좌담회

청목회사건으로 본 정치후원금과

입법로비

일시 | 2010년 11월 10일(수) 오전 11시

장소 | 참여연대 느티나무홀

주최 | 참여연대 의정감시센터

프로그램

좌담회

청목회사건으로 본

정치후원금과

입법로비

사회       김민영 / 참여연대 사무처장

발제       조성대 / 참여연대 의정감시센터 소장, 한신대 교수

패널       김민전 / 2004년 국회 정치개혁협의회 위원, 경희대 교수

최재천 / 17대 국회의원, 변호사

박창식 / 한겨레 논설위원

김기식 / 2004년 국회 정치개혁협의회 위원, 참여연대 정책위원장

목차

좌담회

청목회사건으로 본

정치후원금과

입법로비

발제       조성대 / 현행 정치후원금 제도에 대한 몇 가지 검토                  5

토론       최재천 / 17대 국회의원, 변호사	10

김기식 / 2004년 국회 정치개혁협의회 위원, 참여연대 정책위원장	16

	발제
	현행 정치후원금 제도에 대한 몇 가지 검토
	조성대 / 참여연대 의정감시센터 소장, 한신대 교수

1. 정치후원금과 입법로비

; 청목회 사건 경과와 제기된 문제를 중심으로

○ 경과

- 10/28 검찰은 청목회(청원경찰친목회) 회장 등 간부 3명을 '정치자금법 위반' 혐의로 구속했음.

- 검찰에 따르면, 청목회는 '청원경찰법' 개정을 위해, 회원 5000여명으로부터 10만원씩 회비를 모금하여 5억원을 모으고, 기존 회비 3억원을 합하여 8억여원의 자금을 조성하였다고 함. 이 중 2억 7천만 원을 33명의 국회의원에게 후원하였으며, 후원액은 최고 5천만원이었다고 알려지고 있음.

- 청원경찰법은 2009년 12월 28일, 행정안전위원회위원장 대안으로 제안되어 29일 본회의를 통과하였으며, 대안폐기 된 법안은 이명수 의원 등 10명 대표발의, 최규식 의원 등 39인 대표발의 법안이었음. 대안의 주요 내용은 '국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 보수는 같은 재직기간에 해당하는 경찰공무원의 보수를 감안하여 대통령령으로 정하도록 함. 청원경찰의 퇴직연령을 59세에서 60세로 함' 등이었음.

- 11/5 검찰은 청목회로부터 1천만원 이상의 후원금을 수령한 것으로 알려진 국회의원 11명(한나라당 5명, 민주당 5명, 자유선진당 1명)의 후원회 사무실, 지역구 사무실, 후원회 회계책임자 자택 등을 압수수색했음. 후원금 내역 관련 계좌, 장부 및 컴퓨터 파일 등을 압수하였음.

- 검찰은 현행 정치자금법 32조의 각호 중 '공무원이 담당, 처리하는 사무에 관하여 청탁 또는 알선하는 일'을 금지하는 조항을 근거로, ‘대가성 여부’에 대한 수사를 벌이고 있으며, 형량이 보다 무거운 ‘수뢰죄(뇌물죄)’ 적용도 검토하고 있다고 함. 또한 대가성 여부와 별개로, 후원금 처리 절차에 위법성이 있을 경우 정치자금법 위반이 될 수 있다고 판단됨.

- 검찰에 따르면, 청목회는 후원금을 1명이 10만원씩 나누어 후원하는 방식을 주로 택했으며, 이 과정에서 △‘A씨 외 49명’ 명의로 500만원을 입금하는 등 대리 모금의 정황이 있는 경우, △의원실을 직접 방문해 현금과 회원명부를 건네준 경우, △현금을 받은 후원회 회계 담당자가 정상적 입금 절차를 거치지 않고 개별적으로 보관한 경우, △의원실에서 먼저 청목회에 후원을 요구한 경우 등 여러 위법 사항이 발견되고 있다고 밝히고 있음.

○ 제기된 문제점

- 정치 후원금이 적법한 회계 절차를 통해 처리되지 않았거나, 후원금과 별개의 현금이 전달되었다면 이는 정치자금법에 위반되는 행위임.

- ‘청목회 사건’은 검찰이 밝히고 있는 바와 같이 소위 ‘대가성’이 핵심 쟁점이 되고 있음. 그러나 정치후원금이, 지지하는 정치인에 대한 유권자의 재정적 후원을 의미한다고 볼 때, 사법기관이 후원자나 정치인의 ‘의도’를 통해 후원금의 적법성 여부를 포괄적으로 규제할 경우, 유권자들의 정치참여는 물론이고, 국회의원의 입법,활동이 제약당할 수 있다는 우려가 제기되고 있음.

- 정치가 기본적으로 유권자들의 다양한 이해관계를 집약하고 조정하는 역할을 한다면, 유권자와 정치인을 매개하는 한 수단으로서 ‘정치후원금’의 기능에 대해 적극적으로 사고해야 함. 이해관계자로부터 받는 ‘정치후원금’의 성격에 대해 사회적 합의가 필요하다고 판단됨.

- 이와 별개로 검찰의 수사 의도와 과정에 대해서도 문제제기가 있음. △무엇보다도 ‘민간인 불법사찰’, ‘청와대 대포폰’, ‘그랜저, 스폰서 검사’ 등의 권력 혹은 검찰과 관련한 수사는 미온적이었던 점(이에 대해 11/8, 야당의원 112명 명의로 국정조사 요구서 제출), △선관위에 후원회 자료가 있고, 범죄 혐의가 불충분함에도 불구하고 압수수색을 단행한 점(검찰은 “압수수색을 받았다고 당연히 수사 대상이 돼서 소환되는 것은 아니다”라고 밝히고 있음), △압수수색 과정에서 후원회 자료와 관계없는 ‘당원, 대의원 명부, 각종 보고서 등’ 정당 정치활동 관련 자료를 압수한 점 등의 문제가 제기되고 있음.

2. 현행 정치자금 제도 평가

○ 2004년 정치개혁에 대한 평가

- 현재 정치자금제도의 근간은 2004년 개정된 정치자금법에 바탕하고 있음. 2004년 정치개혁은 2002년 대선자금 수사결과로 인해 국민적 분노가 폭발하면서 자연스럽게 ‘부패 정치 청산’에 맞춰졌고, 제도개혁의 주요 내용은 ‘고비용 정치구조의 원인으로 지목된 지구당의 폐지, 법인·단체의 정치자금 기부 금지, 정당후원회 폐지, 정당 및 정치인 등의 정치자금 지출규모를 축소하기 위한 정당의 유급사무원수 축소, 돈이 많이 드는 선거운동 방법에 대한 금지 및 기부행위 제한 강화 등’을 들 수 있음.

- 2004년 정치자금법 개정 이후 매년 정당과 후원회의 정기회계보고에 대한 선거관리위원회의 실사 결과에 따르면, 정치자금법 위반 행위는 2004년도를 정점으로 현저하게 감소하였고, 특히 2007년도에는 정치자금법 위반으로 인해 고발·수사의뢰 된 경우는 한 건도 없었음.

중앙선관위에 따르면, 2003년도 실사 결과 조치 건수 108건, 2004년 440건, 2005년 242건, 2006년 142건, 2007년 29건으로 감소하였음.

- 또한 개인의 기부 역시 2004년 19만 여 건에서 2005년 45만여 건으로 상당한 증가세를 보였으며, 1인당 평균 후원액은 2004년에 27만여 원에서 2005년 9만여 원으로 낮아져 기부액수 소액화, 기부자 다수화가 진행되었다고 평가되고 있음. (전용주, 임성학, 2006)

- 이는 정치부패 척결이라는 국민적 요구와 정치자금의 수입·지출의 투명성 강화 및 소액기부 활성화 방향의 제도 개혁이 낳은 긍정적 효과로 볼 수 있겠음.

- 이처럼, 2004년 정치개혁은 정치부패 근절, 정치자금 및 선거비용 축소라는 측면에서 상당히 긍정적이지만, 또다른 측면에서는 지구당이 폐지됨으로써 유권자와 정당, 정치인의 소통의 장이 축소되었다는 제기와 정당 후원회가 폐지됨으로써 유권자가 자신의 의견을 지지 정당에 대한 정치자금 기부라는 경제적 수단을 통해 표현할 수 없게 되었다는 평가도 있었음.

- 이와 함께 최근 청목회 등의 사건에서도 드러난 것처럼 이익집단이나 조합 등이 법인·단체의 정치자금 기부 금지 조항에 막혀, 자신의 이해를 개진하기 위한 정치후원 등 정치활동에 제약을 당하고 있는 것은 재검토되어야 한다는 의견도 나오고 있음.

- 물론, 2004년 정치개혁 과정에서 정치적 영향력이 경제력에 따라 좌우지되는 것을 차단하고, 정경유착을 근절하기 위해 법인과 단체의 후원을 금지한 것은 당시 국민적 요구에 부합하는 방향이었음. 그 후 정치권에서는 정치자금 조달의 어려움을 토로하면서 때때로 법인·단체의 정치자금 기부 허용 주장을 조심스럽게 펴고 있음. 그러나 이 문제는 국민정서와 애초의 입법취지를 훼손하지 않는 범위 내에서 논의되어야 하고, 무엇보다 대의민주주의를 강화하는 방향에서 검토되어야 함.

3. 외국 사례

- 각 나라마다 그 나라의 정치·사회·문화적 특성에 따라 정치자금의 충당방식과 규제 등 정치자금 제도에서 다양한 모습을 보이고 있음.

- 미국은 대통령 선거를 제외하고, 정치자금에 대해 원칙적으로 국고지원을 하지 않음. 또한 기업과 노조가 운영 자금으로 정치자금을 기부하는 것을 막는 대신 PAC(Political action committee)을 결성해 자금을 모금하고, 정당이나 후보에 후원하는 것을 허용하고 있음. PAC의 정치자금 기부 총액은 제한이 없으나, 특정 후보나 정당에 대한 기부 액수는 제한되어 있음. 개인의 기부 역시 일정한 상한선을 두고 있음. 이와 같이 미국은 정치자금의 수입 부문을 주로 규제하는 방식을 취하고 있음.

- 영국은 국가가 보조하는 정치자금이 거의 없으며, 주로 민간에서 정치자금을 모금하고 있음. 보수당은 기업, 노동당은 노조의 정치후원금에 상당 부분을 의존하고 있음. 영국의 경우 정치자금 수입 보다는 정치자금 지출에 대한 규제를 강조하고 있는 편임.

- 독일은 점차 국고보조가 증대하는 양상을 띠고 있음. 이에 따라 정당이 시민사회로부터 유리된다는 비판이 있어 최근 매칭펀드를 도입하기도 했음. 독일 정당은 당비가 정치자금의 주요한 부분을 차지하고 있음.

4. 현행 정치후원금과 관련한 검토사항

- 2004년 정치관계법 개정 이후 달라진 정치풍토를 반영하여 2단계 정치개혁 논의를 시작할 때가 되었음. 특히 정치활동의 물적 토대인 후원금 제도를 손질하여 대의민주주의의 발전을 도모하는 방향으로 아래와 같은 개선 방안이 검토될 수 있음.

○ 정치 후원금의 의의와 기능에 대한 사회적 논의 확대해야

정치후원금은 유권자가 자신의 정치적 지지를 표현하는 중요한 수단으로서, 그 자체로 정치참여의 성격을 갖고 있음. 또한 정치후원금은 사회의 다양한 이해관계집단이 자신의 요구를 개진하고 반영하는 하나의 수단일 뿐만 아니라, 자신을 대변하는 ‘정치세력’  의 성장과 유지의 근간이 되는 제도임. 따라서 불법정치자금은 엄격히 단속하되, 시민사회와 정치권, 학계 등의 활발한 논의를 통해, 정치후원금의 긍정적 기능에 대한 사회적 공감대를 확산시키고, 정치 후원의 활성화를 도모해야 함.

○ 정당 후원회 부활

정당 후원회 금지제도는 보조금과 의석수가 작은 소수 정당에게 일방적으로 불리한 제도로서 오히려 불법 정치자금의 유입을 부추길 수 있음. 정당도 선거 과정에서 선거운동과 의견표명의 한 주체인 만큼 후원금 모금을 허용하는 것이 바람직함.

이와 함께 교섭단체 구성 유무나 의석수에 따라 과도하게 불평등이 발생하고 있는 국고보조금 제도를 손질해서, 정당의 소액 모금 활동을 장려하고, 책임성을 강화하기 위한 ‘매칭펀드’ 방식의 인센티브제도 도입을 검토할 필요가 있음.

○ 기부자 인적 사항 공개 확대

현재 고액기부(1회 30만원, 연간 300만원)에 한해 후원내역을 공개하고 있음. 그러나 기부자의 인적 사항에 대한 철저한 공개가 이뤄지지 않아 입법 취지를 달성하지 못하고 있는 형편임. 무엇보다 ‘소속과 직위’의 불성실한 신고는, 유권자가 정치인과 그 후원자를 파악할 수 있는 근거를 갖지 못하게 함. 따라서 기부자의 인적 사항 중 소속과 직위를 명확하게 신고할 수 있도록 하고, 정치자금의 모금과 사용에 대한 내역을 인터넷을 통해 상시 공개하여 유권자가 보다 쉽고 편하게 열람할 수 있도록 해야 함.

	토론
	정당정치의 부재가 근본문제
	최재천 / 17대 국회의원, 변호사

“현대 정치의 특징 중 하나는 정당 정치 모델로부터, 로비와 특정 정책 제안이라는 자유주의 모델로의 이동이다.(콜린 크라우치, <포스트 민주주의>)”

“압력정치는 현대 사회의 복합성이 낳은 자연스러운 결과물이다.(샤츠슈나이더)”

1. 정치와 돈의 관계에 대한 정치적 성찰

가. 정치는

“정치는 다양한 사회집단의 지지를 조직하고 상호 충돌하는 다양한 집단의 이익을 절충해 제한된 자원을 어디에 배분할지 결정하는 기능을 한다.

말하자면 정치는 자원 배분의 우선 순위를 정하는 가장 권위 있고 강제력 있는 정책 결정 메커니즘인 것이다. 그 결과물 가운데 하나가 입법 활동이다.(11월 8일자 경향신문 사설)“

나. 정치자금은

정치가 있는 곳에 돈이 필요하다.

그래서들 정치자금을 “민주주의의 비용(Cost of Democracy)"이니, "정치의 모유(Mother's Milk of Politics)"니, ”정치의 원동력(Dynamic of Politics)"이라고 부른다.

다. 정치자금의 기부는

“오늘날 모든 중요한 정치적 결정은 정당에 의하여 준비되고 그에 의하여 내려진다. 정당은 정치권력에 영향을 행사하려는 모든 중요한 세력, 이익, 시도 등을 인식하고 취합ㆍ선별하여 내부적으로 조정을 한 다음, 국민이 선택할 수 있는 정책으로 형성한다. 정당은 정부와 국회의 주요 핵심 공직의 선출이나 임명에 결정적인 역할을 하고 의회와 정부 등 정치적 지도기관의 정책의 결정에 영향력을 행사함으로써 국가의사형성에 결정적 영향을 미친다. 정당은 개인과 국가를 잇는 중간매체로서, 정당의 중개인적 역할로 말미암아 국민의 정치적 의사가 선거를 치루지 아니하고도 국가기관의 의사결정에 영향력을 미칠 수 있다.

물론, 다른 사회단체도 국회, 정부에 대하여 직접 로비활동을 하는 등 영향력을 행사할 수 있지만, 오늘날의 정당국가에서는 정당을 통하여 비로소 국가기관의 결정에 효율적으로 매개되고 전달된다. 즉 정당을 통하지 않고서는 어떠한 사회단체도 자신의 정치적 영향력을 효율적으로 행사할 수 없고 이로써 의회와 정부 등 국가기관의 결정에 큰 영향력을 행사할 수 없는 것이다.

따라서 정치자금의 기부는 정당에 영향력을 행사하는 중요한 방법의 하나이기 때문에, 정당과 의회ㆍ정부에 대하여 단체 구성원의 이익을 대변하고 관철하려는 모든 이익단체는 정치자금의 기부를 통하여 정당에 영향력을 행사하려고 시도하는 것은 당연하고도 자연스러운 현상이고, 오늘날 사회단체 중 가장 중요한 역할을 하는 이익단체는 바로 노동자단체와 사용자단체이다.(헌재 1999.11.25, 95헌마154, 판례집 제11권 2집)“

2. 무엇이 문제인가, 현실적 성찰

가. 정치의 혐오화

“친애하는 애국 동포 여러분!

은인 자중하던 군부는 드디어 오늘 아침 미명을 기해 일제히 행동을 개시하여 국가의 행정, 입법, 사법의 3권을 완전히 장악하고 이어 군사혁명위원회를 조직하였습니다. 군부가 궐기한 것은 부패하고 무능한 현정권과 기성 정치인들에게 이 이상 더 국가와 민족의 운명을 맡겨 둘 수 없다고 단정하고 백척간두에서 방황하는 조국의 위기를 극복하기 위한 것입니다.(5.16 혁명 공약)“

“속류 자유주의 관점에서는 공론을 자유주의적 질서를 위협하는 반자유주의적인 것으로 인식한다. ‘말 많으면 공산당’이고, ‘정치는 정치인에게 맡기고 국민은 생업에 전념해야 한다’는 사고방식, ‘정쟁을 멈추고 민생을 돌보라’는 사고방식이 판치는 상황에서 국민의 공론이 모이기는 어렵다.(김대영, <공론화와 정치평론>)”

정치로부터 시민은 철저히 분리되고 차단되었다. 물론 정치인의 책임이다. 하지만 군사독재시절과 하류 언론의 책임 또한 부정하기 어렵다. 정치는 철저히 타자화되고 부패집단화되었으며, 혐오스러운 행위로 전락했다. 시민은 적극적으로 개입하고 참여하고 감시하기보다는 외면하고 욕설을 퍼붓는 일로 정치행위를 대신했다.

물론 그간의 정치적 부패는 존재했다. 정치의 사유화, 소유권화, 입신양명으로서의 정치라는 한국 정치의 본성이다. 그 탓이다.

나. 정치의 사법화

쉐프터(Martin Shefter)와 긴스버그(Benjamin Ginsberg)는 ‘다른 수단에 의한 정치’를 말한다.

정당정치가 원활하게 작동하지 않는 상황에서 정치인과 정당의 부패가 정치의 가장 중요한 사안으로 등장하면서 폭로-수사-기소가 정치를 지배하게 되고, 여‧야간 힘의 대립에 있어 제 3의 힘, 즉 정부 내의 사법기구인 검찰과 사법부의 판결에 의존하는 정도를 크게 높임과 동시에 언론매체가 주도하는 여론의 힘이 크게 증가하게 된 현상이다.(최장집)

“법개정의 의도와 배경이 무엇이며, 그 내용이 정당한지는 정치적으로 평가받을 사안이다. 검찰이 나서서 옳고 그름을 판정할 수 있는 성질의 것이 아니다. 검찰은 정치행위를 재단할 위치에 있지도 않다. 검찰은 정치에 개입하려는 유혹을 떨쳐버려야 한다. 검찰의 눈치를 보며, 검찰이 허용하는 범위 내에서 정치를 한다고 상상해 보라. 그것을 어떻게 온전한 의미의 정치라고 할 수 있겠는가.(11월 8일자 경향신문 사설)”

우리 사회는 ‘정치의 사법화’ 혹은 ‘정치의 무책임화’ 혹은 ‘정치의 잔여화’ 현상이 판을 친다. 정치가 제 몫을 다하지 못하고 있는 사이에 정의라는 이름으로 검찰이 개입하고, 사법부가 개입하고, ‘선출되지 않은 권력’에 의한 ‘대의제의 대체현상’이 노골화되고 있다.

3. 어떻게 할 것인가, 대안적 성찰

가. 압력단체로부터의 자유

정당이 이 시대의 모든 주권자를 대표하기는 더 이상 어렵다. 불가능이다. 여기에 압력단체의 사적 이익이 개입할 여지가 생겨난다. 압력단체는 제한적이고 특수한 이익을 추구하지만, 그렇다고 해서 불법은 아니다. 공익이 아닌 사익이라고 해서 불법일 수는 없는 것이다. 압력단체의 자기이익을 위한 노력 또한 합법적이요, 합헌적이다. 압력집단이라고 해서 제한적 기본권만을 향유하는 것은 결코 아니기 때문이다. 압력단체도 의회나 정부에 대해 요구할 수 있는 헌법상의 권리를 가지는 것이다.

다만 “압력단체가 주장한다고 해서 그대로 받아들이는 건 잘못이다. 모든 압력집단은 (1) 자신들이 대변한다는 사람의 숫자, (2) 자신들이 가진 확신의 강도, (3) 내부 합의 수준을 과장하는 경향이 있다. 공직자라면 특수이해집단이 주장하는 바를 액면 그대로 받아들이지 않는다.(샤츠슈나이더, <민주주의의 정치적 기초>)”

이 점에서 한 나라의 대표라면 공익과 사익의 치열한 형량이 있었을 것이고, 있어야만 했었을 것이다.

나. 정치공영제

“(선거공영제란) 공직선거운동을 선거관리기관이 주관하거나 정당후보자의 선거에 관한 경비 중 일부분을 국가 또는 지방자치단체가 부담하게 하는 제도다. 선거공영제는 재력이 없는 유능한 사람에게도 입후보의 기회를 제공해 주고, 선거운동의 과열방지와 선거의 공정을 확보하는 데 도움이 된다.(선관위 홈피)”

그렇다면 선거공영이 정치공영인가.

정치에 대한 뿌리 깊은 불신이 선거공영에서 정치공영으로 나아가는 발목을 잡는다. 선거는 공영이되, 정치는 사영이고, 부의 정치, 세습정치, 세속정치, 권력정치를 조장한다.

정치의 필요성에 대한 강한 공감을 바탕으로 정치공영으로 나아가야한다. 이것이 공화정의 기초다.

다. 특수집단의 이익과 경제적 이익 간의 연계에 대한 투명화

“정당의 정치적 의사결정은 정당에게 정치자금을 제공하는 개인이나 단체에 의하여 현저하게 영향을 받을 수 있으므로, 사인이 정당에 정치자금을 기부하는 것 그 자체를 막을 필요는 없으나, 누가 정당에 대하여 영향력을 행사하려고 하는지, 즉 정치적 이익과 경제적 이익의 연계는 원칙적으로 공개되어야 한다. 유권자는 정당의 정책을 결정하는 세력에 관하여 알아야 하고, 정치자금의 제공을 통하여 정당에 영향력을 행사하려는 사회적 세력의 실체가 정당의 방향이나 정책과 일치하는가를 스스로 판단할 수 있는 기회를 가져야 한다. 이러한 이유에서 법은 ‘정치자금의 공개원칙’을 법의 기본원칙으로 삼고 있다.(헌재 1999.11.25, 95헌마154, 판례집 제11권 2집)”

라. 소수파의 권리를 어떻게 대변할 것인가

사실상 유사업무에 종사하고도 합법적 대우는 철저히 열악한 상황에 놓였던 청원경찰들이었다. 이들은 경찰이되, 경찰이 아니었다. 어떻게 동등하고, 시민으로서의 기본권을 확보해야만 하는가.

중소기업은 이른바 9988이다. 우리나라 기업의 99%이고, 노동자의 88%가 그곳에서 일을 한다. 그 반대편에 전국경제인연합회가 대표하는 재벌 대기업이 있다.

실상 따지고 보면 가장 압력단체가 발전한 분야는 재계다. 우리 이야기가 아니라 미국에서 하는 이야기이다. 미국의 월스트리트가 금융위기에서 벌인 탁월한 로비능력을 상상해보라. 우리나라 모 재벌 대기업이 벌이는 탁월한 국가정책에 대한 로비능력을 생각해보라. 이들보다 더한 압력단체는 과연 어디에 존재할 수 있을까.

두 가지 문제를 제기한다.

가장 커다란 압력단체는 우리 눈에 보이지 않는다. 이 점에서 수사의 형평성은 유지되고 있는가. 청목회의 압력과 이들이 얻는 이득, 즉 입법로비의 결과로 쟁취한 결과물과 이들이 벌인 로비 사이의 불법성, 공정성과의 인과관계는 물론, 수단과 결과 사이의 여러 이익과 손해는 충분히 형량되었는가.

계급정당이 존재하지 않는 나라, 계급이익보다는 지역이익만이 판치는 나라, 그리하여 지역기반과 남북문제에 대한 접근방식의 차이를 제외하고는 어떠한 사회경제적 차이도 만들어내지 못하는 정당구조를 가진 나라에서 소수파는 어떻게 자신들의 권리에 접근하고 이득을 실현시켜야 하는가.

결국 근본문제이다.

마. 시민의 의무

“결국, 가진 능력만큼 그에 맞는 유형의 정치체제를 가진다. 정당 체제는 민주정치의 소중한 수단이다. 그러나 그것은 수단일 뿐이다. 그 수단을 어떻게 관리하고 활용할 것인지는 인민의 몫이다. 무시하거나 잘못 또는 어리석게 활용하면 나쁜 결과를 얻을 것이다. 우리와 무관한 누군가가 완벽하게 작동하는 훌륭한 정당 체계를 대신 만들어 줄 수는 없다. 민주주의의 수단을 잘 활용하는 것은 전적으로 인민에게 맡겨진 책무다.(샤츠슈나이더, <민주주의의 정치적 기초>)”

이 시대의 가장 명예로운 지위는 시민이다.

	토론
	토 론 문
	김기식 / 2004년 국회 정치개혁협의회 위원, 참여연대 정책위원장

○ 현행 정치자금법

- "정치자금"이라 함은 당비, 후원금, 기탁금, 보조금과 정당의 당헌·당규 등에서 정한 부대수입 그 밖에 정치활동을 위하여 정당(중앙당창당준비위원회를 포함한다), 공직선거에 의하여 당선된 자, 공직선거의 후보자 또는 후보자가 되고자 하는 자, 후원회·정당의 간부 또는 유급사무직원 그 밖에 정치활동을 하는 자에게 제공되는 금전이나 유가증권 그 밖의 물건과 그 자의 정치활동에 소요되는 비용을 말함.(법 3조 1항)

- 정치자금 모금의 자격, 금액, 시기, 모금 방법, 후원인 등에 대해 규제를 하고 있음.

- 자격 : 개인의 경우 후원회를 통해서만 정치자금을 수수할 수 있는데 그 자격은 국회의원,  대통령선거의 후보자 및 예비후보자, 정당의 대통령선거경선후보자, 지역구 국회의원선거의 후보자 및 예비후보자, 중앙당의 당대표경선후보자, 지방자치단체장후보자로 한정함

- 모금 허용 시기 : 국회의원을 제외하고는 예비후보, 경선후보, 선거후보 법적 등록 이후에만 가능함.

- 금액 : 대통령 선거 후보자 및 경선후보자는 각각 선거비용총액의 5%이내, 국회의원 및 그 후보자, 당대표경선후보자는 각각 1억 5천만원, 단체장후보자는 선거비용총액의 50% 이내로 제한함.

- 후원인의 자격 및 기부금액 제한 : 법인 및 단체의 후원을 금지하는 등 기부 주체를 제한하고 있으며(법 8조 1항 및 6장), 금액도 대통령후보자, 대통령선거경선후보자의 후원회에는 각각 1천만원, 국회의원 및 그 후보자, 단체장후보자의 후원회에는 각각 500만원, 연간 총액 2000만원으로 제한하고 있음.(법 11조 1항, 2항)

○ 2004년 정치개혁 당시 국회 범국민정치개혁협의회의 논의

- 모금 자격 : 당시에는 자치단체장 및 지방의원이 배제되는 것에 대한 문제제기가 있었으나 단체장의 경우 인허가권 등으로 인한 이권 개입의 위험성, 지방의원의 경우 무보수 명예직이라는 점을 들어 다수가 배제하기로 함.(이후 단체장 후보자가 허용됨) 당내 경선과 관련된 정치자금 모금도 배제됨.(이 역시 이후에 당대표경선의 경우만 허용됨)

- 시기 : 국회의원은 임기중 연중 모금이 가능한 반면 그 외의 경우 모금 시기가 제한되고, 관련규정이 정치현실을 반영하고 있지 못하다는 지적이 있었으나 선거법상 예비후보 등록시기와 일치시키기로 함.

- 금액 : 투명성을 전제로 금액 제한을 현실화하자(당내 경선 자금 문제, 특히 사실상 전국선거인 당 대표경선 등에 대한 고려)는 문제제기가 있었으나 국회의원 선거비용을 기준으로 다수의견이 형성됨.

- 투명성 보장 : 투명성 보장의 원칙에 대한 합의가 있었으나 그 구체적 수단을 강구함에 있어 한계가 있었음.

- 후원인의 자격 및 기부금액 제한 : 대선자금 수사 직후였던 당시 기업의 정치자금 기부를 금지하는 것이 핵심적 논의 사항이었으며, 이에 대해서는 만장일치의 합의가 있었음. 단체 등에 대한 기부 제한은 기업(법인)의 기부를 금지하는 것과 연동하여 도입키로 함. 노조 등 단체에 대한 과도한 규제라는 문제제기가 있었으나 자발적인 개인 기부가 가능하다는 점에서 규제하는 것으로 다수 의견이 형성됨. 기부금액 제한에 대해서는 이견이 없었음.

○ 정치자금의 성격과 대가성

- 정치자금은 그 본질적 성격이 후원인이 바라는 정치를 하라는 기대하에 주는 자금임. 즉 포괄적으로 대가성이 전제된 자금임.

- 국회의원의 경우, 입법과 예산편성 등에 후원자, 지지자, 유권자의 의사를 반영하는 것은 정상적인 정치 행위임. 유권자의 자기 지역구 정치인에 대한 후원금이나, 노동자의 친노동 정치인에 대한 후원금은 모두 자기 지역 발전 및 노동자를 위한 정치(입법 및 예산 편성을 포함해서)를 기대하며 주는 것임.

- 물론 돈 정치의 위험성을 경계해야 하며 법적 제한을 가해야 함. 그러나 그런 위험성의 제한은 누가 누가에게 얼마를 주었는 지를 누구나 알 수 있게 하는 투명성 보장과 기부 및 모금 금액을 제한하는 것을 통해 이루어져야 함

○ 청목회 수사의 문제점

- 위에 언급한 대로 정치자금에는 포괄적 대가성이 내재되어 있음. 그리고 국회의원의 직무는 포괄적 성격을 가지고 있음. 따라서 공식 후원회 계좌 등을 통한 법적 기부금을 대가성과 관련해 사법처리하는 것은 정치자금의 성격 자체를 부정하는 시각임.

- 만일 이런 시각을 허용한다면 자의적인 검찰권 행사의 문제점이 심각하게 제기됨. 즉 법적으로 허용된 정치자금마저 대가성을 이유로 사법처리 대상이 된다면 수사권과 기소권을 독점한 검찰이 자의적으로 수사대상을 선별하며 사법처리할 수 있는 위험성이 상존하게 됨.

- 따라서 정치자금에 대한 사법처리는 절차, 방식, 금액등과 관련된 법률을 위반한 경우에 한정해야 함.

- 기업이 임직원을 동원해서 탈법적으로 정치자금을 제공하는 경우는 그것이 직장내 권력관계에서 비자발적으로 이루어지는 것이라는 점에서 엄정한 수사를 통해 사법처리할 수 있음.

- 노조 등 단체의 경우 비록 내부적으로 정치자금 기부 독려 행위가 있었다 하더라도 강제적 모금이 아닌 한 기업의 임직원 동원과는 달리 판단해야 함. 또한 단체의 경우 그러한 독려에 대해 불응한다고 해서 불이익을 가할 현실적 수단이 없다는 점에서 강제성 여부에 대해 엄밀히 판단해야 함.

○ 미국 정치자금 제도

- 정치자금을 기부하려는 개인은 후보에게는 연간 2000달러, 임의단체인 '정치활동위원회(PAC)'와 정당에는 5000달러까지 낼 수 있으며, 개인이 연간 기부할 수 있는 정치자금 총액한도는 2만5000달러임.

- 미국 역시 기업과 노조는 정치인 또는 정당에 직접 정치자금을 줄 수 없음. 그러나 각 기업, 노조, 시민단체 등은 개별적으로 PAC들을 구성, PAC에 정치자금을 낼 수 있으며, 개별 PAC들과 정당은 각 후보에게 5000달러까지 기부금을 줄 수 있음.

○ 개선 방향

- 투명성 보장 장치를 강화할 필요가 있음. 현행 정치자금의 투명성 보장 장치는 불충분함. 정치자금 기부자의 신상정보 공개를 강화함으로써 이익단체 등의 집단적 기부에 대해 유권자가 파악할 수 있도록 해야 함.

- 단체의 경우 미국의 PAC과 같은 형태로 기부를 허용하고, 이를 통해 투명성을 보장하는 방안을 검토할 수 있음.

- 정치 자금 모금 자격과 관련해서도 현실적으로 지방의원, 대표경선외 당 경선 출마자등에 대해서도 정치 자금 모금을 허용할 필요가 있음.

- 현역국회의원이 아닌 후보자에 대한 정치 자금 모금 허용 시기에 대해서도 현실적으로 조정함으로써 비현역이 받는 불이익을 최소화하는 방안을 적극 검토할 필요가 있음.

- 정치자금 모금 금액 제한과 관련해서도 점점 확대되는 상향식 공천제, 국민참여경선제, 사실상 전국 선거인 당내 경선 등 정치현실을 고려해 제한 금액을 상향 조정하는 방안도 검토될 필요가 있음.