정당공천제

어떻게 할 것인가?

국회지방자치발전연구회

정당공천제

어떻게 할 것인가?

◇ 일 시 : 2009년 4월 28일

◇ 장 소 : 국회 헌정기념관 2층 대회의실

◇ 주 최 : 국회지방자치발전연구회

『 인 사 말 』

완연한 봄의 정취가 느껴지는 4월, 지방자치 발전을 위하여 적극적으로 참여하시고 성원해주신 여러분의 건승과 행복을 기원합니다.

저희 국회지방자치발전연구회에서는 지방자치 관련 쟁점들을 분석하고 대안을 마련하고자 노력하고 있습니다. 그리고 그 노력의 일환으로 ‘정당공천제 어떻게 할 것인가?’라는 제목으로 토론회를 마련하였습니다.

우리나라는 1991년 지방의회가 부활된 이후 많은 시행착오를 거치며 풀뿌리 민주주의 구현과 지방자치의 실질적 정착이라는 커다란 성과를 거두었습니다.

특히 정당공천은 대의민주주의에서 가장 효율적인 대의기제이며, 지방선거에서 중앙정치와 지방정치를 연계시켜 정치와 정책집행 효율성을 높여주었습니다.

유권자들에게는 각 정당이 지향하는 가치와 정책, 그리고 인물을 기준으로 투표할 수 있는 기회를 제공하였고, 정당은 그 결과에 책임을 지면서 정당정치, 책임정치의 구현이라는 장점을 가지게 되었습니다.

하지만 우리나라의 정당은 지역을 기반으로 하고 있어 일부지역에서 특정 정당이 유리한 곳도 있습니다. 이로 인해 ‘공천이 곧 당선’이라는 인식이 팽배하고, 공천을 둘러싼 각종 문제가 발생하고 있는 것이 현실입니다.

또한 정당공천제가 지방행정체제개편 등 지방자치의 현안과 연계되어 있는 만큼 지금은 모든 가능성을 열어놓고 심도 있는 논의가 필요한 때가 되었다고 생각합니다.

2005년에 이루어진 통합선거법의 개정은 그 동안의 정치경험과 논쟁 끝에 나온 결과물이라 할 수 있음에도 불구하고 기초단체장 및 기초의원에 대한 정당공천이 오히려 지방자치발전을 저해하고 있다는 우려와 비판의 목소리가 나오고 있습니다.

그리고 2010년 지방선거를 계기로 기초지방의원 및 기초단체장의 정당공천제에 대한 문제가 주요 이슈로 등장하고 있습니다. 이에 저희 연구회에서는 정당공천제에 대한 공론의 장을 마련해 지방자치 관련 쟁점을 분석하고 대안을 마련하고자 토론회를 마련하였습니다.

모쪼록 오늘 토론회가 발제자와 토론자 여러분들의 진지하고 격의 없는 토론을 통해 지방화와 지방분권시대의 지방자치 발전방향에 걸맞는 토론회가 되기를 기대합니다.

끝으로 귀중한 시간을 내어 주신 내외 귀빈 여러분과 함께 하신 모든 분들께 진심어린 감사의 말씀을 전하며 건승을 기원합니다. 감사합니다.

국회지방자치발전연구회 회장 김성조

『 축  사 』

국회의장 김형오

지방자치제의 발전과 바람직한 풀뿌리 민주주의의 확립을 위해 연구해온 「국회 지방자치발전연구회」에서 주최한 “정당공천제 어떻게 할 것인가?”에 관한 토론회의 개최를 진심으로 축하합니다. 연구회 회장이신 김성조의원님과 소속의원 여러분, 그리고 주제 발표자, 토론자 등 전문가 여러분의 노고에 깊이 감사드립니다.

‘민주주의의 학교’라는 지방자치는 풀뿌리 민주주의의 요체이자 생활정치의 출발점입니다. 30년만에 부활된 지방자치가 전면적으로 실시된 지 올해로 18년째를 맞이했습니다. 그동안 시행착오를 겪어오면서 지방자치에 많은 변화가 있었습니다. 지방행정의 효율과 주민자치 발전에 기여했다는 긍정적인 성과와 보람도 있었으나 여전히 풀뿌리 민주주의의 정착에 개선하거나 보완해야 할 많은 과제가 있습니다.

지방재정의 문제, 교육자치의 실질적 구현, 지방의회의 기능재정립 등은 바람직한 지방자치로 가기 위해 반드시 해결해야 할 과제들입니다. 또, 지방의회의 부패와 비리, 중도사퇴나 당선 무효로 인한 빈번한 재·보선, 선거 도미노 현상 등은 고질적인 폐단으로 제도적 보완책을 마련해야 합니다.

오늘 토론회의 주제인 정당공천문제도 논란이 많은 사안입니다. 지방행정의 책임성을 강화하고 효율적이고 체계적으로 주민의 다양한 의사를 반영하기 위한 정당공천제도는 ‘부패와 비리의 온상’이라는 오명에서 자유로울 수 없는 상황입니다. 공천비리, 금품살포, 정당대리전으로 인한 선거과열, 지역주의 조장 등 다양한 문제점이 제기되어 왔습니다. 선진 지방자치의 정착을 위해 역기능을 최소화할 수 있는 근본적 치유가 필요할 때입니다.

무엇보다 시민들의 자치의식을 진작시키고 성숙한 선거문화를 확립해야 합니다. 이에 ‘풀뿌리 민주주의’ 구현이라는 지방자치의 원취지가 살아나는 방향으로 나아갈 수 있도록 우리 모두의 지혜를 모아야 할 것입니다.

오늘의 토론회를 통해 바람직한 지방자치제도의 발전방안을 모색하고 생산적인 많은 논의와 토론이 이루어져 선진 지방자치가 정착될 수 있는 유익한 자리가 되기를 기대합니다.

감사합니다.

『 축  사 』

한나라당 대표 박희태

본격적인 지방화 시대를 맞아, 정당공천과 지방자치의 문제를 점검하는 뜻 깊은 자리가 마련된 것을 기쁘게 생각합니다. 토론회 준비에 애써주신 모든 관계자 여러분께 깊은 감사를 전합니다. 특히 지방자치발전연구회 회장을 맡으시며 누구보다 지역발전을 위해 헌신하고 계신 우리 한나라당 김성조 의원님께 다시 한번 진심으로 경의를 표합니다.

우리가 선진화로 가기 위한 핵심 과제의 하나가 지방자치의 성공입니다. 지방의 발전은 지역 경쟁력을 강화하고 주민들의 삶의 질 또한 높여 선진조국을 건설하는데 견인차 역할을 합니다. 지난 18년 간 선거제도를 비롯한 많은 부분에서 지방자치제가 보완, 발전되어 왔습니다만, 아직도 개선을 요하는 문제가 상당한 실정입니다. 특히 실질적인 지방자치의 발전을 위해서는 정당공천의 문제가 중차대한 의제로 부각되고 있습니다.

정당공천제는 1994년 선거법 개정 이후 폐지와 부활을 반복하면서 여전히 뜨거운 논의를 일으키고 있습니다. 민주주의의 기조와 지방자치의 정신에 한층 부합하는 방향으로 제도를 개선해야 한다는 것에는 모두가 동의하지만 구체적인 방안에서는 여전히 논의가 진행 중에 있습니다. 무엇보다 일 년 남짓 앞으로 다가온 지방선거를 고려해 볼 때, 오늘 이 토론회가 구체적 대안과 국민적 공감대를 형성하는 소중한 자리가 될 것을 기대합니다.

우리 한나라당과 정부는 ‘先 지방발전지원’이라는 일관된 기조 속에 지방분권과 지역발전에 강력한 의지를 갖고 있습니다. 특히 무엇보다 선진화된 지방자치를 이룰 수 있도록 정당공천제 등 지방자치를 더욱 촉진시킬 수 있는 개선안 마련에 전력을 다할 것입니다.

모쪼록 오늘 토론회가 정당공천제에 대해 깊이 되짚어 보고 지방자치 발전을 위한 큰 소통의 자리가 되기를 기대합니다. 깊이 있는 대안과 방책을 내놓으실 각계의 전문가 분들에 대한 기대가 자못 큽니다. 논의하신 고견들은 적극 수렴하여 정책에 반영할 것을 약속드리겠습니다. 자리에 함께 하신 여러분 모두의 건승을 기원합니다. 감사합니다.

『 축  사 』

민주당 대표 정세균

지방자치발전연구회 토론회를 축하드립니다. 토론회를 준비하신 김성조 국회 지방자치발전 연구회 회장님과, 지방자치발전의 방향 모색을 위해 귀한 시간을 함께 해 주신 각계 전문가 여러분들께도 감사의 인사를 드립니다.

지방선거가 1년 여 앞으로 다가왔습니다. 2010년 지방선거는 향후 지방자치 제도의 발전과 국가균형 발전에 있어 국가적으로 중요한 선거입니다.

그간의 성과와 문제점을 종합적으로 분석함과 동시에 합리적인 제도개선 방안을 마련해서, 풀뿌리 민주주의가 완벽히 정착할 수 있도록 하는데 만전을 기해야 하겠습니다.

‘정당공천’의 문제와 관련해서 다양한 문제제기가 있어 왔습니다. 국회 정치개혁 특위를 통해 오랫동안 논의가 진행돼 왔고, 2005년에는 법 개정을 하기도 했습니다만, 지방자치 일선에서 여전히 많은 문제가 제기되고 있습니다. 남은 일정을 고려할 때, 제도개선이 필요한 지에 대한 문제부터, 구체적인 개선 방안까지 조속한 논의가 필요한 때입니다.

가장 중요한 원칙은 당리당략이나 정치인들의 이해관계가 우선돼서는 안 된다는 것입니다. 철저하게 국민적 이해와 요구에 기초해서 논의가 이뤄져야 하겠습니다.

모쪼록 성과적인 토론회를 기대하며, 향후 진행될 국회 정치개혁 특위 활동에 좋은 지표가 되는 자리가 되길 바랍니다. 감사합니다.

지방선거, 정당공천 어떻게 하나?

강 경 태 (한국정치학회 이사, 신라대학교)

<국회 지방자치발전연구회 토론회 발제문, 헌정기념관, 2009. 4. 28>

지방선거, 정당공천 어떻게 하나?

강 경 태(신라대학교)

I. 서 론

｢지방자치에 관한 임시조치법｣이 지난 1988년에 폐지되면서 30여년 만에 지방자치가 부활되었다. 그러나 ｢지방의회의원선거법｣(1988.4.6 제정, 법률 제4005호) 부칙 제2조의 “지방의회는 시·군 및 자치구부터 구성하되, 그 지방의회의원의 선거는 이 법 시행일(1988.5.1)로부터 1년 이내에 실시한다”는 규정은 지켜지지 않았다. 13대 총선 패배로 수세에 몰리게 된 민정당으로서는 패배할 가능성이 높은 선거를 외면할 수밖에 없었고, 야3당 역시 5공 비리 청산과 5.18 진상규명 등에 집중하면서 지방선거는 우선순위에서 밀리게 되었던 것이다. 그런 상황에서 나온 3당 합당은 지방선거 일정을 더욱 늦추게 만들었는데, 1990년 12월 개정된 지방자치법에서 지방의회선거는 1991년, 단체장선거는 1992년으로 각각 연기되었던 것이다.

바뀐 일정에 따라 1991년 3월과 6월 시·군·구의원과 시·도의원이 각각 선출되었지만, 단체장선거는 또 한 번 연기되었다. 단체장선거가 사회 전반의 불안정과 혼란을 초래할 것이라는 주장이 제기되자(중앙일보 1991/10/28 및 10/31) 노태우 대통령은 1992년 연두기자회견을 통해 단체장선거를 1995년 이후로 연기하고 그 타당성 여부를 14대 국회에서 논의하도록 하겠다고 발표하였던 것이다. 그러나 단체장선거 실시 문제는 개원마저 지연될 정도로 합의되지 못하고, 결국 단체장 선거일 공고 마지막 날, 1995년까지 연기하는 내용의 ｢지방자치법｣ 개정안이 통과되었다.

수차례 연기된 끝에 실시된 제1회 전국동시지방선거는 지방자치의 외형적 틀을 완성시킨 것으로 평가할 수 있다. 그러나 1988년부터 현재에 이르기까지 30번에 걸쳐 지방자치법이 개정되었는데, 이것은 지방자치의 내용적인 측면에서 시정·보완해야 할 요소가 많다는 것을 잘 보여준다. 그 중에서도 본 논문은 정당추천 문제를 둘러싼 그동안 논의들을 정리하고자 하며 여러 문제에도 불구하고 현재와 같이 다가오는 2010년 지방선거에서도 정당추천제를 계속 시행해야 한다고 본다.

먼저 기초의회의원선거에서 정당공천을 허용한 2005년의 ｢공직선거법｣은 정당공천을 둘러싼 논쟁을 심화시키는 계기가 되었다. <표 1>에 제시된 바와 같이, 시기적으로는 1991년 지방선거, 1995년 지방선거, 그리고 2006년 지방선거를 전후한 시기로 나누어볼 수 있다.

<표 1> 지방선거별 정당추천 현황

구분		정당추천	선거운동	투표용지	투표용지 개제순위
1952	시·읍·면의원	없음	자유로운 선거운동 가능	정당명 없음	추첨
	시·도의원
1956	시·읍·면의원	없음	국회의원선거법 중 민의원선거운동 준용	정당명 없음	추첨
	시·읍·면장
	시·도의원
1960	시·읍·면의원	없음	국회의원선거법 준용	정당명 없음	추첨
	시·읍·면장
	시·도의원
	시·도지사*
1991	시·군·구의원	정당추천 불가	정당표기 금지	정당명 없음	추첨
	시·도의원	당원 정당 추천	선거공보 등에 정당 표기	정당명 무소속	소속정당의 국회 의석순
1995 1998 2002	시·군·구의원	정당추천 불가	정당표기·표방 금지	정당명 없음	추첨
	시·군·구청장	당원 정당 추천	선거공보 등에 정당 표기	정당명 무소속	소속정당의 국회의석순 국회교섭단체 통일기호**
	시·도의원
	시·도지사
2006	시·군·구의원	당원 정당 추천	선거공보 등에 정당 표기	정당명 무소속	소속정당의 국회의석순 국회교섭단체 통일기호
	시·군·구청장
	시·도의원
	시·도지사

* 1960년 서울특별시장선거에서는 ○의 표기와는 달리 투표용지에 후보자 1인의 성명을 기재하도록 했음.

** 투표용지의 게재순위에서 ‘국회교섭단체 통일기호’는 2002년 지방선거부터 적용되었음.

출처: 강재호(2008). “지방선거와 정당: 정당추천의 외연,” 한국지방자치학회 하계학술대회 발표논문, 826쪽.

1991년 지방선거를 앞두고 시작된 정당의 지방선거 참여 논의는 민주적 제도의 건설과 이를 위한 악법의 개폐라는 큰 틀 속에서 진행되었다. 따라서 풀뿌리 민주주의 혹은 민주주의의 방파제라는 식의 원론적 인식에서 시작해 지방정치의 중앙정치 예속화를 억제하자는 현실론적 인식까지 다양한 의견들이 제시되었다. 그러나 금권과 관권선거와 같은 비민주적 경험은 정당의 지방선거 참여를 억제하는 방향으로 선회하게 만들었다고 할 수 있다. 결국 논란 끝에 ‘지방의회의원선거법’과 ‘지방자치단체의장선거법’이 각각 개정·제정되었는데, “시·도의회의원선거와 시·도지사선거에 있어서 정당은 … 추천할 수 있다”고 규정하였을 뿐 시·군·자치구의 의회의원이나 장의 경우에는 정당의 후보자 추천이나 선거운동을 명확하게 규정하지 않았다. 따라서 기초자치단체의 경우에는 정당의 참여를 배제한다는 것이 묵시적으로 인정되었다고 할 수 있다.

이와는 달리 1995년 제1회 전국동시지방선거에 즈음한 논의에는 그동안의 실제적인 경험과 각 정당들의 이해관계 등이 추가되었다는 데 특징이 있다. 당시 여당은 정당의 참여는 지방정치의 중앙정치 예속화, 정쟁으로 인한 지방행정의 혼란, 지역사회의 분열과 반목 심화 등의 폐해로 말미암아 결과적으로 지방의 자율적 성장을 저해할 것이라며 정당배제를 주장하였다. 이에 반하여 야당은 지방자치가 실질적으로 정착되기 위해서는 지방선거에 정당의 참여가 당연히 허용되어야 하고, 그 적합성 여부는 선거과정에서 주민들의 선택에 맡겨야 한다는 논리로 맞섰다. 결국 1994년 별개의 선거법 체계로 나뉘어져 있던 대통령선거법, 국회의원선거법, 지방의회의원선거법, 지방자치단체의장선거법 등이 통합된 ｢공직선거및선거부정방지법｣이 제정되었는데, 광역자치단체와 기초자치단체의 구분 없이 모든 선거에 후보자 추천이 가능하도록 규정하였다. 그럼에도 불구하고 지방선거 실시를 앞두고 여·야간의 첨예한 대립과 논쟁이 재연되었고, 그 결과 1995년 ｢통합선거법｣ 개정을 통해 기초의회의원선거의 정당공천은 배제되었다. 그러나 정당공천을 받아 당선된 기초단체장들을 중심으로 정당공천에 반대하는 목소리들이 나오기 시작하였다. 이들은 기회가 있을 때마다 기초단체장은 물론 모든 지방선거에 정당의 개입을 배제하자는 요구까지 제기하기도 하였다(중앙일보, 1996/6/25).

마지막으로 2006년 지방선거를 앞두고서도 쉽게 합의에 이르지는 못하였다. 다만 그동안 기초단체선거의 정당공천 문제와 관련하여 서로 상반된 주장을 펼치던 여·야의 입장이 뒤바뀌었다는 점에서 차이가 있다. 즉, 정당공천에 부정적이던 한나라당이 정당공천의 확대를 주장한 반면, 긍정적이던 열린우리당은 반대 입장으로 선회한 것이다(중앙일보, 2005/1/19). 결국 기초의회의 비례대표와 2~4인을 선출하는 중선거구제의 도입과 함께 정당공천이 전면적으로 허용되게 되었다. 따라서 2005년에 이루어진 통합선거법의 개정은 그동안의 정치경험과 논쟁 끝에 나온 결과물이라 할 수 있다. 그러나 이것을 정치발전의 증거라고 보기는 어렵다. 여전히 정당공천을 둘러싸고 찬·반 양론이 팽팽히 맞서고 있으며, 거기에는 양 주장 모두 상당한 설득력을 갖고 있고, 어느 한 요소도 간과하기가 어렵다는 데 딜레마가 있다고 할 수 있다. 특히, 제4회 전국동시지방선거 결과는 물론 기초의회의 의정활동들에서 지방자치에 정당이 개입할 경우 나타날 수 있는 거의 모든 부작용들을 쉽게 찾아볼 수 있다는 점에서 서로간의 거리는 더욱 멀어지고 있다.

II. 정당공천에 대한 찬·반론

정당의 지방선거 참여를 긍정적으로 보는 입장은 대체로 규범적인 논거를 갖고 있다는 데 특징이 있으며, 대체로 다음과 같이 요약할 수 있다.

우선 기초단체 선거에 정당이 참여할 경우 ‘풀뿌리 민주주의’를 구현할 수 있다. 대의민주주의의 요체인 정당의 주요 목표는 정권의 획득과 여론형성이라 할 수 있다. 여론형성이라는 목표를 달성하기 위해서는 여론을 수렴하고 집약화하는 기능을 수행해야 한다. 따라서 후보자와 유권자의 접근과 대화가 중앙정치보다 훨씬 용이한 지방정치에서 정당의 역할이 더욱 활성화되어야 주민들의 의사를 보다 잘 대변하고 조직화할 수 있는 것이다. 만약 기초단체 선거에 정당공천이 배제된다면 주민들의 의사는 집약되기 힘들 것이다. 이것은 곧 주민들로 하여금 자신들의 이익을 위해 혈연, 지연, 학연 등에 의존하게 만듦으로써 公黨 대신 私黨이 지방정치를 주도하게 만들 위험성이 존재하는 것이다.

뿐만 아니라 정치지망생들에게 지방자치의 훈련과 경험은 향후 중앙 정치무대에서 활동할 수 있는 식견과 능력을 배양하는 기회를 제공하며, 이것은 곧 ‘아래로부터의 민주주의’를 실현하는 ‘민주주의 학교’로서 기능하게 된다. 특히, 그 과정에서 양성된 인재들은 중앙당 중심의 정치를 견제하는 주요 수단으로써 정당이 갖추어야 할 민주성을 강화시키는 데에도 기여한다는 것이다(이인섭, 1991: 3).

이에 반해 정당참여 반대론은 그동안의 경험과 실태에 입각한 현실론을 펼친다는 데 차이가 있다. 우선 기초의원선거에 중앙정당이 참여하면 지방정치는 중앙 정치화하여 지방자치를 위협할 수 있다는 것이다. 정당조직은 중앙집권적 성격이 강하기 때문에 정당공천을 받아 선출된 기초의원은 지역주민의 의사나 자신의 소신보다는 소속정당이나 지역구 국회의원들의 의사에 따를 위험이 크다는 것이다.

뿐만 아니라 기초의원선거에까지 정당이 참여하면 선거가 과열되고 혼탁해질 수 있다는 점을 들고 있다. 지방선거 역시 참여정당 혹은 정부에 대한 평가적 성격을 가지며, 따라서 그 결과는 국회의원선거나 대통령선거에 영향을 미칠 수밖에 없으며, 결국 정당의 공천은 정당 간 경쟁을 필요 이상으로 격화시킨다. 또한 정당의 공천을 둘러싼 ‘공천 장사’와 또 다른 비리로 연결될 수 있다는 것이다.

다음으로 정당의 참여는 지방자치의 효율성을 저하시킨다는 것이다. 지방당원이 지방정치와 행정을 주도할 수 있을 정도의 자질과 전문성을 갖추고 있지 않은 상황에서 지방자치에 정당이 개입할 경우 지방행정의 비효율성이 나타날 수 있다는 것이다. 특히, 지방의회를 장악하고 있는 정당과 단체장의 소속정당이 다를 경우 견제와 균형보다는 대립과 반목이 격화되어 지방행정의 효율성은 물론이고 마비현상까지 나타날 수 있다고 경고한다.

마지막으로, 기초의원선거에 정당참여가 배제되면 주민자치가 활성화된다는 것이다. 기초단체의 주요 기능은 쓰레기 수거와 도로 건설 등 지역주민들의 일상생활과 밀접히 관련된 업무가 대부분이다. 이러한 업무는 비정치적인 것이기 때문에 지방자치는 탈 정치화되어야 한다는 것이다(임재현, 1995: 19~21).

하지만 찬성론의 입장에서 규범적인 주장만 펼치는 것은 아니다. 가령 오늘날의 행정기능은 점차 광역화되고 있으며, 지역적 문제와 전국적 문제를 명확하게 구분하기가 쉽지가 않다는 점을 들 수 있다. 이에 따라 지역정책 중에서도 어떤 것들은 다른 자치단체 혹은 중앙정부와의 연계를 필요로 하지만, 문제는 그 과정에서 상대적으로 소외받을 수밖에 없는 지역이 존재한다는 것이다. 즉, 소외지역의 비협조적 대응이 나타날 가능성은 크며, 이것을 어떻게 해결할 것인가가 새로운 과제로 남게 된다.

뿐만 아니라 순수한 지역문제라 하더라도 제한된 예산을 어떤 분야에 어떤 방식으로 투입할 것인가가 문제되는데, 이것 역시 정치적 판단을 필요로 하고 있다. 지방자치는 단지 정치중립적인 행정으로서의 지방행정이 아니라 가치배분을 결정하는 지방정치인 것이며, 현대 대의민주주의에서 정당정치가 가장 효율적인 대의기제(황아란·김성호, 2000)라는 점에는 의심의 여지가 없을 것이다.

결국 어떤 쪽이 더 우월하다고 판단하기란 어렵지만, 적어도 행정적인 접근에 더해 정치적인 접근도 충분히 고려되어야 한다는 점은 충분한 설득력을 갖는다. 따라서 해결의 실마리를 찾기 위해서는 정당공천 상황에서 나타나고 있는 현실적인 문제들에 대한 재검토가 필요하다.

우선 지방정치에서 정당의 개입을 완전히 차단할 필요가 있는가? 현재까지 나온 논의들을 종합해 보건데, 지방정치과정에서 정당의 모든 개입을 반대하는 것은 바람직하지도 않고, 실제로 그런 주장들을 하는 학자도 거의 없다. 그렇다면 정당의 개입 수준이 문제되는데, 적어도 기초의원선거의 정당공천을 배제한 1995년 혹은 기초단체 선거 모두를 배제했던 1991년의 수준으로 되돌아가는 문제로 귀결된다. 그리고 그 논거로 제시되고 있는 것이 지방정치의 중앙정치 예속화와 공천과정에서 나타나는 비리의 문제 등이다.

우선 지방정치의 중앙정치 예속화, 특히 정치적 지역주의(강성훈, 2008: 6)가 지방정치에서도 나타나고 있다는 것이다. <그림 1>에 잘 나타나 있는 바와 같이, 선거마다 지역별 편중현상이 나타나고 있으며, 지방선거도 예외는 아니다. 이미 공천과정에서부터 지역연고정당의 영향력은 아주 강하게 나타나고 있는데, 영남지역에서 한나라당의 후보자 공천 비율은 90%를 넘어서는 반면, 민주당은 40%를 넘어서지 못하고 있다. 또한 호남지역에서 민주당은 거의 100%에 육박하는 반면 한나라당은 50%를 밑돌고 있다.

<그림 1> 지방선거의 정당별 공천 비율

* 각 권역별 광역의원 정수 대비 공천자 수의 비율임.

출 처: 중앙선거관리위원회 ‘역대선거정보시스템’에서 재작성함.

특히, 광역단체와 기초단체별로 단체장과 지역구의원, 그리고 비례대표 등 6장의 투표용지를 모두 동일한 정당기호로 채운다는 이른바 일렬투표(straight-ticket voting)(Hershey and Aldrich, 2004: 110~111) 혹은 묻지마식 투표와 같은 현상은 지방선거에서 정치적 지역주의의 부정적 병폐가 더욱 크게 나타나고 있음을 잘 보여준다.

문제는 제3회 지방선거에서 나타난 기초의회의원 당선자들을 분석해보면, 기초의회의원선거에서 정당공천이 배제되더라도 별다른 효과가 없을 것이라는 점이다. 광주의 경우 평균 2.23:1의 경쟁률을 보였는데, 무투표 당선된 곳을 제외한 나머지 선거구에서 기호 2번을 배정받은 후보의 당선율은 57.7%였다. 또한 부산은 1.95:1의 경쟁률을 보인 가운데 기호 1번을 배정받은 후보의 당선율은 73.0%에 달했다. 같은 선거에서 광주시의원 비례대표 민주당 득표율은 68.5%였고, 부산시의원 비례대표 한나라당의 득표율은 69.9%였던 것과 비교하면 큰 차이가 없다. 결국 정당공천과 관계없이 유권자들은 특정 기호를 특정 정당과 관련시켜 생각하고 있으며, 따라서 정당공천의 문제는 사실상 지방선거와는 아무런 관련이 없는 것이다.

또한 2003년 헌법재판소가 내린 위헌 결정 역시 비슷한 결론을 내리고 있다. 1998년 제2회 전국동시지방선거에 출마했던 한 후보자가 특정정당으로부터의 지지 또는 추천받음을 표방할 수 없도록 한 ｢통합선거법｣ 제84조 ‘무소속후보자등의 정당표방금지’ 조항을 위반한 혐의로 기소된 적이 있다. 이 혐의에 대해 1심은 벌금 3백만 원을, 2심은 당원 경력을 표시한 것에 불과하다고 판단하여 무죄를 선고하였다. 그러나 대법원은 다시 금지사항에 해당된다고 판단하여 원심을 파기 환송하였다. 그러자 대전고등법원은 통합선거법 제47조 제1항 중 ‘자치구·시·군의회의원 선거를 제외한다’의 부분과 제84조 중 ‘자치구·시·군의회의원선거의 후보자’의 부분이 표현의 자유를 침해하고 평등원칙에 위배된다고 판단하여 위헌심판을 제청하였다. 여기에 대해 헌법재판소는 정당표방을 금지한 조항은 지방자치를 제도적으로 보장하기 위한 부득이한 경우로 인정하고, 따라서 평등원칙에 위배되지 않는다고 결정하였다. 즉, 기초의회의원선거에 정당추천후보자의 참여를 허용한다면 정당은 그 후보자의 당락뿐만 아니라 선출된 의원의 의정활동 전반에 걸쳐 직·간접으로 영향을 미치게 되고, 이것은 지역의 특성에 따라 자율적으로 운영되어야 할 기초의회의 결정이 정당의 의사에 따라 그 결론이 바뀌게 됨을 뜻한다. 그 결과 기초의회가 정당의 의사에 따라 움직인다면, 기초의회는 본래의 목적과 기능을 상실하여 형해화한 모습으로 남게 된다는 것이다.

구체적인 내용은 ‘99헌바28’ 참조.

그러나 2003년 헌법재판소는 통합선거법 제84조에 대해 위헌으로 의견을 변경하였다. 우선 지방분권과 자율성의 확보를 위한 수단으로 후보자의 정당표방을 금지한 것은 헌법 제37조 제2항에서 도출되는 과잉금지의 원칙에 위배된다고 보았다. 또한 통합선거법 본문과는 달리 단서조항에서 정당표방과 구별하기 어려운 ‘정당의 당원경력의 표시’를 허용함으로써 명확성의 원칙을 위배하고 있다고 적시하였다. 특히, 지방선거 중 기초의회의원선거 후보자만을 불리하게 달리 취급하는 것은 평등원칙에 위배된다고 보았는데, 자치기능 보장의 관점에서 볼 때 광역 및 기초단체장선거나 광역의회의원선거는 기초의회의원선거와 아무런 본질적인 차이가 없다는 것이다.

구체적인 내용은 ‘2001헌가4’ 참조.

따라서 정당공천으로 인한 지방정치의 중앙정치 예속화가 문제된다면, 기초단체 선거뿐만 아니라 광역단체에도 같은 논리가 적용되어야 하며, 결과적으로 이미 지적한 바 있는, 모든 지방선거에 정당공천이 배제되는 것이 마땅할 것이다.

다음으로는 정당공천을 둘러싼 부패의 문제이다. 선거를 앞두고 실시되는 여론조사에서 유권자들은 지지할 후보의 선택기준으로 후보자의 정책이나 공약 혹은 자질 등을 중요시하는 것으로 나타난다. 하지만 <그림 2>가 보여주는 바와 같이, 실제로 투표한 후보를 선택한 기준은 정반대로 나타나고 있다.

<그림 2> 유권자들의 지지후보 선택 기준

출처: 중앙일보, 2006년 5월 2일자 “시·도지사 후보선택기준 물어보니”와 시민사회연구원(2006)에서 재작성함.

이런 결과에 대한 해석은 다양할 수 있다. 가령 여론조사가 갖는 기본적인 한계, 즉 표본 프레임의 선정이나 표본추출과정상의 오류에서 발생할 수 있으며, 혹은 응답자의 허위 혹은 당위적 답변의 가능성에서도 나타날 수 있다. 또한 선거운동과정에서 새로운 이슈가 제기되고, 그 이슈를 선점한 정당에게 선호가 쏠리게 될 수 있다. 그러나 역시 정치적 지역주의가 가장 강력한 설명력을 갖는다. 즉, 정치적 지역주의의 강한 영향력과 연고정당에 대한 일체감이 유권자의 선호를 비합리적인 형태로 바뀌게 만들었던 것이다. 따라서 연고정당의 공천을 받지 못할 경우 당선 가능성이 크게 떨어지며, 출마를 포기하거나 아니면 자신의 정치적 소신과는 다른 정당을 선택할 수밖에 없게 되는 것이다. 반대로 연고정당의 공천을 받게 될 경우 당선의 가능성은 더욱 커지게 된다. 따라서 당선을 목표로 하는 예비후보자에게 연고정당의 공천은 곧 당선으로 여겨질 수 있으며, 이것은 곧바로 공천을 둘러싼 비리로 연결된다. 뿐만 아니라 공천에 영향을 준 국회의원이나 당 간부의 의중에 벗어난 활동을 펼칠 것으로 기대하기는 어렵게 된다. 하지만 이것은 ‘장사’나 ‘비리’의 문제이지 공천의 문제는 아니다. 즉, 공천이 민주적이고 투명하게 이루어지지 않는 우리나라 정당체제의 문제이거나 혹은 대안의 정당이 존재할 수 없는 정치적 지역주의의 문제인 것이다.

또한 <표 2>에 나타나 있는 바와 같이, 정치인들의 비리 그 자체도 중앙과 지방별로, 2006년 정당추천 실시 이전과 그 이후에서 규모나 유형 면에서 큰 차이를 보이지 않는다.

<표 2> 정치인관련 각종 비리

	정당추천불가기(1991 - 2005)	정당추천기(2006 - 현재)
중앙당/국회의원차원의 각종 비리	- 민주당 장영신(서울 구로을) : 애경그룹 계열사 임직원을 동원한 불법 선거운동 - 민주당 장성민(서울 금천) : 선거사무장의 당선무효형 확정 - 한나라당 최돈웅(강릉) : 회계책임자 금품 지급 - 한나라당 정재문(부산진갑) : 선거사무장 당선무효형 확정 - 한나라 정인봉(서울 종로) : 공천후 기자에게 460여만 원 향응 제공 - 민주당 박용호(인천서 강화을) : 유권자에 식사 제공 및 허위사실 유포 - 한나라당 유성근(경기 하남) : 허위사실 유포 - 자민련 원철희 : 농협중앙회장 재직 시 업무추진비 등으로 비자금 조성 (특정경제범죄가중처벌법상 배임) - 민주당 김영배: 사전선거운동 - 민주당 정대철(서울 중구): 경성그룹으로 부터 4천만 원 수수 - 한나라당 김윤식(용인 을): 사조직 결성 및 향응제공 - 민주당 곽치영(경기도 고양 덕양갑) : 선거운동원 등에게 금품과 식사 제공 - 민주당 장정언(북제주) : 금품 살포 - 한나라당 김영구(서울 동대문을) : 위장 전입 - 한나라당 김호일(마산 합포) : 부인이 선거 구민에게 금품 제공	- 한나라당 이덕모(경북 영천) : 선거법 위반 - 열린우리당 이철우: 허위사실 유포 - 열린우리당 김맹곤 : 선관위 직원 협박 (선거법 위반) - 오시덕 열린우리당: 사전선거운동 및 금품 제공 - 민노당 조승수(울산 북구):사전선거운동 - 한나라당 박창달(대구동을) : 선거구민에 선심성 관광 제공 - 한나라당 박혁규: 유권자의 식대 대납 - 열린우리당 김기석(경기 부천 원미 갑) : 사조직 결성 - 한나라당 김정부 의원(마산 갑): 부인의 불법 선거자금 제공 - 민주당 이정일 : 불법감청 혐의(통신 비밀 보호법 위반 등) - 열린우리당 이호웅 : 기업체로부터 불법 정치자금 수수 - 민주당 김홍일: 나라종금 인사 청탁 - 한나라당 김병호: 진구청장으로부터 불법 정치자금 수수 - 친박연대 서청원 : 비례대표 공천 대가로 거액 수수(징역 1년 6월; 2심) - 친박연대 양정례: 어머니 김순애 비례대표 공천 위해 거액 제공(징역 1년, 2심; 공천 헌금 처벌 조항이 신설된 이후 처음 적용된 사례) - 친박연대 김노식: 공천헌금 제공(징역 1년, 2심)
지방의원/단체장 관련 각종 비리	- 충북도의회 구본선(보은1; 민주): 충북도 의회 의장단 선거에서 금품수수 - 충북도의회 이완영(단양2; 무소속) - 인천시의회 손석태 : 경기은행으로부터 3천만 원 수수(정치자금법 위반) - 전북도의회 박호덕 민주당 : 알선 수재 - 한영식 안성시장 : 유권자에 금품 제공 및 허위사실 유포 - 경북 경산시장 윤영조 : 2002년 지방선거 에서 박재욱 전 한나라당 의원에게 공천 대가로 7억 원 제공 - 김행기 충남 금산군수 : 5,000여만 원 횡령 및 선거 관련 뇌물 수수 혐의로 징역 1년6월에 집행유예 2년, 추징금 840만원 을 선고	- 서울시의회 김귀환 서울시의회 의장 ; 의장선거 관련 의원들에게 금품 제공, 징역 1년 6월, 2심(200만~500만원씩을 받은 시의원 4명 집행유예, 100여만 원을 받은 20여명은 60만~80만원의 벌금) - 서울 중구의회 의원들이 구의회 의장 선출 을 앞두고 성접대를 받은 혐의로 경찰에 입건 - 한나라당 우호태 화성시장: 토석채취업자 에게서 사업허가 관련 사례비 5천만 원을 받은 혐의(특가법상 뇌물) - 박진규 영천시장 : 인사 청탁 대가로 부하 직원으로부터 뇌물을 받은 혐의(특정 범죄 가중처벌법상 뇌물) - 영천시는 초대 민선시장 이후 2·3·4대 자치단체장이 모두 4년 임기를 채우지 못하고 불명예스럽게 중도 하차(손이목 영천시장 : 허위로 재산 신고, 선거법 위반; 정재균 : 금품 수수)

이 표가 지난 20년 정도에 걸친 전국과 지방적 차원의 모든 비리를 망라하지도 않으며 정당추천이 불가하였던 시기와 정당추천이 시행된 시기는 기간적으로 5~6배 정도나 차이가 나기 때문에 일률적인 비교 자체도 용이하지 않다. 다만 <표 2>는 우리나라 정치인들의 비리행태가 시간의 전후나 중앙과 지방이라는 공간의 차이를 불문하고 대동소이함을 제시해주고 있다.

이 부분에 대한 조사가 좀 더 면밀하게 이루어져야 하겠으나, 민선 5기까지 사법 처리된 지방의원의 수가 1,000명을 넘어서고 의원직을 상실한 경우도 492명이라는 보도(헤럴드경제, 2008/10/7)도 나오고 있다. 또한 국회 행정안전위원회 김희철(민주당) 의원의 2008년 9월 23일 행정안전부 ‘지방의회 의원(광역·기초 모두 포함) 사법처리 현황’ 국감자료에 따르면, 1991년 지방자치제 시행이후, 광역 및 기초의회 의원 총 22,656명 중 공직선거법 위반 등으로 사법 처리된 인원은 20명에 1명 정도인 1,024명으로 조사되었다(문화일보, 2008/9/23). 시기별로는 지방자치 초기보다 후기로 갈수록 비리가 심화되는 경향이 나타났다. 지방자치 1기(91~95년)와 2기(95~98년)의 지방의원 사법처리 건수는 각각 78, 79건에 불과했으나, 3기(98~2002년)에는 262건, 4기(2002~2006년)에는 496건으로 대량 증가하였으며, 5기(2007~2010년)에도 이와 비슷한 추세가 반복되고 있다고 한다. 국회의원의 경우도 이와 유사한데, 예컨대 16대 총선과 관련하여 형이 확정된 의원은 여야를 합하여 23.4%(64명)로 조사되었다(중앙일보, 2002/9/13).

이런 조사의 시사점은 정당추천 불가 사유로 흔히 거론되는 정치인 비리문제는 우리나라 정치 자체의 구조적인 문제로 보아야 할 것이다. 따라서 정치인들의 비리문제는 지방의회에 대한 정당추천제 여부와 별개로 처리되어야 한다.

III. 외국 사례 검토

1. 영국

의회정치로 대변되는 영국의 정치과정에서 정당의 참여는 필수적이다. 여기에는 지방의회도 당연히 포함되는데, 대부분의 의원들이 정당에 소속되어 있으며, 의회정치는 정당을 중심으로 이루어지고 있다. 그러나 정당의 지방정치 참여가 보장된 것은 1835년 지방자치법이 개정되면서부터이다. 이때부터 도시권 지방의회를 통해 자유당과 급진 보수파들이 구빈법 시행, 도시개발, 교육 등 현안에 대해 지방의회를 논쟁의 장소로 삼아 왔다. 특히, 지방자치에서 정당의 영향력이 본격화된 것은 노동당이 출현하면서부터인데, 반사회주의자, 보수당, 자유당 및 무소속 의원들이 노동당을 경계하기 시작하였고, 그런 과정에서 중앙의 정치행태가 자치단체에까지 확산되었다. 반면 비도시 지역에서는 이러한 정당정치 경향에 반발을 보이기 시작했는데, 1960년대까지 나타난 비경선에 의한 지방의원 선출 혹은 무소속 지지 현상은 이를 잘 설명해 주고 있다.

그러나 1972년 지방자치법 개정을 계기로 지방자치는 완전히 정당정치의 영향력 아래 들어가게 되는데, 1980년에 실시된 도시권 기초자치단체선거에서 보수당과 노동당의 점유율이 91.4%에 이를 정도였다. 이것은 민의를 수렴하고 정책에 반영해야 할 정당이 지방의회 운영에 참여한다는 것은 당연한 요청에 기초한 결과라 할 수 있다. 또한 지방의회의원과 주민과의 개인적 유대관계는 상대적으로 약하게 나타나며, 지방의원들은 그들 자신의 활동에 의해 평가받기보다는 소속정당에 대한 평가에 의해 평가받게 된다. 즉, 지방선거에서의 정당투표는 그 지방의회를 지배하고 있는 다수당이나 소수당에 대한 평가라든지 정당의 지방조직의 각 지역에서의 활동에 대한 평가가 아니라, 국정 차원에서 중앙정당으로서의 여당과 야당에 대한 평가라는 성격을 갖는 것이다(정만희, 2004: 12).

이에 따라 지방차지의 획일화 또는 중앙정치화라는 비판이 일기 시작했는데, 정당참여 반대의 핵심이었던 ‘전국지방세납세자연맹’은 “지방의회의 정책수립이 노동당이나 보수당의 이름 하에 중앙으로부터 지시되는 한 민주주의나 지방자치는 불가능하다”고 선언하기도 했다(장병한, 2002: 30). 또한 노동당과 보수당 내에서도 중앙의 영향력이 지방으로 확산되는 데 대한 경계와 비판이 제기되었다. 즉, 정당의 지방자치 참여가 확대될수록 중앙과 지방의 정치가 조직적·정책적으로 합병되어 간다고 본 것이다.

그러나 영국은 기본적으로 지방자치 역사가 오래되었고, 그런 만큼 정당 참여 역시 오랜 전통이라 할 수 있다. 다만 주민의 직접선거에 의해 구성된 지방의회가 지방정부를 주도적으로 운영한다는 점에서 의회와 집행기관 혹은 중앙과 지방 사이의 갈등은 보다 효율적으로 통제되어 왔다고 할 수 있다(임성일, 1996: 147). 물론 지방선거에 대한 관심이 떨어지면서 나타나기 시작한 무투표당선의 증가, 일부 의원직의 장기결원 등의 사례는 영국 지방자치의 민주적 가치를 약화시키는 요소가 되고 있다.

2. 독일

독일은 중앙집권적 통일국가보다는 제후국으로 나누어진 영방국가가 오랫동안 지배해 왔기 때문에 지방정부는 외교와 국방을 제외한 거의 모든 권한을 수행해 왔다. 그 결과 지역마다 별도의 지역정당이 존재할 정도로 지방정치에 대한 정당의 개입은 광범위하게 이루어진다(주용학, 2007: 55). 즉, 지방의회 선거에 대한 정당의 참여는 당연시되며, 대부분의 지방의원들도 정당원으로 구성되어 있다. 정당의 후보자 공천은 지구당이 담당하며, 무소속 후보자는 법적으로는 가능하지만 실제로는 거의 없는 형편이다. 정당공천자의 경우 선거공약은 지역적 이슈가 중심이 되며, 중앙의 집권당과 지방의회의 다수당이 다른 경우가 매우 흔하지만, 별다른 정치적 갈등이 마찰을 보이지는 않는다. 이것은 독일의 지방자치제도가 오랜 역사적 배경을 가진 자연스러운 산물, 중앙과 지방의 기능과 역할의 분담이라는 법치주의적 사고방식이 깊게 뿌리내린 특유의 정치행태에서 그 원인을 찾을 수 있다.

그리고 지방의회의 운영에 대한 중앙당의 관여는 거의 없는데, 지방의회는 지역적 이해관계만 다루기 때문에 중앙당이 지역의 이해에 반하는 지시를 내릴 필요가 없다고 할 수 있다(박수민, 2007: 35). 또한 독일인들은 예로부터 개인보다는 집단과 제도를 신봉해 왔기 때문에 지방자치에 대한 정당의 참여를 당연시하고 있으며, 특히 민주주의 훈련을 위해서도 매우 바람직한 현상으로 평가하고 있다.

3. 프랑스

프랑스는 지방선거제도에 관해 헌법-법률-행정명령에 이르는 통일적인 법적 체계를 갖추고 있다. 즉, 헌법에서 자치단체의 자치권 등 일반사항을 규정하며, 구체적인 법률을 통해 국가차원의 선거와 지방선거를 규정하고 있다. 하지만 이것이 오히려 지방자치제도의 다양성을 위협할 가능성이 있다. 또한 지방의회 의원선거의 중앙정당 관여가 원칙적으로 허용되고 있다(최창호, 2002: 562). 따라서 국민의회의 정당 간·여야 간 정치투쟁이 지방의회까지 파급되어 종종 당파 간·파벌 간의 대립을 야기하기도 한다.

한편 선거인단 명부 리스트 제1순위는 주로 차기시장 후보자가 선정되기 때문에 후보자 명부를 작성하는 정당의 역할은 매우 중요하다. 그러나 정당이 후보자를 추천할 때에는 반드시 지역의 의사를 존중하기 때문에 지역에서 어느 정도의 명망을 얻은 후보자가 특정정당을 표방하는 것이 통례가 되고 있다. 그 결과 지방선거를 통해 얻게 된 지위는 중앙의 상·하원의원으로 진출하는 발판으로 작용하기도 한다. 특히, 시장 혹은 광역단체장의 상당수가 중앙의 상·하원직을 겸직하기도 하는데, 지역의 이익을 중앙에 대변할 수 있다는 장점으로 작용한다(지방의회발전연구원, 2004: 231~232).

또한 중앙정부의 각료들도 자치단체의 의원선거에 입후보할 수 있는데, 실제로 많은 상·하원의원들과 각료들이 지방의회 의원선거에 참여하고 있으며, 이들은 대부분 시의회의 장으로 선출된다(하승준, 2004: 232~232). 따라서 프랑스의 경우도 영국과 독일처럼 중앙과 지방 모두 정당의 영향력이 심대하다고 볼 수 있다(행정자치부, 2000).

4. 미국

미국의 지방선거제도는 지역에 따라 상이하며, 정당참여 여부는 개별 자치단체가 스스로 결정하도록 하고 있다. 일반적으로 주 단위의 선거는 정당의 주도로 실시되지만, 주이하의 지방선거는 자치단체에 따라 정당의 참여가 허용되는 곳과 금지되는 곳으로 양분된 상황이다. 물론 대다수의 자치단체들이 정당참여를 배제하는 쪽을 선택하고 있는데, <그림 3>에서 제시된 바와 같이, 1998년을 기준으로 2,520개의 지방정부 중에서 80.8%(2,035개)가 정당공천을 받지 않는 Non-partisan 지역으로 구분되고 있다.

정당참여를 배제하는 유형은 다음의 3가지로 구분된다(강만규, 2002: 43). 첫째, 지방선거에서 정당의 활동은 활발히 그리고 공개적으로 전개되지만, 입후보자는 정당표시를 하지 않는 유형으로 시카고가 여기에 속한다. 둘째, 후보자가 정당표시를 하지 않을 뿐만 아니라 정당들도 정당의 이름을 내걸고 선거운동을 하지 않고 배후에서 다른 조직체를 조정하는 형태로 활동하는 유형이다. 대표적으로 디트로이트와 달라스를 들 수 있다. 셋째, 명시적·묵시적 정치활동 일체를 지방선거에서 배제한 유형이다. 1800년대 말부터 1900년대 초까지 미국의 자치단체들은 보스중심의 정치파벌에 의해 좌우되어 왔으며, 특히 엽관주의는 국민이

<그림 3> 미국의 기초단체장선거에서 정당공천 배제 비율

* 1998년 자료는 U.S. NLC(National League of Cities)의 Data Base(1998) 자료를 참고하여 재구성한 것임.

출처: International City Management Association(1993). The Municipal Year Book. Washington

D.C. pp.67~68. 한국지방자치학회(2002). “선진외국의 지방자치제도 Ⅰ·Ⅱ” □한국지방자치학

보□ 통권 제37호, 46~47쪽에서 재인용.

갖고 있던 선택권을 정당이 독점하는 부작용을 안고 있었다. 따라서 20세기 초반의 진보운동은 부정부패의 온상인 보스의 영향력을 약화시키면서 지방행정의 비정치성, 민주성, 전문성, 효율성을 높이는 데 주력하였다(황아란, 1997: 35). 또한 1984년에 조직된 전국시연맹은 1961년 ‘Model City Charter’를 제정하여 지방선거에서 정당참여를 배제하는 운동을 펼치고 있다.

한편 정당의 참여를 허용하고 있는 경우라 하더라도 정당의 영향은 매우 낮은 수준이다. 지방의회와 주 의회·연방의회와의 정치적 관련성은 맺어지지 않으며, 정당 내에서 중앙과 지방간의 상하관계나 통제관계는 있을 수 없다. 이는 지방의회가 그 지역의 모든 문제들을 외부로부터의 간섭 없이 자율적으로 해결해 나가는 독립적 지위에 있음을 의미한다. 또한 지방의원이 당적을 보유하고 있는 경우에도 개인적 차원일 뿐이며, 지방의회 운영에 있어서 정당적 색체는 거의 존재하지 않는다.

그러면 미국은 앞에서 살펴본 다른 유럽의 경우와 달리 왜 이렇게 정당의 지방개입이 매우 미약하게 나타나는가? 혹자는 미국 정당의 이런 특성과 한국의 정치, 경제, 사회, 교육 등 많은 제도가 미국과 흡사한 점을 지적하면서 한국도 지방의회에서 정당 불개입을 주장하기도 한다.

그러나 미국 정당참여 배제 내지는 약화현상은 지방에서만 나타나는 현상일 뿐만 아니라 전국 차원에서도 이루어지는 점을 간과할 수 없다. 예를 들면 미국 정당은 미국 정부 제도처럼 연방제적 성격이 강하여 강력한 중앙당은 존재하지 않고 느슨한 50개주 정당의 연합체적 성격을 띤다(최명·백창제, 2000). 또한 여당은 대통령이 일종의 지도자적인 대표 역할을 담당하나, 야당인 경우 정당 대표도 없을 정도이다. 최근에는 후보선출도 예비선거형태가 일반화되면서 일반 유권자들의 참여가 폭발적으로 증가하였다. 이에 따라 선거과정에서도 후보의 자금확보력 등이 중요하게 되었고, 텔레비전과 같은 언론의 역할도 증대하면서 정당의 영향력은 감소하였다.

결국 1910년대 진보주의 운동과 1970년대 워터게이트 사건, 닉슨대통령의 사임파동 및 연이어 나타난 정당개혁은 정당 머신과 보스들이 마피아 등과 연계하면서 초래된 온갖 부정부패에 크게 기인한다. 따라서 미국정당의 개혁과 민주화는 정당기능의 약화를 초래하였으며 지방뿐만 아니라 전국단위에서도 정당배제현상이 심화되었다.

5. 일본

일본의 지방자치는 19세기 말 헌법 제정과 의회 출범 이전에 실시되었는데, 이것은 정당정치의 영향을 최소화하려는 당시의 관료적 전제정권의 정치적 고려에 따른 것이었다. 즉, 국가와 지방을 분리하여 정당정치의 영향은 국가에 한정하는 대신 지방은 중앙관료들의 영향력 아래 두려 하였던 것이다. 따라서 일본은 정당의 지방선거 참여를 제도적으로 보장하고 있지만, 공식적으로 지방선거 참여를 표방하는 정당은 거의 없는 실정이다.

이것은 정당의 개입을 부정적으로 인식하는 오랜 전통과 관련이 있다. 하지만 보통선거제가 실시되고 산업화·도시화가 급진전된 다이쇼(大正)시대로 접어들면서 점차 정당의 개입이 강화되기 시작하였다. 그러나 주민들의 자치의식의 미성숙으로 인해 지방행정이 마비되고 부패가 발생하는 등 부정적 현상이 뒤따르게 되었다. 이에 따라 정당의 지방선거 참여에 대해 부정적 인식이 커지게 되었지만, 이것은 오히려 주민자치가 아닌 관료에 의한 지방자치, 결과적으로 지방자치의 중앙 예속이라는 매우 역설적인 결과로 귀결되었다(박수민, 2007: 41).

결국 일본 지방자치의 비정치화는 1960년대 중반부터 큰 변화를 맞게 되었다. 고속성장기를 거치면서 주민운동이 활발하였으며, 이를 바탕으로 혁신정당 소속 단체장이 지배하는 이른바 ‘혁신지자체’가 등장하게 된 것이다. 자치단체는 더 이상 국가의 하부기관이 아니라 주민의 요구에 대응하고 자주적으로 정책을 결정·집행해야 한다는 주장과 시도가 나타나기 시작하였다. 이런 현상은 결과적으로 정당의 지방자치 개입을 정당화하는 역설하는 것이라 할 수 있다.

하지만 1970년대 후반 또 한 번의 변화를 겪게 된다. 이른바 지방자치에 이데올로기는 필요 없다는 것으로, 일본의 지방자치가 정치화 시대를 벗어나 경영화의 시대로 접어들게 된 것을 의미한다. 즉, 이데올로기의 퇴조에 따라 대부분의 무소속 후보들은 보수적 성향을 띠고 있으며, 따라서 정치적 균열현상은 찾아보기 어렵다(정만희, 2004: 13). 이로 인해 지방선거의 정당공천을 허용하고 있음에도 불구하고 정당에 소속되어 있는 사례는 극히 드물다. 아래의 <그림 4>에서 나타나듯이, 2000년을 기준으로 지사는 47명 가운데 45명, 시장은 671명 중 668명, 정촌장은 2,558명 중 2,546명, 특별구장은 23명 전원을 무소속이 차지하는 등 무소속의 비중이 모두 99%를 넘어서고 있다.

따라서 일본도 정당의 지방선거 참여는 합법적이다. 다만 유권자들이 정당후보보다는 무소속후보를 선호하여 사실상 지방선거에 정당의 영향력이 배제되어 있을 뿐이다.

<그림 4> 일본 지방자치단체장의 무소속 인원수

출처: 주용학(2007: 52).

6. 외국 사례 비교 및 시사점

<표 3>에 종합적으로 제시된 바와 같이, 외국의 사례들을 살펴본 결과 책임정치라는 측면에서 정당의 지방선거 개입을 허용하고 있지만, 그 수준에 있어서는 국가별로, 혹은 지역별로 상이하다는 점을 알 수 있다. 영국, 독일, 프랑스 등은 지방선거에 정당의 참여를 폭넓게 인정하고 있으며, 지방의회의 운영에 있어서도 중앙의 각 정당들이 비교적 많은 영향력을 행사하고 있다(손진상, 2004: 318). 다만 독일의 경우 규모가 큰 Gemeinde(우리의 시·읍·면)는 정당이 주요 정책들에 대해 영향력을 행사하고 있지만, 중소규모의 Gemeinde는 탈정치적 성향의 유권자단체의 영향력이 더 크다. 정당 역시 당원이 아니더라도 지역에서 명망이 있는 인물을 의원후보명부에 올리며, 후보자도 당과의 관계보다는 지역과의 관계를 강조하는 경향을 보이고 있다(김성호, 1997: 189). 프랑스 역시 지방선거 후보자 추천에서 지역의사를 존중하는 방식을 채택하고 있으며, 최근의 경향도 소속정당보다는 후보자의 자질을 중요시하는 모습을 보이고 있다.

미국 지방정부 중 non-partisan지역이 증가하여 정당의 참여가 제한된다고 볼 수 있다. 그러나 이는 지방과 전국에서 동시에 나타나는 현상이다. 정당부패를 개혁하는 과정에서 정당의 민주화에는 성공하였으나, 정당의 약화를 피하지 못한 결과이다. 일본은 정당에 대한 투표는 오히려 예외적이라 할 만큼 무소속이 절대적인 비중을 차지하고 있지만, 외형적으로는 정당의 지방선거 참여를 허용하고 있다.

<표 3> 각국 정당의 지방정치 참여 비교

구 분	정당참여 허용 여부	특 징
영 국	인정	▪ 정당의 지역적 기반 심화, 양당제도 확립 ▪ 정당참여의 부정적 영향 있음
독 일	인정	▪ 소도시일수록 탈정치적 경향 ▪ 정당참여는 형식적, 실제는 인물중심
프랑스	인정 (명문규정 없음)	▪ 후보자 추천 시 지역의사 존중 ▪ 소속정당보다는 인물·자질 중심 투표
미 국	자치단체의 자율적 선택	▪ 비정당선거제도 확산 추세(80% 이상) ▪ 지방행정개혁운동 이후 machine politics 배제 ▪ 정당의 민주화와 개방화속에 지방 및 전국차원의 정당기능 약화
일 본	인정 (실제선거에서 배제)	▪ 자치단체장 대부분이 무소속 ▪ 지역문제, 인간관계가 경쟁요소

IV. 결론: 대안 모색

민주정치란 정당정치이고, 지방자치도 민주정치의 일환인 이상 지방선거에 정당이 참여해야 한다는 데에는 의심의 여지가 없다. 왜냐하면 정당은 민의를 수렴하고, 이를 정책에 반영하기 위한 중개적 기구로서의 역할을 하기 때문이다. 이를 통해 정당은 행정의 효율성은 물론 정치적 대표성과 민주성을 제고시켜 주는 역할을 한다.

다만 이것이 가능하기 위해서는 당원중심의 정당, 민주적이고 상향적인 정당의 존재를 전제하고 있다. 우리나라의 경우 당원수가 아주 많은데, 최근 10년 동안 전체의 인구의 4%(2004년)~14.7%(1997년)를 차지할 정도다. 독일의 경우 1996년의 당원비율이 2% 정도(김면회, 2003)였던 것과 비교하면 아주 높다고 할 수 있다. 바로 이 점에서 당원 수에 상당한 거품이 있다고 생각되는데, 이것은 당비납부율과의 비교에서 드러난다. 2000년 이전까지는 모든 정당들이 1%를 넘기지 못했지만, <표 4>와 같이, 그 뒤부터는 갑자기 20%대로 급증하고 있다. 이런 수치를 인정한다고 하더라도 40%에 육박하는 독일에 비해서는 적으며, 당 수입에서 당비가 차지하는 비중도 10% 이상이나 차이가 난다.

따라서 한국 주요 정당 당원들의 상당수는 당비대납을 조건으로 동원되었다고 할 수 있으며, 이렇게 동원된 당원과 정당 사이의 일체감은 그만큼 약할 수밖에 없을 것이다. 물론 정당의 낮은 대중성은 정치부문의 낮은 효율과 그에 따른 불신에서 이유를 찾을 수도 있겠지만, 결과적으로 당원이 아닌 엘리트 중심의 명사정당을 지속시키는 악순환을 겪게 하는 요인이 되는 것이다. 그렇다면 정당의 개혁은 정당의 변화를 이끌어낼 수 있는 외부적 압력, 즉 시민의 적극적인 관심과 참여가 전제되어야 하며, 이것을 바탕으로 전국과 지방의 정당 민주화를 추진해야 할 것이다.

<표 4> 각 정당별 당원 수와 당비 납부율 추이

(당원 수 단위: 만 명)

구 분		1997	2000	2004	2005	2006
열린우리당	당원수	-	-	27.6	109.0	109.2
	납부율	-	-	28.1%	45.5%	18.7%
한나라당	당원수	415	260	1,086	115.2	110.8
	납부율	0.02%	0.08%	0.35%	22.5%	25.1%
민주노동당	당원수	-	-	4.5	6.9	7.9
	납부율	-	-	100.0%	100.0%	69.4%
민 주 당	당원수	84	170	46.9	30.0	39.4
	납부율	0.04%	0.02%	7.32%	72.1%	29.0%
자 민 련	당원수	99	140	5.2	5.1	-
	납부율	0.02%	0.04%	0.4%	0.1%	-

출처: 중앙선거관리위원회(2000)와 심지연·김민전(2002: 164)에서 재작성함.

둘째, 지역정당의 존립을 가능하도록 하는 제도적 보완이 필요하다. 지역정당은 정치의 다원화와 지방화 추세와 연관되어 있다. 즉, 지역사회가 안고 있는 각종 문제들 속에는 국가적 차원에서 해결되어야 할 것도 있고, 광역적 수준에서 논의되어야 할 것도 적지 않다. 하지만 본질적으로 자치단체 수준에서 처리되어야 할 것이다. 이런 점에서 지역정치를 지향하는 정당의 존재도 필요하다고 할 수 있다. 가령 자치단체가 처리해야 할 수준의 문제가 있다고 하더라도 현재의 정당제도로는 전국적 규모의 정당만이 개입할 수 있기 때문에 지역정치가 중앙정치의 논리에 의해 좌우될 위험성은 상존하는 것이다. 따라서 지역문제는 결국 기존 정당의 정략적 정치에 매몰되거나 중앙정치의 볼모로 잡혀버리게 된다. 이런 문제들을 원천적으로 해소하기 위해서도 지역정당의 허용 여부는 적극적으로 검토되어야 한다.

이를 위해서는 현행 정당법 제17조 ‘법정시·도당수’와 제44조 ‘등록의 취소’ 규정을 개정할 필요가 있다. 정당 설립을 위해서는 5개 이상의 시와 도에 시·도당을 두도록 규정하고 있는데, 이렇게 될 경우 적어도 2개 이상의 광역권에 기반을 둔 전국정당만 가능할 뿐이다. 따라서 ‘3개 이상의 시·도 분산’으로 완화한다면 광역권별로 지역정당이 설립될 수 있을 것이다. 또한 국회의원선거에 참여하여 의석을 얻지 못하거나 유효투표총수의 100분의 2 이상을 득표하지 못할 경우 등록을 취소할 수 있도록 되어 있는데, 이 규정 역시 국회의원선거에 반드시 참여하게 할 것이 아니라, 지방선거에 반드시 참여하도록 변경할 필요가 있다. 이렇게 될 경우 굳이 국회의원선거에 후보를 추천하지 않더라도 지역정당이 존립할 수 있는 근거가 마련된다.

<그림 5> 국정운영에 영향을 미치는 기관 신뢰수준

출처: 프레시안, “‘그들만의 리그', 관료사회를 개방하라!”(http://www.pressian.com/ scripts/ section/ article.asp?article_num=60071126173258, 검색일 2007/12/2).

문제는 지역정당의 출현이 정치적 지역주의로 연결될 수 있다는 것이다. 하지만 정치적 지역주의는 기본적으로 지역을 정치적 자원으로 이용하려는 중앙정치의 부정적 산물일 뿐이지 지역 자체가 문제되는 것은 아니다. 오히려 지역정당을 통해 지역문제를 자율적으로 해결할 수 있게 하고, 이를 통해 불필요한 중앙정치의 개입을 차단함으로써 정치적 지역주의도 해소하는 전기를 마련할 수 있을 것이다.

마지막으로 정당 외에 시민사회단체에도 후보자를 추천할 수 있는 권한을 부여하는 방안이다. <그림 5>는 2006년 한국개발연구원이 일반 시민을 실시한 여론조사 결과인데, 국정운영에 영향을 미치는 주요 주체들의 신뢰수준(10점 기준) 평가에서, 중앙정부(3.3), 정당(3.3), 국회(3.0)가 최하위 평가를 받았으며, 교육기관(5.4)과 함께 시민단체(5.4)가 최고 신뢰도가 양호하다는 평가를 받았다(프레시안, 2007/12/2). 최근에 일부 환경단체 등에서 비리가 있다는 보도가 나오고 있으나, 상대적인 신뢰도 면에서는 타 기관에 비하여 우수하다고 볼 수 있다.

따라서 시민단체에게도 후보추천 기능을 부여할 수 있을 것이다. 대표적으로 공명선거실시시민협의회(이하 공선협)나 경제정의실천시민연합(이하 경실련) 등의 활동을 들 수 있는데, 이들은 그동안 공명선거운동이나 정책캠페인, 국회의원의 의정활동 평가, 낙천·낙선운동, 메니페스토운동 등을 전개해 왔다. 현대정당이 시민사회의 다양한 이해관계를 대표하지 못하고 있을 뿐만 아니라 정치적 지역주의에 경도된 기존의 정당체제가 반영하지 못하는 새로운 이슈나 균열구조의 등장을 예상한다면 정당에게만 국정운영의 책임을 부여하는 것에는 한계가 있다.

정당이 여론수렴 기능을 외면하게 되면 결국 국민의 신뢰를 상실하여 존재가치를 잃게 된다. 미국의 휘그당(Whig Party)은 19세기 중반 존 타일러(John Tyler) 등 4명의 대통령까지 배출하였으나, 노예제도에 대한 불명확한 태도로 분열하다가 결국 역사에서 사라지게 되었다. 이 때 링컨이 노예제도 반대를 공약1호로 내세우며 1854년 공화당을 창당하였다. 이후 많은 부침은 있었으나 공화당은 현재까지 상당한 국민의 신뢰를 받고 있다. 그러나 최근 미국 정당의 기능 약화로 여론수렴에 한계가 드러나자, 이익단체와 로비스트들이 이 자리를 대신하는 경향이 증가하고 있다.

실제로 15대 총선에서 경실련은 수도권에서 4명의 후보자를 추천하였으며, 2002년 지방선거에서 환경연합이 광역단체장 1명, 기초단체장 4명, 광역의회의원 6명, 기초의회의원 39명을 ‘녹색자치후보’로 선정해 지원한 바 있다. 물론 총선 출마자는 전원 낙선했지만, 기초의회의원 선거에서 15명이 당선되었다는 점은 시민사회단체들의 정치참여 가능성이 충분하다는 반증이 될 수 있다.

따라서 정치권력에 대한 감시나 견제 차원을 넘어 개혁적 후보에 대한 지지 표명 혹은 또 다른 정치주체로 직접 참여할 수 있도록 하는 제도적 개선이 필요하다고 할 수 있다. 현행 ｢공직선거법｣에서는 정당과 일정 수 이상의 선거권자가 후보자를 추천할 수 있도록 되어 있고, 투표용지의 소속 정당명 난에 소속정당명이나 무소속을 표시하도록 되어 있다. 따라서 정당 외에도 사회단체들에게도 후보자를 추천할 수 있도록 하고, 추천한 단체명을 소속 정당명 난에 기입할 수 있도록 해야 한다.

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정당공천제의 폐해와 개선방안

김 익 식 (경기대 행정대학원장)

<국회 지방자치발전연구회 토론회 발제문, 헌정기념관, 2009. 4. 28>

정당공천제의 폐해와 개선방안

김 익 식

(경기대 행정대학원장)

I.  서 언

1991년 30년 만의 지방의회 구성을 통해 어렵사리 지방자치제를 다시 부활시킨 후 근(近) 20년 가까운 세월이 흘렀다. 그동안 한국의 지방자치제는 여러 공․과에도 불구하고 큰 흐름에서는 성공적으로 정착되어 가고 있다는 것이 중론(衆論)이다. 하지만 최근 들어 지방자치의 전개상황에 대한 우려와 비판의 목소리가 커져가고 있는 것 또한 사실이다. 예컨대 정치권에서 제안된 지방행정체제 개편안들은 오히려 지방의 자치권한을 약화시키는 방향으로 추진되는 것으로 보여 지방자치 발전을 바라는 사람들의 우려를 자아내고 있다.

지난 18년간의 지방자치제 도입성과는 양면적(兩面的)이라고 볼 수 있다. 무엇보다 지방행정서비스의 획기적 개선이 이뤄지고 지역별로 다양한 지방혁신 프로그램이 도입되는 등 긍정적 성과도 많았지만 지역이기주의의 확산, 부정부패의 증대, 전시행정 등의 부작용도 발생하였다. 그 가운데 특히 지방자치제의 기본 토대를 이루는 지방선거는 해를 거듭할수록 그 폐해가 심해져 우리 지방자치 앞날에 검은 그림자를 드리우고 있다.

한국 지방선거의 가장 큰 문제는 지방선거가 아닌 중앙 선거를 치르고 있다는 점이다. 즉 중앙정당이 나서 중앙정부를 중간평가 하는 대리전 선거로 몰아가기 때문에 지방선거는 실종내지 왜곡되고 있으며 지방선거의 가장 중요한 기능인 올바르고 유능한 “지역지도자의 선출”이 제대로 이뤄질 수 없다. 더군다나 우리 사회의 고질적 병폐인 지역주의 성향이 지방선거에도 그대로 반영됨으로써 특정지역 자치단체를 특정정당이 싹쓸이하는 몰표현상이 지속적으로 나타나고 있다.

지난 2006년 지방선거의 경우, 전국적으로 당시 야당이었던 한나라당이 자치단체장과 지방의회를 거의 모두 석권하였다. 야당에 의한 지방선거 승리라는 사실보다 더 지방자치에 악(惡) 영향을 미친 것은 지역에 따라 동일 정당이 자치단체 집행부와 의결기구를 독점하게 되었다는 점이다. 이 같은 지방정부의 1당(黨) 지배현상은 지방자치를 올바로 육성하기 위한 핵심요소인 ‘견제와 균형(Check and Balance)’ 원리가 제대로 작동할 수 없게 만듦으로써 지방의회 무용론(無用論)을 대두시키게 될 것이며 나아가 지방자치 실패론(失敗論)으로 확대될 가능성이 있는 것이다.

5.31 지방선거로 탄생한 민선 4기 지방의회는 전국 16개 시·도 광역의회 중 전남·북과 광주를 제외한 13개 시·도의회를 한나라당이 장악했다.

정당공천제하에서는 정당의 지시에 의해 자치단체장과 지방의원들이 움직이게 됨으로 결국 정당정치가 지방자치를 장악하게 된다. 결국 지방자치 시행 전(前)에는 중앙정부가 지방정부를 장악하다가 지방자치 실시 후(後)엔 정당공천제로 인해 중앙당이 지방정부를 장악하게 됨으로써 단지 지방정부의 장악주체만 바뀐 셈이다.

특히 기초자치단체는 생활정치나 생활행정 중심이기 때문에 중앙정당의 시각에 따라 정책이 바뀌지는 않으며 또 그럴 필요도 없다. 지방행정이 중앙정당의 정책이나 이념에 종속돼서는 안 되기 때문이다. 나아가 중앙정치가 지방정치에 곧바로 연결이 되면 기초단위 자치가 원천적으로 불가능하게 되는데 정당공천을 할 경우 중앙당의 정책기조에 따라 지방의회가 움직이게 되기 때문에 독립성이 위협받을 수밖에 없다. 기초단체장이나 기초의원들은 중앙당을 떠나 지역발전을 위해 일해야 하나 당적을 갖고 있기 때문에 상당 부분 제약받을 수밖에 없다.

지방의원의 유급화 이후 지방선거엔 과거보다 훨씬 많은 고학력자와 CEO가 입후보하려 하고 있고 기초의원이 되려는 변호사, 의사 등 전문직도 적지 않다. 하지만 진정한 생활정치를 해보고자 하는 이들의 꿈은 공천단계에서부터 좌절되고 만다. 출마자들은 주민보다는 국회의원을 쳐다봐야 공천장을 받을 수 있고 자신의 경륜과 공약보다는 지역주의에 기댄 중앙정치 게임에 당락(當落)이 좌우되는 현실 앞에서 무력감을 느낄 수밖에 없다. 과거 3김(金)씨가 누렸던 제왕적 당권이 비록 중앙에서는 분산됐을지라도 중앙정치의 지방선거에 대한 장악력은 여전히 제왕적이다. 정당공천을 받고자 기초의원까지도 중앙정당을 향해 길게 줄을 서 있다. 이렇듯 지방선거가 중앙정치에 예속될수록 중앙보다 가까운 지방자치가 주민의 실(實)생활을 변화시킬 수 있다는 지방자치의 원리는 작동되기 어렵다.

2007년 법무부는 지역주의가 팽배한 지역에서 공천비리가 성행하면서 2006년 4회 지방선거에서 후보자 등록 전 발생한 선거사범이 2002년 3회 지방선거 때보다 95%나 증가했다고 발표하였다. 실제로 5.31 지방선거에서 공천헌금으로 입건된 118명 중 기초단체장 후보는 47명(39%), 기초의원 후보는 39명(35%)으로 집계될 정도로 기초의원과 기초단체장의 공천비리는 심각한 것으로 나타났다. 특히 공천비리에 대한 처벌규정이 없고 정치자금법으로도 공천헌금 비리를 처벌하기 힘들다는 맹점이 있어 법무부는 공직자선거법에 공천헌금에 따른 처벌규정을 신설하기로 한 바 있었다.

경향신문 2007.5.1.

이 같은 관점에서 볼 때 우리의 현(現) 실정상 지방자치에의 중앙정당 참여는 순기능보다는 역기능이 더 크다는 점에서 현행 정당공천제를 근본적으로 개선하는 것이 바람직하다. 즉 지역 민의(民意)를 제대로 반영하지 못하는 중앙정당의 하향식 공천제로 인해 끊임없이 잡음과 비리가 양산되는 구조적인 문제를 해결하기 위해서는 단순히 정당공천제를 폐지할 것이 아니라 근본적으로 지방정치에의 정당개입을 다원화(多元化) 시킬 필요가 있다.

II. 지방자치에 대한 정당공천제 역기능의 실상(實狀)

1. 자치단체장에 대한 폐해

2006년 부산지방경찰청은 한나라당 박 모 의원의 동생 박 모 씨를 선거법 위반 혐의로 구속했던 바, 박씨는 부산 금정구청장 한나라당 후보공천과 관련 '충성서약서'와 '10억원 차용증' 메모를 당시 금정구청장 측에 전달한 혐의를 받고 있다. 이 같은 사실은 5.31 지방선거에서 무소속으로 금정구청장 선거에 나섰던 김 모 구청장이 폭로하면서 알려졌는데 충성서약서 내용은 하나, ‘의원님의 차기 총선은 확실하게 제가 책임지고 치를 것입니다.’ 둘, ‘향후 4년간 의원님 사무실 운영은 재정포함 전부 책임지고 맡겠습니다.’ 셋, ‘구정(區政)에 관해 의원님께 주1회 보고하고 지시에 따르겠습니다.’ 넷, ‘여성단체연합회를 확실히 의원님 휘하에 두며 어떤 조치도 따르겠습니다.’ 다섯, ‘향후 어떤 경우도 의원님 허락 없이 조직화 사업을 하지 않겠습니다’는 구청장의 국회의원에 대한 일종의 노예계약서였다.

조선일보 2006.6.14.

2008년 각 정당의 국회의원 후보공천이 끝난 후 자치단체장이 지역 국회의원의 탈당행렬에 가세하면서 지역공무원들이 동요한 바 있었다. 충북의 경우 이모 의원이 통합민주당 공천에서 떨어진 뒤 자유선진당으로 옮기자 이들 지역의 군수 3명도 모두 민주당을 탈당한 뒤 자유선진당으로 말을 갈아탔다. 이들은 통합민주당 측에 자신들이 지지하지 않는 후보를 공천하면 탈당하겠다며 엄포를 놓는 등 이모 의원을 노골적으로 지지했다가 선관위로부터 선거중립 요청을 받기도 했다. 이들 군의 공무원노조 홈페이지에는 ‘군수가 아비 따라 철새로’ ‘군민으로서 수치심을 느낀다’ ‘군수를 뽑았지 국회의원 보좌관을 뽑은 게 아니다’ 등의 비난 글이 실렸다. 한편 무소속이던 전북 정읍시장, 장수군수 등은 자기 지역 국회의원 후보를 따라 통합민주당에 입당하였다.

한겨레 2008.3.30.

2. 지방의회에 대한 폐해

서울시의회 금품수수 사건 등 지방의회의 비리가 계속되는 것은 중앙정치가 지방의회를 장악하고 통제하도록 만드는 정당공천제 때문이다. 2008년 서울시의회 의장 선거 당시 김 모 서울시의장으로부터 돈을 받은 시의원 28명이 한꺼번에 기소됐다. 서울시의회 의석수가 106석이니 거의 3분의 1이 기소된 것이다. 기소된 28명의 시의원은 전원 한나라당 소속인데 김 의장이 한나라당 소속에만 돈을 돌린 것은 다른 당에는 돌릴 필요가 없었기 때문이다(서울시의회 106석 중 100석이 한나라당 소속). 이러니 한나라당 시의원이 의장이 되려면 같은 당 시의원들만 상대로 운동을 하면 되고 다른 당 눈치를 볼 이유가 없으니 돈을 돌리는 일도 마다하지 않는 것이다.

조선일보 2008.9.8.

비단 시의장 선거만이 아니다. 그동안 서울시의회는 학원심야영업 문제 등 시민들이 이해하기 어려운 결정을 내렸다가는 번복하곤 했는데 같은 당 소속끼리 모여 있으니 반대 의견 자체가 제대로 먹혀들 수가 없었던 것이다.

정당이 지방의원 후보자를 선출하는데 적극 개입함으로써 지방의회의 자율성과 독립성 역시 훼손되고 있다. 공천을 의식한 지방의원들은 소속 정당의 눈치를 볼 수밖에 없어 지역을 위해 소신 있는 정책을 펴기가 사실상 어렵다. 설사 어렵게 공천을 받아 당선됐을 지라도 다음 선거에서 재공천을 받기 위해서는 자치단체의 감시자 역할보다는 당의 거수기 역할에 충실할 수밖에 없다.

자치단체를 견제하고 주민들의 이익을 보호해야할 지방의원들은 당내 역학관계를 염두에 둔 채 소속 정당의 이익을 앞세우고 있으며, 대통령선거나 국회의원선거 때마다 당의 지지율을 높이고 당 후보들의 당선을 위해 총력을 기울이고 있다. 국회의원들 역시 정당공천제를 자신들에게 유리한 방향으로 이용하는 경우가 많다. 지방의원을 통해 지역을 관리하며 재선을 위한 터전을 닦을 수 있기 때문인데 총선에서 일부 지방의원들은 해당 지역 국회의원의 무급 선거운동원을 자처하고 이들의 득표를 위해 발로 뛰면서 빈축을 사고 있다.

예컨대 대구․경북지역의 경우 한나라당이 독주하다 보니 한나라당을 통하지 않고는 정계입문조차 쉽지 않으며 그 결과 지방의원 출발부터가 능력에 의한 경쟁이 아니라 얼마나 확실한 줄을 잡고 있느냐가 관건이 되고 있다. 지방의원들은 당의 공천만 잘 받으면 당선이  보장된다는 인식 때문에 주민들의 의견을 묵살하는 등 민의를 제대로 반영하지 못한다는 지적을 받고 있다.

뉴시스 2008.7.24.

결과적으로 전문성이나 자질을 잣대로 삼아야할 후보선택 기준이 왜곡되고 함량미달의 인물이 당선돼 지방의회의 수준저하를 초래하는 악순환이 반복되고 있다. 뿐만 아니라 원천적으로 실현 불가능한 허황된 공약남발로 당선된 후보가 재선되거나 중앙당의 입김이 시군구 기초의회까지 작용해 지방의회가 지역구 국회의원의 사(私) 조직화 되고 있다.

3. 지역주민에 대한 폐해

지방선거에서 자연인으로는 A후보가 지역대표로서 가장 적절한데도 현행 정당공천제는 중앙당과 교감이 두터운 B나 C후보가 정당바람에 의해 당선될 수 있는 구조이기 때문에 근본적으로 주민의 건전한 선택권을 빼앗는 결과가 초래되고 있다. 즉 주민의 판단과 관계없이 중앙당의 판단에 따라 후보자가 결정되는 것이다.

정당공천을 받아 당선된 사람은 다음 공천을 위해서라도 소속정당의 눈치를 볼 수밖에 없는 태생적 한계를 갖기 때문에 정당에서 공천권을 갖게 되면 지방자치제도의 핵심인 '자치'가 훼손될 수밖에 없다. 어떤 정책이나 사업이 지역이익과 지역발전에 보탬이 된다고 해도 소속정당의 뜻과 어긋나면 반대할 가능성이 있고 이는 고스란히 지역주민들의 손해로 직결될 수 있는 바 자치단체장이나 지방의원이 지역을 위해 소신 있는 정책을 펴는데 한계가 따를 수밖에 없다.

특정 정당의 공천이 곧 당선이라는 공식이 성립되면 후보자들은 유권자를 설득하기 위한 정책개발보다는 정당 줄서기에 열을 올리면서 공천헌금과 같은 금품거래를 시도하게 된다. 나아가 공천비리는 함량미달의 인물을 당선시키고 궁극적으로는 국민의 혈세를 낭비하는 결과를 초래한다.

III. 정당공천제 개선방안: 지역정치의 다원화(多元化)

이처럼 정당공천제는 지방선거를 중앙정치에 예속시켜 결과적으로 지방자치를 약화, 변질, 왜곡시키고 있다. 특히 정당정치가 성숙하지 못한 우리나라의 경우 그 폐해가 극심할 수밖에 없다. 우리의 지방자치 현실을 볼 때 소위 '풀뿌리 보수주의'라 불리는 지역의 기득권 토호세력들은 거대 중앙정당의 손발을 자처하며 중앙당과 긴밀한 공생관계를 이루고 있다. 이들은 각종 선거에서 표를 동원하는 조직책 역할을 담당하며 그 대가로 자신들의 기득권을 보호받는다. 때문에 공천헌금 강요나 국회의원 줄서기 같은 구태를 좀처럼 벗어던지기 어렵다.

하지만 정당공천제가 폐지되면 이 같은 현실을 바꿀 수 있을 것인가? 정당공천 폐지는 한국 지방선거 문제 해결의 미봉책에 불과할 뿐 아니라 보다 근본적인 문제를 간과하고 있다. 지방자치제는 지방 행정적 성질만이 아니라 지역 정치적 성격을 내포하고 있는 바, 주민참여를 통해 지역민주주의와 지역사회 통합을 앞당기는 기능을 수행하기 때문이다. 이러한 지방자치제의 기능이 제대로 발휘되기 위해서는 주민과 자치단체를 매개해 주는 지역정당 내지 지역단체의 역할이 필요하다. 상향식 주민의사 형성을 매개하고 지역주민을 대표할 지역정치인을 양성하는 지역집단과 단체들의 활동이 활성화됨으로써 지방자치가 추구하는 민주주의와 사회통합은 보다 적극적으로 구현될 수 있다.

그렇다면 문제의 본질은 정당공천제 자체가 아니라 기존의 거대 전국정당들의 지역정치 독점 구조에 있다. 다시 말해 정당이 지방선거에 참여하기 때문에 문제가 있는 것이 아니라 그 참여가 지역의 기득권 세력과 결탁된 기존 중앙정당으로만 제한되고 있는 것이 문제이다. 기존의 거대 전국정당들이 자신들의 특권을 이용하여 사실상 지방선거와 지방자치단체를 지배하는 구조가 문제의 본질인 바, 다양한 지역정당 내지는 지역정치세력이 지방선거에 참여해 지역정치의 다원주의(多元主義)를 이룰 수 있다면 이는 지방자치 이념에도 부합할 뿐 아니라 현행 정당공천제의 폐해를 상당부분 감소시킬 수도 있을 것이다.

현행 정당법은 정당의 성립요건으로서 수도(首都)에 소재하는 중앙당과 특별시·광역시·도에 각각 소재하는 시·도당으로 구성되며, 시·도당은 5곳 이상 두어야 하며 각각 1천명 이상의 당원을 가져야 한다고 규정하고 있다. 하지만 실제로 이 같은 법적 요건들은 정당의 본질과는 관계가 없다. 정당(政黨)이란 “국민의 이익을 위하여 정치적 주장이나 정책을 추진하고 공직선거의 후보자를 추천 또는 지지함으로써 국민의 정치적 의사형성에 참여함을 목적으로 하는 국민의 자발적 조직”을 말한다. 그렇다면 정치적 주장이나 정책을 추진하고 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 반드시 중앙당이 수도에 소재하고 전국적으로 1천명 이상의 당원이 있는 시·도당을 5곳 이상 두어야 할 이유는 없다. 현행 법적 구성요건은 정당의 본질을 훼손시키며 다양한 지역 정치세력들의 진입장벽으로 작용하면서 거대 전국정당 위주의 정치독점을 용이하게 만들고 있다.

따라서 현행 정당공천제의 문제를 구조적으로 해결하기 위해서는 지방선거에 한하여 풀뿌리 지역정당(local party)의 참여를 허용하는 것을 적극적으로 검토할 필요가 있다. 즉 전국적 이슈가 아닌 특정지역의 지역문제 해결과 주민의사 형성을 주목적으로 하는 정치적 결사체인 '지역정당' 이 지방선거에 참여할 수 있도록 허용하자는 것이다. 지역정당이 한나라당이나 민주당 등 기존의 전국정당들과 다른 점은 특정 지역에 지지기반을 갖고 있는 지역패권 정당이 아니라 지역 내에서 이들을 견제하고 감시할 수 있는 지역밀착 정당이라는 점이다.

지역정당을 허용하자면 정당의 등록요건으로 각기 1000명 이상의 당원을 보유한 5개 이상의 시·도당을 가진 정치적 결사체만을 정당으로 인정하는 현행 정당법을 개정하거나, 후보자의 선거운동을 위한 단체 설립을 금지하고 있는 공직선거법 규정을 개정해야 한다.

선진국들은 대통령 선거나 총선에서는 정당난립을 이유로 지역정당을 제약하고 있지만 일본의 가나가와 네트워크나 독일의 바이에른당 처럼 지방선거에서는 대체로 허용하고 있는 것도 참고할 필요가 있다. 독일의 경우, 지방선거에 정당의 참여를 광범위하게 인정하고 있다. 즉 비록 정당은 아닐지라도 정당과 똑같은 지위로 지방선거에 참여할 수 있는 데 이른바 ‘선거인단체’(Wählervereinigungen)가 그것이다. 선거인단체는 ‘선거인그룹’ 혹은 ‘자치단체정당’ 이라고도 불리는데 그 활동이 지역문제에 국한된 지역정치세력이다. 바이에른 지방선거법에는 이를 "지방선거에 참여하는 것을 목적으로 하는 모든 기타의 인적 결사체 또는 그룹"이라고 정의하고 있다.

결론적으로 우리도 기존의 전국정당이 아닌 지역 정치세력들에게 정당과 동등한 지방선거 참여권을 줄 필요가 있다. 지역단체나 세력들이 교육, 환경, 복지 등의 지역정책 결정에 참여하거나 주민들과 함께 선거운동 단체를 만들어 자신들의 미는 후보를 자치단체장이나 지방의회에 출마시킬 수 있다면 정당공천의 폐해를 극복함은 물론 진정한 지방자치를 이룩하는데도 도움이 될 수 있을 것이다.

2010 지방선거 선거제도 개선방안

-기초의회 정당공천제를 중심으로-

김 은 희 ( 여성정치세력민주연대 사무국장)

2010 지방선거 선거제도 개선방안 토론문

- 기초의회 정당공천제를 중심으로

김은희 (여성정치세력민주연대 사무국장)

1. 여성정치참여확대와 생활정치

한국은 90년대 이후 여성에 대한 차별이 없는 평등사회 실현을 목표로 하는 여성단체들이 적극적으로 활동해 왔다. 특히, 수적으로나 권력배분에 있어서나 남성중심의 정치구조 하에서 여성의 권리를 성 평등 정책으로 실현하고 사회적으로 의식화하기 위해서는 여성의 정치참여가 필수적이라는 전제 하에 여성단체들이 여성의 정치참여 확대를 주요 의제로 설정하였고, 17대 총선 당시 비례대표 50% 할당을 제도화하면서 여성당선자의 비율이 두 자리 숫자로 늘어나는 성과를 거두었다. 또한 중앙 정치에의 여성참여 확대와 함께 여성들이 실질적인 정치 주체(human agency)로서의 임파워먼트(empowerment) 증진을 위해 생활정치의 중요성을 강조하고, 지방의회에의 여성참여를 추진해 왔다.

￭ 생활정치, 일상의 정치의 연장선으로서의 지방의회

지역은 지역정치 뿐만 아니라 지역행정, 지역경제, 주민운동 등 다양한 영역으로 구성되어 있으며, 지방의회를 중심으로 한 지역정치를 바꾸는 것만으로 지역의 전체적인 변화를 유도해내기는 어렵겠지만 중요한 한 축이 될 수 있다.

지역정치는 지역주민이 생활과 관련된 각종 현안 문제 그 중에서도 지역 주민의 생활문제를 해결함으로써 삶의 질 향상을 달성하는데 초점을 둔다. 지방자치단체의 주요 사무를 보면 여성들이 평소 지방자치단체 내에서, 또 가정과 지역에서 주부나 자원봉사자로 활동하면서 관심을 가져온 분야들이다. 또한 여성들은 남성에 비해 특정 정책 영역에 우선순위를 두고 관심을 보이는 경우가 강한데, 이러한 부분은 주로 생활정치의 부분인 교육, 복지, 인권, 청소년, 노동, 환경, 교통, 문화 분야이다. 이렇게 생활밀착형 문제에 관심이 높다는 것은 여성의 지방정치 참여가 바로 지역주민의 생활문제 개선으로 이어질 가능성이 높다는 의미로 파악할 수 있다.

￭ 주민들의 관심 영역과의 연계성, 이슈 중심의 정치가 가능

지방자치는 중앙의 보편적, 획일적, 일반화된 관점의 한계에서 벗어나 지역의 특수하고 구체적인 상황과 맥락에 대한 이해를 기반으로 정책을 산출한다. 따라서 총체적인 정치 수업이나 종합적인 정치적 이해력을 강조하는 남성 중심의 중앙정치 영역에 비해 상대적으로 소프트한 정치활동이 가능하며, 여성이 정치의 주체로 성장 발전할 수 있는 환경을 조성할 수 있다. 따라서 전반적인 정치적 안목도 필요하지만, 지역, 생활, 일터 등에서 대안적인 정치활동과 함께 특정 관심주제를 중심으로 정치활동이 가능하다.

￭ 중앙정치에 비해 상대적으로 낮은 진입장벽과 교육적 기능

지역정치는 중앙정치에 비해 유권자의 수가 적고 선거비용도 낮게 책정할 수 있기 때문에 상대적으로 저비용, 짧은 준비기간에 정치 참여가 가능하다. 또한 지방의회로의 진출 과정은 지역사회에서의 정치적 업무수행  뿐만 아니라 여성정치지도자 양성, 특히 상위 수준의 정치적 진출을 위한 교두보로서 기능함에 따라 여성의 정치교육 기능도 병행될 수 있다.

￭ 중앙정치보다도 더 낮은 여성의 정치적 대표성의 확대 필요

무엇보다도 지방정치에서 여성의 참여가 중요한 이유는 여성의 정치적 대표성 확보의 필요성에서이다. 한국은 중앙정치에서의 여성의 대표성보다 지방정치에서의 여성의 대표성이 더욱 낮다. 탑 레벨에서의 여성 정치인의 활동도 중요하지만, 여성 정치참여의 저변을 확대하기 위해서는 시민과 가장 긴밀히 연계되는 지역에서의 정치적 영향력의 확보가 우선되어야 한다. 따라서 지방정치에서의 여성의 저대표성 문제는 해결해야 할 가장 기본적이고 우선적인 문제이다.

2. 2006년 지방선거와 여성참여

￭ 2006년 5.31 지방선거 결과

5.31 지방선거를 위한 선거제도개선 과정에서 여성참여 확대를 위한 제도를 마련하기 위한 논의가 있었으나, 2005년 국회 정치개혁특별위원회는 양당의 정치적 이해관계에 의해 기초의회 정당공천제 및 중선거구제 도입에 합의하였고, 그 결과 기초의회선거에도 비례대표제도가 도입되면서 여성 50% 할당이 가능하게 되었다.

여성의 경우 전체 1,411명의 여성후보자가 출마하여 529명의 여성이 당선됨으로써 전체 3,867명의 당선자 중 13.6%를 차지했다. 당초의 기대에는 못 미치지만 종전 2002년 지방선거에 비해 여성 당선자 수는 크게 늘어나 여성참여비율이 3.2%에서 13.6%로 확대되었다. 그러나 새로 도입된 기초의회 비례대표를 제외할 경우 여성 당선자 비율은 5.78%로 종전의 3.4%에 비해 크게 증가하지 못했다. 결과적으로, 늘어난 여성의 대부분이 정당공천 및 비례대표 50% 할당에 의한 숫자로 제도의 변화를 통한 여성참여 확대가 여전히 가장 유효한 수단이었음을 보여주고 있다. 그러나 선거의 결과가 보여주듯이 일정부분 늘어난 여성참여에도 불구하고 정당 공천과정에서의 문제와 여전히 소수인 선출직 당선자 그리고 풀뿌리 무소속 여성후보들의 낙선 등 이번 5.31 지방선거에 대한 평가는 그리 긍정적이지만은 못했다.

오유석․김은희(2006), “5.31 지방선거 이후 여성 정치세력화 증진을 위한 선거제도 개선방안”, 2006 여성선거제도 평가와 과제 모색 토론회, 열린우리당 전국여성위원회/우리여성리더십센터 공동주최

￭ 기초의회 정당공천제와 여성참여의 문제

2006년 지방선거는 커다란 제도변화가 있었다. 지방의원 유급제를 비롯하여 기초의회 정당공천제와 비례대표제 도입 및 중선거구제 도입이 그것이다. 여성계의 경우 초기 남녀동반선출제를 제안하였으나 정치권은 전혀 수용할 태도를 보이지 않았고, 양당의 합의를 통한 기초의회 정당공천과 맞물려 비례대표제가 도입되었다. 여성계는 당시 기초의회선거 정당공천 도입으로 비례대표 50% 할당이 가능하게 되며, 중선거구제가 상대적으로 정치신인인 여성들에게 유리할 것이라는 판단으로 일정부분 깊이 있는 논의와 의견수렴이 부족하였던 점이 없지 않다.

이 부분에 대해 지속적으로 정당공천제 도입을 반대해 온 경실련은 “기초의원 정당공천은 여성단체를 의식해 여성의 비례대표를 도입할 목적으로 도입되었으나 장점보다는 단점이 더 많은 것으로 나타나 반대의 목소리가 높다”고 평가하기도 했지만(2006-04-13, 경실련 참여정부의 지방분권이행평가 및 제도개선 과제) 이는 과도한 해석으로 판단되며, 오히려 당시 기초의회 비례대표 50% 할당 강제 및 남녀교호순번제는 5.31 지방선거에서가 끝난 이후에야 법제화 되었다. 그로인해, 여성의원이 단 한 명도 없이 남성으로만 구성된 기초의회가 여전히 남아 있다.

5.31 선거 이후 여성단체들 간에 또 각 여성단체 내부에서도 기초의회 정당공천제를 포함하여 지방의회 여성참여확대를 위한 제도개선방안에 대한 논의가 진행되고는 있으나, 여성의 목소리가 하나로 모아지고 있지는 못하다. 일부 단체에서는 정당공천제 폐지입장을 밝히고 있지만, 현역 여성지방의원들은 많은 경우 비례대표제 폐지에 따른 대안 없는 정당공천제 폐지에 반대하고 있다.

3. 기초의회 정당공천제에 관한 논란

5.31 이후 정당공천으로 인해 거대정당이 지방의회를 독식하는 결과를 낳았으며, 풀뿌리 지역운동을 주도하던 무소속 시민후보가 거의 전원 낙선하다시피 하였고, 지금까지 기초의회 정당공천으로 인한 갖가지 문제점이 드러나고 있어 이에 대한 손질이 필요하다는 의견이 적지 않은 상황이다. 민선4기 임기 과정에서 기초비례의원의 역할에 대한 의문이 제기되고 있기도 하고, 공천권을 쥔 당협위원장이 비례대표의원 임기를 나눠먹기식으로 할 것을 종용하는 문제도 발생하고 있다.

이와 관련 지난 17대국회 당시에도 지방선거 제도개선에 관한 논의가 다수 의원입법안으로 발의되었고, 법무부에서도 기초의회 정당공천제를 폐지하는 의견을 제시하기도 하였으나 대선 및 총선에 밀려 제대로 논의되지 못했고, 다시 18대에서 지방선거 관련 제도개선방안이 의원발의 되고 있는 상황이다. 현재 기초의회 정당공천제를 폐지하고 소선거구제로 돌아가는 방식 또는 이를 보완하는 여성선거구제를 도입하는 방안 등이 몇몇 개정안이 제안되어 있는 상황이다.

[기초의회 및 단체장 정당공천금지 / 기초의회 소선거구제 / 여성전용선거구제

발의연월일 : 2008.  6.  18.

의안  번호 : 180042

[주요내용]

- 기초지방자치단체의 장 및 의원 후보자의 정당추천제를 폐지하고, 정당의 후보자 지원․지지를 금지함(안 제47조제1항, 제84조제2항).

- 기초의원선거의 비례대표제를 폐지하고 대신 여성선거구제(이하 “여성구”라 함)를 도입하되, 여성구의원의 정수는 당해 시․군․구의원 정수의 100분의 10으로 하고, 단수는 1로 보며, 그 결과 1개 시․군․구의 정수가 1로 나올 경우 1을 추가하여 정수를 2로 조정함(안 제23조제3항).

- 여성구의 선거구획정은 여성구자치구․시․군의원의 정수가 당해 지방자치단체의 지역구 시․도의원 정수 또는 지역구 국회의원 정수와 같은 때에는 시․도의원 지역구 또는 국회의원지역구와 동일하게 획정하며 다를 경우에는 시․도 조례로 정함(안 제26조제5항).

- 기초의원선거의 중선구제를 폐지하고, 소선거구제를 도입함(안 제26조제2항).

- 기초지방자치단체의 장 및 의원 후보자의 정당추천제 폐지는 향후 재․보궐선거부터 적용함(안 부칙 제1항).

- 여성구제는 2010년 동시지방선거부터 적용하되, 2006.5.31 지방선거(재․보궐선거를 포함. 이하 같음)시 기초의원 비례대표 당선자 및 후보등록자의 법적 지위는 임기만료까지 그 효력이 존속함(안 부칙 제2항).

- 소선거구제는 2010년 동시지방선거부터 적용하되, 2006.5.31 지방선거 당선자의 임기만료까지는 현행 중선거구제를 적용함(안 부칙 제3항).

]

4. 정당공천과 여성할당제

여성정치참여확대운동은 근대이후 성 평등을 향한 여성들의 목소리 중에서도 가장 우선적으로 제안된 영역이었고, 법적․제도적 차원에서 또 여성운동 차원에서 지금까지도 적극적으로 전개되고 있는 과제이지만 아직 갈 길이 먼 과제이기도 하다. 다보스포럼이 발표한 젠더격차지수(GGI)만 보더라도 정치분야가 교육․건강․경제 등 다 분야에 비해 성 평등이 지체되어 있음을 한 눈에 알 수 있다. IPU는 Women in Politics 2008 Map을 발표하면서, “이 정도 속도로는 2050년에도 의회에서의 남녀동등 비율을 실현할 수 없을 것”이라고 논평하기도 했으며, 이 같은 평가는 개별국가 차원의 분석에서도 드러나고 있는데, 영국 성평등인권위원회는 Sex and Power Report 2008에서 여성정치세력화의 진전을 달팽이가 중국의 만리장성을 완주하는 것에 비유하기도 하였다. 이러한 현실의 극복을 위해 세계적으로 일관되게 강조되고 있는 방안이 중요한 핵심이 “할당제”이다.

UN은 또한 MDGs를 향한 성 평등 향상을 점검하면서 전반적으로 여성의 정치참여는 늘고는 있지만 그 속도는 매우 더디다고 밝히고, 이 같은 현실의 변화를 위해서는 할당제와 같은 적극적조치의 중요하다고 강조하고 있고, 한국의 경우에도 다르지 않아서 지난 1995년에 제정된 여성발전기본법에서 잠정적우대조치를 규정한 이래 2000년 2월 정당법에서 여성후보 공천할당을 내용으로 담은 것을 시작으로 지속적으로 여성정치참여 확대를 위한 할당제 제도개선을 추진해 왔다.

비례대표 50% 여성할당, 선출직 30% 여성할당 권고, 여성후보자추천보조금, 정당 여성정치발전비 등 지금까지 여성참여확대를 위해 마련된 제도적 보완장치는 대부분 정당을 중심으로 이루어져 있는 것이 현실이고, 기초의회 정당공천 폐지 입장과는 국회 및 지방의회 선출직 여성할당 30% 의무화를 주장하는 여성들의 요구 또한 강력하여 현재 이를 내용으로 하는 공직선거법 개정안 역시 국회에 계류되어 있는 상황이다.

[선출직 여성할당 강제]

발의연월일 : 2008.  8.  21.

의안  번호 : 180692

[주요내용]

- 임기만료에 따른 지역구국회의원선거․지역구지방의회의원선거에 후보자를 추천하는 때에는 의무적으로 각 정당이 후보자를 추천하는 지역구 총수의 100분의 30 이상을 의무적으로 여성으로 추천하도록 함(안 제47조제4항).

- 지역구국회의원선거 및 지역구지방의회의원선거도 여성후보자 추천의 비율과 순위를 위반한 등록신청은 수리할 수 없도록 하고, 이를 위반하여 등록한 것이 발견된 때에는 등록을 무효로 하도록 함(안 제49조제8항 및 제52조제1항제2호).

정당정치는 “민주주의의 기관차”라는 고전적인 언명을 굳이 내세우지 않더라도, 대의민주주의 하에서 정당이 차지하는 역할이 대단히 핵심적이라는 점은 이미 널리 합의되어 있는 바이다. 그러나 한국의 경우 정당정치가 제대로 자리잡지 못하고 있고, 더욱이 정당 내 여성운동은 거의 찾아보기가 어려워 그동안은 외부의 여성단체들이 유사정당의 기능까지를 수행해 왔으며, 특히 여성들의 경우 정치 특히 정당에의 참여를 부정적으로 받아들이는 경우가 적지 않았다.

지난 5.31 지방선거 과정에서도 지역의 여성단체들이나 여성활동가들은 일정정도 기초의회 정당공천에 부정적인 태도를 가지는 입장을 가지면서 생활정치 내지는 주민자치에는 적극적으로 활동하고 있음에도 불구하고 기존 부패정당에 대한 거부감으로 정당에 참여하는 것 자체에 거부감을 가지고 꺼리는 경향이 있었으며, 이것이 지방의회 정당공천배제를 주장하는 원인 중의 하나가 되었다고 할 수 있다. 그러나 이 부분에 대한 정서적인 반감을 계속 유지하고 가는 것이 이후 실질적인 여성정치세력화에 긍정적인가는 다시 생각해볼 문제이다.

5. 지금 기초의회 정당공천제를 폐지하는 것이 답인가?

당장에 정당공천제를 폐지한다고 다음 선거에서 특정정당의 지방의회 장악이 해소되고 풀뿌리 여성후보가 대거 당선하여 주민자치 생활정치가 실현될 수 있는 것은 아닐 것이다. 단지 여성참여확대라는 목표만을 우선으로 하지 않더라도 5.31 선거 이후 결과로 드러난 문제를 모두 정당공천제 탓으로 돌리고 다시 제도를 뜯어고치는 일은 그리 현명한 선택은 아니라고 생각된다.

제도의 적용이나 실천에 있어서 현실은 이론과는 달리 비약과 우연이 교차하는 역동성을 갖고 있으며, 무엇이 더 먼저라거나 무엇이 더 중요하다는 공식은 성립되기 어렵기 때문에 현실에 따라 유연하게 접근해야 할 필요가 있다. 참여 민주주의를 실현하고 생활정치를 도모하면서 여성참여확대에도 긍정적이고 현실적으로 합의와 적용이 가능한 제도의 변화에 대한 답은 그리 쉽지 않다. 어쩌면 어느 한 가지가 정답이기 보다는 합의로 채택된 제도를 얼마나 잘 운용하고 실천하는가가 보다 궁극적인 해답일 수 있다.

풀뿌리 민주주의나 생활정치는 중앙정치와 별개로 존재하는 것이 아니다. 지방정치 역시 중앙의 (정당)정치와 연결(linkage)되어야 하며, 이와 더불어 주민들의 자치조직과 연계되어야 한다. 진보ㆍ중도ㆍ보수ㆍ시민정당들이 정책과 이슈를 둘러쌓고 경합하는 경쟁적 지역정치는 한국사회가 더 높은 민주주의로 가기 위해 거치지 않으면 안 되는 과정인 것이다.

당장 기초의회 정당공천제를 폐지하기 보다는 지금과 같은 거대정당 독점구조를 개혁하는 일이 선행되어야 한다. 그렇다면 정당정치의 기본적인 방식인 정당공천제를 유지하되, 거대정당이 독식하고 있는 구조를 개방해 보다 다양한 참여의 기회를 제공하기 위하여 지역정당(local party)을 인정하고, 기탁금을 대폭 하향조정하여 진입장벽을 낮추고, 선거기호 배정방식을 개선하며, 풀뿌리 지역단체의 상시적인 정치활동을 보장하는 방식이 제도적 개선을 병행하는 것이 바람직하다. 이와 함께 각 정당의 비례대표 후보자 선정과정에 적극 개입하여 공정한 기준으로 적합한 후보가 선정될 수 있도록 하는 일과 정당 내부 선거과정의 투명성을 높이고 정당운영의 민주화를 촉진하기 위한 노력이 병행되어야 할 것이다.

공천폐지로 지방자치를

주민의 품으로 돌려주어야 한다.

강 형 기 (전 한국지방자치학회회장, 충북대)

공천폐지로 지방자치를

주민의 품으로 돌려주어야 한다.

강 형기( 충북대 교수 ․ 전 한국지방자치학회회장)

우리의 풀뿌리 민주주의가 뿌리째 썩고 있다. 자정능력을 상실해 버린 지방의회, 국회의원들의 머슴이 되고 있는 지방의원들, 집단이기주의적 입법행위. 한숨이 나온다. 서울시 의장선거를 지켜보면서 돈 선거는 서울시 의회만의 아주 특별한 사건이었다고 생각하는 국민들은 거의 없다. 선거가 ‘돈 판’으로 꾸려진다면 그곳은 ‘판돈’을 돌리는 장소가 된다. 그러나 더욱 문제는 이러한 원인은 방치하면서도 그 결과만 부각 시키는 우리의 태도다.

지방정치는 중앙정치의 씨앗이다. 지방의원들과 자치단체장은 주민의 선거세례를 받고 태어나 지역의 일상적 문제를 정치의 장으로 가져가서 논의하고 해결한다. 따라서 지방자치는 현장정치의 리얼한 모습을 주민의 일상에 투영시키면서 주민들의 정치적 정서를 형성한다. 지방자치는 지방에서 경륜과 경험을 쌓은 인재가 중앙무대로 진출하여 국가를 위해 일하게 하는 인재양성기능도 한다. 그래서 지방자치는 민주주의의 학교요 실험실이다. 그러나 우리의 지방의회에서 이러한 모습은 점점 멀어지고 있다.

정부를 운영하는 바람직한 모습은, 유능하고 유연한 관료와 대국적 견지에서 관료를 부리는 정치가 간의 창조적 협연시스템이다. 그러나 현실은 관례에 철저한 관료기구와 그저 대안도 없이 사소한 문제로 제동걸기를 일삼는 의회의 맥 빠진 관리시스템이다. 작고 자질구레한 절차만 따지는 지방의원, 전체의 큰 이익을 희생시키면서 지역구만 챙기려드는 지방의원들. 이러한 상황에서 새로운 도전을 기피하는 공무원들. 왜 이 지경이 되었던가? 문제의 원인은 어디에서 온 것인가?

이 지경이 된 배경은 복합적이다. 그러나 가장 큰 요인은 정당공천제에 있다. 지방의원과 단체장은 주민들의 선거세례가 아니라 국회의원의 점지로 태어나는 존재가 되었다. 그래서 지방의원들의 눈에 더 이상 주민은 보이지 않는다. 주민들이 반대하여도, 심지어는 다음 선거에서 낙선운동을 전개하겠다는 시민단체가 나서도 의정 활동비를 두 배로 올린 지방의회는 이렇게 해서 만들어 진 것이다.

정당공천제는 주민의 선택기능을 정지시키고 있다. 예컨대, 2006년 지방선거에서 한나라당이 서울 지역구 96곳을 독식했고, 106석의 시의회 의석 중에서 100석을 차지했다. 이러한 선거 결과는 지방자치의 무대에서 ‘정책 없는 정치’만 존재하게 한다. 당락의 기준이 의정활동의 충실성과는 관계가 없다. 정책을 개발하고 집행부를 감시하는 일에 최선을 다하려는 지방의원 보다는 지역구의 중앙정치가에게 충성하려는 사람만 양산하고 있는 것이다.

정당공천제 하에서 중앙정치가들은 자신들이 관리할 수 있는 수준의 인물에게만 기회를 주고  수하로 부리려 한다. 창조적인 발상으로 지역을 경작하려는 사람, 제도 정치권에 들어가지 않아 기성의 틀에 물들어 있지 않은 사람들의 등용 길은 차단된다. 지방자치무대에서 경험과 경륜을 쌓은 사람들이 중앙정치가와 선의의 경쟁을 할 기회가 그만큼 차단되고 있다.

결론적으로 기초자치단체의 지방선거에서는 정당공천제를 폐지해야 한다. 민주주의국가에서 정당정치를 도입하지 않는 것은 말이 안 된다며 아직도 반대의 논리를 펴는 사람도 있다. 그러나 정당정치의 국가 미국에서 70%가 넘는 지방자치단체가 정당참여를 금지하고 있다. 정치제도는 총론적인 가치만이 아니라 구체적인 상항을 고려해야 한다는 것을 우리는 미국의 경험을 통해 흡수할 필요가 있다. 지방선거에 정당이 참여해야 정당의 뿌리를 내리게 할 수가 있다며 공천제를 옹호하는 사람도 있다. 그러나 지방자치와 지역의 발전이라는 관점에서 정당의 역할을 논해야지, 정당을 위해 지방이 존재해야 한다고 주장하는 것은 본말이 전도된 것이다.

독일의 사회학자 막스 베버가 가르치고 있다. “어떤 결과는 그렇지 않으면 아니 될 어떤 원인이 있었기 때문에 그렇게 된 것이지, 그렇지 아니할 다른 요인이 있었더라면 그렇게 되지 않았다.” 따라서 만약 우리가 그렇게 되지 않으면 아니 될 요인을 방치한다면, 우리에게 그 결과를 비판할 자격이 없는 것이다.

지방선거 정당공천 관련

논문에대한 토론문

김 도 종 (명지대, 한국국제정치학회 이사)

지방선거 정당공천 관련 논문에 대한 토론문

김 도종(명지대 정외과)

두 논문은 지방선거에서 정당공천에 대해 상반된 관점을 보이고 있지만, 그 개선방안에 대해서는 일치하고 있다.  즉, 김익식 원장님은 정당공천제의 부정적인 면에 대해 중점을 두어 주장을 전개하였는데 논문에서 지적한 폐해들을 살펴보다 보면 정당공천제는 반드시 폐지해야겠다는 생각이 들만큼 심각한 상황이라 하겠다.  강경태 교수님은 정당공천의 장-단점에 대해 균형있게 소개하고 있는데, 여러 문제점이 있지만 외국의 사례를 참고하거나 대의민주주의에서 차지하고 있는 정당정치의 역할을 고려할 때 아무래도 정당공천을 유지해야 할 것이라는 인상을 주고 있다.

이렇듯 두 논문의 논지가 상반되지만 정당공천제의 개선방안에 대하여는 거의 일치하는 제안을 하고 있다.  현재와 같은 정당공천방식의 지속은 폐해의 확대재생산을 가져와 지방정치를 초토화시킬 것이 분명하므로 지방정치 또는 지역정치를 직접 반영할 수 있는 중간매개체를 육성하고 이들 기관에게도 후보추천권을 주자는 것이다.  그것이 아직 우리나라에는 생소한 지역정당(Local Party)일 수도 있고 신뢰성있는 시민단체일 수도 있다.  아무튼 지금과 같이 지방정치와 중앙정당이 곧바로 연결되어서는 현재의 지방자치가 풀뿌리 민주주의가 아닌 권력게임의 논리가 지배하는 중앙정치의 종속물이나 부속물이 될 수 밖에 없다는 우려이다.

두 발표문은 대의민주주의의 원칙과 현실 사이에서 매우 조심스러운 제안을 하고 있는 것으로 보인다.  그리고 현재 드러나고 있는 정당공천의 폐해를 줄일 수 있는 이상적인 대안이기도 하다.  그러나 그 방안도 그리 현실적인 것으로 보이지는 않는다.

먼저 지역정당의 허용과 육성이 가져올 부정적인 면에 대한 충분한 검토가 없다.  현재도 주요 정당의 주요 지지기반 중 하나가 지역성인 현실에서 지역정당이 출현했을 경우 어떠한 새로운 폐해가 발생할 지는 예측하기 어려우나 정당구조의 중첩성으로 인해 지금보다 더 큰 혼란이 올 수도 있다는 우려는 그냥 기우가 아닐 것으로 보인다.

둘째, 지역민과 지역정치를 이어줄 중간매개체로 시민단체를 상정하고 있지만 민주화 이후 지난 20년 동안 우후죽순으로 생겨난 시민단체들이 가져다준 폐해 또한 매우 심각한 것이라 하겠다.  이러한 현실에서 시민단체들의 후보추천권이 발휘된다면 그야말로 우리 사회는 사회 모든 분야의 정치화 현상으로 인해 매우 혼란해질 것이 우려된다.  현재 우리 사회의 큰 문제 중 하나는 정치과잉현상이라 하겠다.  모든 현안이 정치화되고 또 그것을 중앙정치무대로 가져가 해결하려고 하는 정치과잉을 줄이는 것이 우리나라 정치선진화와 정치안정의 가장 시급한 과제라 하겠다.

지방선거에서 정당공천권이 만들어내는 폐해를 줄이기 위한 가장 확실한 방법 중의 하나는 정당공천권을 일부 폐지하는 것이다.  4대 지방선거 중 광역자치단체장만 제외하고 정당공천을 폐지하면 된다.  대부분의 기초단체들은 90% 이상 비슷한 사업을 벌이고 있다.  그리고 지역주민들의 민원과 직접 관련된 사업들이기 때문에 그 반응이 직접 기초자치단체에 전달이 된다.  따라서 정당의 정강정책에 따라 사업내용이 달라지지도 않는다.  서울 영등포구의 구청장이 한나라당 출신이 되든 민주당 또는 민노당 출신이 되든 지역주민을 위한 사업전개와 내용에 큰 차이가 없다면 굳이 현재와 같은 폐해를 감수하며 정당공천제를 유지할 필요가 없다고 하겠다.

광역자치단체장의 경우, 대부분 주요 정당들이 경선을 통해 후보를 선출하고 있다.  이에 대해서도 부작용이 지적되고 있지만 중앙당이 개입하여 선거결과를 좌지우지할 수 없다는 점에서 그대로 존치시켜도 무방하다고 판단된다.

정당공천이 중요한 이유는 정치엘리트를 정당이 배출하는 기제이기 때문이다.  현대민주주의에서도 대의제를 통한 소수지배의 철칙이 유지되고 있지만 이에 대한 저항이 없는 이유는 엘리트 충원의 개방성이 보장되기 때문이다.  정치권, 즉 정당은 국민의 지지를 받고 있거나 받을 만한 후보를 공천함으로써 자신들이 지지기반을 확대하려고 한다.  그런데 우리나라 정당들은 카르텔 정당체제에 안주하며 자신들에게 충성심을 보이고 복종하는 후보들을 예비엘리트로 공천하여 국민들에게 선택하라고 강요한다.  이는 대의민주주의와 근대사회의 근간을 흔드는 잘못된 정치행위라고 하겠다.

정당공천의 취지나 원칙은 옳다.  그러나 그 시행은 크게 잘못됐다.  지방선거 과정에서 또 선거 후, 항상 수많은 후보들이 선거법과 정치자금법 위반혐의로 사법처리를 받고 있으며 그 비율이 일반 국민들의 그것보다 훨씬 상회하고 있다.  이는 올바른 정치엘리트 충원방식이라 할 수 없으며 정치선진화가 아닌 정치퇴행과 정치후퇴를 가중시키는 현상이라 하겠다.

중앙정치는 과감히 지방정치에 대한 개입을 포기할 필요가 있다.  그것은 한편으론 많은 유혹에서 벗어나 중앙정치에만 몰두함으로써 좀더 양질의 정치를 제공할 수 있는 길이기도 하다.

- 끝 -

득(得)보다는 실(失)이 많은 기초단체장, 기초의원 정당공천제

권 경 득 (선문대, 한국지방자치학회 부회장)

득(得)보다는 실(失)이 많은 기초단체장,

기초의원 정당공천제

권경득(선문대 행정학과, 한국지방자치학회 부회장)

지방선거의 정당공천제는 찬반양론이 팽팽한 대립을 보여주고 있다. 정당참여 배제론자들은 정당이념을 배제한 지방행정의 효율성을 강조하고 있는 반면에 정당참여 주장론자들은 지방정당의 활성화와 지방행정의 민주화를 강조하고 있다.

먼저, 지방선거의 정당참여 배제론자의 입장을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 지방정부는 정치이념을 반영하는 사회정책보다는 생활자치가 중심이 되며, 행정의 효율성이 보다 중요하다. 둘째, 지방선거에 정당참여가 허용되면 지역사회의 이슈가 중앙정치에 의해 함몰될 우려가 있다. 지방정치를 중앙정치에 예속시켜 지역의 문제와 이슈를 간과하는 경향을 보일 수 있다. 셋째, 지방의회의원이 당론에 따라 의결하지 않기 때문에 다양한 (소수의) 의견이 존중되고 채택될 수 있다. 또한 선출직 공무원들은 당론에 관계없이 소신있게 정책을 추진할 수 있다. 넷째, 정당참여가 허용되면 지역의 유능한 인재가 지방정치에 참여할 수 있는 기회를 봉쇄할 우려가 있다. 다섯째, 정당참여가 배제되면 유권자가 소속정당이 아닌 인물을 중심으로 선택하게 된다. 우리나라와 같이 중앙집권적 지역지배정당의 구조를 가지고 있는 경우에 유권자의 선택의 폭을 넓혀줄 수 있다. 여섯째, 지역주민이 집권당의 후보자를 선택하지 않았다는 이유로 지역개발 등 각종 지방정부의 지원에 있어 소외되거나 홀대당하지 않는다.

반면에 지방선거의 정당참여 주장론자의 입장을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 지방정부 수준에서도 행정의 효율성을 넘어 정당간 정책이 쟁점화 될 수 있다. 둘째, 정당은 지역주민의 여론을 수렴하여 정책에 반영하는 기능을 수행한다. 지방선거에 정당의 참여가 배제되면 정당의 기능을 대신하는 특수한 형태의 이익(집단)정치가 나타나고, 지역주민들의 투표율이 저조할 가능성이 높다. 또한, 형식상 정당참여가 배제된다고 할지라도 정당은 실질적으로 막후에서 영향력을 발휘할 가능성이 높다. 셋째, 유능한 인재 충원과 후보자의 선거자금의 확보가 보다 용이하다. 그리고 정당을 통한 후보자 충원 메커니즘이 없을 경우, 후보자들의 당락이 단순히 후보자 자신의 현업이나 언론의 유명세(인지도)에 의해 결정될 수도 있다. 넷째, 지방선거에 정당참여가 허용되면 후보자 개인의 이력․경력보다도 후보자의 당적이 유권자에게 보다 실질적인 선택의 길잡이가 될 수 있다. 정당참여가 배제될 경우, 후보자들이 보다 폭넓은 지지를 획득하기 위해 지역의 주요 쟁점에 대한 자신들의 입장표명을 모호하게 할 수 있다. 다섯째, 정당참여가 배제된 경우 선출직 공무원들은 개별적으로 당선되었기 때문에 집단 책임감이 낮아질 수도 있다. 여섯째, 정당참여가 배제될 경우, 중대선거구의 채택은 소선거구제보다 사회적 소수집단의 영향력을 약화시키는 경향이 있다. 정당참여가 허용될 경우 정당은 폭넓은 지지를 얻기 위해 다양한 경험을 가진 후보자들을 공천하게 된다. 이와 같이 지방선거에 있어 정당참여는 이론적으로 찬반 입장이 팽팽히 맞서고 있는 실정이다.

외국의 사례를 살펴보면, 영국, 독일, 프랑스의 경우에는 지방선거과정에 정당의 참여가 폭넓게 인정되고 있으며, 일본의 경우에는 지방선거에 정당참여가 인정되고 있으나 지방자치단체장의 대부분이 무소속 출신이다. 미국의 경우에는 지방정부의 자율적 선택에 맡기고 있으나 점차 비정당선거제도(nonpartisan election)가 확대되고 있는 실정이다(미국 도시정부의 약 2/3). 이들 국가들의 공통점은 정당구조가 민주적으로 운영되고 있으며, 당권소재는 당원에게 있고, 후보공천방식도 상향식으로 이루어지고 있다.

미국은 20세기 초 지방정치 및 행정의 부패를 개선하기 위해 개혁론자들이 의회-시지배인형(council-city manager type) 지방정부의 유형과 비정당선거제도(nonpartisan election)의 도입을 적극적으로 주장하였다.

우리나라의 현실을 살펴보면, 정당이 인물중심으로 이합집산을 하고 있어 정책이념을 표방한 정당정치의 뿌리가 튼튼하지 못하며, 비민주적으로 운영되고, 당권도 중앙당 또는 소수 실력자에 집중되어 있으며, 후보공천방식도 지역국회의원의 낙점을 받는 하향식으로 이루어지고 있다. 특히 외국의 경우에는 공천헌금이 없는데 반하여 우리나라의 경우에는 막대한 금액의 공천헌금이 관례화되어 있어 공천을 둘러싼 비리가 끊이지 않고 있는 실정이다.

실제로 지난 2006년도에 기초의원선거 정당공천제와 지방의원 유급제가 도입되면서 지방선거의 혼탁양상이 더욱 심화되었다고 한다. 지방선거 공천과정에서의 비리는 밝혀진 것만 보아도 그 유형이 매우 다양하고 심각하여 지역주민의 지방정치에 대한 혐오증을 가중시켜 투표참여율을 저하시켰다는 분석도 있다.

지방선거 정당참여에 대한 각종 여론조사의 결과를 살펴보면 다음과 같다. 조선일보․전국시장군수구청장협의회(2006)의 조사에 의하면 '기초단체장 정당공천 배제'와 '기초의원 정당공천 배제'에 대해 기초단체장(201명)의 77.6%가 '찬성'하는 것으로 나타났다. 전국시군구의회의장협의회 조사(2007)에 의하면 '정당공천제의 가장 심각한 폐해'에 대하여 시군구의원의 64.3%(전문위원의 50.0%)는 '중앙당에 지나치게 예속될 가능성', 19,6%(전문위원의 24.0%)는 '공천장사 등 비리발생 가능성' 등을 지적하고 있다. '정당공천 폐지'에 대해 시군구의원의 54.2%(전문위원 70.6%)는 '적극 찬성', 22.0%(전문위원 25.5%)는 '찬성'으로 나타났다. 또한, 국회 지방자치발전연구회 조사(2008)에 의하면 기초단체장과 지방의원들은 '정당공천제 폐지'를 선호하는 것으로 나타나고 있다. 기초단체장 및 지방의원 2,176명을 대상으로 실시한 결과 73.9%가 '정당공천 폐지', 23.4%가 '현행 유지'로 나타났다.

국회의원의 경우에도 지방선거가 '참 일꾼을 뽑는 후보자간의 인물대결이 아닌 중앙정치의 대리인간의 정당대결'로 변질되었다고 비판하는 의원이 있으며, 지방선거에서의 정당공천제가 '지방자치에 도움이 되는 옥석을 가리는 과정이 아니라 중앙정당에 대한 맹목적인 충성심과 합법을 가장한 불합리한 내용으로 적용되는 실정'이라고 비판하는 의원도 있다.

이와 같이 현실을 고려하여 현행 지방선거 정당공천제의 문제점은 개선되어야 하며, 그 개선 방향을 제시하면 다음과 같다.

첫째, 지방선거에 있어 정당참여제의 선별적 적용이다. 각종 여론조사에서 나타난 것처럼 광역지방선거에는 정당참여를 허용하고, 기초지방선거에는 정당참여를 배제하는 방향으로 지방선거제도를 개선할 필요가 있다.

둘째, 여성의 지방정치 참여의 활성화이다. 기초지방선거에서 정당참여가 배제될 경우, 지방의회에 여성참여의 활성화가 저해될 수 있다. 지방수준에서 선출직 공직에의 진출에 있어 상대적으로 불리한 상황에 놓여 있는 여성들의 지방정치 참여를 제고하기 위해 '광역지방의원 여성공천할당제의 도입'과 '광역지방의원 여성 비례대표제의 확대'를 도모해야 한다.

셋째, 지방정치의 수준이 점차 개선되면 '(지역)주민주권'의 실현을 위해 중장기적으로 광역지방정부의 수준에서 지역주민들에게 '지방선거의 정당참여 허용여부'에 대한 선택권을 부여할 수 있는 방향으로 지방선거제도의 개선이 필요하다.