.

=> 결론) 보수적인 교원단체인 한국교총도 20년전부터 교원의 정당가입 등 정치기본권 보장을 요구하고 있다.

※첨부자료2 : 교원 및 교원노조의 정치적 기본권 관련 법률 안

1. 현행 법제

가. 교원의 정치적 기본권 제한

(1) 정치자금기부 금지

정치자금법 제8조제1항, 국가공무원법 제65조제4항, 국가공무원복무규정 제27조

정치자금법 제8조(후원회의 회원) ① 누구든지 자유의사로 하나 또는 둘 이상의 후원회의 회원이 될 수 있다. 다만, 제31조(기부의 제한)제1항의 규정에 의하여 기부를 할 수 없는 자와 「정당법」 제22조(발기인 및 당원의 자격)의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 없는 자는 그러하지 아니하다.

국가공무원법 제65조(정치 운동의 금지) ① 공무원은 정당이나 그 밖의 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없다.

② 공무원은 선거에서 특정 정당 또는 특정인을 지지 또는 반대하기 위한 다음의 행위를 하여서는 아니 된다.

1. 투표를 하거나 하지 아니하도록 권유 운동을 하는 것

2. 서명 운동을 기도(企圖)·주재(주재)하거나 권유하는 것

3. 문서나 도서를 공공시설 등에 게시하거나 게시하게 하는 것

4. 기부금을 모집 또는 모집하게 하거나, 공공자금을 이용 또는 이용하게 하는 것

5. 타인에게 정당이나 그 밖의 정치단체에 가입하게 하거나 가입하지 아니하도록 권유 운동을 하는 것

③ 공무원은 다른 공무원에게 제1항과 제2항에 위배되는 행위를 하도록 요구하거나, 정치적 행위에 대한 보상 또는 보복으로서 이익 또는 불이익을 약속하여서는 아니 된다.

④ 제3항 외에 정치적 행위의 금지에 관한 한계는 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령으로 정한다.

국가공무원 복무규정 제27조(정치적 행위) ①법 제65조의 규정에 있어서의 정치적 행위는 다음 각호의 1에 해당하는 정치적 목적을 가진 것을 말한다.<개정 1972.5.4, 1981.6.24>

1. 정당의 조직ㆍ조직의 확장 기타 그 목적달성을 위한 것

2. 특정정당이나 정치단체를 지지 또는 반대하는 것

3. 법률에 의한 공직선거에 있어서 특정의 후보자를 당선하게 하거나 낙선하게 하기 위한 것

②제1항에 규정된 정치적행위의 한계는 제1항의 규정에 의한 정치적 목적을 가지고 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 함을 말한다.<개정 1972.5.4, 1977.4.22>

1. 시위운동을 기획ㆍ조직ㆍ지휘하거나 이에 참가 또는 원조하는 것

2. 정당 기타 정치단체의 기관지인 신문 및 간행물을 발행ㆍ편집ㆍ배부하거나 이와 같은 행위를 원조하거나 방해하는 것

3. 특정정당 또는 정치단체를 지지 또는 반대하거나 공직선거에 있어서 특정후보자를 지지 또는 반대하는 의견을 집회 기타 다수인이 모인 장소에서 발표하거나 문서ㆍ도서ㆍ신문 기타의 간행물에 게재하는 것

4. 정당 기타 정치단체의 표지로 사용되는 기ㆍ완장ㆍ복식 등을 제작 또는 배부하거나 이를 착용ㆍ착용권유 또는 착용을 방해하는 행위등 기타 명목 여하를 불문하고 금전 또는 물질로 특정정당 또는 정치단체를 지지 또는 반대하는 것

(2) 정당가입 금지

정당법 제22조, 국가공무원법 제65조제1항, 국가공무원복무규정 제27조

정당법 제22조(발기인 및 당원의 자격) ①국회의원 선거권이 있는 자는 공무원 그 밖에 그 신분을 이유로 정당가입이나 정치활동을 금지하는 다른 법령의 규정에 불구하고 누구든지 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 그러하지 아니하다.

1. 「국가공무원법」 제2조(공무원의 구분) 또는 「지방공무원법」 제2조(공무원의 구분)에 규정된 공무원 다만, 대통령, 국무총리, 국무위원, 국회의원, 지방의회의원, 선거에 의하여 취임하는 지방자치단체의 장, 국회의원의 보좌관·비서관·비서, 국회 교섭단체의 정책연구위원과 「고등교육법」 제14조(교직원의 구분)제1항·제2항의 규정에 의한 총장·학장·교수·부교수·조교수·전임강사인 교원을 제외한다.

(3) 선거운동 금지

공직선거법 제60조제1항4호

공직선거법 제60조(선거운동을 할 수 없는 자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 선거운동을 할 수 없다. 다만, 제1호에 해당하는 사람이 예비후보자·후보자의 배우자인 경우와 제4호부터 제8호까지의 규정에 해당하는 사람이 예비후보자·후보자의 배우자이거나 후보자의 직계존비속인 경우에는 그러하지 아니하다.<개정 1995.12.30, 1997.1.13, 2000.2.16, 2002.3.7, 2004.3.12, 2005.8.4, 2010.1.25>

1. 대한민국 국민이 아닌 자

2. 미성년자(19세 미만의 자를 말한다. 이하 같다)

3. 제18조(선거권이 없는 자)제1항의 규정에 의하여 선거권이 없는 자

4. 「국가공무원법」 제2조(공무원의 구분)에 규정된 국가공무원과 「지방공무원법」 제2조(공무원의 구분)에 규정된 지방공무원. 다만, 「정당법」 제22조(발기인 및 당원의 자격)제1항제1호 단서의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 있는 공무원(국회의원과 지방의회의원외의 정무직공무원을 제외한다)은 그러하지 아니하다.

나. 교원노동조합의 정치적 기본권 제한

(1) 일체의 정치활동 금지

국가공무원법 제66조

국가공무원법 제66조(집단 행위의 금지) ① 공무원은 노동운동이나 그 밖에 공무 외의 일을 위한 집단 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다

교원의노동조합설립및운영등에관한법률 제3조

교원노조법 제3조(정치활동의 금지) 교원의 노동조합(이하 “노동조합”이라 한다)은 일체의 정치활동을 하여서는 아니 된다.

(2) 선거운동 금지

공직선거법 제87조제1항제5호

공직선거법 제87조(단체의 선거운동금지) ①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관·단체(그 대표자와 임직원 또는 구성원을 포함한다)는 그 기관·단체의 명의 또는 그 대표의 명의로 선거운동을 할 수 없다.<개정 2005.8.4, 2010.1.25>

1. 국가·지방자치단체

2. 제53조(공무원 등의 입후보)제1항제4호 내지 제6호에 규정된 기관·단체

3. 향우회·종친회·동창회, 산악회 등 동호인회, 계모임 등 개인간의 사적모임

4. 특별법에 의하여 설립된 국민운동단체로서 국가 또는 지방자치단체의 출연 또는 보조를 받는 단체(바르게살기운동협의회·새마을운동협의회·한국자유총연맹을 말한다)

5. 법령에 의하여 정치활동이나 공직선거에의 관여가 금지된 단체

6. 후보자 또는 후보자의 가족(이하 이 항에서 "후보자등"이라 한다)이 임원으로 있거나, 후보자등의 재산을 출연하여 설립하거나, 후보자등이 운영경비를 부담하거나 관계법규나 규약에 의하여 의사결정에 실질적으로 영향력을 행사하는 기관·단체

7. 삭제<2005.8.4>

8. 구성원의 과반수가 선거운동을 할 수 없는 자로 이루어진 기관·단체

2. 법안 발의 현황

가. 교원의 정치적 기본권 제한 관련

(1) 정치자금기부 금지 관련

☞ 정치자금법 일부개정법률안

	제안일자	대표발의	주요내용
1	2009.11.26.	강기정	공무원과 교원 역시 직무와 관련한 정치적 중립성을 훼손시키지 않는 범위 내에서 정치적 기본권을 보장받아야 함. 특히 지위를 이용하지 아니한 행위에 대해서까지 선거운동금지를 적용하는 것은 위헌이라는 헌재 결정(헌재 2006헌마1096) 취지에 따라 공무원과 교원의 후원회원 가입을 허용하고자 함(안 제8조제1항).
2	2010.11.30.	백원우	후원금의 투명성 제고 및 법적 시비의 발생가능성 차단하여 정치자금 제도를 대의민주주의의 본질에 부합하도록 발전적으로 개선·보완하려는 것임. 공무원과 교사는 다른 법률에도 불구하고「정치자금법」에 따라 연간 10만원 이내에서 후원금을 기부할 수 있도록 함(안 제31조의2 신설).

(2) 정당가입 금지 관련

☞ 정당법 제22조에 대한 헌법소원 계류 중

☞ 정당법 일부개정법률안

	제안일자	대표발의	주요내용
1	2010.2.23.	권영길	현행 「정당법」은 공무원이나 공무원 신분을 가진 자는 정당의 발기인 및 당원이 될 수 없도록 하고 있음. 그러나 공무원도 개인적으로는 대한민국 국민으로서 정치적 자유의 권리를 보장받아야 할 것임. 또한, 헌법 제7조제2항에서 규정하고 있는 공무원의 정치적 중립성도 공무원의 불편부당하고 공정한 직무 수행을 강조하는 의미라고 볼 수 있음. 따라서 우리나라도 공무원과 공무원 신분을 가진 교원 등이 개인적인 신분으로는 정당에 가입하고 정치활동 등을 할 수 있도록 함으로써 공무원의 정치적 자유를 보장하려는 것임.

(3) 선거운동 금지 관련

☞ 없음

나. 교원노동조합의 정치적 기본권 제한 관련

(1) 일체의 정치활동 금지 관련

☞ 국가공무원법 일부개정법률안

	제안일자	대표발의	주요내용
1	2009.11.26.	강기정	교원노조법과 공무원노조법 시행 취지를 반영 하여 ‘노동운동이나 그 밖에’를 삭제하고, 집단행동의 범위를 명확히 하기 위해 ‘근무시간 중에는’을 추가하여 시간적 범위를 획정하고, 대법원 판례에 따라 ‘공익 목적에 반하거나 직무집행을 해태하는’을 명시함(안 제66조제1항).

☞ 교원의노동조합설립및운영등에관한법률 제3조에 대한 위헌법률심판제청

☞ 교원의노동조합설립및운영등에관한법률 일부개정법률안

	제안일자	대표발의	주요내용
1	2009.11.26.	강기정	현행 교원노조법은 노동조합과 그 조합원의 정치활동을 금지하면서 국가공무원법에서 제한하지 않는 사항까지 포괄적으로 금지하고 있어 교원의 정치적 기본권을 과도하게 침해하고 있음. 특히 지위를 이용하지 아니한 행위에 대해서까지 선거운동금지를 적용하는 것은 위헌이라는 헌재 결정(헌재 2006헌마1096) 취지에도 맞지 않음. 그리고 노동조합이라 하여 조합원보다 정치적 기본권을 과도하게 제한받을 이유가 없음에 반해, 교원노조법의 ‘정치활동’의 개념은 국가공무원법 제65조의 ‘정치운동’의 개념보다 넓게 해석될 소지가 있어 ‘정치운동’으로 수정하고, 그 금지 범위는 다른 법률에 따라 교육공무원에게 금지되는 정치운동으로 한정하고자 함.
2	2011.3.7.	김영진	현행법은 교원의 노동조합에 대하여 일체의 정치활동을 금지하고 있는데 이는 헌법이 보장하고 있는 정치적 의사표현의 자유를 과도하게 제한하고 있는 포괄적이고 모호한 조항인 것으로 보임. 이에 교원이 정치적 중립성을 유지하되 일반 시민으로서의 정치적 의사표현의 자유를 부당하게 침해받지 아니하도록 일체의 정치활동의 금지가 아닌 교육활동 중에 직위를 이용하여 특정 정당 또는 후보자 등을 지지하는 정치행위 등을 하지 못하도록 하려는 것임(안 제3조).

(2) 선거운동 금지 관련

☞ 없음

정치자금법 일부개정법률안

(백원우의원 대표발의)

의 안 번 호	10078		발의연월일 : 2010. 11. 30. 발 의 자 : 백원우․박기춘․김동철 이춘석ㆍ김우남ㆍ장세환 문학진ㆍ강기정ㆍ이윤석 이석현ㆍ최재성ㆍ박지원 의원(12인)

제안이유

2004년 3월 12일 정치자금 기부문화 확산을 위하여 도입한 세액공제를 통한 소액다수 정치후원금 기부제도와 관련하여 위법 시비가 계속되고 있어 정치후원금의 투명성 제고를 전제로 법적 시비의 발생가능성을 차단함으로써 의정활동에 전념할 수 있도록 하고,

대의민주주의에서 법인․단체의 정치후원금 기부를 통한 정치참여 또는 정치적 의사표현을 보장하고, 현실적으로 법인․단체의 정치자금 기부 욕구가 있음에도 이를 금지함에 따라 발생하고 있는 편법적인 정치후원금 기부관행을 차단하기 위하여 법인․단체의 정치자금 기부를 허용하며, 정당이 중앙당후원회를 통해 지역정당의 활성화에 필요한 재원을 마련할 수 있도록 하고, 정치자금 회계처리와 관련한 위반행위에 대해서는 선거관리위원회에서 우선적으로 조사하게 하는 등 정치자금 제도를 대의민주주의의 본질에 부합하도록 발전적으로 개선․보완하려는 것임.

주요내용

가. 후원금의 투명성 제고 및 법적 시비의 발생가능성 차단

1) 당비와 후원금 영수증은 기부받은 날부터 30일까지 당원 또는 후원인에게 교부하도록 함(안 제5조 및 제17조).

2) 후원회가 연간모금한도액을 초과하여 모금한 경우에는 그 초과 모금액은 다음 연도의 모금한도액에 포함하도록 함(안 제12조).

3) 제3자가 개인별 10만원 이하의 후원금을 모금하여 30일 이내에 후원인의 인적사항과 함께 후원회에 전달할 수 있도록 하되, 고용주가 피고용인을 대상으로 하는 경우는 허용하지 아니함(안 제16조).

4) 공무원과 교사는 다른 법률에도 불구하고 「정치자금법」에 따라 연간 10만원 이내에서 후원금을 기부할 수 있도록 함(안 제31조의2 신설).

5) 후원회 지정권자인 공무원이 자신의 정치활동과 관련하여 「정치자금법」에 따른 후원금을 기부받은 때에는 특정 행위와 관련한 정치자금의 수수로 보지 아니함(안 제32조).

6) 정치자금 기부내역을 인터넷에 게시하여 정치적 목적에 이용할 수 없도록 한 규정을 삭제함(안 제42조).

7) 후원회는 반기별(후원회를 둔 기간이 6개월을 초과하지 아니하는 때에는 후원회를 둔 기간을 말함) 60만원을 초과하여 후원금을 기부한 후원인(다른 사람이 대신하여 후원금을 기부한 때에는 실제 그 후원금을 부담한 자)의 성명, 소속 직장명(노동조합 등 단체의 구성원으로서 기부한 때에는 그 단체명)과 직위, 기부금액 및 기부일자를 반기별(후원회를 둔 기간이 6개월을 초과하지 아니하는 때에는 회계보고를 하는 때)로 중앙선거관리위원회가 지정한 홈페이지에 의무적으로 공개하도록 함(안 제42조의2 신설).

8) 의무적 공개사항 외에도 후원회는 지정권자인 국회의원과 협의하여 자율적으로 공개할 수 있도록 하되, 1회 10만원 이하의 후원금은 일자별 건수와 총금액만을 공개할 수 있도록 함(안 제42조의2 신설).

9) 국회의원이 후원인의 기부내역을 공개한 경우에는 자신이 대표발의한 법률안의 내용과 정책자료집 등의 주요 내용을 함께 공개하도록 함(안 제42조의2 신설).

10) 후원인의 기부내역을 공개한 후원금에 대하여는 후원회와 그 지정권자는 다른 법률에 따른 형사상의 책임을 지지 아니하도록 함(안 제42조의2 신설).

11) 기부내역을 허위로 공개하거나 직장명 등 기부내역을 누락한 경우 그 후원금은 국고에 귀속함(안 제42조의2 신설).

12) 선거관리위원회는 정당 등이 「정치자금법」에 따라 회계사무를 처리하고 있는지 정기적으로 또는 필요하다고 인정되는 때에는 회계장부등을 열람하는 등의 방법으로 확인․점검할 수 있도록 함(안 제44조의2).

나. 기업․단체의 정치자금 기부 허용

1) 단체는 연간 3억원의 범위에서 하나의 후원회에 연간 1천만원까지 후원금을 기부할 수 있도록 함(안 제11조의2 신설).

2) 상장법인은 연간 3억원, 비상장법인은 연간 1억 5천만원의 범위에서 선거관리위원회에 기탁금을 기탁할 수 있도록 함(안 제22조의2 신설).

3) 기업은 1회 기탁금액의 100분의 40의 범위에서 지정기탁금으로 기탁할 수 있도록 하되, 하나의 정당에 대한 연간 지정기탁금 한도액은 상장법인은 2천만원, 비상장법인은 1천만원으로 함(안제22조의2 신설).

4) 기업이 기탁금을 기탁하거나 단체가 후원금을 기부하는 때에는 정관에 따른 대의기관(또는 그 수임기관)이나 내부규약 등에 따른 결의를 거치도록 함. 다만, 단체가 소속 회원으로부터 별도의 금품을 모금하여 후원금을 기부하는 경우는 그러하지 아니함(안 제11조의2 및 제22조의2 신설).

5) 기업․단체의 기탁금 또는 후원금은 기업․단체의 명의로 하며, 익명으로 기부할 수 없도록 함(안 제11조의2 및 제22조의2 신설).

6) 기업의 기탁금 기탁내역은 분기별로 중앙선거관리위원회 홈페이지에 공개하도록 함(안 제22조의2 신설).

7) 법인․단체의 정치자금에 대하여도 면세대상에 포함함(안 제59조).

나. 지역정당 활성화 등에 필요한 재원확보를 위해 중앙당후원회 허용

1) 정당의 중앙당은 후원회를 둘 수 있도록 함(안 제6조).

2) 후원인(개인)은 하나의 중앙당후원회에 연간 1천만원까지 후원금을 기부할 수 있도록 함(안 제11조).

3) 중앙당후원회는 배분․지급받은 기탁금을 포함하여 연간 150억원(전국단위 선거가 실시되는 연도에는 300억원)을 모금할 수 있도록 함(안 제12조 및 제13조).

4) 중앙당은 후원금(배분․지급받은 기탁금 포함)의 100분의 50 이상을 시․도당 또는 당원협의회에 배분․지급하도록 함(안 제13조의2 신설).

5) 선거가 실시되는 해에는 모금액의 100분의 50 이내에서 해당 선거의 소속 후보자의 선거경비로 사용하도록 함(안 제13조의2 신설).

6) 중앙당이 당원협의회에 지원하는 후원금은 계좌입금으로 하고, 그 내역을 중앙선거관리위원회에 통보하도록 함(안 제13조의2 신설).

7) 중앙당이 후원금의 용도를 위반한 경우에는 해당 금액을 이후 해당 정당에 지급하는 기탁금에서 공제하여 국고에 귀속함(안 제13조의2 신설).

8) 정당이 합당하는 경우 그 중앙당후원회가 존속 등에 관한 규정을 마련함(안 제20조 신설).

9) 중앙당으로부터 기탁금을 받은 당원협의회는 정당에 준하여 회계처리 및 보고를 하도록 함(안 제34조부터 제41조까지).

나. 회계처리 관련 위반행위에 대한 선거관리위원회 우선 조사

1) 정치자금범죄는 중앙선거관리위원회의 고발이 없으면 기소할 수 없도록 함(안 제56조의2 신설).

2) 다른 기관이 정치자금범죄를 발견하거나 피의자를 체포한 때에는 관할 시․도선거관리위원회에 인계하도록 함(안 제56조의2 신설).

3) 선거관리위원회는 회계처리 관련 정치자금범죄에 대하여는 해당 범죄의 벌금형의 5배에 해당하는 금액 이내에서 통고처분 할 수 있도록 함(안 제56조의3 신설).

4) 선거관리위원회가 정치자금범죄 조사를 위하여 필요한 때에는 검찰․경찰관서의 장에게 원조를 요구할 수 있고, 요구를 받은 기관은 즉시 응하도록 함(안 제52조).

정치자금법 일부개정법률안 (강기정의원 대표발의)

의 안 번 호	6728		발의연월일 : 2009. 11. 26. 발 의 자 : 강기정․김동철․김효석홍재형․양승조․안민석김유정․서갑원․최영희김상희․김재균 의원 (11인)

제안이유 및 주요내용

공무원과 교원 역시 직무와 관련한 정치적 중립성을 훼손시키지 않는 범위 내에서 정치적 기본권을 보장받아야 함. 특히 지위를 이용하지 아니한 행위에 대해서까지 선거운동금지를 적용하는 것은 위헌이라는 헌재 결정(헌재 2006헌마1096) 취지에 따라 공무원과 교원의 후원회원 가입을 허용하고자 함(안 제8조제1항).

정당법 일부개정법률안

(권영길의원 대표발의)

의 안 번 호	7669		발의연월일 : 2010. 2. 23. 발 의 자 : 권영길ㆍ안민석ㆍ강기갑 곽정숙ㆍ이정희ㆍ홍희덕 조승수ㆍ유원일ㆍ김재윤 최문순ㆍ김영진ㆍ유성엽의원(12인)

제안이유

현행 「정당법」은 공무원이나 공무원 신분을 가진 자는 정당의 발기인 및 당원이 될 수 없도록 하고 있음.

그러나 공무원도 개인적으로는 대한민국 국민으로서 정치적 자유의 권리를 보장받아야 할 것임. 또한, 헌법 제7조제2항에서 규정하고 있는 공무원의 정치적 중립성도 공무원의 불편부당하고 공정한 직무 수행을 강조하는 의미라고 볼 수 있음.

실제 외국의 사례를 살펴보면 영국, 미국, 일본은 공무원의 특정 정치활동에 대해 제한 규정을 두고 있지만 정당가입은 허용하고 있고, 프랑스, 독일, 뉴질랜드, 핀란드, 노르웨이, 스웨덴, 오스트리아 등은 공무원이 정당가입뿐 아니라 그 밖에 정치활동도 가능하게 하는 등 공무원의 정당가입에 대해 허용하는 나라가 많은 실정임.

따라서 우리나라도 공무원과 공무원 신분을 가진 교원 등이 개인적인 신분으로는 정당에 가입하고 정치활동 등을 할 수 있도록 함으로써 공무원의 정치적 자유를 보장하려는 것임.

주요내용

공무원, 교원, 그 밖에 공무원의 신분을 가진 자를 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있게 허용하도록 함(안 제22조제1항).

참고사항

이 법률안은 권영길의원이 대표발의한 「국가공무원법 일부개정법률안」(의안번호 제7670호) 및 「지방공무원법 일부개정법률안」(의안번호 제7671호)의 의결을 전제로 하는 것이므로 같은 법률안이 의결되지 아니하거나 수정의결 되는 경우에는 이에 맞추어 조정되어야 할 것임.

지방공무원법 일부개정법률안

(강기정의원 대표발의)

의 안 번 호	6725		발의연월일 : 2009. 11. 26. 발 의 자 : 강기정․김동철․이미경김효석․이석현․백재현홍재형․양승조․안민석김유정․서갑원․최영희김상희․김재균 의원(14인)

제안이유

공무원과 교원 역시 직무와 관련한 정치적 중립성을 훼손시키지 않는 범위 내에서 정치적 기본권을 보장받아야 함.

특히 지위를 이용하지 아니한 행위에 대해서까지 선거운동금지를 적용하는 것은 위헌이라는 헌재 결정(헌재 2006헌마1096) 취지에 따라 현행 법령의 개정이 불가피한 상황임.

이에 본 개정안은 헌법재판소 결정을 존중하여 금지되는 정치활동의 범위를 ‘그 지위를 이용’한 행위로 한정하고, 그 밖에 정치적 기본권을 과도하게 제한하고 있는 지나치게 포괄적이고 불명확한 개념을 명확히 하고자 함.

주요내용

가. 개념이 지나치게 포괄적이고 불명확한 ‘정당 기타 정치단체’, ‘정당이나 그 밖의 정치단체’를 ‘정당’으로 명확히 하도록 함(안 제57조제1항, 제57조제2항제5호).

나. 지위를 이용하지 아니한 행위에 대해서까지 선거운동금지를 적용하는 것은 한정위헌이라는 헌재 결정(헌재 2006헌마1096) 취지에 따라 금지되는 정치운동의 범위를 ‘그 지위를 이용’한 행위로 축소하고, 불분명한 ‘선거’의 범위를 명확히 하는 한편, 선거나 정책에 대한 단순한 의견개진이나 의사표시는 가능하도록 단서를 추가함(안 제57조제2항).

다. 교원노조법과 공무원노조법 시행 취지를 반영하여 ‘노동운동이나 그 밖에’를 삭제하고, 집단행동의 범위를 명확히 하기 위해 ‘근무시간 중에는’을 추가하여 시간적 범위를 획정하고, 대법원 판례에 따라 ‘공익 목적에 반하거나 직무집행을 해태하는’을 명시함(안 제58조제1항).

국가공무원법 일부개정법률안

(강기정의원 대표발의)

의 안 번 호	6727		발의연월일 : 2009. 11. 26. 발 의 자 : 강기정․김동철․이미경김효석․이석현․백재현홍재형․양승조․안민석김유정․서갑원․최영희김상희․김재균 의원 (14인)

제안이유

공무원과 교원 역시 직무와 관련한 정치적 중립성을 훼손시키지 않는 범위 내에서 정치적 기본권을 보장받아야 함.

특히 지위를 이용하지 아니한 행위에 대해서까지 선거운동금지를 적용하는 것은 위헌이라는 헌재 결정(헌재 2006헌마1096) 취지에 따라 현행 법령의 개정이 불가피한 상황임.

이에 본 개정안은 헌법재판소 결정을 존중하여 금지되는 정치활동의 범위를 ‘그 지위를 이용’한 행위로 한정하고 그 밖에 정치적 기본권을 과도하게 제한하고 있는 지나치게 포괄적이고 불명확한 개념을 명확히 하고자 함.

주요내용

가. 개념이 지나치게 포괄적이고 불명확한 ‘정당 기타 정치단체’, ‘정당이나 그 밖의 정치단체’를 ‘정당’으로 명확히 하도록 함(안 제65조제1항, 제65조제2항제5호).

나. 지위를 이용하지 아니한 행위에 대해서까지 선거운동금지를 적용하는 것은 위헌이라는 헌재 결정(헌재 2006헌마1096) 취지에 따라 금지되는 정치운동의 범위를 ‘그 지위를 이용’한 행위로 축소하고, 불분명한 ‘선거’의 범위를 명확히 하는 한편, 선거나 정책에 대한 단순한 의견개진이나 의사표시는 가능하도록 단서를 추가함(안 제65조제2항).

다. 「공직선거법」과 「국가공무원법」 제65조제1항부터 제3항까지에서 정치운동에 대해 규율하고 있으므로, 제4항에서 별도로 규정하고 있는 ‘정치적 행위’를 삭제함(제65조제4항 삭제).

라. 교원노조법과 공무원노조법 시행 취지를 반영 하여 ‘노동운동이나 그 밖에’를 삭제하고, 집단행동의 범위를 명확히 하기 위해 ‘근무시간 중에는’을 추가하여 시간적 범위를 획정하고, 대법원 판례에 따라 ‘공익 목적에 반하거나 직무집행을 해태하는’을 명시함(안 제66조제1항).