2007 대선시민연대 토론회

유권자의 선거참여 확대 위한

공직선거법 개정 방향 토론회

일시 : 2007년 9월 13일(목), 오전 10시 반	장소 : 국회도서관 대강당

주최 : 2007대선시민연대

글 싣는 순서

토론회 순서		2
현행 선거법의 문제점과 바람직한 선거법의 방향 강원택 / 숭실대 정치외교학과 교수, 참여연대 의정감시센터 소장		3
공직선거법 개정방향에 대한 논고 윤호중 / 국회의원 (대통합민주신당, 경기 구리시)		22
국민참정권의 실질적 보장을 위한 선거법 개정 방향 이영순 / 국회의원 (민주노동당, 비례대표)		24
후보자 중심에서 유권자중심으로 선거문화 바꿔야 전성환 / 2007대선시민연대 정책본부장 (한국YMCA전국연맹 정책실장)		27
노동자의 정치활동이 자유롭게 보장되어야 한다 이영희 / 민주노총 정치위원장		31
중앙선관위 선거UCC운용기준의 위헌성 송호창 / 변호사 (민주사회를위한변호사모임)		37

토론회 순서

[사회]	김수진 / 이화여대 정치외교학과 교수

[발제]	현행 선거법의 문제점과 바람직한 선거법의 방향

강원택 / 숭실대 정외과 교수, 참여연대 의정감시센터 소장

[지정토론1]	윤호중 / 국회의원 (대통합민주신당, 경기 구리시)

[지정토론2]	이영순 / 국회의원 (민주노동당, 비례대표)

[지정토론3]	전성환 / 대선시민연대 정책본부장 (한국YMCA전국연맹 정책기획실장)

[지정토론4]	이영희 / 민주노총 정치위원장

[지정토론5]	송호창 / 변호사 (민주사회를위한변호사모임)

[질의응답]

[플로어 토론]

총론 발제
현행 선거법의 문제점과 바람직한 선거운동의 방향
		강원택 / 숭실대 정치외교학과

I. 서론

이 글은 『선거관리』 (2006. 52호)에 실린 원고를 토대로 수정, 보완한 것임

그 동안 우리나라의 선거 문화는 이전에 비해 적지 않은 개선을 이뤘다. 관권 선거라고 불렸던 정부의 선거 개입이나, 금권 선거라고 불렸던 돈에 의한 유권자의 매수와 같은 부정한 선거운동이 일상적이었던 과거의 후진적인 선거 행태는 이제는 생각하기 어렵게 되었다. 현직 대통령이 선거와 관련하여 행한 언급이 국회로부터 탄핵 소추까지 당하게 되었다는 점을 생각할 때 관권이 선거과정에 개입한다는 것은 이제 사실상 불가능한 일이 되었다. 금권 선거는 여전히 그에 대한 유혹이 없는 것은 아니지만 적어도 과거처럼 공공연하게 선거 운동 과정에서 돈을 뿌리거나 노골적으로 돈으로 표를 사는 일은 어렵게 되었다. 특히 대규모 군중을 조직적으로 동원하여 세 과시를 하던 과거의 선거운동 방식이 금지된 만큼 이전에 비해 조직 동원을 위한 선거비용도 크게 줄어들고 있다.

이처럼 선거문화의 후진성이 크게 개선되었지만 여전히 우리나라의 선거운동은 선진 민주주의 국가들과 비교할 때 아직 만족할 만한 수준에 도달해 있다고 보기는 어렵다. 관권선거나 금권선거의 문제점처럼 부정적인 선거 행태가 줄어들면서 공정하고 민주적인 선거를 위한 최소한의 기준은 넘어섰다고 해도, 자유로운 정치적 표현과 적극적 참여라는 또 다른 중요한 가치가 선거 과정에서 제대로 반영되고 있느냐 하는 것은 또 다른 문제로 남아 있는 듯이 보이기 때문이다.

이런 점에서 볼 때, 과거에 우리가 가졌던 관심사가 대의민주주의의 기본적 질서나 경쟁의 원칙에 위배되는 사회적 병폐를 치유하기 위한 대증적 조치를 마련하는 데 놓여 있었다면, 이제는 그 차원을 넘어서 민주주의의 기본 가치를 적극적으로 구현하고 국민의 참여를 높이기 위한 방향으로 선거 문화를 이끌어 가야 할 시점이 되었다고 할 수 있다. 지난 몇 차례의 선거에서 보았듯이, 이제는 부정선거 감시 수준을 넘어서 한 단계 업그레이드된 선거 문화를 이루기 위한 노력을 기울여야 할 시점이 되었다고 생각된다.

이를 위해서는 무엇보다 과거의 선거 패러다임에 기초해서 만들어진 법규를 개정하는 일이 중요하다. 선거에 대한 법적 규정은 최근 우리 사회의 변화를 제대로 반영하고 있지 못한 것들이 많기 때문이다. 이 글은 이러한 문제의식에서 출발하여 바람직한 선거운동의 방향을 제시하고 이를 위해 개선되어야 할 법적인 규정의 문제점에 대해 논의할 것이다.

II. 선거운동에 대한 이론적 논의 : 특성과 변화

선거운동은 후보자들이 유권자들에게 자신을 알리려는 노력이라고 정의할 수 있을 것이다. 후보자 개인이 갖는 장점이나 역량, 긍정적인 면을 유권자에게 부각시킴으로써 지지를 이끌어 내려는 정치적 노력이다. 혹은 유권자가 원하는 것을 당선 이후에 제공할 수 있다는 약속과 신뢰감을 제공함으로써 표를 얻어내려고 하기도 한다. 반대로 유권자들 입장에서는 후보자가 자기들이 원하는 바를 표를 매개로 잠재적 정책결정자에게 정보 제공해 주는 기회를 마련해 주기도 한다. 이런 점에서 본다면 선거운동은 유권자와 후보자간의 정치적 커뮤니케이션의 상호과정이라고 요약할 수 있다.

선거운동은 나라마다 각기 조금씩 다를 수 있지만 크게 볼 때 대체로 다음과 같은 몇 가지 공통적인 방식으로 구분된다. 첫째는 면대면(face-to-face) 방식이다. 후보자가 거리에 나가 유권자를 만나 자신을 알리는 거리 유세라든지, 일일이 거주지를 찾아가는 호별방문(door-to-door canvassing)이 그 예가 될 수 있을 것이다. 다수가 참여하는 대중 집회나 미국에서 볼 수 있는 것과 같은 모금 집회 역시 여기에 포함시킬 수 있을 것이다. 두 번째는 대중매체를 이용하는 방식이다. 즉 TV나 라디오, 신문을 통한 선거 운동이다. 최근에는 인터넷이라는 새로운 형태의 대중매체가 폭넓게 사용되기 시작하고 있다. 그러나 국가마다 대중매체의 이용 방식은 차이가 있다. 국가가 대중매체를 이용한 선거운동을 국고로 지원하는 곳도 있고, 개인이 그 비용을 지불해야 하는 유료 이용의 형태도 있다. 어떤 경우든 대중매체를 이용한 선거운동은 짧은 시간에 다수를 대상으로 자신을 알릴 기회를 가질 수 있다는 점에서 현대 선거에서는 가장 그 효과가 큰 선거운동 수단으로 받아들여지고 있다. 세 번째는 유인물이나 우편물에 의존하는 방식이다. 유인물에 의한 선거 운동 방식은 근대 시기에 유럽에서 대중정당이 출현한 이후 선거운동을 행할 때 가장 일반적으로 많이 이용하던 전통적인 방식이다. 당에 충성스러운 지지자들과 당원들이 당보나 당의 유인물을 들고 가가호호 방문하여 나눠주기도 하고 길거리에서 배포하기도 하던 방식이다 (Ware 1996: 303-305). 오늘날에는 이메일이나 핸드폰 문자 메시지 전송 방식과 같은 보다 효과적인 새로운 형태가 추가되면서 이러한 형태의 선거운동 방식이 진화하였다. 네 번째로는 불특정 다수 유권자를 대상으로 한 플래카드, 포스터, 광고판 등을 통한 선거운동 방식이다. 우리나라에서 허용되는 현수막 역시 여기에 포함할 수 있다. 선거 운동의 타깃을 누구로 하느냐에 따라 실제 활용에 있어서는 차이가 있을 수 있겠지만 대체로 이와 같은 네 가지 형태로 선거운동의 방식을 구분해 볼 수 있다.

그런데 인터넷의 출현은 기존의 선거 운동 방식에 상당한 변화를 불가피하게 만들고 있다. 인터넷은 이러한 오프라인 상에서 이뤄지는 모든 선거운동 수단을 모두 온라인 공간상에서 해낼 수 있기 때문이다. 인터넷 자체가 새로운 대중매체로 각광 받고 있으며, 동시에 메신저나 이메일, 혹은 개인 홈페이지 등을 이용한 면대면 방식도 가능하다. 또한 다수를 대상으로 동시에 뿌릴 수 있는 이메일의 우편 방식도 가능하며 포털 사이트의 배너 광고뿐만 아니라 패러디 등에서 보듯이 보다 효과적인 새로운 ‘플래카드 혹은 포스터’의 방식도 활용할 수 있다. 더욱이 지리적, 시간적 한계를 극복할 수 있는 매체라는 점에서 그 효과는 기존의 어떤 선거 운동 수단보다 더욱 클 것으로 보인다.

이러한 선거 운동 수단 가운데 어떤 것이 실제로 사용되거나 혹은 보다 효과적으로 사용되는가 하는 것은 국가마다 각기 다를 수 있다. 선거 문화나 법적 규정에 따라 달라질 수 있기 때문이다. 다만 이전에 비해서 선거운동이 인적 자원 중심에서 기술 중심으로 변화하는 양상이라는 점은 어느 나라를 막론하고 대체로 유사하게 나타나고 있다. 무엇보다 대중매체의 등장이 이러한 변화를 이끌었다고 할 수 있다. 즉 과거에는 널리 후보자나 정당의 정책이나 이념을 알리기 위해서는 이를 다수 유권자들에게 확산시켜 줄 노동력이 필요했지만 이제는 TV 등 대중매체의 등장으로 이러한 필요성이 크게 약화되었다. 과거 선거운동이 대중정당 구조에 맞았다면 TV 선거운동은 선거ㆍ전문가 정당 등 새로운 정당 조직의 출현을 이끌고 있는 것이다(Panebianco 1988). 또한 서구에서는 1970년대 이후 이념적 대립이나 계급적 대립이 약화되면서 과거와 비교할 때 각 정당에 충성스러운 유권자의 수도 그만큼 줄어들게 되었다. 당원 수의 감소, 당비 납부자의 감소나 투표율의 저하 등이 모두 이러한 변화를 반영하는 것이다. 그러나 이러한 변화로 인해 선거운동의 중요성은 그만큼 커지게 되었다. 즉 계급 혹은 이념에 따라 무조건 특정 정당을 찍어 온 유권자의 비율이 줄어든 탓에 선거운동을 통해 적극적으로 유권자를 끌어들여야 할 필요성이 증대된 것이다. 우리나라에서 최근 들어 이미지 선거에 대한 언급이 잦아진 것도 대중매체의 등장과 함께 과거에 비해 지역주의의 약화로 인해 고정된 지지를 갖는 유권자의 비율이 상대적으로 줄어든 것과 긴밀한 관련이 있다.

이로 인해 선거운동에서 필요로 하는 인적 자원은 과거와 같이 유인물을 배포하고 지지자를 규합하는 노동 인력보다 전문적인 스태프의 중요성이 커졌다. 즉 선거운동의 과정을 조직하고, 선거 이슈나 쟁점을 발굴하고 이를 선거 운동으로 전환시키는 능력을 갖춘 인물이나, TV 등의 정치 광고의 전문가, 여론조사를 담당할 전문 인력 등이 더욱 중요한 존재가 되었다. 그러나 그런 만큼 선거운동에 소요되는 비용은 오히려 커져 가고 있다. 과거의 선거운동이 다수의 충성스러운 선거운동원의 자발적 참여와 지원에 의해 이뤄져 온 것에 비할 때 전문적인 고급 스태프를 다수 활용해야 하고, TV, 인터넷 등 새로운 정치적 커뮤니케이션을 위한 비용이나 여론조사를 통한 과학적 선거운동의 필요로 인해 과거에 비해 훨씬 더 많은 선거 비용이 소요되고 있는 것이 많은 나라에서 공통으로 나타나고 있는 현상이다. 이러한 특성은 후보자 중심으로 선거운동이 치러지는 미국이나, 이와 대조적으로 정당을 중심으로 선거운동이 진행되는 영국, 독일 등 유럽 국가에서도 마찬가지로 나타나고 있다.

이처럼 외국의 민주주의 국가에서 나타나는 선거 운동의 특성과 변화는 기본적으로 후보자가 유권자에 다가가기 위한 매체의 특성과 효과의 변화와 긴밀한 관련이 있다. 그러나 우리나라에서는 정치 상황의 변화, 선거문화의 개선과 같은 상황적 요인뿐만 아니라, TV 선거운동의 시대, 인터넷의 등장 등 선거운동이 의존하는 매체에 대한 의존도가 크게 변화하였음에도 불구하고 이러한 변화를 제대로 법적으로 수용하지 못하고 여전히 과거의 법적 패러다임에 매몰되어 왔다는 느낌을 금할 수 없다. 다음 절에서 구체적으로 우리나라 현행 선거법이 규정하고 있는 선거운동의 문제점에 대해서 살펴보기로 한다.

III. 우리나라 선거운동의 문제점과 개선 방안

1. 규제 중심의 선거운동

앞에서 정의한 대로, 선거운동은 유권자에게 후보자를 알리고 지지를 얻어 내기 위한 둘 사이의 정치적 커뮤니케이션이다. 그러나 우리나라에서는 이러한 정치적 상호 소통의 수단은 엄격하게 제한되어 있다. 선거법 규정을 읽다보면 제한, 금지의 내용을 담고 있는 조항들이 무척 많다는 사실을 알 수 있다. 특히 선거운동을 규정한 부분 가운데 84조부터 110조까지 26개의 연이은 조항은 흥미롭게도 모두 금지, 제한의 내용을 담고 있다. 이처럼 우리나라 선거운동에 대한 법적 규정은 대단히 규제 중심적이다.

이렇게 규제 중심적인 법규가 만들어진 것은 과거 선거운동의 어두운 기억과 정치인들에 대한 불신에서 출발하고 있다. 당선을 위해서는 물불 가리지 않고 선거운동을 펼쳐 결국 혼탁한 선거로 이끌었던 경험 때문에 이를 억제하기 위한 강력한 제재 조항이 필요하다는 인식으로부터 이처럼 규제 중심적인 선거법을 만들어 낸 것으로 보인다. 그러나 이전과 비교할 때 한국의 선거문화가 많이 개선되었고 정치적 상황도 크게 변화했다. 이처럼 변화된 상황에도 불구하고 여전한 규제 중심적 규정은 후보자와 유권자간의 자유로운 정치적 커뮤니케이션을 어렵게 할 뿐만 아니라, 오히려 탈법, 불법 선거운동으로 이어져 정치적 불신을 확대 재생산하는 악순환을 낳고 있다. 정치적 불신의 근본적 원인을 선거법에서만 찾을 수는 없겠지만 불필요할 정도로 엄격한 선거법이 자유로운 접촉을 막고 탈법, 불법을 양산시킴으로써 결과적으로 많은 사람을 정치로부터 멀어지게 만들고 있다는 점만큼은 분명해 보인다. 다음의 글도 이러한 입장을 같이 하고 있다.

국가가 선거과정에 깊이 개입하여 직접적인 규제를 하지 않으면 선거풍토가 개선되지 않는다는 발상에 기초한 현행 선거법의 규정으로 인해, 사실상 유명무실하게 지켜지지 않고, 때로는 지켜질 수도 없는 규정들을 많이 담고 있다. 정당, 후보자 및 유권자에 대한 불신을 바탕으로 만들어진 현행 선거법은 지나치게 규제중심적이고 억압적이어서 책임 있는 민주시민을 만들어 내는데 한계를 가진다. 더구나 현행 선거법은 동원선거, 물량선거 등 전통적인 선거방식을 염두에 둔 법 규정들이라서 유권자들의 자발적인 의사표현과 조직 활동이 이루어지는 매스 미디어나 인터넷을 이용한 새로운 방식의 선거를 반영하지 못하고 있다 (박철희 2003: 115).

이 때문에 우리나라에서는 선거를 새로운 정치 지도자를 뽑는 축제나 잔치의 의미로 해석하기는 어렵다. 선거법에서 선거를 바라보는 기본적인 관점은 잔치라기보다는 일탈 행위를 막으려는 통제의 시각에서 출발하고 있기 때문이다. 선거운동에 대한 지나친 엄숙주의로 선거의 흥을 느끼기 어렵게 만들고 있다. 사실 선거운동 과정에서 표출되는 유권자의 의사표현을 바라보는 선거법의 시각은 모두가 돈에 의해 동원되었다는 것을 전제로 하고 있는 것으로 보인다. 즉 선거운동은 조직적 동원에 의한 운동이나 집회만을 전제로 하고 있다. 그러나 이러한 편협한 시각이 지지자들의 자발적인 참여를 막고 선거를 유권자를 배제한 후보자들만의 행사로 만들어 버리고 있다.

2002년 대통령 선거 과정을 거치면서 과거와는 달리 노사모, 창사랑 등 자발적으로 조직된 정치인 지지자 집단이 등장하기 시작했고 이들은 자신이 좋아하는 후보자를 위해 시간과 노력을 바치려는 모습을 보이고 있다. 2007년 대선을 앞두고도 박사모, 명박사랑 등 다양한 정치인 지지 집단이 생겨나고 있고, 특히 이념적으로나 정책적으로 선호하는 후보의 당선을 위해 선거운동에 간여하려는 집단도 나타나고 있다. 예컨대, 우파 집단인 뉴라이트전국연합은 2007년 한나라당의 집권을 위해 정치 운동을 전개하겠다는 입장을 분명하게 밝힌 바 있다 (한겨레 2006. 11.8). 우리 정치에서 정당이나 후보자간 이념적 차별성이 커지고 있는 만큼, 과거에 보지 못한 ‘자발적인 선거 운동원’은 앞으로도 더욱 활발해질 것으로 보인다. 그러나 2002년 노무현 후보 지지자들이 벌인 ‘희망돼지’ 모금 건에서 보듯이 지지자들이 자발적으로 모금 운동을 전개하는 등 선거운동에 참여하면 불법이 되는 것이 현실이다. 선거법의 규정이 시대적 변화를 제대로 수용하지 못하고 있는 셈이다.

선거운동 과정에서 표출되어야 할 정치적 의사표현이 규제 중심의 선거법으로 인해 지나치게 제약되고 있기 때문에 선거운동의 창의성이나 대중성 역시 제대로 발휘되기 어렵다. 미국, 영국, 독일 등 서구에서라면 유권자들이 자신이 지지하는 후보의 이름이나 얼굴을 새긴 티셔츠를 자유롭게 만들어 입고 다니지만, 우리나라에서는 심지어 같은 색의 옷이나 모자를 입은 3인이 함께 다녀도 선거법 위반이다 (105조). 후보자의 얼굴의 특징이나 성격 등을 재미있게 묘사한 인형이나 마스코트 등의 상징물도 우리나라에서는 사용할 수 없다. 이 역시 선거법 위반이다. 정당의 입장을 간명하고 눈길을 끌도록 표현한 정치 광고를 담은 간판, 선전탑, 애드벌룬 등도 우리나라에서는 사용할 수 없다. 선거법에서 이를 금지하고 있기 때문이다 (90조).

이처럼 유권자들의 흥미를 끌 수 있는 수단은 모두 법으로 금지해 놓고, 허용하는 선거운동 방식은 명함, 선거공보 (책자형, 전단형), 선전벽보, 현수막, 어깨띠 등이다. 이런 방식으로는 선거운동이 축제나 잔치의 느낌을 주도록 하는 재미를 결코 줄 수 없다. 선거 운동에 대한 지나친 엄숙주의다. 더욱이 현행 선거법에서는 어깨띠의 개수나, 현수막의 크기, 신문 광고의 횟수 및 규격, 색도까지 상세하게 규정하고 있다. 지나친 행정적 규제가 정치가 담아내야 하는 역동성과 재미를 죽이고 있다.

과거에 엄격한 선거운동의 제약이 필요했는지 모르지만 시대적 변화에 맞게 이제는 이에 대한 근본적인 시각의 변화가 필요한 시점이라고 생각된다. 박철희 (2003: 130-132)의 지적대로, 이제 선거법은 ‘포괄적 규제에서 선택적 제한으로, 소극적 최소기회 부여에서 적극적 최대기회 부여로, 그리고 행정적 단속 위주에서 사법적 처벌강화로’ 방향을 바꿔야 한다. 이를 위해서는 무엇보다 규제 중심의 현행 선거법을 대폭 개정해야 한다. 선거운동의 방식을 대폭 완화하고 그 대신 정치자금에 대한 통제와 감독을 강화하는 형태로 나아가는 것이 올바른 개선의 방향이라고 생각된다.

2.  단체의 정치 참여 문제

현행 선거법상에는 국가, 지방자치단체 등 공공기관이나 지원을 받는 단체는 물론이고 사조직의 선거운동 개입을 금지하고 있다 (87, 89조). 그러나 대통령 선거의 경우에 정당이라는 공조직뿐만 아니라 후보자의 개인 선거운동 기구가 존재하는 것이 엄연한 사실이다. 대통령 선거는 그 특성상 후보자 중심의 선거운동의 성격을 강하게 지닐 수밖에 없기 때문에 이런 현상은 사실 불가피한 것으로 보인다. 그러나 현행 선거법에 의하면 이들 기구는 모두 불법이다. 지나친 과열이나 돈 선거의 문제가 우려된다면 국회의원 선거 등 다른 선거에서는 모두 현행 법 규정을 유지하더라도, 적어도 대통령 선거에서는 후보자의 사적 조직을 허용하되 ‘신고’하게 함으로써 그 유지 및 활동비용을 감독할 수 있도록 개정하는 것이 현실적이다. 지금처럼 음성적인 존재를 사실상 인정함으로써 그 곳을 통해 지출된 선거 비용을 확인할 수 없는 것보다는 정치자금의 투명성 확보라는 차원에서 보다 나은 방식이라고 할 수 있다. 이 조항 역시 불필요하게 엄한 법령이 음성적인 활동을 사실상 조장하게 하는 또 다른 예라고 할 수 있다.

오히려 주목해야 할 경우는 법의 규제를 받지 않는 단체들의 지원활동이다. 과거 우리나라 선거가 지역주의의 영향을 크게 받아 왔다면 2002년 이후에는 이념이나 구체적인 이해관계를 중심으로 정치적 경쟁이나 갈등이 나타나는 특성을 보이고 있다. 이런 점에서 볼 때, 향후 특히 대통령 선거 등에서는 북한, 미국 정책, 수도 이전 정책 등 구체적인 사안을 둘러싸고 구체적인 이익집단이 선거에서 의사표현하거나 영향을 미치려는 노력을 할 가능성이 커 보인다. 이들의 활동은 정치적 의사 표현이라는 점에서 당연한 헌법상의 권리로 받아들여야 할 것이지만 적어도 이들이 선거에 영향을 미치기 위해 행한 활동과 관련하여 모금하고 지출된 비용에 대해서는 신고하도록 하는 등 비용에 대한 감시, 감독은 필요할 것으로 생각된다. 현재 영국에서는 선거 결과에 영향을 미치기 위한 제 3 자 단체의 기부와 지출에 대해서는 보고하도록 규정하고 있다. 예컨대 영국에서 유로화 가입을 둘러싸고 국민투표가 있다면 이를 찬성하거나 반대하기 위한 단체가 결성되어 활동하게 되면 이들 기관의 자금 기부나 자금 사용의 실태는 역시 선관위에 보고하도록 하고 있다.

미국에서는 정당 이외에 선거운동에 참여하는 단체는 대체로 정치활동위원회(PAC)를 구성하고 있으며 이들의 활동 자금 내역은 보고하도록 되어 있어서 일정한 감독이 가능한 편이다. 더욱이 과거 후보자에 대한 직접 지원 대신 정당 활동 지원이라는 명목 하에 규제에서 벗어나 있던 정치 자금 기부 형태였던 소프트머니 역시 2002년 불법화되어 제 3자의 정치자금에 대한 투명성도 높아졌다. 그럼에도 불구하고 선거운동에 간여하는 제 3자의 문제는 여전히 미국 선거에서 논란거리로 남아 있다. 특히 흥미로운 경우가 지난 2004년의 대통령 선거이다. 2004년 미국 대선에서는 소위 527 그룹(527 group)으로 불리는 단체들의 활동이 논란거리가 되었다. 527 그룹은 미국세법(Internal Revenue Code Section 527) 527조에 의거 세금을 면제 받는 집단을 가리키는 것인데, 선관위의 규제나 PAC에 적용되는 정치자금 비용의 제한을 받지 않는 정치단체들이다. 이들이  선거 운동 과정에서 자신들의 이해관계를 반영하기 위한 활동을 벌였지만 PAC에 대해 규정받는 자금의 제한을 받지 않는다는 점에서 논란을 일으켰다. 이들 단체의 성격에 따라 특정 후보에 대한 선호도가 불가피하게 갈릴 수밖에 없기 때문에 당파적 성향에 대한 논란이 제기되었다. 예컨대, 2004년 5월 5일 공화당 전국위원회 (Republican National Committee)는 MoveOn.org, The Media Fund, America Coming Together, America Votes 등의 단체에 대해 민주당 존 케리 후보의 선거운동을 지원하고 있다고 비판했다. 마찬가지로 2004년 8월 20일 민주당은 Swift Boat Veterans for Truth라는 단체가 공화당 부시의 선거운동을 하고 있다고 비판한 바 있다. 선거 이후 이는 논란으로 그치고 말았지만, 이제 우리나라에서도 이 문제에 대해 관심을 가져야 할 시점이라고 생각된다.

각종 단체의 선거운동 참여를 무조건 막을 것이 아니라 노조를 포함하여 가능한 많은 단체의 정치 참여와 선거 운동 참여를 허용하는 길을 열어 놓되, 그 활동비용에 대한 감시, 감독을 보다 엄격하게 하는 것이 보다 바람직한 방안이라고 생각된다.

3. 선거방송의 문제점

TV 선거운동의 도입은 우리나라 선거운동의 모습을 크게 바꿔놓았다. 1997년 대통령 선거를 계기로 TV 토론을 비롯한 TV 선거운동은 이제 누구도 거부할 수 없는 제도화된 선거 운동 수단으로 자리 잡았다. 무엇보다 유권자들이 안방에서 TV를 통해 후보자를 직접 판단할 수 있게 해 줌으로써 후보자에 대한 정보 획득의 비용을 절감하고 선거에 대한 관심을 높일 수 있도록 만들어 주었다 (강원택 2003: 360). 그러나 제도화된 만큼 1997년 TV 토론 등 TV 선거운동이 처음 도입되었을 때의 폭발적 반응과 비교할 때 이제는 그 효과가 조금씩 떨어지는 경향이 나타나고 있다. 그러나 TV 선거운동은 과거 엄청난 비용을 수반했던 대규모 대중 집회를 실질적으로 대신할 수 있는 값싸고 효과적인 수단이라는 점에서 이 선거운동 방식의 효과가 떨어지는 것은 바람직한 현상이라고 볼 수 없다.

선거 방송의 효과가 계속해서 떨어지는 것은 선거 방송 내용과 방식에 대한 법적 규정이 매우 형식적이고 도식화되어 있다는 사실과 긴밀한 관련이 있다. 그러다 보니 유권자의 관심을 끌지 못하고 있다. 내용상으로는 프로그램 자체가 ‘재미나 흥미’를 유발하지 못하고 있고 정치적 경쟁의 역동성을 담아내지 못한 채, 기계적이고 형식적인 공정성과 중립성에만 치우쳐져 있다는 점을 지적할 수 있다. 그러나 ‘재미와 흥미’를 법적으로 규정하기는 힘든 것이므로 현재의 선거방송에 대한 법적 규정을 중심으로 이에 대한 개선책을 마련하는 일이 필요할 것으로 보인다. 즉, 도식적이고 형식화된 선거 방송의 틀을 벗어나 유권자의 주목을 끌 수 있는 ‘실질적인’ 선거운동의 수단이 될 수 있도록 만들어야 한다.

현행 선거법에는 후보자 및 연설원의 방송연설의 기회를 각 1회 20분씩, 텔레비전과 라디오에서 각 11회 이내에서 행하도록 하고 있다 (71조 1항). 그런데 후보자가 TV에 혼자 나와서 20분간 이야기하는 것도 사실 주목 받기 힘들다. 20분간 채널을 고정하고 후보자의 연설을 처음부터 마지막까지 경청할 유권자의 수는 얼마 되지 않을 것이다. 더욱이 관심도가 더 떨어지는 후보자 연설원이 방송연설을 경청할 유권자의 수는 더더욱 적을 수밖에 없다. 후보자에게 말할 기회를 준다는 점에서는 긍정적 효과가 있을지 모르지만 실질적인 효과를 고려하지 않은 형식적인 규정으로 보인다.

두 번째, 대통령 선거에서 경력 방송이 과연 얼마나 그 효과가 있을까 하는 점이다. 국회의원 선거나 여타 다른 선거라면 유권자들이 후보자 중 누가 누군지 잘 모르는 경우가 있을 수도 있다. 그러나 대통령 후보자에 대해서 경력 방송을 행하는 것은 지나치게 기계적이고 형식적인 규정이다. 유권자의 관심도도 낮을 뿐만 아니라 방송 낭비로 보인다.

이처럼 후보자, 연설원의 방송연설에 할당된 시간이나 경력 방송에 주어진 시간을 각 후보자나 정당이 보다 자율적으로 활용할 수 있도록 허용해야 한다. 그 시간에 광고 형태나 다큐멘터리 형태로 자신이 제기한 이슈 관련 프로그램을 내보내거나 혹은 연설을 하거나 정당이나 후보자 홍보 방송을 하든 자유롭게 그 시간을 활용할 수 있도록 해야 할 것이다. 시청자들이 보든 안보든 그저 TV 선거운동을 위한 시간을 부여했다는 데서 의미를 찾을 것이 아니라 실질적으로 유권자에게 도움을 주고 흥미를 불러일으킬 수 있는 선거운동 수단이 될 수 있도록 그 방식을 개선해야 한다. 시간을 통제하고 내용에 대한 자율성을 높여야 한다는 것이다.

세 번째, 아마 TV 선거운동 가운데 가장 큰 영향을 미치는 것이 TV 토론일 것이다. 경험적인 조사에서도 TV 토론의 효과는 확인 된다 (강원택 2003: 337-361). 그러나 이에 대한 법적 규정도 형식적인 면이 강하게 느껴진다. TV 토론은 언론기관의 후보자 초청, 대담 토론회는 120일 이전부터 가능하고 회수의 제한은 별도로 규정되어 있지 않다. 또한 선거방송토론위원회가 주관하는 대담, 토론회를 3회 이상 하도록 규정하고 있다. 이에 더해 선거방송토론위원회가 주관하는 별도의 정책 토론회를 90일 이전부터 월 1회 이상 하도록 규정하고 있다. 이처럼 이제는 상당히 많은 수의 TV 토론회가 법적으로 규정되어 있다. TV를 중심으로 한 실질적인 선거운동과 후보자 검증이 가능하도록 하는 규정으로 보인다.

그런데 이 가운데서 문제가 될 수 있는 것이 정책 토론회이다. 선거에서의 경쟁이 정책을 중심으로 진행되어야 한다는 당위성이 반영된 행사라고 생각된다. 그러나 실제로는 TV 정책 토론회가 어느 정도의 효과가 있는지는 의심스럽다. TV 토론에서도 정책적인 공방이 이뤄질 수밖에 없으며 더욱이 대통령 선거에서는 정당과 후보자를 분리하기도 어렵다. 즉 국회의원 선거나 지방의회 선거에서는 정당이 각 선거구별로 뛰는 후보자를 대신하여 정책에 대한 각 정당의 입장을 밝히고 그 정책의 타당성에 대한 토론을 행하는 것이 어느 정도 필요할 수도 있지만, 후보자를 중심으로 선거운동이 진행되는 대통령 선거에서는 불필요한 조항이라고 생각된다. 더욱이 정책 토론회에 대통령 후보가 직접 나오는 것도 아니고 정당 관계자가 나오게 되는데 시청률이 높을 수가 없다. 이 때문에 현실적인 효과를 무시한 규범적인 규정이라고 생각된다. 특히 정책 토론회는 국회의원 5인이 없거나 이전 선거에서 3% 이상 득표한 정당 출신이 아닌 후보자는 상대적으로 불이익을 줄 수 있는 방안이기도 하다.

TV 선거운동을 통해 공영성을 높인다는 것은 ‘돈 선거’를 막기 위해 그 필요성이 인정되는 것이지만 지금의 방식은 공연한 전파 낭비, 국고 낭비라는 비판을 피하기 어렵다. 형식적이고 규범적인 시각에서 벗어나 TV 선거 운동이 실질적으로 후보자나 유권자 모두에게 도움이 될 수 있도록 개선책을 강구해야 한다.

4. 인터넷 선거운동

최근 나타나고 있는 정치적 변화가 가운데 가장 두드러진 것은 역시 인터넷을 이용한 정치 활동의 증대이다. 인터넷을 활용한 선거운동 역시 무척 활발해졌다. 후보자 개인이나 정당의 홈페이지뿐만 아니라 각종 인터넷 게시판 등에서 댓글이나 패러디 등 다양한 형식의 인터넷 선거운동이 활발하게 나타나고 있다. 선거법에서 이러한 최근의 변화된 상황을 반영하여 이에 대한 규제 조항이 신설되었다. 인터넷 실명제 등은 여전히 논란이 많은 부분이지만 인터넷의 속성과 관련하여 볼 때 이보다 더욱 심각한 선거법상의 조항이 있다.

무엇보다 인터넷은 사적인 영역과 사회적인 영역간의 구분을 애매하게 만들어 놓았다는 점에 주목할 필요가 있다. 인터넷의 접근성, 개방성으로 인해 개인적인 내용이라고 하더라도 주위의 흥미를 끄는 것이라면 이는 곧 사회성을 갖게 된다. 예컨대 개인 홈페이지에 친구들을 위해서 쓴 글이라고 하더라도 이를 다른 사람들이 많이 ‘퍼 가게’ 되면 곧 그 글은 사회적인 의미를 갖게 된다. 다시 말해 사회적으로 영향을 미치거나 의견을 피력하려는 의도가 전혀 없더라도 자신의 뜻과는 무관하게 그런 결과를 낳게 되는 일이 인터넷상에서는 종종 생겨날 수 있다. 인터넷의 이러한 특성을 고려할 때 인터넷상의 언급이나 논의를 제약하려는 규정은 헌법이 보장하는 표현의 자유를 제약할 수 있다는 점에서 주의해야 할 필요가 있다. 특히 이런 접근방식은 지나치게 규제 중심적이고 여전히 아날로그적인 시각을 반영하고 있다. 우선 이런 발상은 돈과 조직적 동원에 의해 오프라인상에서 지지자를 규합하고 선거운동을 전개해 온 인터넷 이전 시대의 선거관행에 생각이 여전히 매몰되어 있기 때문으로 보인다.

이러한 현행 선거법은 크게 세 가지 관점에서 비판이 가능하다. 첫째, 여전히 규제 중심적인 선거법은 원칙적으로 웹 2.0 시대가 몰고 온 상황에 대한 이해의 부족의 결과라고 할 수 있다. 앞에서 살펴본 대로 인터넷을 통한 정치참여가 질적인 전환을 겪으면서 이제 단순한 참여의 증대의 수준을 넘어 유권자들이 직접 중요한 정치 의제나 선거 이슈의 설정, 후보자에 대한 선거운동을 독자적으로 수행하는 시대가 되었다. 정치적 논의와 평가 역시 수동적 수용에서 벗어나 개별 시민들이 적극적으로 주도할 수 있는 상황이 되었다. 그러나 현행 선거법의 규제는 정치인들이 제공하는 정보를 소비하는 수동적인 유권자를 전제로 하고 있다는 점에서 시대적 변화를 제대로 반영하고 있다고 보기 어렵다. 한 예를 들면, 중앙선관위는 유권자의 UCC 제작은 ‘법정’ 선거운동기간인 23일 동안만 허용할 것이라고 했는데, 이러한 조치는 후보자나 후보자가 되려고 하는 자가 홈페이지를 이용한 선거운동은 법정 선거운동 기간 이외에도 허용하도록 하고 있다는 사실과 좋은 대비가 된다. 이러한 선관위의 입장은 선거운동의 주체는 후보자이며 선거운동 과정에 유권자들이 참여하는 행위는 최대한 제약하겠다는 것이다. 이런 관점에서 유권자은 여전히 객체, 수동적 존재로 남아 있을 뿐이다.

둘째, 선거운동의 정의가 애매하며 사전 선거운동 금지는 무리한 조치라고 생각된다. 이 역시 인터넷이 몰고 온 변화된  정치 상황에 대한 이해 부족의 결과이다. 선거법 58조에서는 선거운동을 ‘당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 하기 위한 행위를 말한다’고 규정하고 있다. 다만, 선거에 관한 단순한 의견개진 및 의사표시, 정당의 후보자 추천에 관한 단순한 지지·반대의 의견개진 및 의사표시 등은 선거운동으로 보지 않는다고 규정하고 있다. 구체적으로 선거법 93조에는 탈법방법에 의한 문서, 도화의 배부, 게시 등 금지를 규정하고 있는데, 이 조항은 “선거일전 180일부터 선거일까지 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 정당 또는 후보자를 지지·추천하거나 반대하는 내용이 포함되어 있거나 정당의 명칭 또는 후보자의 성명을 나타내는 광고, 인사장, 벽보, 사진, 문서·도화 인쇄물이나 녹음·녹화테이프 기타 이와 유사한 것을 배부·첩부·살포·상영 또는 게시할 수 없다”고 되어 있다. 그런데 이 규정은 인터넷 정치, 특히 웹 2.0 시대에는 매우 심각한 문제점을 낳을 수 있다. UCC의 활용을 금지하는 규정도 이 조항에 근거하고 있다. 선거운동 기간 이전에 ‘단순히 선거에 관한 의견 개진이나 의사표시를 넘어 선거운동에 이르는 내용을 담고 있는’ UCC는  인터넷에 게재하는 것은 사전 선거운동으로 처벌을 받도록 하고 있다.

우선 지적할 점은 ‘당선되거나 되지 못하게 하는 행위’나 ‘선거에 영향을 미치는 행위’와 지지ㆍ반대의 단순한 의견 개진이나 의사표시의 경계는 매우 애매하고 그 판단은 매우 주관적일 수밖에 없다. 특히 단순한 의견 개진이었지만 그것이 의도하지 않게 결과적으로 선거에 영향을 미칠 수도 있는 경우도 생겨날 수 있다. 적극적으로 이 조항을 해석하느냐 소극적으로 해석하느냐에 따라 그 결과는 매우 큰 차이가 생겨날 수 있다. 그만큼 주관적이고 자의적인 해석이 가능해 보인다. 그러나 이는 국민의 기본권인 정치적 표현의 자유를 매우 제약하고 있다.

더욱이 오프라인 선거운동과 비교할 때 돈이 거의 들지 않는 인터넷 공간상의 선거운동이나 정치적 논의가 왜 이런 관점에서 금지되어야 하는지 그 정당성을 여기서 찾아보기 어렵다. 여기서 드러나는 관점 역시 앞에서 지적한 대로, 선거운동의 주체는 후보자이며 유권자의 자발적 참여는 없다는 것을 전제로 한 것이다. 유권자는 돈이 드는 선거운동의 객체로, 후보자 측의 주도에 이끌려가는 객체로만 남아 있다. 그러나 인터넷을 통해 유권자들이 주도하는 선거운동이 점차 활성화되고 있는 상황에서 인터넷 공간상에서 이뤄지는 다양한 형식의 선거 관련 활동을 애매한 선거운동 정의에 의해 사전선거운동으로 그 활동 자체를 불법으로 규정하고 있는 것은 이해하기 힘들다. 지지자들은 지지의 의견을 표시할 뿐만 아니라 그 후보자의 당선을 마땅히 바랄 것이고 후보자의 당선을 돕기 위한 행동도 하게 될 것이다.

이처럼 선거운동의 정의가 애매할 뿐만 아니라 이에 따라 선거운동의 주체 역시 매우 제한적으로 규정하고 있기 때문에, 정치적으로 가장 활발한 논의와 토론이 이뤄져야 할 선거 무렵이 되면 역설적으로도 유권자의 정치적인 관심과 활동이 법에 의해 위축되는 어처구니없는 일이 벌어지고 있는 것이다.

현실적으로 사전 선거운동 금지 조항이 얼마나 실효성을 갖는 것인지도 사실 의문스럽다. 대통령 선거의 경우 현실적으로 각 후보의 선거운동은 선거일 1년, 혹은 그보다 더 이전부터 시작되고 있다. 각종 연구소, 포럼과 같은 명칭을 단 사조직이 공식 선거일 훨씬 이전부터 사실상의 선거운동을 행하고 있다. 그러나 이런 상황에서 유권자들은 선거와 관련하여 법정 선거운동 기간 이전에는 아무런 활동도 할 수 없으며, 정당이나 후보자에 대한 단순한 의견개진만 할 수 있는 것이다. 유권자가 자신이 좋아하는 후보자의 당선을 위해서 적극적으로 활동하려는 것 자체가 불법이라는 사실은 이해하기 어렵다. 어떤 면에서 본다면 현행 법 규정은 인터넷 등을 통한 자발적인 참여는 묶어놓고 사조직을 중심으로 한 은밀한 선거운동만 허용하고 있는 셈이다.

과거와는 달리 이제 선거 문화가 크게 바뀌었고 특히 인터넷을 통한 정치적 의사개진과 참여가 일상화되어 있는 상황에서 여전히 이러한 규제적인 선거운동을 유지하고 있는 것은 시대적 변화를 제대로 수용하지 못하고 있다는 비판을 받아 마땅하다. “선거운동의 자유의 지나친 규제는 언론, 문서 등에 의한 민주적 토론을 통한 투표인들의 적극적인 선택을 방해하게 되고, 선거운동이 행정기관의 관리 감독 하에 후보자 중심으로 행해지고 선거인은 단지 수동적 지위에 놓이게 되어 본래 선거의 주체이어야 하는 투표인의 적극적인 의욕을 억제시키는 폐쇄적 선거의 성격을 띨 우려가 있는 것이다” (장용근 2007: 179). 인터넷 공간상에서의 선거운동은 법정 선거운동 기간과 무관하게 후보자들뿐만 아니라 유권자들도 자유롭게 참여할 수 있도록 그 규제를 푸는 것이 마땅하다. 궁극적으로는 사전선거운동이나 선거운동의 방식을 규정하는 모든 제재조항을 다 없애고 정치자금에 대한 통제를 통해 과열선거나 돈 선거의 문제점을 막아야 하며, 최소한 인터넷을 통한 정치적 의사표현 자유의 허용과 인터넷 내에서의 사전선거운동 금지 조항의 폐지는 반드시 이뤄져야 할 것이다.

세 번째 문제점은 과연 인터넷 공간상의 정치적 논의와 참여를 규제하는 조치가 현실성이 있는 것인가 하는 점이다. 인터넷 실명제 등은 여전히 논란이 많은 부분이지만 인터넷의 속성과 관련하여 볼 때 이보다 더욱 심각한 문제는 선거법상의 조항이 있다. 인터넷 이후 정치 영역과 일상생활 영역간의 경계가 불분명해지는 경향이 나타나고 있다. 무엇보다 인터넷은 사적인 영역과 사회적인 영역간의 구분을 애매하게 만들어 놓았다는 점에 주목할 필요가 있다. 예컨대 개인 홈페이지에 가까운 몇몇 친구들만을 위해서 쓴 개인적인 차원의 글이라고 하더라도 이를 다른 사람들이 많이 ‘퍼 가게’ 되면 곧 그 글은 사회적인 의미를 갖게 된다. 다시 말해 사회적으로 영향을 미치거나 의견을 피력하려는 의도가 전혀 없더라도 자신의 뜻과는 무관하게 그런 결과를 낳게 되는 일이 인터넷상에서는 종종 생겨날 수 있다. 인터넷의 이러한 특성을 고려할 때 인터넷상의 언급이나 논의를 제약하려는 규정은 헌법이 보장하는 표현의 자유를 제약할 수 있다는 점에서 주의해야 할 필요가 있다. 의도하지 않게 써 놓은 글이 사회적으로 큰 파장을 일으키는 경우가 얼마든지 생겨날 수 있다.

한편, 19세 미만으로 선거권이 없는 미성년자들은 아예 선거운동과 관련된 활동을 하지 못하도록 금지하고 있는 선거법 60조 2항 규정도 원칙적으로도 바람직하지 않다. 선관위는 UCC 물의 경우 선거권이 없는 19세 미만은 이를 퍼다 옮기기만 해도 불법으로 간주하겠다고 밝힌 바 있다. 서구 민주주의 국가에서는 건전한 민주 시민을 양성하기 위해 청소년에게도 정치 참여를 허용하고 있으며 더욱이 당원 가입까지 허용하고 있다. 이들 국가에서는 선거연령이 18세인 경우가 많지만 이를 더 낮춰야 한다는 주장까지 나오고 있다. 그러나 이미 이들도 사회적으로 의미 있는 여러 사건들에 대해 댓글이나 인터넷 토론 등을 통해 사실상 이미 자신의 정치적 의견을 개진하고 있다. 또한 놀이와 정치, 일상생활이 혼재된 인터넷의 특성상 이러한 과정을 통해 ‘자연스럽게’ 정치적 지식을 얻으면서 정치사회화하게 되는 것이다. 그러나 지금의 규정은 이러한 자연스러운 정치 사회화, 일상 속에서의 민주 시민교육 과정을 지나치게 규제하고 있다.

한편, 인터넷 공간 내에서 선거운동을 포함한 정치활동을 규제하는 것이 실효가 있을까 하는 의구심도 든다. 중앙선관위에서 아무리 엄격한 규정을 강조하더라도 현실적으로 과연 인터넷 공간상의 사전선거운동을 ‘근절’할 수 있을지 의심스럽다. 예컨대, 만일 우리나라 대통령 후보에 대한 UCC가 법정 선거운동 이전 기간에 만들어져 우리나라 사이트가 아니라 미국의 유튜브(YouTube)에 올려놓는 방식으로 외국 사이트를 통해 유포된다면 이에 대해서 얼마나 실효성 있는 제재가 가능할 것인지 의심스럽다. 더욱이 UCC를 유튜브에 올린 사람이 대한민국 국적이 아닌 외국 교포라고 한다면 현실적으로 우리의 법으로 이를 막기는 어려울 것이다. 어떤 면에서 본다면 인터넷 공간상에서의 사전선거운동 규제와 같은 규정은 시대적으로 이미 근본적으로 규제가 불가능한 조치를 여전히 고집하고 있는 것이라고 할 수 있다.

5. 당원과 선거운동

정당은 당원들을 대상으로만 활동할 수 있도록 규정하고 있는 현행 선거법 역시 문제가 많다. 정당은 동일한 이념, 정치적 정체성을 갖는 이들의 집단이지만 다른 단체와 구분되는 가장 큰 특징은 권력 추구라고 할 수 있다. 따라서 대통령 선거에서 후보자의 역할이 중요하다고 해도 정당은 언제나 선거운동의 주체이다. 선거법에서도 정당이 선거에서 정강이나 정책을 방송하도록 규정하고 있다.

그런데 선거법 138조에서는 정당의 정강, 정책 홍보물을 발행할 때 이를 당원용이라고 표기하도록 하고 있다. 이 조항은 현실적으로 볼 때 ‘눈 가리고 아웅 하는 격’이며 정당의 존재 목적과도 맞지 않다. 정당이 선거에 내놓은 정강, 정책의 내용을 왜 당원만이 알고 있어야 하는지 잘 이해가 되지 않는다. 당원이라면 이미 정당의 정강이나 정책에 대해서 상당히 알고 있어야 할 것으로 생각될 뿐만 아니라, 더욱이 정치적 뜻을 같이 하는 당원을 대상으로 굳이 선거운동을 하도록 하는 것이 과연 적절한 방식인가 하는 의구심을 갖지 않을 수 없다. 우리나라 정당 가운데 소위 진성당원을 대규모로 갖는 정당이 사실상 없다는 점을 감안하면 이 규정은 현실적으로 지켜지기 어려운 규정이기도 하다. 그 때문에 과거에는 선거를 앞두고 돈을 주고 당원을 일시적으로 모집하는 일도 생겨났던 것이다. 이처럼 불필요할 뿐만 아니라 비현실적인 규정은 개정되어야 한다.

또 한편, 중앙당의 당보 등 정당의 소식지가 가장 필요한 경우가 선거 때이기도 하다. 앞서 살펴본 대로 어느 나라를 막론하고 당보 등은 매우 중요한 홍보 수단이다. 그러나 정작 가장 중요한 시기에 당보의 발간을 2회로 제한하고 배포도 제한하고 있다 (139조). 더욱이 당사 밖에 홍보를 위해 설치할 홍보물의 종류와 수까지 제한하고 있다 (145조). 정당이 정치  권력을 추구하는 이들의 집단이라는 점을 생각하면 이는 지나칠 정도의 제약이다. 보다 흥미로운 것은 정당이 선거기간 중 정당 건물 벽에 무엇을, 몇 개나 게시해야 한다는 것까지 규정하고 있다는 점이다. 이 조항은 우리나라 선거법이 얼마나 규제 중심적인 것인지 잘 보여주는 좋은 사례이다. 이와 같이 불필요한 규정은 모두 폐지되어야 마땅하다.

6. 선거구 기호 부여 문제

선거운동과 관련된 사항은 아니지만 선거법 150조 5항에는 후보자의 기호 부여에 대한 규정을 담고 있다. 2006년 지방선거 이전까지는 소위 중선거구제가 아니었기 때문에 정당간  의석 수에 따라 기호를 부여하는 방식으로 인한 큰 문제는 없었다. 그러나 2006년 지방의회 선거에서 2명 이상의 의원을 한 선거구에서 선출하는 소위 중선거구제 방식이 도입되면서 예기치 않은 형평성의 문제가 생겨났다. 즉 한 선거구에 같은 정당에서 두 명 이상의 후보를 낸 경우 1-가, 1-나, 1-다 등으로 표시하도록 하고 있는데, 그러다보니 1-가의 기호를 부여받은 후보가 상대적으로 유리하게 되었다는 것이다. 다음의 기사가 그러한 상황을 잘 보여주고 있다.

'1-나' 기호를 배정받아 서울 중랑구의회 5선(選)에 도전한 성백진 후보는 고배를	마셨다. 그는 "기호가 나빠 '1-가' 후보에 비해 득표율이 4.1%포인트 뒤졌다"고	억울해했다. 그는 최근 "현행 기초의원 기호 배정 방식이 국민의 평등권을 침해	한다"며 헌법소원을 낸 바 있다. (중앙일보 2006. 6. 3)

그러나 한 선거구에 같은 정당 출신의 여러 명의 후보가 동시에 출마하는 경우에 이런 문제점은 쉽게 사라지지 않는다. 크게 두 가지 해결책을 모색할 수 있다. 첫째, 같은 정당 후보의 경우에 별도의 기호를 부여하지 않는다면 더 좋겠지만 기호를 꼭 부여해야 한다면, 기호는 그대로 두고 투표용지에 기재되는 이름의 순서를 번갈아 가며 인쇄하는 방식이다. 첫 번째 투표용지에는 1-가후보가 맨 위, 그 다음 투표용지에는 1-나 후보가 맨 위에 놓이는 식이다. 호주에서 이러한 순환(rotation) 방식이 이용되고 있다. 그러나 선거 관리 차원에서는 무척 복잡하고 번거로울 것이다. 두 번째 해결 방식은 번호의 순서를 가-나-다 순에 따라 정하기로 법으로 규정할 것이 아니라 정당의 자율에 맡기는 방식이다. 후보자의 명단을 제출하기 전 이미 각 정당은 경선 등 다양한 방식으로 후보자 선정 절차를 끝낸 만큼 정당은 후보자의 명단 등재 순서를 정할 수 있는 적절한 자료나 이유를 갖고 있을 것으로 예상할 수 있다. 그런 만큼 정당에서 제시한 후보자 명부 순서에 따라 가, 나, 다 등의 순서를 표시하도록 하는 일이 국가가 개입함으로써 불필요한 법적 갈등을 낳는 것보다 나은 방식이 될 것으로 보인다. 예컨대, 적법한 경선 절차를 통해 1등을 차지한 후보자가 성(姓) 때문에 뒤로 밀려 선거에서 불리함을 갖게 된다는 논란을 없애기 위해서는 법적으로 순서를 강제할 것이 아니라 정당의 자율적 판단에 따르도록 하는 것이 보다 적절한 방법이 될 수 있다는 것이다. 정당에서 경선 득표 순서에 따르든, 추첨에 의하든, 가-나-다 순에 따르든 순위 결정은 해당 정당의 몫으로 두는 것이 불필요한 논란을 피할 수 있다.

7. 지방자치단체장의 선거운동

선거법을 읽을 때마다 흥미롭게 느껴지는 것 가운데 하나가 지방자치단체장에 대한 조항이다. 다른 선거와 비교할 때 유독 지방자치단체장의 사전 선거운동 관련된 규제가 지나치다고 생각되기 때문이다. 예컨대, 현직 단체장이 다시 출마하고자 한다면 1년 전부터 법령이 정하는 이외의 금품 기타 이익을 주거나 약속하는 행위가 금지되고, 홍보물 발송도 금지되고, 선거 6개월 전부터는 주민자치센터 교양강좌에 참석하는 것도 금지된다. 이외에도 제한 규정은 많다.

현직이 갖는 유리함을 제한하려는 규정이라고 생각되지만, 현직 국회의원이 선거운동 기간이 아니더라도 선거구에 사무실을 둘 수 있고, 의정보고회도 할 수 있고, 선거 기간 중 정당 활동이라는 이름으로 다양한 활동을 할 수 있는 유리함을 고려한다면 지방단체장에 대한 규제는 형평에 맞지 않다고 할 만큼 심하다고 생각된다.

지방자치단체장에 대해 이처럼 제약이 심한 것은 물론 선거구가 겹치는 국회의원들의 정치적 이해관계가 크게 반영된 탓으로 보이지만, 다른 선출직 공무원들과 비교할 때 지나칠 정도로 여러 가지 제약이 유독 지방단체장 선거에 집중되어 있다는 점에서 형평성을 유지할 수 있도록 개정하는 것이 바람직할 것으로 보인다.

IV. 결론

지금까지 선거운동의 시각에서 현행 선거법의 문제점을 살펴보았다. 현행 선거운동에 대한 법규는 선거 관리자를 위한 것이지 유권자나 후보자의 입장이 고려된 것은 아니라고 할 수 있다. 정치적 불신을 전제로 숨이 막힐 정도의 규제로 가득한 것이 현행 선거법이다. 불필요한 규제는 이제 과감하게 제거하고 선거 과정에 유권자들이 즐겁게 참여할 수 있도록 하는 보다 개방적이고 민주적인 여건을 만들어야 할 때라고 생각된다. 이를 위해서는 무엇보다 선거를 바라보는 우리의 인식상의 커다란 변화가 선행되어야 할 것이다. 선거가 정치꾼들이 이전투구 하는 것이 아니라 선거가 모두가 즐겁게 참여해야 하는 축제라는 인식의 전환이 필요하다. 이를 위해서는 현행 규제 일변도인 선거운동의 수단이나 방식을 대폭 허용하는 대신, 선거 자금에 대한 규제와 감독을 더욱 강화하는 방식으로 바꿔야 하는 것이 무엇보다 중요하다.

이와 함께 선거운동을 법적 규제나 행정적 통제로 모두 해결하려는 인식에서 벗어나 민주화 이후 크게 성장한 시민사회의 자율적 규제에도 주목해야 할 필요가 있다. 이에 대한 좋은 예를 2001년 영국 총선 과정에서 찾을 수 있다. 당시 야당인 보수당은 노동당 정부의 교육 정책의 실패를 부각시키기로 선거 전략을 짜고 교육의 문제점을 부각하기 위한 정치 광고를 전개했다. TV에 방영된 정치 광고물 가운데는, 교사가 부족하여 수업을 일찍 마치고 하교한 아이들이 담 바닥에 칠하고 차에 불을 지르는 등 폭력적인 행위를 일삼는 장면을 담은 것도 있었다. 보수당은 이 광고를 통해 노동당 교육정책의 실패를 강조하고자 했다. 그러나 이 광고물은 지나친 선정주의로 인해 적지 않은 논란거리가 되었다. 그 때 영국 성공회 교회의 최고 지도자인 캔터베리와 요크의 두 대주교(Archbishops of Cantebury and York)가 정당의 네거티브 캠페인을 비판하는 공개서한을 보냈다 이들은 물론 특정 정당을 거명하지 않았지만 시기적으로나 상황으로 판단할 때 보수당의 TV 광고에 대한 비난의 성격이 분명했다. 이 때문에 보수당은 오히려 궁지에 몰리는 처지가 되었다. 이처럼 도를 넘은 선거운동에 대해서 법적 제재보다 시민사회 내부의 자율적 규제가 보다 더 효과적으로 작용할 수 있는 것이다. 과거 몇 차례 선거과정에서 이미 경험한 대로, 우리나라에서도 이러한 시민사회의 자율적 규제는 사안에 따라 얼마든지 가능하다. 따라서 법적 규제로 모든 것을 막겠다는 편협한 시각에서 벗어나 시민사회의 자율적 규제의 중요성에도 주목해야 할 때라고 생각된다.

http://news.bbc.co.uk/2/hi/programmes/world_at_one/1351297.stm (검색일 2006. 10.28).

참고문헌

강원택. 2003. 한국의 선거정치: 이념, 지역, 세대와 미디어. 서울: 푸른길.

김용호. 2006. “2002년 대선 이후 한국 정치의 변화”. 한국정당학회보 5권 1호, pp. 235-246.

박철희. “선거 과정의 개혁”. 박세일, 장훈 공편. 정치개혁의 성공조건: 권력투쟁에서 정책경쟁으로. 서울: 동아시아연구원, 2003, pp.113-141.

Ware, Allan. 1996. Political Parties and Party Systems. Oxford: Oxford University Press.

Panebianco, A. 1988. Political Parties: Organization and Power. Cambridge: Cambridge	University Press.

지정토론 1
공직선거법 개정방향에 대한 논고
		윤호중 / 대통합민주신당, 경기 구리시

○ 공직선거법이 과거의 규제중심적 패러다임에서 탈피하여 자유로운 정치적 표현과 적극적인 선거참여를 유도할 수 있는 방향으로 개정되어야 한다는 주장에 대해서는 동의함.

- 그러나 한나라당의 안산 공천비리사건 (공천을 위해 1억 3천만원 전달), 경남거창후보매수사건(후보사퇴를 촉구하며 5천만원 제공), 대구 선거법 위반 과태료 불법대납 사건 등에서 알 수 있듯이 아직도 우리 사회 내 금권선거가 존재하고 있는 것 또한 사실임.

- 따라서 후보자나 후보자가 되려고 하는 자들의 무분별한 불법 선거운동은 규제하면서 유권자들의 정치참여는 확대하는 방향으로 공직선거법을 개정해야 함.

○ 이러한 측면에서 대통합민주신당은

- 유권자 정치참여 확대 차원에서,

1) 국민 누구나 인터넷을 통해 자유롭게 의견을 개진하고 정치적 의사를 표현할 수 있도록 인터넷을 이용한 선거운동을 전면 허용하고,

2) 정당의 당원뿐만 아니라 일반국민도 경선과정에 참여할 수 있는 완전국민경선제를 도입하고,

3) 국민들이 후보자에 대해 많은 정보를 취득할 수 있도록 예비후보자 등록 시 후보자 등록서류 제출을 의무화하고, 대통령후보 등록 시 세금납부 및 체납에 관한 증명서를 후보자의 형제자매, 직계비속 및 형제자매의 배우자로까지 확대하는 등 후보자의 정보공개 내용과 범위를 확대하고자 함.

이 외에도 투표참여자들에게 교통편의를 제공하거나 인터넷언론사의 토론회 중계방송을 허용하는 방향으로 개정안을 추진하고 있음.

- 돈 선거, 불법 타락 선거를 방지하기 위하여

1) 정책중심의 선거풍토를 조성하기 위한 매니페스토 제도를 도입하여, 대통령선거 및 지자체 선거에서 후보자가 정책공약집을 작성하여 판매할 수 있도록 하고 언론기관 및 단체가 후보자의 정책을 비교 평가하여 공표할 수 있도록 함

2) 공천 관련 금품 향응 등 수수행위 처벌 규정을 신설하는 등 경선에 대한 규정을 강화하여 선거범죄를 근절하도록 하도록 노력하고 있음.

○ 선거가 국민 참여의 축제의 장이 되기 위해서는 정치권 뿐만 아니라 시민단체들의 다양한 활동이 전개되어야 할 것임.

- 한나라당이 경선과정에서 보여준 네거티브 선거운동 방식은 정치에 대한 무관심과 거부감을 초래하였음.

- 상호비방과 흑색선전 등은 강력히 처벌하되 후보 스스로가 개인정보를 상세히 공개하도록 하고 정책에 대해서는 자유로운 비판과 평가가 가능할 수 있는 제도적 여건을 갖추어야 할 것임.

- 올 대선과 내년 총선은 이러한 선거풍토 조성을 위한 전환의 해가 될 것임.

지정토론 2
국민 참정권의 실질적 보장을 위한 선거법 개정 방향
		이영순 / 민주노동당, 비례대표

1. 국민 참여 보장을 위한 선거법 개정 시급

○ 민주주의의 수준은 참여의 폭에 의해 결정.  정치는 소수 엘리트의 전유물이 돼서는 안 되며, 국민의 다양한 참여가 보장돼야

○ 그러나 현행 공직선거법을 비롯한 정치관계법은 이러한 취지를 제대로 반영하지 못하고 있을 뿐 아니라 유권자의 참여를 지나치게 제한하고 있고 국민의 절대 다수를 차지하는 노동자들의 참정권도 제대로 실현하기 힘든 실정이므로 이에 대한 개선이 시급

2. 선거운동의 자유 전면 확대

1) 유권자를 배제하고 객체화하는 규제 중심적인 현행 선거법을 개정해야

- 발제자의 지적과 같이, 현행 선거법은 과거 동원선거, 물량선거 등 전통적인 선거방식만을 염두에 두다보니 미디어 선거, 인터넷을 통한 유권자의 자발적 참여 등과 같은 시대 변화를 제대로 수용하지 못하는 한계

- 선거운동 방식에 대한 규제를 풀고 유권자의 자유로운 의사 표현을 보장해야 한다는 것은 민주노동당의 일관된 입장이자 당론

- 사전선거운동 금지 조항, 현실에 맞지 않는 UCC 규제 등을 폐지하고 인터넷을 통한 유권자의 정치적 의사표현의 자유를 전면 허용해야

2) 선거방송, 당원 선거운동 등과 관련한 불합리한 규정은 정비해야

- 방송연설, 경력 방송 등의 형식성을 탈피해야 하다는 발제자의 지적에 동의

- 선거운동 시기에 오히려 정당 활동을 제한하는 규정도 폐지돼야

3. 노동자 참정권 보장 등 실질적 정치 참여 확대

○ 국민들의 실질적 정치참여를 확대하기 위해 △노동자 투표 참여 확대 △교사, 공무원 정치참여 허용 △18세의 정치참여를 허용하는 방향으로 선거법 개정 필요

1) (비정규직, 영세기업) 노동자 투표참여 확대를 위한 6대 방안

- 열악한 고용환경에 시달리는 노동자들은 투표 참여마저도 쉽지 않은 현실이므로 민주노동당은 이의 개선을 위한 6대 방안을 아래와 같이 제안

방안	주요 내용
유급휴무일 지정	투표일에도 근무해야 하는 비정규직, 중소영세사업장 노동자들이 다수이므로 해당일을 유급휴무일로 지정
투표시간 연장	투표시간은 현행 오전 6시~오후6시에서 오후 8시까지로 연장 (재보궐 선거는 오후 10시까지)
부재자투표 확대	부재자투표소를 학교, 사업장밀집지역 등으로 확대하고, 온라인을 통한 부재자신고도 허용
사전투표제 도입	투표일 이전에 자신의 선거구에서 투표하는 것을 허용, 부재자신고는 하지 않았음에도 선거일에 투표하기 어려운 유권자의 참여율을 높일 수 있음
이동투표소 운영	사업장 밀집지역, 학교, 병원, 양로원 등을 대상으로 이동투표소를 설치해 투표율을 제고
전자투표제 도입	이미 선관위 차원에서 전자투표제도입 로드맵이 마련돼 있으므로 조속히 전자투표제 시행

2) 교사, 공무원의 정치 참여 허용해야

- 교사, 공무원의 노동조합이 허용됐음에도 불구하고 이들의 정치참여의 기회는 여전히 차단돼 있음. 교사, 공무원의 정치참여 제한은 직무집행이 아니라 한 사람의 국민으로 갖는 참정권마저 침해하여 과잉금지의 원칙에 어긋날 뿐 아니라, 국제적 추세와도 맞지 않음

- 차제에 교사, 공무원의 정치활동 허용을 위해 유관 법령의 개정이 이뤄져야

3) 18세 정치참여 허용

- 18세 국민도 이미 국민으로서의 책무를 부여받는 시민임에도 불구하고 아직까지 투표권이 없고, 선거운동도 할 수 없는 실정

- 의무가 있으면 그에 따른 권리가 보장되는 것은 당연하며, 이들의 참여는 우리 정치에 신선한 활력을 제공할 것으로 기대

4. 향후 과제

○ 정치관계법의 올바른 개정을 위한 정치개혁협의회 구성 필요

- 국회정치관계법특위가 운영 중이나, 각 당의 정략적 접근, 시민사회를 배제한 졸속 논의가 예상되는 바, 시민사회 진영의 적극적 관심과 논의, 공동 대응이 시급

○ 민주노동당은 앞으로도 국민의 정치 참여의 실질적 확대를 위해 노동자, 시민사회 진영과 적극 연대할 것임을 밝힘

○ 아울러, 대선 결선투표제에 대한 전향적이고 적극적인 논의 필요

- 선거운동의 자유를 확대하고 국민의 실질적 정치참여를 보장하는 것은 최종적으로 국민의 뜻을 정확히 반영하고자 하는 것인데, 이런 차원에서 볼 때 대통령 선거의 민주성과 대표성 보장을 위한 대선 결선투표제 도입 또한 절실한 과제

지정토론 3
후보자중심의 선거문화에서 유권자중심의 선거문화로 바꿔야
		전성환 / 2007대선시민연대 정책본부장

○ 지난 17대 총선 시기 정치관계법 개혁의 가장 큰 성과로 꼽는 것은 반세기에 걸쳐 우리 선거제도의 기본골격이 되어왔던 사전선거운동 전면금지를 벗어나 예비후보 등록제를 도입하고, 인터넷을 이용한 사전선거운동을 허용한 것이라 할 수 있다.

그 간 몇 차례 단행된 선거법 개정의 방향은 선거의 공정성, 부패방지라는 측면에서 돈 안 쓰는 선거에 초점을 맞추고 있었고, 돈 안 쓰는 선거를 위해 대규모 군중동원 방식의 합동연설회, 정당연설회, 각종 후원회 등을 폐지하거나 규제하는 것에 주목해왔다. 아울러 사전선거운동에 대한 규제는 일부 완화하는 방향으로 개정되어 왔다. 이는 소위 ‘돈을 묶고, 말을 푼다’는 취지 하에 후보자는 자신을 자유롭게 알리고, 유권자는 자유롭게 정보에 접근할 수 있도록 하는 방향으로 정치개혁을 이룸으로써 후보자 중심의 선거 문화를 유권자 중심으로 바꿔야 한다는 당위성을 말해주고 있다.

○ 앞서 발제자께서 현행 선거법 개정의 방향을 ‘포괄적 규제에서 선택적 제한으로’, ‘소극적 최소기회 부여에서 적극적 최대기회 부여로’, 그리고 ‘행정적 단속 위주에서 사법적 처벌강화로’ 바꿔야 한다는 주장에 전적으로 동의하는 바다.

선거법 제 58조 2항에 따르면, “누구든지 자유롭게 선거운동을 할 수 있다. 그러나 이 법 또는 다른 법률의 규정에 의하여 금지 또는 제한되는 경우에는 그러하지 아니하다”고 규정하고 있지만 현실에서는 선거운동 제한이나 금지가 기본이고, 선거운동을 하는 것은 예외로 보일 정도다. 아울러 선거운동 위반인가 아닌가에 대한 기준이 모호하여 처벌을 둘러싸고 끊임없는 잡음이 터져 나오고, 현행 선거법이 검찰과 선관위의 지나친 통제수단으로 악용될 소지가 충분히 있다는 것도 심각한 문제이다. 그런 점에서 선거법 제 58조 이하 선거운동에 대한 규제는 전면적인 개정이 필요하다.

○ 한편, 지난 5월 한나라당이 당론으로 발의한 선거법 개정안은 법적논쟁을 차치하고라도 그 동안 시민사회가 제기해온 정치개혁의 방향을 전면적으로 역행하는 것으로 평가된다. 그간 선거법이 선거관계자를 잠재적 범법자 취급했다면, 이번 한나라당의 선거법 개정안은 인터넷사용자 모두를 잠재적 범법자로 몰고 있다.

기본적으로 사회질서나 사생활의 평온을 위한 선거운동의 제한은 선거법에 규정할 필요가 없으며, 인터넷상의 개인의 의사표현에 관련된 사생활 침해 또는 명예훼손 피해 역시 현행 정보통신망법의 기준을 준용하면 될 일이지 구태여 선거법에 규정할 필요가 없다. 또한 현재 공직선거법에는 후보자 등의 비방금지(110조), 허위사실공표죄(250조), 후보자비방죄(251조)에 관한 규정을 두고 있다는 것을 상기할 필요가 있다.

○ 또한 한나라당 선거법 개정안은 인터넷 사용자의 의사표현의 자유와 정치적 판단을 마치 미성년자들의 음란물 검색을 막는 것과 같은 방식으로 규제하려고 하고 있다. 백보양보해서 설령 선거법으로 정치적 의사표현을 규제한다고 하더라도 사전선거운동 위반여부를 판정하기에 모호함이 있었던 것처럼 한나라당 선거법 개정안은 끊임없는 논란을 불러일으킬 수 있다.

특히 ‘선거에 부당한 영향을 미칠 우려가 있는 게시물에 대해 임의로 해당정보의 접근을 차단하는 조치를 취하도록 하고(제10조4제3항)’, ‘누구든지 위법한 정보를 인터넷홈페이지 또는 그 게시판․대화방 등에 전송할 수 없도록 하는 등(제10조의4제9항)’ 규제, 감시기구에 임의적인 재량권을 주는 것은 논란꺼리만 만들어 준 셈이다.

○ 한편, 한나라당은 자신들의 법안에서 ‘후보자 및 예비후보자는 선거일전 120일부터 선거일까지 이 법에 의한 토론 및 대담을 제외한 방송프로그램에 출연할 수 없도록 하고’(안 제82조의8 신설) 이 법에 의한 ‘후보자 등 초청 대담․토론회 이외의 일부 후보자에 국한된 대담․토론회를 중계 방송하는 등 방송에 있어서 후보자 간에 형평성을 잃지 아니하도록 한다’(안 제82조의9 신설)고 하고 있는데, 후보 토론회는 언론이 시청자, 유권자의 알권리, 후보에 대한 정보 접근권 차원에서 편성하면 될 일이지 ‘법’으로 강제할 사항은 아니라고 본다.

독일 같은 곳에서는 TV토론이나 후보자연설, 대담토론회 등에 대한 선거법상 관련규정이 없다. 선거보도는 언론의 자율적인 책임이며, 언론자유의 입장에서 “편성”과 “편집”의 자유로 규정하고 있다. 우리 선거법 개정에서도 선거 방송의 활성화는 돈 안쓰고 조직 동원을 최소화하기 위해 제기된 것이다.

○ 한나라당이 지난 5월에 발의한 선거법 개정안은 2002년 대선실패의 책임을 인터넷과 방송 탓으로 돌린 후 2007년 대선용으로 만든 법이라고 판단된다. 이 법을  국회의원 선거, 지방선거 등 공직선거 전반에 확대시켜 적용하면 상당히 큰 문제들이 생길 수 있다. 선거법 위반 여부를 결정할 권한이 없는 지역선관위가 끊임없이 중앙선관위에 유권해석을 요청할 것이고 후보들은 끊임없이 지역선관위를 괴롭힐 것이다. ‘인터넷선거콘텐츠심의위원회’와 ‘지역선관위’의 업무가 거의 마비될 수준에 이를지도 모를 일이다.

결론적으로 한나라당은 후보자들의 게임의 규칙을 일반 유권자들에게까지 들이대면서 유권자의 표현의 자유와 참정권을 침해해서는 안 된다.

○ 강원택 교수님의 발제와 선거법 개정의 방향에 대해 몇 가지 제안을 한다면

- 선거법 87조 시민단체 선거운동 금지 조항은 단체의 선거운동을 포괄적으로 금지하고 있어 선거운동의 자유를 지나치게 제한하고 있다. 강원택 교수님의 발제의 예처럼 민주주의가 발전한 나라일수록 유권자 단체가 특정후보를 추천하고 그를 당선시키기 위한 활동을 하는 것은 정당에 준하는 보호를 받는다. 따라서 공직선거법 상 87조는 삭제하고, 선거운동이 금지되는 단체만 예외적으로 규정하는 방향으로 개정되어야 한다.

- 사전선거운동금지(제59조)  조항으로 인하여 불법적인 상태가 만성화되고 있고, 거대정당에게 일방적으로 유리한 상황이 지속되고 있는 만큼 이제는 사전선거운동금지조항을 전면 폐지해야 한다.

지정토론 4
노동자의 정치활동이 자유롭게 보장되어야 한다
		이영희 / 민주노총 정치위원장

Ⅰ. 공직선거법

1. 비정규, 판매, 일용노동자의 투표권이 보장되어야 한다

1) 현실

- 우리나라 전체 노동자 1,535만명(2006년 8월 현재)중 55%인 845만 명이 비정규노동자이다.

- 300인 이상 사업체에 근무하는 정규직은 9.5%인 147만 명에 불과하고, 83.7%인 1,284만 명이 100미만의 중소영세업체에 근무하는 비정규직이다.

- 전체 노동자의 노조 조직률은 11.3%이나 비정규노동자의 노조 조직률은 2.8%이다.

- 노동부는 ‘선거 등 공민권 행사를 위해 정부가 임시공휴일로 정하여 선포하였다 하더라도 이는 관공서가 휴무하는 날로서 단체협약, 취업규칙 등에 특별한 규정이 없다면 당연히 휴일로 되는 것은 아니다’라고 해석하고 있다.

- 투표일이 유급공휴일이 아닌 임시공휴일이므로 공무원만 휴일이 되고, 일반 기업이나 영업점에서는 노동조합이 단체협약에서 유급휴일로 합의하지 않는 한 투표시간이 유급으로 처리되지 않기 때문에 참정권을 제약받게 된다.

- 비정규 노동자, 판매직 노동자, 일용노동자, 중소. 영세기업의 노동자들의 노조 조직률은 2.8%에 불과해 대부분 투표시간을 인정받지 못하고 있다. 따라서 사회적으로 임금, 고용의 차이와 더불어 노동조합의 정치활동뿐만 아니라 참정권마저 차별을 받고 있다.

- 특히 일용노동자들은 작업현장이 주거지에서 멀리 떨어져 있기 때문에 투표를 하려면 이틀 치의 일당을 손해 보게 된다.

2) 비정규노동자의 참정권 확보를 위한 활동

- 2002년 지자체 선거 당시 중앙선거관리위원회와 건설협회, 30대 건설사에 건설현장 선거일 휴무와 투표권 보장 촉구 공문을 발송하고, 지역별로 건설현장에 직접 공문을 발송

- 또, 2002년과 2004년 민주노총과 민주노동당은 중앙선거관리위원회에 건설일용 노동자, 서비스산업 노동자, 중소영세 비정규직 노동자의 투표권 보장을 요구하는 헌법소원 진행

- 2002년 민주노동당이 <선거일의 유급 공휴일 지정법>을 입법청원하였으나 상정조차 되지 않았음

- 2005년 건설일용노동자 18,000명의 서명을 받아 국가인권위와 선거관리위원회에 전달함

- 유급 공휴일 헌법소원 기각됨

구 분	현행	정 개 협 안	통합신당 (구열린우리당)	한나라당	민주노동당	중앙선관위	정개특위 결과
부재자 투표	선거인명부작성기간만료일이전부터 주민등록지인 구시군 밖으로 떠난 자로서 선거일까지 돌아올 수 없는 자 등으로 한정	선거일에 투표 를 할 수 없는 선거인은 누구 든지 부재자신 고를 하고 부 재자투표 할 수 있도록 부 재자 신고 요 건 대폭 확대	정개협안 수용	선관위안을 긍정적으로 검토	-당일 주민등 록지에서 투표 할 수 없는 자 -온라인 신고 -부재자투표소 설치요건 완화	현행 직업상 업무상 부득 이한 사유가 있는 자도 허 용	정개협안 수용
국외 부재자 투표	<신설>	-허용대상 : 국외체류자 중 국내에 주민등 록이 있는 자 는 허용. 외교 관․유학생 및 상사주재원 등 -대상선거 : 대통령선거와 비례대표 국회 의원선거	대통령 선거에 만 도입하는 안을 긍정적으 로 검토	대통령선거 에만 도입	허용	허용	-허용대상 : 국외체류자 중 국내에 주 민등록이 있 는 자는 허 용. 외교관․유 학생 및 상사 주재원 등 -대상선거 : 대통령선거
전자 투표	선관위에 투표 사무의 전산화 추진의무 부여	다음 지방선거에서부터 부분적으로 시범실시하도록 함.	선관위안을 긍 정적으로 검토	선관위안을 긍 정적으로 검토	재보궐 선거부 터 순차적으로 도입	장기적 긍정 검토	이번 지방선 거부터 현행 투표 방식과 병행하여 부 분적으로 시 범 실시
투표소 설치	투표소는 투표 구안의 학교, 읍ㆍ면ㆍ동사 무소 등 관공 서, 공공기관 ㆍ단체의 사무 소, 주민회관 기타 선거인이 투표하기 편리 한 곳에 설치		장애인복지관 에 우선적으로 설치할 수 있 도록 명문의 규정을 둠				현행 유지

3) 올해 투표확대 관련 정치관계법 특위 논의 내용

4) 개선사항

- 해외에 살고 있는 재외공관인도 투표권을 주려고 하는 시대에 모든 국민이 투표에 참여할 수 있도록 주요 투표일(대선, 총선, 지방자치단체선거)은 유급휴일로 되어야 한다.

- 투표일을 유급휴일로 제정하기 전이라도 이번 대선과 총선에서 투표시간을 유급으로 인정하는 제도를 정개특위에서 합의하여 시행해야 한다.

- 엄격하게 적용되고 있는 부재자투표소를 확대하여야 하며, 거소투표자를 폭넓게 허용하고, 작업 현장에서 투표할 수 있도록 순회투표소를 설치, 운영하여야 한다.

- 투표시간을 연장하여야 한다. 전자개표와 투표함 운송수단의 발달로 투표시간을 충분히 연장할 수 있다.

2. 노동조합의 정치활동 자유가 확대되어야 한다

1) 현실

- 노동조합의 정치활동은 보장하고 있으나 선거법에 의해 제약당하고 있으며, 더구나 공무원노조, 전교조의 정치활동은 공무원법 등으로 정치활동을 전혀 할 수 없게 되어 있다.

- 고위직 공무원은 공공연하게 정치활동을 하고 있으나 하위직에게는 인정되지 않고 있고, 교육공무원, 국공립대학의 교수들은 정당가입 등 정치활동이 허용되고 있으나 일반 교육공무원은 엄격하게 금지하고 있다.

- 농업협동조합법, 수산업협동조합법, 산림조합법, 엽연초생산협동조합법에 의해 설립된 조합의 상근직원은 선거운동을 할 수 없는 단체로 분류되어 정치활동을 제한하고 있다

- 지방공기업과 지방공사 직원들에게도 정치활동이 금지되어 있다.

2) 관련법 조항

제87조(단체의 선거운동금지)

○ 그 명의나 그 대표의 명의로 선거운동을 할 수 없는 단체

∙ 국가․지방자치단체

∙ 제53조 (공무원 등의 입후보)제1항 제4호 내지 제6호에 규정된 기관․단체

- 정부투자기관관리기본법 제2조(적용범위)에 규정된 정부투자기관(한국은행 포함)

- 농업협동조합법․수산업협동조합법․산림조합법․엽연초생산협동조합법에 의하여 설립된 조합

- 지방공기업법 제2조(적용범위)에 규정된 지방공사와 지방공단

∙ 국민건강보험법에 의하여 설립된 국민건강보험공단

(벌칙) 제87조제1항의 규정에 위반하여 선거운동을 하거나 하게 한 자 또는 제2항의 규정에 위반하여 사조직 기타 단체를 설립․설치하거나 하게 한 자 ⇒ 3년 이하의 징역 또는 600만원 이하의 벌금

3) 정치활동 확대를 위한 법개정 활동

- 정치기본권 개정을 촉구하는 토론회 개최

- 입법청원

- ILO 제소 등

4) 관련된 국회 정개특위 논의 내용

참여확대	현행	정개협안	열린우리당	한나라당	민주노동당	중앙선관위	정개특위
선거운동 을 할 수 없는 자	교사,공무원, 농수축 협,건강보험공단 직 원 선거운동 금지	농수축협, 건강보험공단 직원은 선거 운동과 출마 를 허용	건강보험공 단 직원만 허용하고, 농수축협 직 원은 제외	정개협안 을 긍정적 으로 검토	교사,공무원(공직자윤리법상 재산등록대상자 제외), 농수축협, 건강보험공단 직원 선거운동 허용		건강보험공단 직원만 허용
지방의원 겸직금지 범위	정부투자기관, 지방공사와 공 단, 농수축협 등 협동조합의 직원 겸직 금 지				정부투자기관, 지방공사와 공 단, 농수축협 등 협동조합의 직원 겸직 허 용(휴직처리)		-현행유지
당내경선 투표제한 자(신설)	-당원이 아닌 자도 당내경선의 선거인단으로 참여할 수 있도록 규정 -미성년자, 공 무원 등이 선 거인단이 되는 것을 제한하는 명문의 규정 없음				-선거권이 없는 자는 당내경선 선거권도 없는 것으 로 규정 -선거권이 있는 공무 원 등은 허 용	정당의 당 원이 될 수 없는 자는 당내경선의 선거권이 없는 것으 로 규정	-선관위 안대로
후원금을 기부할수 없는 자	명문의 규정이 없 음	당원이 될 수 없는 자 도 후원금 기부를 할 수 있도록 명문으로 규정함.			정개협 안 과 같음	당원이 될 수 없는 공 무원은 후 원금을 기 부할 수 없 도록 명문 으로 규정 함(기탁금 은 허용)	-현행대로

5) 개선방안

- 노동조합의 정치활동을 가로막고 있는 수많은 관련법(국가공무원법, 국가공무원 복무규정, 지방공무원법, 지방공무원 복무규정, 공무원의 노동조합 설림 및 운영 등에 관한 법률, 교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률, 교육공무원법, 사립학교법, 정당법, 정치자금법, 공직선거법, 국회법, 지방자치법 및 시행령 등등)이 개정되어야 한다.

- 업무상 공무원의 정치적 중립은 법으로 규정할 수 있으나, 국민으로서의 기본권리인 정치활동 자유마저 제한해서는 안 된다.

- 이번 정개특위에서 재논의, 정기국회에서 정치활동이 보장되도록 관련법이 개정되어야 한다.

지정토론 5
중앙선관위 선거UCC운용기준의 위헌성
		송호창 / 민변 소속 변호사

1. 중앙선관위 UCC운용기준

네티즌이 직접 만든 다양한 소재의 컨텐츠 (댓글달기, 사진올리기, 게시물 펌, 동영상 등)를 포털사이트나 미니홈피, 블로그 등 인터넷 상에 직접 올리는 것을 일컫는 선거UCC는 그 표현이 특정정당이나 후보자의 당선 내지 낙선에 유리하거나 불리하게 하기 위한 의도가 포함된 것은 규제됨.

- 단순한 의견개진 (선거인이 갖는 관심의 일단을 표현하는 행위; 예컨데, 인품이나 경력으로 볼때 00가 되었으면, 좋겠어. **는 떨어져야 돼)

- 선거운동 (특정 정당이나 후보자의 당선 내지 낙선에 유리하게 불리하게 하기 위한 의도가 표현되는 행위; 예컨데, 00가 당선되도록 도와주자, **가 떨어지도록 힘을 모으자)

- 단순한 의견개진이라 하더라도 이를 반복하여 다수인이 볼 수 있는 여러 인터넷 사이트에 계속 유포시키는 행위는 그 행위자가 선거에 영향을 미칠 의도로 한 행위로 볼 수 있어 규제됨.

* 선관위 운용지침은 공직선거법 제93조 제1항 규정에 근거하며, 동법규정을 구체화하여 규제지침으로 마련한 것임.

2. 공직선거법 93조 제1항

① 누구든지 선거일전 180일(보궐선거 등에 있어서는 그 선거의 실시사유가 확정된 때)부터 선거일까지 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 이 법의 규정에 의하지 아니하고는 정당(창당준비위원회와 정당의 정강·정책을 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 지지·추천하거나 반대하는 내용이 포함되어 있거나 정당의 명칭 또는 후보자의 성명을 나타내는 광고, 인사장, 벽보, 사진, 문서·도화, 인쇄물이나 녹음·녹화테이프 기타 이와 유사한 것을 배부·첩부·살포·상영 또는 게시할 수 없다. 다만, 선거운동기간 중 후보자가 제60조의3(예비후보자 등의 선거운동) 제1항 제2호의 규정에 따른 명함을 직접 주거나 후보자가 그와 함께 다니는 자 중에서 지정한 1인과 후보자의 배우자(배우자 대신 후보자가 그의 직계존·비속 중에서 신고한 1인을 포함한다)가 그 명함을 직접 주는 경우에는 그러하지 아니하다.

<개정 1997.11.14, 1998.4.30, 2002.3.7, 2004.3.12, 2005.8.4>

3. 공선법 93조의 위헌성

- 표현의 자유침해 ; 민주주의, 선거운동의 원칙 위반

- 명확성 원칙 위배 ; ‘선거에 영향을 미칠 목적’

- 과잉금지원칙 위배 ; 목적 정당성(선거의 공정), 수단의 적절성(후보자에 대한 규제가 적절, 유권자에 대한 규제는 부적절), 피해 최소성(251조 후보자비방죄, 250조 허위사실공표죄), 법익균형성(공정<표현의 자유침해)

4. 선관위 UCC운용기준의 한정위헌

- 해석의 한정위헌; 단순의견개진과 선거운동 구분의 모호성, 단순의견개진의 계속, 반복은 선거운동으로 의제하는 해석의 위헌성

- 적용의 한정위헌; 후보자 아닌 일반 유권자에게 확대적용하는 한 위헌(선거의 공정을 기할 입법취지에 부합하지 않음)