IR-20100929

	2010년 국정감사 <행정안전위원회>
	2010 국정감사 <중앙선거관리위원회>에 반드시 따져야 할 9가지 과제

	0	02	문제제기 및 요약
		04	과제 1-5 : ‘선거쟁점’과 관련된 정부·정당·단체 활동규제
		08	과제 6-7 : 권력기관의 관권선거 의혹에 대한 소극적 대응
		09	과제 8-9 : 트위터 단속 및 투표독려 행위 규제

발 간 일 | 2010. 09. 29 (총 11 쪽)

발    신 | 참여연대 의정감시센터 02-725-7104 blog.peoplepower21.org/politics

	문제제기 및 요약

2010년 지방선거, 자의적 유권해석으로 공정성 상실한 선거관리위원회

2010년 지방선거 기간 동안, 선거관리위원회(이하 선관위)의 선거관리는 유래 없는 비판을 받았음. 국민의 기본권까지 침해하는 규제중심의 공직선거법은 반드시 개정되어야 하지만, 이번 지방선거에서 선관위가 선거법을 자의적으로 해석하고, 규제를 남발하여 유권자의 정치적 의사 표현의 자유를 침해해 정책선거마저 가로막은 것은 국감에서 반드시 따져봐야 할 문제임. 특히 선관위는 선거과정에서 국민들이 가장 관심을 가졌던 4대강사업과 무상급식에 대한 유권자 활동을 ‘이른바 선거쟁점’이라는 이유로 단속했고, 새로운 의사전달 매체로 떠오른 트위터에서의 의사표현도 규제했음. 반면 권력기관의 관권선거 개입 의혹에 대해서는 소극적으로 대응하면서, 가장 엄중히 준수해야 할 선거관리의 ‘공정성’을 상실했다는 비판을 받았음.

2010년 국정감사, 선관위에 반드시 따지고 추궁해야 할 9가지 과제

올해 국정감사에서는, 이번 지방선거에서 나타난 선관위 선거관리의 문제점에 대해 반드시 짚고 넘어가야 함. 선관위 운용기준의 ‘자의적 작성’과 ‘편파적 적용’을 중심으로, 대표적으로 아래와 같은 세 가지의 문제를 지적할 수 있음.

첫째. ‘이른바 선거쟁점’과 관련된 정부·정당·단체 활동규제의 문제

- 이번 지방선거에서는 ‘4대강’과 ‘무상급식’ 등의 정책 의제가 국민적 관심사로 떠오르면서, 어느 선거보다 정책선거에 대한 기대가 높았음. 그러나 선관위는 2010년 4월 16일, ‘단체 등의 선거쟁점 활동방법 안내(e-선거정보 2010-13)’를 통해 해당 의제들을 ‘이른바 선거쟁점‘으로 규정하고, 이와 관련된 정부·정당·단체 활동을 규제하겠다고 밝혔음. 그러나 ’선거쟁점‘이라는 용어는 법률 용어도 아닐 뿐더러, 선거 시기 수많은 정책 의제들 중 유독 ’4대강, 무상급식을 특정‘한 것의 자의성과 단속에서의 편파성 의혹은 반드시 규명되어야 할 문제임. 선관위는 ’이른바 선거쟁점‘이 선거에 영향을 미칠 수 있기 때문에 활동을 제한한다고 하나, 선거쟁점을 선정하는 행위 자체가 선거에 영향을 미치는 행위임.

<과제1> 선관위가 선거쟁점 규제활동으로 정책선거 분위기를 훼손하고, 알권리, 정치적 의사표현의 자유를 침해한 문제

<과제2> 선관위가 올해 만들어낸 ‘선거쟁점’이라는 용어의 법률적 근거

<과제3> 6월 지방선거에서 사실상 ‘4대강, 무상급식’만 선거쟁점으로 규정하고 단속한 이유

<과제4> ‘선거쟁점 운용기준‘의 선관위 내부 결재과정에서의 적정성

<과제5> 시민단체 활동은 집중단속하고, 정부의 대대적인 4대강 홍보활동은 미온적으로 대처한 문제

둘째. 권력기관의 관권선거 의혹에 대한 소극적 대응의 문제

- 선관위는 4대강, 무상급식을 선거쟁점으로 규정하고 단체 활동에 대해서는 공격적인 단속을 펼친 데 반해 정부의 홍보활동은 소극적으로 대응했음. 또한 권력기관의 관권선거 의혹, 대표적으로 경찰의 교육감 선거개입 문건 발송 사건과 이주호 전 교육기술과학부 차관(현 교과부 장관)의 교육감 선거개입 의혹에 대해서는 아무런 조사를 하지 않았음. 국회는 이 두 사건에 대한 선관위 대응이 적절했는지 반드시 따져보아야 함.

<과제6> 경찰의 교육감 선거개입 문건 파문, 직권조사도 없이 검찰에 이첩하여 직무해태 한 문제

<과제7> 이주호 전 교과부 차관 등 교육감 선거개입 의혹에 대해 제대로 조사하지 않은 문제

셋째. 트위터에 대한 단속과 트위터 상 투표독려 행위 규제의 문제

- 선관위는 지난 2007년 UCC 운용기준을 통한 단속으로 인터넷 상에서 정치적 표현의 자유가 심각하게 침해되었다는 비판에도 불구하고, 2010년 2월, ‘선거관련 트위터 이용 가능범위를 제시한 안내자료(e-선거정보 2010-5호)’를 발표하여 새로운 의사소통 매체인 트위터에 대한 단속방침을 밝혔음. 선관위의 단속 방침으로 트위터 상에서도 자기검열이 횡행하고, 표현의 자유가 심각하게 침해되었음. 이와 함께 선관위는 트위터 상에서 이루어진 자발적인 투표독려 활동에 대해, 선거가 끝나고 3개월이 지나 뒤늦게 행정조치를 함으로써 선거법을 무리하게 적용했다는 비판을 받고 있음. 선관위 스스로 인터넷 상에서 선거운동을 자유롭게 해야 한다는 의견을 국회에 개진하고도, 법적 근거가 미비한 지침을 앞세워 트위터를 단속하고, 뒤늦게 자발적인 투표독려 활동까지 규제한 이유와 타당성에 대해 반드시 따져봐야 함.

<과제8> 2007년 UCC에 이은 2010년 트위터 단속방침으로 자기검열, 공포분위기 등이 형성되고, 정치적 의사 표현의 자유가 침해된 문제

<과제9> 선관위는 투표 인센티브제 실시하면서, 무리하게 선거법을 적용하여 유권자의 자발적인 투표독려활동은 금하는 문제

선관위 선거관리의 불공정 논란을 종식시키기 위한 제언

이번 지방선거에서 나타난 선관위 선거관리의 문제점에 대한 지적과 수정이 이뤄지지 않으면, 유권자의 표현의 자유 침해와 선관위의 공정성 논란은 다가오는 2012년 총선, 대선에서도 반복될 수밖에 없음. 2007년 UCC규제와 2010년 트위터 규제, 2008년과 2009년의 대운하 공약에 대한 유권자활동 규제, 2010년의 4대강, 무상급식 이슈에 대한 유권자 활동 규제는 선관위가 최근 선거에서 유권자를 상대로 벌인 대표적인 활동임. 선관위가 국민의 표현의 자유 등 기본권을 침해할 수 있는 활동을 결정할 때는 반드시 선거관리위원회 전원 회의를 통해 공식적이고, 심도 깊은 논의를 거쳐야 하고, 규제는 명확한 법적 근거 하에 공정하게 이루어져야 함. 아울러 선관위 스스로 유권자의 권리와 정책선거를 보장하기 위한 의견 개진에 적극적으로 나서야 할 것임.

	중앙선관위에 따져야 할 9가지 과제

1. ‘이른바 선거쟁점’과 관련된 정부·정당·단체 활동규제의 문제

선거관리위원회(이하 선관위)는 2010년 4월 26일, ‘단체 등의 선거쟁점 활동방법 안내(e-선거정보 2010-13호)’를 통해 ’무상급식, 4대강 사업‘ 등을 ’이른바 선거쟁점‘으로 규정하고, 정부·정당·단체의 활동범위를 제시하였음.

이 지침에 대해 ‘국민의 정치적 의사표현의 자유를 심각하게 제한’하고, ‘정책선거를 실종시킨다’는 비판이 제기되자, 보도자료 ‘선거쟁점 찬반토론회 등 단체의 활동방법 안내(2010.4.30)’를 통해 ‘단체’에 특화된 활동방법에 대한 별도의 안내를 하고, ‘선거쟁점(4대강·무상급식 등)에 대한 찬·반 활동 관련 선거법 안내(2010.5.6)’ 책자를 발간하기도 하였음.

선거쟁점에 대한 선관위의 운용기준은 ‘이른바 선거쟁점’이라는 용어의 사용을 통해 유권자의 정치적 의사표현을 포괄적으로 금지할 뿐만 아니라, 쟁점 선정에서 선관위의 자의성이 개입될 여지가 다분하며, 단속에 있어서도 편파적이었다는 비판이 끊임없이 제기되었음.

<과제1> 선관위가 선거쟁점 규제활동으로 정책선거 분위기를 훼손하고, 알권리, 정치적 의사표현의 자유를 침해한 문제

○ 선관위는 선거쟁점을 ”각 정당 및 선거에 출마하고자 하는 입후보예정자들이 공약으로 채택하거나, 정당·후보자간 쟁점으로 부각된 정치적·사회적 현안”이라고 정의하고 있음. 선관위는 ‘이른바 선거쟁점’ 사안에 대한 찬·반 활동은 ‘사전선거운동에 이르거나 선거에 영향을 미칠 가능성이 크므로 과거부터 논란이 있었고, 이와 관련한 단체 및 정부의 활동이 계속되어 왔더라도, 선거쟁점으로 볼 수 있는 경우에는 이와 관련한 정부·정당·단체 등의 활동이 공직선거법의 적용을 받는다’고 설명하고 있음.

⇒ 그러나 선거는 여러 가지 정치적·사회적 쟁점이 형성되는 시기이고, 정책선거 실현이라는 측면에서도 정치적·사회적 쟁점들이 형성되는 것은 바람직하며, 유권자의 알권리 차원에서도 보장되어야 함. 선거 시기 정당과 수많은 후보자들이 여러 단체들이 제기한 정책 과제들을 수용하고, 이를 공약으로 제시하며 유권자로부터 선택을 받는 것은, 민의의 수렴이라는 측면에서 선거의 중요한 기능이라고 할 수 있음.

⇒ 선관위의 운용기준에 따르면, 단체의 경우, 선거의 쟁점으로 선정되는 순간 일상적으로 해 왔던 단체활동을 선거과정에서 진행할 수 없음. 단체가 기존에 해왔던 활동들을 단지 정당과 후보자가 ‘사후적으로 선택하거나 이에 따라 쟁점으로 부각되었다’는 이유로 규제한다면, 선거시기에는 정당과 후보자 이외에 모든 국민들이 정치적 의사표현의 자유를 박탈당하거나 심각하게 제약당하는 결과를 초래할 것임. 물론 특정정당이나 후보자가 새로운 공약을 내세우고, 공약 선전을 위한 외곽단체를 만들어 활동하는 것을 선거법으로 처벌하는 문제는 별개의 문제일 것임.

⇒ 따라서 무엇이, 어떻게 선거쟁점으로 규정되느냐는 선거 시기에 단체 등이 정치적 의사표현을 하는 데 있어 지대한 영향을 준다는 점에서 매우 중요한 문제가 될 수밖에 없음.

<과제2> 선관위가 올해 만들어낸 ‘선거쟁점’이라는 용어의 법률적 근거

○ 이번 지방선거에서 ‘선거쟁점’으로 특정한 내용을 검토하기 이전에, 선관위가 ‘선거쟁점’이라는 용어를 어떤 법률적 근거에서 사용했으며, 기존 선거에서 동일한 용어로 규제한 바가 있는지를 살펴볼 필요가 있음. 선관위는 앞서 기술한 바와 같이 ‘선거쟁점’의 정의를 사용하고 있고, 이와 유사한 표현으로 ‘선거쟁점이란 용어는 단체의 주요활동과 관련된 「공직선거법」제90조 등의 안내를 위해, 선거가 임박한 시기에 선거에 참여하고 있는 정당이나 후보자(후보자가 되려는 사람 포함. 이하 같음)가 주장하고 있는 정책이나 공약 중 선거에 영향을 미칠 중요사안을 함축적으로 표현한 것’이라고 명시하고 있음(‘단체 등의 선거쟁점 관련 활동’ 관련 ‘민주사회를위한변호사모임’ 질의에 대한 중앙선관위원장 회답 中, 2010. 5. 12)

⇒ 그러나 ‘선거쟁점’이라는 용어는 법률 용어도 아닐뿐더러, 공직선거법 등 선거와 관련된 법률 어디에서도 그 근거를 찾아볼 수 없음. 선관위 역시도 ‘이른바 선거쟁점‘이라고 표기하여 이 표현이 임의적인 표현임을 나타내고 있음.

○ 해당 지침이 발표된 이후, 언론에서는 과거 선관위가 ‘총선시민연대 낙천.낙선운동(16대 총선), 대통령 탄핵 찬반운동(17대 총선), 사학법개정 반대집회(제4회 지방선거), 한반도대운하 저지운동(17대 대선)’을 단체 활동 규제사안으로 규정했다고 보도하고 있고, 18대 총선에서 언론에 보도된 중앙선관위 법규해석과 관계자의 발언에 따르면, ‘한반도 대운하 문제가 최근 선거의 쟁점으로 갑자기 부상하면서 선거에 영향을 미칠 수 있게 돼 선거법 103조 3항을 위반하게 됐다’며 대운하 공약과 관련된 단체 활동을 규제하겠다고 밝힌 바 있음. 실제로 선관위는 2008년 4월 4일, ‘한반도대운하건설 찬성·반대운동의 선거법위반여부에 관한 운용기준(2008.4.4)’을 발표하였고, 해당 지침에는 “한반도대운하는 이번 선거에서 각 정당 간 ‘쟁점’이 되고 있고, 대부분의 주요정당이 선거공약으로 채택하였으므로 찬성․반대하는 홍보물을 일반 선거구민을 대상으로 배부․게시하는 것은 선거에 영향을 미치게 하는 행위로 보아 법 제90조 또는 제93조에 위반될 것”이라는 내용을 포함하였음. 이 자료는 2010년 자료에서 선관위가 ‘선거쟁점’을 정의하는 것과 유사하게 표현한 최초의 문서로 보임.

⇒ 선관위가 기존에도 선거 시기 특정 사안에 대한 단체의 활동을 규제했다 하더라도, 공식자료를 통해 유권자에게 ‘선거쟁점’이라는 단어를 공표한 것은 2010년이 처음임. 실제 선관위가 1994년 이후 각종 질의·회답 자료 등 선거와 관련된 법률적 자료를 축적해놓은 DB사이트인 ‘중앙선거관리위원회 종합법제정보’에서도 ‘선거쟁점’으로 검색 시 2010년도 질의·회답 5건 이외에는 찾아볼 수 없음. 과거 선관위가 선거에서 주요한 이슈로 부각된 ‘특정 사안’에 대해 단체 활동을 규제했을 당시에도 정치적 의사표현의 자유를 침해한다는 비판을 지속적으로 받은 바 있으며, 2010년 지침의 경우에는 선관위가 공식적으로 ‘선거쟁점’이라는 용어를 사용함으로써, 향후 선거에서도 ‘선거쟁점’이라는 신조어를 통해 단체와 유권자의 활동을 규제할 것으로 예상됨.

<과제3> 6월 지방선거에서 사실상 ‘4대강, 무상급식’만 선거쟁점으로 규정하고 단속한 이유

○ 선관위는 ‘단체 등의 선거쟁점 활동방법 안내(e-선거정보 2010-13호)’에서 ‘4대강 사업의 계속 여부나 무상급식의 실시 여부 등은 현재 각 정당 및 입후보예정자들이 이번 선거에서 공약으로 채택하고 있고 이에 대한 정치적 논란이 계속되고 있는 ’이른바 선거쟁점’에 해당된다‘고 명시하며 ’4대강‘과 ’무상급식‘을 선거쟁점으로 규정했다고 밝혔음.

⇒ 선거를 앞둔 5월 초의 한 여론조사에 따르면, 유권자들은 지방선거에 영향을 미칠 이슈로 ‘천안함(38.2%), 4대강 사업(25.1%), 무상급식(9.8%), 세종시 이전 문제(7.2%), 노무현 전 대통령 추모 분위기(4.2%)’ 등을 꼽은 바 있음(5/6-7, 에이스리서치 조사, 서울신문 의뢰), 또 다른 여론조사에서는 ‘무상급식, 4대강, 세종시 건설, 전교조 명단 공개, 천안함 사건, 노 전 대통령 서거’ 순으로 조사된 바 있음(5/4-6, 중앙일보 SBS 공동조사). 선관위의 정의에 따르더라도 왜 ‘4대강’과 ‘무상급식’만을 ‘선거쟁점’으로 규정했는지는 확인할 수 없음.

○ 이에 대해 선관위는 ‘4대강’과 ‘무상급식’은 예시적인 조항일 뿐, 주요 현안이 부각될 경우 ‘선거쟁점’으로 규제해 왔다고 반론 할 수 있음. 앞서 민변의 질의에 대해 선관위는 “‘4대강 사업’이나 ‘무상급식의 실시’는 2010. 6. 2. 실시되는 제5회 전국동시지방선거의 정당·후보자간 쟁점으로 부각되어 선거에 영향을 미칠 수 있는 대표적인 현안이므로 이를 ‘예시적’으로 명시한 것”이라고 회신한 바 있음. 또한 선관위는 2010년 5월 26일 보도자료를 통해 ‘천안함 관련 불법집회를 개최한 혐의로 단체 대표자를 고발’했다고 밝혔으며, 언론에 따르면 해당 단체의 대표자는 ‘국민행동본부 서정갑 본부장’으로 알려짐.

한편 선관위는 4월 26일, ‘선거쟁점’ 관련 안내 자료를 발표하기 이전인 4월 6일, 지역 선관위에 보낸 공문 ‘각종 단체 및 정치인 팬클럽의 활동 등 관련 운용사항 통보’에서 ‘이번 지방선거에서 선거기간 전·중 4·19 50주년, 5·18 30주년 및 고 노무현 대통령 서거 1주기 등이 예정되어 있고, 무상급식·4대강·세종시 등 정치적·사회적 현안에 대해 각 정당 간 입장차이가 첨예할 것으로 보여 시민·사회단체 및 팬클럽 등의 현안 관련 집회 및 서명운동 등이 빈발할 것으로 예상’된다며 단속기준을 안내한 바 있음.

⇒ 참여연대는 2010년 6월 17일, 선관위에 ‘e-선거정보 2010-13호(단체 등의 선거쟁점관련 활동방법안내)와 관련된 중앙, 지역선거관리위원회의 단체 활동 단속실적’에 대해 정보공개를 청구한 바 있음. 해당 청구 요청에 따라 2010년 6월 25일 선관위가 회신한 자료에 따르면, 2010년 1월 1일부터 2010년 6월 17일까지의 기간 동안 선관위는 총 25개의 조치(고발 4, 경고 21)를 취했음. 그러나 25개의 조치 내역은 모두 ‘4대강’ 또는 ‘무상급식’과 관련된 단속 내역이었음. 해당 자료에는 위에서 언급한 ‘천안함 관련 고발사건’은 포함되어 있지 않았음. 따라서 선관위가 예시적 조항에 불과하다고 밝힌 것과 달리, 선거기간 동안 선관위는 ‘4대강’과 ‘무상급식’에 대한 활동만을 집중적으로 ‘선거쟁점’으로 단속하였음을 알 수 있음.

⇒ ‘천암함’, ‘세종시’ 등의 전국적 쟁점 뿐 만 아니라, 지방선거의 경우 지역적으로도 수많은 쟁점들이 형성됨에도 불구하고 ‘4대강’과 ‘무상급식’만을 선거쟁점으로 규정한 ‘어떠한 근거’도 찾아볼 수 없음. 선관위가 선거쟁점이라는 이름하에 국민의 정치적 의사표현을 규제하는 것이 무엇보다 문제이지만, ‘이른바 선거쟁점’을 특정하는 과정에서 선관위의 ‘자의적 판단’이 개입되는 것은 간과할 수 없는 사안임. 이는 선관위 스스로 ‘선거관리자’가 아니라 ‘선거의 일주체로 선거에 개입’하는 결과를 초래하는 것임. 어느 사안이나 특정 정당, 후보자에게 유·불 리가 있을 수는 있으나, ‘4대강’과 ‘무상급식’의 경우, 특히 정부·여당이 쟁점화를 회피하고자 했던 사안들이었기 때문에 더더욱 선관위의 자의적 쟁점 선정과 단속, 그로 인한 선거개입의 효과는 선관위의 공정성에 대한 비판을 불러올 수밖에 없음.

<과제4> ‘선거쟁점 운용기준‘의 선관위 내부 결재과정에서의 적정성

○ 선관위는 지난 2004년 탄핵 찬반 운동에 대해 ‘정당이나 후보자에 대한 지지나 반대 내용을 포함할 경우 선거법의 적용 대상이 된다’는 규제방침을 전체회의에서 논의한 후 결정한 바 있음.

⇒ 2010년 선거쟁점 관련 안내 자료는 중앙선거관리위원회 지도1과에서 작성하여 ‘선거실장’ 전결로 처리되었음. 중앙선거관리위원회 업무위임전결규정에 따르면, 지도1과의 업무 중 ‘감시단속 지시의 중요사항’은 ‘선거실장’이, ‘선거법 위반 행위예방을 위한 선거법 안내 및 협조요청’ 중 중요사항의 결제는 ‘사무총장’이 하도록 되어 있음. 선거쟁점 자료는 활동의 '안내 자료‘이며, 논란이 많은 부분임에도 불구하고 선거실장 전결로 처리되었음. 선관위는 과거 선례가 있던 사항이었기 때문에 전결로 처리했다고 해명할 수 있지만, 앞서 제기하였듯이 선거쟁점의 ’특정‘에서부터 ’자의성‘이 개입될 가능성이 크고, 국민의 정치활동을 포괄적으로 규제한다는 점에서 위원회 회의를 통해 심사숙고했어야 함.

<과제5> 시민단체 활동은 집중단속하고, 정부의 대대적인 4대강 홍보활동은 미온적으로 대처한 문제

○ 선관위가 정보공개한 자료에 따르면, 선거쟁점 안내 자료 발표를 전후해 2010년 1월 1일부터 2010년 6월 17일까지, 해당 자료에 근거해 규제한 내역은 총 25개임(고발 4개, 경고 21개).

⇒ ‘4대강’ ‘무상급식’과 관련한 조치 내역 중, 단체 활동에 대한 조치는 22건이었으며, 정당에 대한 조치는 1건(경고), 정부(공무원)에 대한 조치는 2건(경고)이었음. 특히 고발은 친환경무상급식풀뿌리국민연대 배옥병 상임위원장을 비롯해 경기도의 4대강사업 반대 활동을 해온 시민단체 활동가 3명 등 이미 지방선거 이전부터 무상급식 실현과 4대강 반대 활동을 해온 단체의 관계자들이었음.

⇒ 선관위는 단체 활동에 공식적인 경고, 고발조치 이외에도 수시로 4대강, 무상급식과 관련된 캠페인에 대해 규제를 가했음. 4대강사업 반대 활동의 경우, 4대강을 지키자는 내용을 담은 환경단체 회원모집 라디오 광고를 불허(서면질의에 대한 회신, 2010.4.13)하고, 서울, 경기도, 부산 등에서의 4대강 거리 사진전과 서명운동에 대해 수차례 선거법 위반 가능성에 대한 경고 공문을 발송하였음. 경기도 수원의 경우 공문 발송에 그치지 않고 선관위 직원들이 직접 몰려와 서명운동 중단을 요구하기도 했음. 또한 인터넷에서는 운하반대전국교수모임과 대한하천학회가 게시한 4대강 사업 비판 만화 <강은 흘러야 한다>에 대해 삭제를 요구한 바 있으며, 이에 교수모임과 하천학회는 2010년 5월 19일 헌법소원을 제기하기도 하였음. 또한 4대강 살리기를 위한 ‘강의노래를들어라’ 콘서트장에는 서울 선관위 직원들이 나타나 진행자와 출연자(가수)에게 ‘4대강’을 언급하는 것이 선거법 위반 소지가 있다고 경고하는 일도 있었음. 심지어 4대강을 반대하며 소신공양한 문수 스님의 근조 현수막조차 철거하도록 하였음.

⇒ 무상급식 실현을 위한 활동의 경우에도, 서울, 경기도, 울산 등 전국 곳곳에서 선관위 직원이 나타나 채증을 하고, 경고의 내용을 담은 선거법 준수촉구 공문을 수차례 발송해 서명운동을 아예 못 하는 곳도 생겨났음. 2010년 4월 15일, 서울 25개구 전역에서의 무상급식 서명운동에는 중랑구, 광진구는 사전 불법 통보로 서명운동이 아예 취소되었고, 종로구는 현장에서 집중적인 채증 활동을 진행하였음. 강동, 송파 등도 캠페인 현장에 나타나서 경고하고, 경고 공문을 전달하는 등 지속적인 규제가 이어졌음.

○ 한편 선관위는 단체 활동에 대해서는 전방위적인 규제를 가했지만, 정부의 4대강 사업에 대해서는 협조요청에 그치거나, 사실관계도 제대로 파악하지 않는 등 소극적으로 대처했음.

⇒ 4월 12일 선관위가 공문을 통해 국토해양부 장관에게 4대강 사업 홍보 자제요청을 했음에도 불구하고, 4월 20일, 정부여당이 당정협의를 통해 4대강 사업에 대한 대대적 홍보에 나설 것을 결의했고, 이명박 대통령도 “4대강 사업은 생명보호와 경제성장을 동시에 추구하는 대표적인 녹색뉴딜 프로젝트(4/22, 제4차 환경을 위한 기업 정상회의 기조연설)”라며 연일 4대강 사업에 대해 홍보하였음. 또한 행정안전부가 4월 19일 각 시도에 4대강 사업 홍보·교육을 담당할 자문단 구성을 지시하고 실제 몇 몇 시도에서는 자문단이 구성된 것으로 알려졌음. 또한 4월 26일, 선관위가 문화체육관광부에 4대강 찬반 홍보를 중단해달라고 정식 요청한 직후, 문광부가 4대강 사업을 일방적으로 홍보하는 내용을 담은 ‘공감’이라는 기관지성 잡지를 무작위로 대량 배포하였음에도 사후적으로 발송 중지 요청에 그쳤음. 5월 25일, 강희락 경찰청장은 대테러 대비상황 점검을 이유로 경상남도를 방문했다가 "4대강 사업이 반드시 필요하다"라고 발언하는 등 4대강 사업을 홍보하는 발언을 했지만 단순히 발언중지 요청에 그쳤음. 최근 국감을 앞두고, 국토해양부가 선관위의 협조 공문을 수신하고도 업무와 관련 없는 공무원을 대상으로 한 대대적인 4대강 홍보교육을 실시하고, 사업 현장을 탐방하도록 하는 등의 활동을 한 것이 밝혀지고 있음. 이와 같은 정부 활동에 대해 선관위가 파악하고 있었는지, 파악 후에 제대로 대처했는지 의문임. 정부 홍보활동의 경우 규모나 파급력에서 단체와 비교할 수 없음에도 불구하고, 선관위는 소극적 대응으로 공정성을 상실했다는 지속적인 비판을 받았음.

2. 권력기관의 관권선거 의혹에 대한 소극적 대응의 문제

앞서 살펴보았듯이 선관위는 4대강, 무상급식을 선거쟁점으로 규정하고 단체 활동에 대해 공격적인 단속을 펼친 데 반해 정부의 홍보활동에는 소극적인 대응으로 일관했음. 이와 함께 권력기관의 관권선거 의혹, 대표적으로 2010년 4월, 경찰의 교육감 선거개입 문건 발송 사건, 2010년 2월, 이주호 전 교육기술과학부 차관(현 교과부 장관)의 교육감 선거개입 의혹에 대해서는 아무런 조사를 하지 않은 채 방관하였음. 해당 사건들은 결국 시민단체가 고발하여 조사가 이루어지게 되었음.

<과제6> 경찰의 교육감 선거개입 문건 파문, 직권조사도 없이 검찰에 이첩하여 직무해태 한 문제

○ 4월 21일, 언론을 통해 경찰청에서 일선 경찰서 정보과에 ‘우파후보의 승리전략’과 ‘우파후보의 정부여당에 대한 요구사항’을 조사하는 것은 물론 ‘전교조와 민주노총의 좌파후보 지지의 불법성’과 ‘학교․교육청 관계자가 좌파후보를 지원하는지’를 파악하여 보고하라고 경찰 인트라넷을 통해 지시한 문건이 공개되었음. 문건에 따르면, “전문가들은 어떤 전략으로 임해야 우파가 승리할 수 있을 것으로 보는지”, “우파 교육감 후보들이 정부 여당에 요구하는 사항이 있는지”, “전교조, 민주노총 등 좌파 세력들이 좌파 교육감 후보에 대해 어떻게 지원을 하고 있는지”와 “법망을 교묘하게 피해서 나가는 측면”을 조사하고 “학교, 교육청 관계자들의 좌파 후보 줄 대기 등 지원 현황”을 파악하라고 되어 있음.

⇒ 이에 2010유권자희망연대(참여연대를 비롯한 350여 시민단체의 지방선거 유권자운동기구)는 공직선거법 제86조 1항 2호(공무원이 ‘지위를 이용하여 선거운동의 기획에 참여하거나 그 기획의 실시에 관여하는 행위’를 금지하는 조항)을 근거로 강희락 경찰청장과 해당 문건을 작성한 성명미상의 경찰청 경감에 대한 선관위 조사 및 직권고발을 촉구하는 고발장을 서울시 선관위에 제출하였음. 이에 서울시 선관위는 4월 30일자로 ‘선거·정치자금 범죄 조사 사무편람’에 의거하여 사안의 중대성과 긴급성을 고려하고, 이미 서울중앙지검에 고발장이 제출된 사안이며, 보다 강제력 있는 수사를 위해서 서울중앙지검에 이첩했다고 밝혔음.

⇒ 선거관리위원회법 제14조의 2에 따르면, 선관위 위원과 직원은 ‘선거법위반행위를 발견한 때에는 중지·경고 또는 시정명령을 하여야 하며, 그 위반행위가 선거의 공정을 현저하게 해치는 것으로 인정되거나 중지·경고 또는 시정명령을 불이행하는 때에는 관할수사기관에 수사의뢰 또는 고발할 수 있다’고 되어 있음. 하지만 언론을 통해 해당 사건이 큰 이슈가 되었음에도 불구하고 선관위는 조사 의지를 보이지 않았음. 또 시민단체가 신고를 통해 조사를 요청했음에도 불구하고, 직권조사나 사실 확인을 거쳐 수사의뢰나 고발을 하지 않고 단순히 검찰에 이첩하였음. 이는 공정한 선거관리를 위해 설립된 선관위의 직무를 떠넘긴 것임.

<과제7> 이주호 전 교과부 차관 등 교육감 선거개입 의혹에 대해 제대로 조사하지 않은 문제

○ 2010년 2월, 이주호 교육부 차관이 인천광역시 등 수도권 지역 교육감 출마 예상자에게 친여권 후보 난립을 막기 위해 출마 포기를 종용하는 등 후보를 조정하는 방식으로 교육감 선거에 개입하고 있다는 의혹이 제기되었음.

또한 2010년 2월 8일, 교과부 간부(학생건강안전과장)는 한나라당 보좌진과 ‘간담회’를 명목으로 한 ‘사실상의 선거 대책회의’를 열고, ‘학교급식 정책 및 현안 사항’이라는 교육과학기술부 명의 문건을 바탕으로 6월 지방선거 대응방안에 대해 논의했다는 사실이 밝혀졌음. 해당 문건에는 한나라당에 △무상급식을 공개적으로 반대할 경우 유권자의 부정적 여론 형성이 될 수 있으니 신중한 접근이 필요하다는 내용, △야당이 무상급식을 선거에서 호재로 활용할 가능성이 있다는 선거 정세 분석, △무상급식을 추진하고 있는 경기도·경남도 등에 대해 특별교부금 등 재정상 불이익을 주는 방안 검토, △ 야당의 호재를 차단하기 위해 선제적으로 정부의 저소득층 급식 확대계획을 발표하는 방안 등의 내용이 담겨 있었음.

⇒ 선관위는 이러한 사안들이 언론보도를 통해 알려졌음에도 불구하고 조사와 이후 조치 등 아무런 대처를 하지 않았음. 이에 참여연대는 3월 2일, 교과부 장관을 비롯해 이주호 교과부 차관, 학생건강안전과장 등을 검찰에 고발했음. 검찰은 해당 사안에 대해 피고발인 조사도 없이 무혐의 처분을 내렸으며, 참여연대는 현재 항고한 상태임.

3. 트위터에 대한 단속과 트위터 상 투표독려 행위 규제의 문제

선관위는 지난 2007년 UCC 운용기준을 통한 단속으로 인터넷 상에서 정치적 표현의 자유가 심각하게 침해되었다는 비판이 있었음에도 불구하고, 2010년 2월, ‘선거관련 트위터 이용 가능범위를 제시한 안내자료(e-선거정보 2010-5호)’를 발표하며 새로운 의사소통 매체인 트위터에 대한 단속방침을 밝혔음. 선관위의 단속 방침으로 트위터 상의 자기검열이 횡행하고 표현의 자유가 심각히 침해되었음. 이와 함께 선관위는 트위터 상에서 이루어진 투표독려 행위에 대해, 선거가 끝나고 3개월이 지나 뒤늦게 행정조치를 함으로써 선거법을 무리하게 적용했다는 비판을 받았음.

<과제8> 2007년 UCC에 이은 2010년 트위터 단속방침으로 자기검열, 공포분위기 등이 형성되고, 정치적 의사 표현의 자유가 침해된 문제

○ 선관위는 2010년 2월, ‘선거관련 트위터 이용 가능범위를 제시한 안내자료(e-선거정보 2010-5호)’에서  “선거법은 트위터에 대해 정보통신망에 의한 선거운동의 하나로 규율”한다고 밝히고, 트위터에 대한 단속방침을 밝혔음. 이후 관련 토론회에서 선관위 관계자는 트위터를 UCC물과 동일하게 선거법 93조의 ‘기타 유사한 것’으로 단속하겠다는 입장을 천명했음.

⇒ 2007년 UCC 단속에 이어, 2010년의 트위터 단속 방침은 새로운 매체가 등장할 때마다 규제 위주로 사고하는 선관위의 유권해석이 반영된 결과임. 이는 2002년부터 인터넷 상의 선거운동 자유를 허용해야 한다는 선관위의 선거법 개정 의견과도 모순되는 행위이며, 기존 판례와 선거법 조항을 자의적으로 확대해석한 결과임.

⇒ 2007년 UCC 운용기준의 경우, 국가인권위원회가 “공직선거법에는 단순한 의견개진 및 의사표시의 허용횟수를 제한하고 있지 않으며, 이를 하위법령에 위임하고 있지도 않다. 또한 ‘계속’이 몇 회를 말하는 것인지 전혀 예측할 수 없을 정도로 명확하지 않다”고 지적하며, “현행 선관위의 운용기준은 판단의 기준이 모호하고 명확하지 않아 자의적 집행가능성이 커 오히려 선거의 공정성을 해할 우려가 있으므로 보다 더 명확하게 규정할 필요가 있다”고 개선권고를 한 바 있음. 또한 2009년 UCC물 단속과 관련된 위헌소송에서 헌재는 기존 입장과 동일하게 합헌 결정을 내리기는 했으나, 위헌 의견을 밝힌 5인의 재판관들은 93조 1항의 ‘기타 유사한 것’이라는 조항이 “범위와 한계가 명백하게 드러나지 않는바, 이는 수범자인 일반 국민으로 하여금 금지 또는 처벌하고자 하는 행위의 범위를 예측하기 어렵게 하고, 법집행기관의 자의적 해석·집행의 가능성을 열어 놓음으로써, 헌법상 명확성의 원칙에 위배된다”고 밝힌 바 있음. 트위터 단속에 대해서도 현재 위헌소송이 제기된 상태임.

⇒ 트위터에 대한 단속은 UCC 단속과 마찬가지로 온라인 상의 유권자의 정치적 의사표현을 심각하게 침해할 것이라는 우려가 제기되었음. 유권자 스스로 어떤 행위가 법을 위반하는 것인지 명확하게 판단하기 힘들기 때문에 지속적인 자기 검열로 의사 표현을 제약하는 결과를 초래할 것이라는 비판임. 지방선거 기간 실제 선관위가 트위터 상 몇 건의 여론조사를 제외하고, 의사 표현을 단속한 내용은 없었음. 결국 선관위의 트위터 단속 방침은 인터넷 상의 공포분위기 조성과 이로 인한 정치적 의사 표현의 위축을 가져왔다는 비판을 피할 수 없음.

<과제9> 선관위는 투표 인센티브제 실시하면서, 무리하게 선거법을 적용하여 유권자의 자발적인 투표독려활동은 금하는 문제

○ 6/7, 이범래 의원은 선관위에 ‘판화 1천 점을 제공하거나 제공 받았을 경우’ 등에 대해 선거법 위반 여부를 질의하였고, 신지호 의원은 지방선거 이후 최초로 열린 행안위 회의(6/21)에서 임옥상 화백 등에 대해 조치 여부를 질의한 바 있음. 8월 25일, 선관위 이기선 사무총장은 국회 행정안전위원회 회의에서 임옥상 화백, 탁현민 교수 등 트위터 상에서 20대를 대상으로 투표독려를 한 23명은 선거법 제230조(매수 및 이해유도죄)를 위반한 것으로 판단되며 관련 조치를 하겠다고 발언하였음. 이후 선관위는 임옥상 화백, 탁현민 교수 등 2명에게는 공직선거법 준수촉구 공문을 보내고, 나머지 21명에 대해서는 공직선거법 안내공문을 보내는 등 행정조치를 하였음.

⇒ 선관위는 조치대상자들이 ‘재산적 이익을 제공’하고, ‘특정 계층을 대상’으로 운동을 했기 때문에 조치하였다고 밝혔음. 그러나 이에 대해 선관위가 선거법 6조에 근거 투표참가자를 대상으로 국공립 유료시설의 이용요금을 면제·할인하는 등의 인센티브제를 실시하고 있고, 교통 불편지역 선거민이나 노약자·장애인 등에게 교통편의를 제공하고 있기 때문에 트위터 상 투표 독려 행위자에게 반복행위를 경고하는 것은 모순적이라는 비판이 제기되고 있음. 역대 선거에서 가장 투표율이 낮은 것으로 나타난 20대도 ‘투표취약계층’으로 정의할 수 있다는 의견도 제시되었음. 실제로 이번 선거에서 지난 2006년 선거에 비해 20대 투표율이 상승했음에도 불구하고, 20대 전반은 45.8%, 20대 후반은 37.1%로 세대별 비교 시 가장 낮은 투표율을 보였음. 더욱이 투표독려 행위를 한 사람들은 투표의 증거를 요구하지도 않았음.

⇒ 선거 후 3개월이 지나서야 뒤늦게 행정조치를 한 것은, 선관위가 일부 여당 국회의원들의 질의에 떠밀려 선거법을 무리하게 적용한 것이라는 의혹을 살 만 함.

참여연대 이슈리포트 IR-20100929 <2010 국정감사 선관위 질의 과제>

발 간 일 | 2010. 09. 29 (총 11 쪽)

공동대표 | 임종대․청화·정현백

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