개헌 관련 대통령 담화 설명자료

- 대통령 비서실 -

- 순     서 -

【설명자료】

▣ 왜 4년 연임제인가………………………………………………………3

1. 5년 단임제의 문제

2. 해외 사례

▣ 왜 임기조정을 해야 하는가……………………………………………5

1. 대통령과 국회의원 임기 주기의 문제

2. 해외 사례

▣ 왜 지금 해야 하고, 시기적으로 가능한가……………………………8

1. 20년만의 기회, 임기와 선거주기를 고려한 최적기

2. 시기적으로 촉박하지 않다

3. 차기 정부로 넘기면 사실상 어렵다

【참고자료】

▣ 대통령 공약………………………………………………………………11

▣ 개헌 관련 정치권 주요 발언…………………………………………12

▣ 개헌 관련 학계 의견……………………………………………………22

▣ 왜 4년 연임제인가

1. 5년 단임제의 문제

□ 현행 헌법의 입법취지 : 독재․장기집권의 방지

o ’87년 직선제 개헌 당시, 정치권은 대통령 임기에 대해 6년 단임(민정당), 4년 중임(통일민주당)으로 의견이 엇갈림

- 군사독재의 장기집권(1961년 군사쿠데타~1987년 : 26년)으로 연임에 대한 우려가 작용하여 5년 단임제로 타협이 이뤄짐

o ’87년 이후 네 차례 대선을 거치면서 절차적 민주주의가 확립되고, ’80년대 이전과는 질적으로 다른 시대적 변화가 이뤄지면서 독재정권의 장기집권 가능성은 사라짐

- ’97년 여야간 정권교체, 2002년 대선을 경과하면서 민주선거 이외의 방법으로 정치권력을 창출하려는 어떠한 시도도 불가능해짐

※ <프리덤하우스> 2005년 정치적 자유 측정에서 대한민국은 세계 선진민주국가들과 함께 1점(최상위등급)에 위치함

□ 5년 단임제의 부작용 : 국정운영의 불안정

o 대통령의 국정 수행이 다음 선거를 통해 평가 받지 못함으로 인해 책임정치가 훼손됨

o 단임제 속성에 따라 대권 경쟁이 조기에 격화되어 대통령에 대한 차별화 시도가 반복됨으로써 정당정치의 약화

- 노태우․김영삼․김대중 대통령은 대선이 있던 마지막 해(5년차)에 모두 여당에서 탈당함

o 장기적 국가전략과제 및 미래과제의 일관성과 연속성의 한계

□ 연임제는 시대적 요구

o ’87년 이후 네번의 민주적 절차에 따른 대선과 총선을 치르면서 절차적 민주주의가 확립됨, 따라서 정당정치와 책임정치의 발전을 통해 대화와 타협이 가능한 성숙한 민주주의로의 전환이 요구됨

- ’97년 여·야 정권교체, ’02년 대선을 경과하면서 권위주의 체제가 종식되고, 삼권분립에 기초한 분권과 자치가 자리잡음

o 또한 관련 학계, 시민사회에서도 5년 단임제의 한계를 끊임없이 제기하고 있으며 ’87년 체제의 극복을 요구하고 있음

- 학계 의견은 후술하고 있는 ‘참고자료’를 참조

o ’87년 체제(5년 단임제)가 주요목표였던 독재정권의 장기 집권 출현이 불가능한 상황에서, 국정의 효율성, 책임성, 안정성을 추구하는 것이 시대정신에 합당함

2. 해외 사례

□ 단임제에서 연임제로 바꾼 사례

o 군사독재를 경험한 후발 민주주의 국가들은 민주화 초기에 민선정부를 구성할 때는 단임제를 채택하는 경향이 존재함

o 하지만 절차적 민주주의가 자리 잡으면 국정의 효율성과 책임성을 위하여 연임 또는 중임제로 전환되고 있음

- 이런 사례의 대표적인 국가가 남미의 브라질, 아르헨티나 등임

□ 주요 대통령제 국가는 대부분, 중임 등 연임제를 실시하고 있음

o 全세계에서 대통령(중심)제를 실시하는 95개국 중에서(자료출처 : 경희대 강효백 교수) 단임제는 12개국(12.6%)에 불과한 것으로 나타남

※ 단임제 국가 : 한국, 필리핀, 레바논, 페루, 코스타리카, 멕시코, 파라과이, 볼리비아, 온두라스, 파나마, 칠레, 콜롬비아

▣ 왜 임기 조정을 해야 하는가

1. 대통령과 국회의원 임기 주기의 문제

□ 선거 반복으로 인해 안정적 국정운영이 어려워지고

국력낭비, 국정혼란이 초래됨

o 대선, 총선, 지방선거는 임기와 선거주기가 서로 달라 재임 대통령은 5년 임기 중에 정권 평가적 성격을 갖는 선거를 3번씩 경험하게 됨

- ’87년 이후 20년 동안 대선, 총선, 지방선거 중 하나도 실시하지 않은 해는 8년(89년, 90년, 93년, 94년, 99년, 01년, 03년, 05년)임

o 즉 이렇게 잦은 선거는 정당의 정치행위를 선거에 맞추게 함으로써 정쟁이 일상화, 구조화되어, 국력 낭비 및 국정혼란의 주요 요인으로 작용함

※ 역대 대통령의 출마를 포함한 재임 중 전국선거 실태

▷ 노태우정부 : 87년 대선, 88년 총선, 91년 지방선거, 92년 총선․대선

▷ 김영삼정부 : 92년 대선, 95년 지방선거, 96년 총선, 97년 대선

▷ 김대중정부 : 97년 대선, 98년 지방선거, 00년 총선, 02년 지방선거․대선

▷ 노무현정부 : 02년 대선, 04년 총선, 06년 지방선거, 07년 대선

□ 대통령과 국회의원의 임기를 조정해야 하는 이유 :

국정의 효율성과 안정성, 연속성, 책임성을 기할 수 있음

o 대통령과 국회의원의 임기 조정을 할 경우, 매년 선거가 치러지는데 따른 정치적 갈등, 정치·사회적 비용이 감소됨

- 선거가 치러지는 해에 대화와 타협의 생산적 정치는 어려움

o 대통령과 국회의원의 임기 조정으로 대통령과 국회의 이원적 정통성에서 기인하는 책임과 권한의 불일치를 해소할 필요

2. 해외 사례

□ 대통령제 국가, 대통령과 국회의원 임기주기를 일치화시키는 경향

o 대통령 중심제 95개국 중에서 중동 및 아프리카를 제외하고 국가 규모가 있는 13개국* 中 러시아를 제외한 12개 국가에서 대통령과 국회의원의 임기주기를 일치시키고 있음(러시아는 선거 시차가 4개월 정도에 불과함)

* : 미국, 대만, 인도네시아, 필리핀, 러시아, 멕시코, 아르헨티나, 우루과이, 칠레, 페루, 브라질, 콜롬비아, 파라과이

- 13개 국가 중에서 9개 국가에서 대통령과 국회의원의 임기주기가 일치됨에 따라, 대선과 총선의 동시선거를 실시함 (필리핀, 멕시코, 아르헨티나, 우루과이, 칠레, 페루, 브라질, 파라과이, 미국)

<주요 대통령제 국가의 임기주기 비교>

No.	국가(명)	대통령선거일	상원의원선거일	하원의원선거일 (단원제)	동시선거 실시 여부	임기 주기 일치 여부
1	미국	11월	순회,중간선거	순회,중간선거	O	O
2	브라질	10월 4일 (4년 1회연임)	10월 4일 (8년)	10월 4일 (4년)	O	O
3	러시아	08년 03월 예정 (4년 1회연임)	07년 12월 예정 (2년제)	07년 12월 예정 (4년제) 1/3씩교체	X	X
4	아르헨티나	07년 10월 23일 (4년 1회연임)	05년 10월 23일 (6년 1/3씩 교체)	05년 10월 23일 (4년 1/2씩 교체)	O	O
5	멕시코	00년 7월 2일 (6년 담임)	00년7월 2일 (6년 1/2씩 교체)	7월 2일(3년)	O	O
6	타이완	04.3월 20일 (4년 1회연임)	-	04.12월 11일 (4년제)	X	O
7	인도네시아	04.7월 5일 (5년 연임)	-	04.4월 5일 (5년제)	X	O
8	필리핀	04.5월 10일 (6년 단임)	04.5월 10일 (6년)	04.5월 10일 (3년)	O	O
9	우루과이	10월 마지막 일요일(5년 담임)	10월 마지막 일요일(5년)	10월 마지막 일요일(5년)	O	O
10	칠레	05.12월11일 (4년제)	05.12월11일 (8년제)1/2씩 교체	05.12월11일 (4년제)	O	O
			임기마다 선거일 같음
11	페루	00년 4월 9일 (중임 가능)	-	00년 4월 9일 (5년)	O	O
12	콜롬비아	06.5.28 (4년 연임제))	06년 3월 (4년제)	06년 3월 (4년제)	X	O
13	파라과이	03.4월 27일 (5년 단임)	03년 4월 27일 (5년)	03년 4월 27일 (5년)	O	O

□ 프랑스, 대통령 임기를 줄여 대통령과 국회의원 임기주기를 일치화

o 2000년 개헌으로 대통령 임기를 7년에서 5년으로 단축하여 대통령과 국회의원의 임기주기를 일치시킴

※ 임기단축 배경에는 재선(임기 7년, 재선은 14년)의 경우, 임기가 과다하다는 지적도 반영된 것임

o 프랑스 대통령의 임기 조정의 배경

- ’80년대 이후 여소야대와 이로 인한 동거정부 빈발로 국정 비효율성이 국가적 문제로 부각됨

․1986년 미테랑 대통령(사회당)과 시라크 내각(중도우파연합)

․1993년 미테랑 대통령(사회당)과 발레뒤르 내각(중도우파연합)

․1997년 시라크 대통령(중도우파연합)과 조스팽 내각(사회당)

※ 정상외교 현장에 대통령과 총리가 동시에 참석하는 현상까지 발생함

- 대통령 임기(7년)와 국회의원 임기(5년)의 차이로 인하여 선거주기가 다른 점이 동거정부(여소야대)를 유발하는 요인의 하나로 지적되면서, 국정의 안정성과 효율성을 위해서 임기의 조정을 추진함

- 2000년 개헌은 2007년에 선출될 대통령부터 적용됨

※ 올해 선거일정 : 대선 2007년 4월 1차투표, 5월 2차(결선)투표,

총선 2007년 6월 실시 예정

▣ 왜 지금 해야 하고, 시기적으로 가능한가

1. 20년만의 기회, 임기와 선거주기를 고려한 최적기

□ 올해 개헌을 하지 못하면 20년을 기다려야 됨

o 대통령과 국회의원의 임기 만료가 2008년에는 3개월로 좁혀져서 정치적 타협이 가장 용이한 시기임

o 이번을 넘길 경우, 차기 대통령 임기 만료(2013.2)와 차기 국회의원 임기 만료(2012.5)가 9개월 정도 차이가 나서 차기 대통령 임기를 1년 가량 줄여야만 주기 조정이 이뤄질 수 있음

2. 시기적으로 촉박하지 않다

□ 헌법 개정은 3개월이면 가능 : 헌법이 정한 개정절차

o 헌법 개정 관련 일정(제안으로부터 대략 60～100일 소요)

① 제안(국회재적의원 과반수 또는 대통령의 발의) 및 공고(20일 이상 공고)→

② 국회의결(공고일로부터 60일 이내 국회 의결) →

③ 국민투표(국회의결로부터 30일 이내 국민투표 실시) → ④ 공포(즉시 공포)

o 헌법이 정한 절차에 따라 논의한다면 개헌을 위한 기한은 3개월이면 충분함

o 즉, 대선에는 아무런 영향을 주지 않고서도 개헌은 가능함

□ '87년 헌법 개정 사례(헌법개정까지 7.30~10.27일, 3개월이 소요됨)

o 6·29 선언 및 정당간 개헌 협상

- 당시 노태우 대통령 후보는 이른바 6.29 선언을 통해 직선제를 수용하고 ‘87.7.1 전두환 前대통령은 6·29선언 수용 의사를 표명함

- 6·29 선언 이후 각 정당은 본격 협상에 돌입, 兩黨 각 4인으로 ‘8인 정치회담’을 구성하고 ‘87.7.30 처음 회의를 개최함

※ 8인 정치회담 : 여당(민정당 : 이한동, 윤길중, 최영철, 권익현) + 야당(이용희, 이중재, 박용만, 김동영)

o 8인 정치회담이 시작되고, 한달만인 ‘87.8.31 여·야는 개헌 합의에 성공, ’87.9.6 마지막 부칙까지 합의함

- 정치권은 개헌 논의과정에서 ‘제3공화국 헌법’을 모델로 삼았으며

대통령의 권한은 축소하고 의회의 권한은 강화하는 방향으로 설정함

※ 예를 들어 대통령 국회해산권을 폐지, 의회 각료 해임건의권을 규정

- 대통령 임기 관련 애초 민정당은 6년 단임제, 야당은 4년 1차 중임제를 제안하였으나 정치적 타협에 따라 5년 단임제로 합의됨

o 합의된 개정안은 국회 개헌특위에 채택, ‘87.9.18 국회 재적의원 272명 中 264명의 서명을 받아 국회 제출

- 개헌안 국회 제출 이후, ‘87.9.21 대통령이 이를 공고함, ’87.10.12 국회에서 재적의원 272인 중 출석 258인, 찬성 254인으로 의결함

- ‘87.10.27 국민투표 실시, 투표율 78.2%, 93.1% 찬성으로 개헌안 확정

3. 차기 정부로 넘기면 사실상 어렵다

□ 선거주기 조정을 다음 정부에서 하자는 것은 사실상 하지 말자는 의미이며, 올해를 넘기면 조정의 적기를 잡기가 어려움

o 차기대통령은 2013년 2월에 임기 만료되고, 차기 국회의원은 2012년 5월에 임기 만료되므로, 이해의 조정은 더욱 어려울 것임

o 즉 차기 대통령의 임기를 1년 정도 줄여야 임기조정이 가능한 상황임, 급격한 정치상황의 변화가 없는 상황에서 임기를 1년 가까이 줄인다는 것은 현실적으로 어려움

o 우리 헌법상 대통령과 국회의원 임기를 줄이지 않고 개헌을 할 수 있는 기회는 향후 20년간 올해 밖에 없음

▣ 참고자료 1 : 대통령의 공약

□ 임기 조정과 권력구조 문제는 2002년 대선 선거공약이었음

o “임기 마지막해인 2007년에는 그동안의 정치개혁 성과를 토대로 대통령중임제(4년), 내각제, 이원집정부제 등에 대한 국민의 뜻을 물어 개헌을 추진하겠다.”

o “2008년 대통령과 국회의원의 임기가 일치되는 것을 계기로 대통령과 국회의원의 임기를 일원화시켜 잦은 선거로 인한 국력낭비를 최소화하겠다.“(02.10.8 경향신문 인터뷰)

□ 임기 내 개헌 추진을 ‘대통령 선거 정책공약 자료집’에서 밝힘

o “대통령 선거와 국회의원 선거의 시기 및 임기조정을 위한 개헌도 함께 추진할 것임“

□ 대통령 당선 후, 선대위 해단식에서 개헌 공약을 재확인함(’02.12.26)

o “내각제든 대통령제든 오는 2006년께부터는 개헌 논의를 시작해서 2007년에 들어가기 전까지 논의를 끝내야 한다고 생각함”

▣ 참고자료 2. 개헌 관련 정치권의 주요 발언

아래 정치권의 주요 발언 내용은 언론에 보도된 부분을 정리한 것임

□ 열린우리당

o 이렇게 가다간 다음에 누가 대통령이 돼도 제왕적 대통령, 실패한 대통령으로 전락하게 될 것이다. 이는 단임제의 결함 때문이므로 개헌이 필요하다.(김근태 당시 민주당 상임고문, 2002.1.4 여야 개혁파 의원 토론회, 연합뉴스)

o 대통령과 국회의원 선거의 주기를 일치시켜야 한다. 대통령이 탈당해 버리면 그 다음 대선에서 국민들은 누구를 심판하겠는가. 대통령이 탈당하면 무책임 정치로 가는 것이다. 그래서 대통령 중임제가 의미있다고 생각한다. 이에 대한 높은 수준의 국민적 합의가 필요하다.(김근태, 2006.7.5, 문화일보 대선주자 릴레이 인터뷰)

o 원포인트 개헌을 통해 대통령의 임기를 5년에서 4년으로 줄이고 중임제를 함으로써 대통령이 선거에 관심을 갖지 않을 수 없게 만들어야 한다.(김근태, 2006.7.14, KBS 라디오 '안녕하십니까? 이몽룡입니다' 인터뷰)

o 내년에 개헌 논의를 해야 한다. 현행 대통령 5년 단임제는 부자연스러운 대통령 무책임제다. 선거를 통한 국력낭비를 줄이자는 것이 국민의 상식이자 컨센서스다. 내년이 개헌을 하기에 가장 적절한 시점이다. 단, 개헌 범위를 벌리면 불가능해진다. 권력구조만 바꾸는 '원포인트 개헌'으로 한정해야 한다(정동영, 2006.5.16 연합뉴스 인터뷰)

o 내년이 바로 5년과 4년으로 어긋나있던 국회의원 임기와 대통령 임기가 만나는 20년만의 시점이다. 이 20년만의 시점을 흘려보내고 나면 아마 이 같은 논의를 2027년경에 할 수밖에 없을 것이다(정동영, 2006.11.13 KBS 라디오 '안녕하십니까? 이몽룡입니다')

o 대선이 있기 전인 내년 중에, 정치 안정화와 정치비용 절감을 위한 최소한의 개헌이 필요합니다. 대선이 내년 12월이고 총선은 내후년 4월로, 20년 만에 대선과 총선 시점이 가장 근접해지는 만큼 임기와 선거 시기만이라도 일치시켜 정치비용을 줄여야 합니다. 이번에 손대지 못하면 다시 20년을 기다려야 합니다.(김한길, 2006.11.7, 원내교섭단체 대표연설)

o 첫째, 대통령 4년 중임, 대선-총선일치에 국한된 ‘원 포인트 개헌’을 제안합니다. 17대 국회 들어서도 국회의장을 비롯하여 국무총리와 여야 지도부 모두 개헌 필요성에 대해 언급해왔습니다. 특히, 박근혜 한나라당 전 대표는 지난 대선 이전부터 4년 중임제 개헌을 적극 주장해왔으며, ’04년 4월에는 “오는 2008년이 대통령 임기와 국회의원 임기가 동시에 끝나는 만큼, 개헌논의에 적기란 이야기가 있다'며 구체적 시기를 거론하는 등 수차례에 걸쳐 개헌 필요성을 언급한 바 있습니다.(원혜영, 2006.11.9 제262회 정기국회 정치분야 대정부질문)

o 대선과 총선이 겹치는 해가 2007년이고 이번을 넘겨 다시 임기가 맞으려면 2028년으로 가야 한다.(유인태, 2006.5.12 프레시안 인터뷰)

o 개헌문제를 자꾸 음모론적 시각에서 바라보고 있지만 그래선 안 된다. 지금의 5년 단임제는 권력분점을 이뤄내기 위한 양김의 비정상적 타협의 소산물인 만큼 개헌논의를 더 이상 늦출 수 없다. 부정부패 만연 등 5년 단임제의 폐해를 막기 4년 중임제 개헌이 불가피하다. 당과 정치권에서 개헌에 대해 적극 논의해 방안을 찾아야 한다.(이부영(당시 한나라당 부총재), 2002.1.2, 총재단회의)

o 지난 14년간 5년 단임 대통령제를 겪으며 과연 그것이 국가시스템 작동에 효율적인 권력구조인가에 대한 많은 반성이 있었다. 개헌논의에서 음모론적 냄새가 난다고 하는 것은 현재 직면한 국가적 위기를 감안할 때 사소한 것에 불과하며 지방선거때 국민투표를 하면 되기 때문에 시기적으로 늦은 것도 아니다.(이부영(당시 한나라당 부총재), 2002.1.4 여야개혁파 토론회, 연합뉴스)

□ 한나라당

o 집권하면 여야 협력을 얻어 개헌문제를 공론화해 가급적 이른 시일 안에 매듭짓겠다. 개헌문제는 정략적 차원이 아니라 국가혁신 차원에서 접근할 문제이다. 현행 5년 단임제 헌법이 완벽한 것은 아니며, 5년 단임은 시대적 산물인 만큼 개헌이 필요한 측면이 있다고 생각한다. 그러나 현행 헌법이 근본 문제를 안고 있는 것처럼 왜곡하는 데는 동의하지 않는다. 대통령제와 내각제, 5년 단임제와 4년 중임제 등 모든 문제를 철저히 검토해 국민 의사에 따를 것이다.(이회창 한나라당 대통령 후보, 2002.6.3, ‘주간한국’ 인터뷰)

o 대통령이 되면 당리당략을 떠나 우리 현실에 맞는 권력구조를 찾아내고 21세기 국가발전과 평화통일의 비전을 담아낼 수 있도록 국민적 공감대를 바탕으로 헌법개정 논의를 마무리하겠다.

대통령제와 내각제, 5년 단임제와 4년 중임제 등 모든 문제를 철저히 검토해 국민 의사에 따를 것이다.(이회창, 2002.11.29 후보 출정식)

o 당선되면 국가대혁신 차원에서 임기중 개헌논의를 마무리 짓겠다. 초당적이고 공개적 공론화 과정을 거쳐 최선의 개헌방안이 도출되면 대통령 임기 일부를 줄이는 한이 있더라도 개헌을 추진하겠다.(이회창, 2002.12.8 당사 기자회견)

o 대선, 총선, 지방선거 등 모든 선거를 4년에 한번씩 동시에 치르는 것이 국가경영에 효율적. 거의 매년 선거를 치르는 것은 국력 낭비이며 이로 인한 국론 분열은 이루 말할 수 없다(박근혜, 2002.5.28, 이인제- 박근혜 63빌딩 회동)

o 4년 중임제 개헌은 저의 평소 지론으로, 언제가는 그렇게 돼야한다고 본다. 이번 총선에서의 공약화 여부는 당내에서 한번 검토해보고 결정해야 할 일이다.(박근혜 대표, 2004.3.24, 기자들과의 만남에서)

o 중임제는 예전부터 말해온 소신이고, 내 소신에는 변함이 없다. 이 문제에 대해서 당에서 논의해 보겠다.(박근혜 대표, 2004.4.29, 한나라당 당선자 연찬회)

o 개헌 논의를 시작할 수 있다. 5년 단임제는 일관성 있게 정책을 펴 나가는데 문제가 있어 4년간 국정을 맡긴 뒤 국민이 원하면 한번 더 일할 기회를 주는 4년 중임제가 더 낫다. 대통령 중심제에는 정-부통령제가 적합하다.(박근혜 대표, 2005.3.28, 서울경제신문)

o 정책의 연속성이나 책임정치, 국가경쟁력을 위해서는 4년 중임제가 훨씬 낫다. (대통령제의 형식과 관련해서) 미국식 정-부통령 러닝메이트 형식이 될 것이다.(박근혜 대표, 2005.7.17)

o 내년 대선에서 각 정당이 개헌안을 만들어 공약으로 내걸고 국민의 심판을 받은 뒤 2008년 총선에 추진하는 것이 바람직하다

2008년에는 대통령과 국회의원 임기가 맞아 들어가고, 2012년에는 같은 해에 대선과 의원선거가 있는 걸로 알고 있으며 주기를 맞추기 위해서는 그때가 참 좋은 시기이다. 그러나 각 정당이 (개헌안을) 잘 만들어 대선 때 공약으로 심판을 받은 뒤 다음 총선이 끝난 다음에 추진하는 것이 바람직하다.(박근혜, 2006.5.9 관훈토론회)

o 내년이 대통령과 국회의원 임기가 맞아 들어가 개헌을 논의하기에 참 좋은 시기이기는 하다. 하지만 선거가 가까운 시점에서 개헌 논의를 하면 정략적으로 이용될 수 있고, 블랙홀처럼 모든 문제가 빨려들어갈 수 있어 바람직하지 않다.(박근혜, 2006.7.15 문화일보)

o 21세기는 과거와 달라진 게 너무 많다. 따라서 상황에 맞게 종합적으로 헌법에 반영시킬 필요가 있다고 본다. 4년제 중임으로 바뀐다는 것 하나만 가지고 하는 게 아니고, 국가정체성을 건드리지 않는 선에서 종합적으로 해야 한다.

지금 개헌하자는 것은 2007년 대선 전략이라고 본다. 각 당이 연구해서 대권후보가 공약으로 내놓을 필요가 있다고 본다. 당선된 사람이 1,2년 안에 충분히 논의해서 헌법안을 통과시켜 진정한 국민적 합의에 의해 헌법을 만들어야 한다.”(이명박, 2006.6.1 동아일보 인터뷰)

o 헌법 개정에는 찬성하지만 노무현 대통령의 임기 중에 개정하는 것은 반대한다. 대통령 5년 단임제나 4년 중임제 모두 장단점이 있다. 어느 형태든지 구애받지 않는다. 중요한 것은 21세기에 맞게 틀을 바꿔야 한다는 것이다.(이명박, 2006.7.15 문화일보)

o 다음 정권에서 개헌을 할 필요가 있다. 1년 남은 현 정권에서는 물리적으로 어렵기 때문에 대선후보들이 헌법개정에 대한 기본 구상을 대선에서 제시해야 한다.

지금 헌법은 가부장적 시대에 만들어진 것이니 다음 정권에서는 남녀 관계, 환경, 권력구조 등을 21세기에 맞게 고쳐야 한다. 이에 대한 구상을 대선에서 후보들이 국민에게 제시할 필요가 있다. 대통령 중임제냐 단임제냐, 아니면 내각제냐 하는 것은 국민정서와 남북 상황을 감안해 종합적으로 검토해야 한다. 그래서 100년, 200년을 갈 수 있는 시대정신을 잘 반영한 헌법을 만들어야 한다.(이명박, 2007.1.4 한국일보 인터뷰)

o 대통령 중임제는 충분히 생각할 수 있다. 대통령선거와 국회의원 선거의 주기를 맞추는 일도 생각해볼 수 있다. 그러나 17대 국회에서 하자는 건 아니다. 내년 대선을 앞둔 시점에 해야 할 절실성은 전혀 없다. 정치적이다. 중요한 얘기도 아니다. 지금 헌법 때문에 나라가 잘못됐는가. 차기 대통령이 자기 임기에 영향을 미치지 않는 조건에서 검토하면 된다.(손학규, 2006.7.10 문화일보 대선주자 릴레이 인터뷰)

o 대통령이 되면 임기 1년을 포기하더라도 중임제나 내각제로 개헌하겠다.(최병렬, 2002.4.18, MBC 4인후보 토론회)

o 대선과 총선, 지방선거로 해마다 선거를 치르는 데 따른 낭비적 요소를 없애고 통일시대에 대비하기 위해 권력구조 개편을 포함한 개헌을 논의하겠다. 4년 중임제든 내각제든 모두 논의할 수 있다.(최병렬, 2002.4.5 여의도 당사에서 대선후보 경선출마 회견)

o 개헌 논의를 자신 또는 당의 유·불리 입장에서 따지다보니 합의가 안될 뿐 합의만 하면 시간은 충분하다."(김덕룡, 2002.1.4 국회 귀빈식당 여야개혁파 토론회)

o 국회내에 ‘권력구조 개선위원회’를 설치, 올해 대선 이전에 결론을 낼 것을 제의한다.(김학원(당시 자민련 원내총무), 02.7.5)

□ 민주당

o 2007년에 대선과 총선이 동시실시를 국가적 차원에서 검토해야 한다. 여기에는 대통령과 국회의원 임기단축도 포함된다. 선거제도 개선방안의 핵심 과제는 앞으로 선거주기를 정례화하는 것이다. 시기적으로 보면 2007년과 2012년이 적합하다.(한화갑, 2005.12.1, 한국정치제도 개선방안 모색 주제발표)

o 내각책임제든 4년 중임제 등 어느 하나를 선택하는 국민투표를 실시하면 한 번의 국민투표로 개헌문제를 확정지을 수 있다.(한화갑, 2006.5.18, 내일신문)

o 개헌에는 적기가 따로 있는 것이 아니라 국민적 합의가 있으면 하는 것이다. 개인적으론 내각제를 선호하지만 국민이 원하면 4년 중임 정부통령제도 수용할 의사가 있다.(한화갑, 2006.6.1 당사 기자회견)

o 내년 대선에서 자신이 대통령이 될 것으로 생각하는 사람은 대통령 권한을 행사하기 위해 개헌을 반대할 게 뻔하기 때문에 개헌은 빠를수록 좋다.

현 체제는 장기집권을 막기 위한 단임제를 채택했는데, 시간이 흘러 단임의 폐해가 나타나고 있어 권력구조개편을 통해 이를 보강해야 한다.(한화갑, 2006.6.12 데일리안 인터뷰)

o 개헌은 장기집권의 피해를 막기 위한 대통령 단임제나 정부통령  4년 중임제, 내각책임제 중 국민들이 하나를 선택하도록 만들자.(한화갑, 2006.11.24, 브레이크뉴스)

o 대통령이 귀국하면 여당을 탈당해 국민과 연정해야 하며, 총선과 대선이 동시에 열리도록 하는 개헌에 착수해야 한다. 그러면 민주당 12명의 의원들이 똘똘뭉쳐 임기를 성공적으로 마무리하도록 돕겠다.(한화갑, 2006.12.7 경향신문)

o 권력구조에 대한 본격적인 논의는 대선 이후로 미루고 이번에는 대통령과 국회의원의 임기만료 시기를 근접시키는 개헌만 하는 방안이 있다. 대통령 임기를 4년 중임제로 바꾸고 현재의 국회의원 임기를 약간 단축하는 선에서만 개헌을 하자는 것이다. 이번 대통령의 임기는 2008년 2월에, 국회의원 임기는 2008년 5월에 끝나는 만큼 이번에야말로 대선과 총선을 같은 해 비슷한 시기에 치르도록 바꿀 수 있는 적기이다.(이낙연, 2006.6.21, 홈페이지)

o 17대 국회가 헌법을 전면적으로 바꾸기엔 대표성이 부족한 만큼 대통령 4년 중임제부터 논의하는 게 좋다.(손봉숙, 2006.7.8, 한겨레신문)

o 국민이 원하면 내각제든, 4년 중임의 대통령제든 해야 한다는 게 민주당의 입장이다. 그러나 권력구조 개편이 어렵다면, 최소한 선거만이라도 같이 해야 한다. 대통령 선거와 총선을 같이 실시해 국력의 낭비를 최소한으로 해야한다.(이상열, 2006.11.7, 폴리뉴스)

o 개헌은 언젠가는 해야한다. 특히 선거가 너무 자주 있기 때문에 국회의원 임기와 대통령 임기를 맞추는 게 가장 큰 일이다. 다만 개헌 범위를 어디까지 할 것인가는 논란의 대상이 될 수 있지만, 우선 선거 임기를 맞추는 부분은 내년(2007년)부터라도 개헌되어야 한다.(김효석, 2005.5.25 CBS 인터뷰)

□ 민주노동당

o 정치권에서 개헌 논의를 지방선거 이후로 미루자고 하는데 지방선거 이전에 각당의 입장을 국민들 앞에 밝혀야 한다. 내년 지방선거가 끝나면 이합집산이 이뤄질 수 밖에 없으며 그 이전에도 가능할 것이다.(권영길, 2005.11.22, 폴리뉴스)

o 민노당은 16대 대통령선거 공약에서 대통령 임기 4년에 중임을 허용하고, 대선에 결선투표제를 도입해야 한다고 채택했었다.(노회찬, 2004.4.28 조선일보 인터뷰)

o 4년 중임제에 적극 찬성한다. 다만 결선투표제 도입이 있어야 한다.(노회찬, 2005.4.19, 매일경제신문)

o 대선정략에 휘둘리지 않기 위해서는 지방선거 전인 지금, 올 하반기에 논의하는 것이 가장 바람직하다. 지방선거에서 개헌투표를 동시에 하자.(노회찬, 2005.5, 폴리뉴스 인터뷰)

o 대통령제를 하는 한 4년 중임제가 맞다. 국민의 절반 이상이 지지하는 강력한 대통령이 출현하기 위해서도 결선투표제는 마땅히 필요하다. 우리는 이번 대선에서 결선투표제 도입을 위해 모든 수단을 강구할 것이다.(노회찬, 2006.12.13 폴리뉴스 인터뷰)

o 우리당이 정기국회 내에 선거구제 개편 처리를 표결로 강행할 경우, 민노당의 당론에 맞는 방향이라면 협력할 수도 있다.(천영세, 2005.9.12, KBS 라디오)

o 지금 헌법이 87년 민주화투쟁 결과 만들어진 헌법인데 이제 한 20여년 됐으니까 손을 볼 때가 됐다고 생각하고 있습니다. 그래서 특히 저희들이 13% 얻었다면 지금 의석이 3~40석 돼야하지 않습니까? 대통령 선거제도도 바뀔 필요가 있고 이런 몇 가지 제도로 개헌에 대한 준비를 하고 있고 기본적으로 개헌이 필요하다고 보고 있습니다.(문성현, 2006.7.18 CBS 뉴스레이다 인터뷰)

o 지방선거를 앞두고 임기를 거론하면서도 개헌은 자신의 손을 떠났다고 하는 태도는 성동격서식, 패배주의식 자세로 개헌문제에 임하는 것은 좋은 모습이 아니다.(심상정, 2006.2.27, 경향신문)

o 5년은 정책을 계획하고 입안·실천하는 최단기간이라 본다. 2002년 대선 때 민노당은 공약으로 4년 중임제와 결선 투표제를 도입해야 한다. 4년 중임제가 가능하다면 8년의 역사를 통해 지속성 있게 각종 정책을 추진할 수 있을 것이다.(김혜경, 2005.3.21 세계일보)

□ 기 타

o 정략적 차원에서 다루어서는 안 된다. 다만 대통령과 국회의원의 선거주기가 달라서 생기는 문제를 해소하기 위한 개헌 논의에 국한한다면 이 시점에서 할 필요가 있다. 2008년은 20년 만에 대통령과 국회의원 임기가 같은 시기에 시작된다는 점에서 대통령 4년 중임제 개헌을 논의할 수 있다. 정권이 자주 교체상황에서 내각제는 분단국가의 현실에 맞지 않다.(고건, 2006.6.12 광주일보 인터뷰)

o 대통령 임기(5년)와 국회의원 임기(4년)가 엇박자여서 거의 매년 선거를 치르고, 그로 인해 정국의 불안정 요인이 생기는 게 사실이다. 임기를 일치시켜 동시선거를 하는 게 합리적이라고 생각한다. 2008년이 그 해다. 임기조정만 하는 내용으로 개헌을 공론화해 볼 필요가 있다. 그러나 권력구조 문제는 정략적으로 흐를 수 있기 때문에 반대한다.(고건, 2006.6.28 문화일보 대선주자 릴레이 인터뷰)

o 대통령 임기와 국회의원 임기가 다르기 때문에 생기는 국력의 낭비를 해소하기 위해 임기를 조정하는 개헌이 하는 것이 옳다. 중임제와 대통령제를 포함하는 여부는 국력에 따르면 된다.(고건, 06.9.27 전북지역 기자간담회)

o 권력 구조의 실질적 변경을 가져오는 개헌 문제는 지금 선거를 목전에 두고는 정략적으로 왜곡될 수 있으니 적절치 않다. 다만 20년 주기로 한 번 오는 국회의원과 대통령의 선거가 일치되는 해가 2008년이기 때문에 차제에 국회의원과 대통령 선거 주기를 맞추는 것에 국한하는 개헌은 필요하다고 본다.(고건, 2006.12.21, 동아일보 인터뷰)

o 대통령은 외교와 안보, 국방에 대한 권한만 갖고 내정은 국회 다수당이 맡는 프랑스식 ‘권력 분립형 대통령제’를 진지하게 검토할 때가 됐다.(이인제, 2002.5.28 이인제-박근혜 63빌딩 회동)

o 하루 속히 개헌을 실시, 차기 대통령은 새로운 헌법 아래 뽑아야 한다.(이인제, 2002.6.28)

o 87년에 개헌을 해서 대통령을 3명이나 선출했는데 그중 한명도 불행하지 않은 대통령이 없었다. 개헌은 대통령선거 전에 해야한다.(이인제, 2002.7.4)

o 대통령 임기는 4년 중임제로 하되 대통령에게는 외정 권한을 주고 내정에 관한 행정권은 총리가 구성하는 정부에 주는 프랑스식 '분권형 대통령제'를 도입해야 한다. 지금 바로 개헌을 추진해야 하며 국회 안에 헌법개정추진기구를 구성해야 한다. 헌법개정을 조속히 마무리하고 새 헌법의 틀 안에서 올해 대통령선거를 치러야 한다.(이인제, 2002.7.5 개헌촉구 기자회견)

▣ 참고자료 3. 개헌 관련 학계 의견

□ 한국헌법학회의 견해(06.11.19) [요약]

▣ 한국헌법학회(회장 김형성 성균관대 법학과 교수)는 2006년 11월 19일, 대통령 4년중임제, 결선투표제, 부통령제 도입 등을 담은 헌법 개정안 보고서를 발표했다. 여기에는 대통령의 특별사면권 제한, 대법원․헌법재판소의 위상 등에 대한 의견도 담겼다. 다만 여기에서는 담화 내용과 관련된 부분을 요약한 것이다.

▶ 대통령중심제의 혼란은 대통령 소속 정당과 원내 다수당이 다를 경우 발생한다. 그러나 이로 인한 갈등을 민주적으로 해소하기는 쉽지 않음

▶ 대통령단임제는 권력누수를 조장하고, 정책의 연속성을 보장하지 않음

- 다음 선거에서 국민의 심판을 받는 과정이 없어 무책임해짐

- 권력누수의 조기 발생

- 현대국가의 장기적 국가정책을 추진하기 어려움

o 헌법 개정은 헌법의 계속성이 유지되면서 우선적인 사항부터 개정논의에 포함시키는 것이 타당하다.

o 입법부의 다수당이 대통령을 지지하는 정당이 아닐 때 야기되는 대통령과 입법부 다수당의 정책적 정치적 대결을 해소할 수 있는 민주정치적 원칙은 존재하지 않으며(즉, 어떤 편이 더 정확하게 국민을 대표하는가를 결정할 수 있는 어떠한 민주주의의 원리도 존재하지 않음), 대통령 중심제를 채택하고 있는 많은 국가들의 정치적 혼란은 이 문제로부터 기인한다.

o 대통령 소속 정당과 의회 다수당이 다른 경우, 지나친 상호견제와 대립으로 정부는 국가적 사회적으로 꼭 필요한 정책을 강력히 추진해 나갈 수 없게 되고 시간적 경제적 낭비를 초래하는 등의 국가적 비효율성이 나타난다.

o 단임제의 경우에는 대통령 임기 말에 권력누수 현상도 보일 수 있고, 또한 다음 선거에 입후보하는 길이 원천 봉쇄되어 있기 때문에, 대통령에 의한 정책의 영속성과 계속성이 전혀 보장되지 않는다.

o 단임제의 문제점은

첫째, 강력한 민주적 정당성을 갖는 대통령은 대의민주적 책임정치의 본질상 최소한 다음 선거를 통하여 국민에게 심판을 받는 과정이 필요한데도 불구하고 단임제는 이런 기회를 원천적으로 봉쇄하고 있어서 대의제도의 본질에 적합하지 않다. 대통령은 즉흥적인 선심성 정책에 경도되어서 연금개혁과 같이 국민에게 부담을 주지만 필수적인 정책 등을 차기 정권에 넘기는 무책임성이 우려된다.

둘째, 5년 단임제는 대통령의 권력누수현상을 조기에 야기할 수 있다.

셋째, 고속전철이나 행정중심복합도시의 건설과 같이 현대국가에서 장기적 국가정책이 일반화되어 있는데, 5년 단임 규정으로는 정책의 일관성 및 책임성을 가진 추진이 힘들다.

o 단임제는 선진 외국의 예를 찾아보기 힘든 제도이다. 과거 단임제를 채택할 때와 현재와는 우리나라 민주주의가 많은 차이를 보이고 있고 발전을 하였기 때문에 지금은 더 이상 단임제를 고수할 필요도 없다.

o 4년 중임제의 가장 큰 장점은 대통령의 업적을 평가하고 다시 선택할 국민의 권리를 보장하는 것이다. 여론이나 개헌을 주장하는 학계의 다수의견도 4년 중임제를 선호하고 있다.

□ 중위 헌법개혁을 제안하며 (박명림 연세대 교수/한겨레신문 ’07.1.2)

▣ 한국정치를 전공한 박명림 연세대 연구교수가 1월 2일 한겨레신문에 낸 글의 전문이다.

▶ 대통령과 정당이 책임성을 갖지 못하는 현행 헌법-선거구조는 정부와 정당의 약화, 무능의 결정적 원인을 제공함

▶ 대통령 5년단임과 선거주기(대통령-의회-지방)가 불일치하는 현행제도는 정부의 능력 발휘에 긍정적이지 못함

▶ 대통령 4년중임, 대통령-의회-지방 선거제도와 주기의 조정을 통해서 대표성과 책임성을 높여야 함

▶ 건국헌법 제정, 87년 개헌이 3개월여 만에 이뤄진데 비하면 시간이 많음

▶ 대통령과 의회선거가 87년 이후 가장 근접한 올해를 넘길 경우, 정부의 능력 발휘를 제약하는 비용을 계속 치러야 할 것임

다시 대통령 선거를 맞는 해가 밝았다. 6월 항쟁 이후 우리는 네 번의 대통령 선거와 정부를 경험하였다. 지난 20년 우리는 무엇을 이루었고 무엇을 이루지 못하였는가? 네 민주정부는 적지 않은 업적에도 불구하고 제도적 차원에서는 일관된 공통 특성을 보였다.

첫째는 헌법의제의 반복 등장이었다. 1987년 이후 모든 민주정부들은 중간평가 공약, 3당 합당과 내각제 개헌 합의, 내각제 개헌 약속, 재신임 추진, 개헌 공약, 탄핵파동과 같은 헌법적 사태에 직면하였다.

둘째, 분점정부의 지속이었다. 3당 합당과 탄핵소추를 제외하곤 민주정부들은 거의 모두 의회 다수당과 대통령 배출 정당이 일치하는 단점정부가 아니었다. 분점정부는 민주정부의 능력을 크게 저락시켰다.

셋째, 정치와 사회의 사법화였다. 파병, 양심적 병역거부, 대통령 탄핵, 행정수도 건설, 호주제, 환경문제, 직업선택 등 정치와 일상의 주요 사안들이 정치영역에서의 토론과 타협이 아닌, 법원에서 결정하는 사태가 반복되고 있다.

넷째는, 대통령 무책임제와 정당 무책임제의 지속이었다. 대통령과 정당의 업적과 정책에 대한 평가가 민주선거의 요체이나, 단임제로 말미암아 현행 대통령 선거는 후보 개인의 선호 문제로 귀결된다. 즉 정당투표가 아니라 후보투표가 된다. 그러나 집권 이후 집권당과 대통령은 다시 분열되며, 집권당 후보는 자기 정부와 대통령을 비판하지 않으면 안 된다. 현재 권력과 미래 권력의 구조적 분열인 것이다. 그래서 우리는 87년 이후 8번째 집권당을 목전에 두고 있다.

대통령과 정당이 책임성을 갖지 못하는 현행 헌법-선거 구조는 민주정부와 정당의 약화와 무능의 결정적 원인을 제공한다. 현행 제도의 정치적 사회적 비용은 너무도 큰 것이다. 문제를 경제(개혁) 영역으로 확장할 경우 대통령 5년 단임과 선거주기가 불일치(대통령-의회-지방)하는 현행 제도는 민주정부의 능력 발휘에 결코 긍정적 효과를 주지 못한다.

현행 헌법체제로 말미암아 치르는 막대한 비용을 줄이기 위해 다음과 같은 중위 개헌을 제안한다.

첫째, 대통령과 정당의 책임성, 능력, 연속성 제고에 크게 기여할 대통령 4년 중임제 도입이다.

둘째, 대통령-의회-지방 선거 제도와 주기의 조정을 통해 대표성과 책임성을 높인다.

셋째, 러닝메이트 부통령제의 도입과 국무총리제 폐지다. 국민적 선출 절차를 전혀 밟지 않은 임명직 국무총리의 국가수반 승계는 민주주의 원리의 부정이 된다. 또한 부통령제는 당내 후보·세력의 분열방지를 통해 정당 발달과 통합에도 큰 도움을 줄 것이다.

넷째, 사법부의 권한 조정이다. 이미 정치와 정책영역에 깊이 들어 와 있는 헌재를 포함한 법원의 구성·역할·책임·통제 문제는 민주주의의 핵심영역이 된다.

다섯째, 정부 수반과 정당 지도자라는 이중 지위를 갖는 대통령 역할에 관한 규정의 마련이다. 탄핵파동을 겪고도 이를 마련하지 않는 것은 의회와 학계의 임무 방기라고 할 수 있다.

중위 개헌을 하는 데서 시간 제약은 문제될 것이 없다. 석 달이 걸린 건국헌법 제정과 87년 개헌 때보다 지금은 훨씬 많은 시간이 남아 있다. 문제는 주요 정당들의 결단과 국민 동의다. 특히 한나라당은 집권 가능성이 높은 만큼, 집권 이후 업적 창출을 위해서라도 정부 효율을 위한 개헌추진을 해야 할 것이다. 집권당 지지가 약한 지금처럼 자신들의 주장을 헌법에 잘 반영시킬 기회도 없다. 대통령과 의회선거가 87년 이후 가장 근접한 올해를 넘길 경우 우리는 현행 제도를 지속하며 헌법체제가 민주정부의 능력발휘를 제약하는 비용을 계속 치러야 할 것이다.

□ 양 건 한양대 법학과 교수․공법학회장

▣ 한국공법학회장을 맡고 있는 양 건 한양대 교수가 월간 「NEXT」 2006년 7월호에 발표한 글 중에서 관련 부분을 발췌 요약한 것이다.

▶ 4년중임제는 대통령과 국회의원의 임기주기를 일치시켜 빈번한 선거의 폐해를 줄일 수 있음 (중간평가는 지방선거로 하는 것이 바람직함)

o 여소야대의 문제점 외에 현행 대통령제는 특히 대통령 5년 단임제로

인한 폐해가 있다.

첫째, 단임제로 인하여 짧은 기간 안에 많은 과제를 수행하려 하기 때문에 졸속적 정책 추진이 행하여진다. 애초에 준비 안 된 대통령이 성급한 업적주의에 빠지는 것이다. 둘째, 잦은 선거로 지속적인 국정운영이 어렵다. 대통령과 국회의원의 임기 불일치로 중간 선거가 행하여지고 지방선거도 있으므로 국정운영이 자주 중단되는 문제점이 있다.

현행 제도에 대한 가장 유력한 대안으로 부각되고 있는 것은 대통령 4년 중임제다. 그 논거로서 여러 가지가 제시된다.

첫째, 대통령과 국회의원 임기를 일치시켜 동시 선거를 하면 여소야대의 개연성이 축소되고, 또한 빈번한 선거의 폐해를 줄일 수 있다. 중간 선거를 통한 대통령 견제는 국회의원 선거가 아닌 지방선거를 통하는 것이 적절하다.

참고로 프랑스는 2000년 헌법 개정을 통해 대통령 임기를 7년에서 5년으로 단축하여 하원의원 임기와 같게 하고, 대통령 선거와 의원 선거의 근접 선거를 위한 법률을 제정했다. 그 중요한 이유는 동거 정부 출현 가능성을 줄이려는 것이었다. 미국에서도 의원 임기를 변경하려는 유사한 취지의 개헌 주장이 있었다.

둘째, 5년 단임제에 비하여 졸속 정책의 폐해를 줄일 수 있다. 정책의 일관성과 지속적인 중장기 정책의 추진을 기대할 수 있다.

셋째, 5년 단임제에 비하여 대통령 레임덕 현상의 폐해가 상대적으로 적다.

넷째, 유능하고 신망 있는 인물에게 더 기회를 줄 수 있다.

현행 5년 단임제와 4년 중임제를 비교할 때, 4년 중임제가 더 바람직하다고 본다. 과거처럼 대통령 견제에 치중할 것이 아니라 대통령을 옳게 뽑아 그에게 일관된 정책을 추진할 수 있는 기회를 주어야 할 것이다.

o 우리는 개헌 문제에 대해 이를테면 ‘개헌 알레르기’같은 반응을 보이는 것이 보통이다. 개헌은 곧 정치적 혼란으로 인식된다. 시민혁명의 성과로 얻은 지금의 헌법에 손을 대고 싶지 않은 마음은 이해할 수 있다. 그러나 이제는 정변을 떠난 개량적·실용적 목적의 개헌을 적극적으로 고려할 필요가 있다. 그간의 대통령제 운영을 볼 때, 제도적 문제점이 드러난 것을 부인할 수 없다.

다른 한편 그 제도적 문제점이 대통령제의 완전 실패를 가져왔다고 할 수는 없다. 이렇게 본다면 기존 제도의 부분적 개량이 바람직하다. 국정의 효율성을 높이기 위한 실용적이고 한정된 범위의 개헌은 마다할 것이 아니다. 다만 정치게임의 방편으로 개헌 논의가 악용될 위험은 여전히 경계해야 할 것이다.

□ 개헌 논의 피하지 말자 (이관희·전 한국헌법학회장/중앙일보 2006.6.21)

▣ 2004～2005 한국헌법학회장을 역임한 이관희 경찰대 교수가 중앙일보에 기고한 글의 전문이다.

▶ 개헌 공감대가 큰 부분은 대통령임기(5년)와 국회의원 임기(4년)의 불일치로 인한 혼란과 낭비를 줄이자는 것임 (재보선을 포함하면 선거공화국)

▶ 대통령 임기 5년과 국회의원 임기 4년이 20년 만에 교차되는 2008년을 목표로 해서 올 연말까지가 개헌의 적기임

▶ 국회에서 이 문제에 국한된 '헌법개정특별위원회' 설치를 제안함

- 이 문제만큼은 논의가 충분했으므로 가부간 빠른 결정이 가능함

새로 취임한 임채정 국회의장이 21세기에 맞는 헌법 연구의 필요성을 강조했다. 독일은 1949년 본(Bonn) 현행 헌법 제정 이후 2002년 8월 1일에 제51차 헌법 개정을 단행했다. 연방법원 관할에 대한 문제였는데 상하 양원 재적 3분의 2만 찬성하면 국민투표 절차 없이 가능하기 때문에 간단히 처리된 것이다.

그에 비하면 우리 현행 헌법은 1948년 제정 이후 1987년 제9차 개정으로 아주 적은 횟수이지만 주로 정권 변동을 수용하는 권력구조 전반에 관한 것이었다. 이 때문에 개헌이라고 하면 특정 정치세력이 권력을 잡기 위한 수단이라는 회의적․비판적 시각이 강한 것이 사실이다. 그러나 분명한 것은 국가 발전을 위해 반드시 필요한 사항이라면 주저없이 헌법을 개정해야 한다.

현재까지 개헌 논의에 있어서 가장 공감대가 큰 부분은 대통령의 임기(5년)와 국회의원의 임기(4년)가 일치하지 않아 생기는 혼란과 낭비를 줄이자는 것이다. 재보선까지 감안하면 가히 선거 공화국이라 할 정도다.

따라서 2007년 12월 대통령선거와 2008년 4월 국회의원 선거의 경우 불과 4개월의 차이에 불과하므로 대통령 임기를 4년, 1차 중임으로 개헌하면서 선거주기를 맞춰 보자는 것이다. 그렇게 되면 대통령과 국회의원 선거를 4년마다 함께 치르고 그 사이 2년마다 지방선거를 치르게 돼 국민의 의사를 보다 안정적으로 수렴하고 정치적 안정을 기할 수 있다고 보인다.

그리고 대통령 임기 5년 단임은 정권의 장기집권을 막는 역사적 사명을 다 했다. 그런 만큼 미국식 4년 중임제를 통해 국정운영의 책임성을 보다 효율적으로 담보하는 부수적 효과도 얻을 수 있다.

사실 5년 단임제도는 국민의 인기에 영합하지 않고 사심 없이 국정을 운영할 수 있는 장점이 있는 것인데 오히려 무책임과 독선으로 흐를 단점이 더 나타난다는 데 문제가 있다. 현행 헌법 이후 역대 대통령에게 나타나는 공통된 현상으로 보아도 무리가 없을 것이다.

그렇다면 대통령 임기 5년과 국회의원 임기 4년이 20년 만에 교차되는 2008년을 목표로 해서 올 연말까지가 개헌의 적기임은 분명하다. 다만 현재 유리한 대선 고지를 점하고 있는 주자들은 정략적 이용의 위험성을 들어 현재의 판세를 흔들지 말라는 식으로 개헌 논의를 경계하고 있다. 하지만 이는 소아적인 발상으로 결코 바람직하지 못하다. 대승적 차원에서 국가 발전의 틀을 만들어 놓고 당당히 경쟁해야 할 것이다. 그러한 의미에서 이번 6월 임시국회에서 이 문제에 국한된 가칭 '헌법개정특별위원회'를 설치할 것을 제안한다. 이 문제만큼은 그동안 논의가 충분했으므로 가부간 빠른 결정이 가능하다고 보인다.

만약 대통령 임기를 4년 1차 중임으로 하기로 합의한다면 부수적으로 살펴볼 것이 있다. 다름 아닌 헌법 제67조 2항의 대통령 선거에서 최고 득표자가 2인 이상인 때는 국회에서 간선한다는 규정이다. 2002년 대선만 해도 약 2400만 명이 투표했는데 과연 동표가 나올 수 있을까. 그래서 생뚱맞은 규정이다. 따라서 이 규정을 반드시 삭제하고 대신 프랑스에서 성공하고 있는 결선투표제 도입을 검토해야 한다.

즉 1차 투표에서 유효투표의 과반수를 얻지 못하면 상위 2인을 2주 후에 결선투표에 부치는 방법이다. 이는 대통령의 민주적 정당성 확보에 필요하고 소수 정당과 정책연합이 가능하여 우리 정치의 고질적 병폐인 지역주의를 극복할 수 있는 장점을 갖는다. 과반수가 어려우면 40% 이상으로 하는 것도 고려할 수 있다. 1987년 이후 네 번의 대선에서 두 번은 40% 이하였다. 국민의 지탄만 받는 제17대 국회에서 모처럼 칭찬 받을 수 있는 중대 사안이라 보인다.

□ 중임제 개헌 서둘러야 하는 이유 (강효백 경희대 국제법무대학원 교수/경향신문 2007.1.8)

▣ 경희대 강효백 교수가 1월 8일 경향신문에 기고한 글의 전문이다.

▶ 세계적으로 단임제를 채택하고 있는 국가는 후진국 약소국들임

▶ 연임제는 안정적 국정운영과 중간평가가 가능함

▶ 개헌시기에 있어 20년만의 적기, 개헌 시한도 3개월 정도면 가능함

연말에 새로운 대통령 당선자가 출현할 것이다. 그러나 누가 되더라도, 설령 세종대왕과 광개토대왕이 다시 태어난다 하더라도, 대통령 단임제의 현행 헌법 아래에서는 성공을 낙관하기 어렵다. 중임제 개헌을 서둘러야 한다. 그 이유를 들겠다.

첫째, 대통령제 특히 대통령 중(연)임제는 2006년 12월 현재 미국, 러시아 등 83개국이 채택하고 있는 세계 보편적 제도다. 단임제 국가는 한국, 필리핀, 레바논, 페루, 코스타리카, 멕시코, 파라과이, 볼리비아, 온두라스, 파나마, 칠레, 콜롬비아 등 12개국. 하나같이 정치후진국들뿐이다. 우리는 정치·경제·사회·문화 거의 모든 분야에서 미국의 것을 벤치마킹하면서도 초강대국 미국을 낳은 통치구조 시스템 중 최고 명품으로 평가받는 중임제는 왜 안 따르는지. 그와 거꾸로 1회성 정부가 펼치는 1회성 정책에 경제가 이리저리 흔들려온 후진국 약소국들하고 왜 같은 멍에를 쓰고 있는지 그 이유를 모르겠다.

둘째, 21세기에 맞는 새 틀이 필요하다. 우리가 직선단임제를 실시한 지난 20년 동안 국제정세와 국민의식 수준은 경천동지의 대변화를 겪어왔다. 중국은 1982년 전면 개헌한 이래 헌법을 4번이나 뜯어고쳐왔다. 일본도 국제사회의 초강대국으로 부활하기 위하여 개헌을 추진하고 있다. 중국과 일본의 개헌 움직임은 21세기 변혁의 중심인 동북아에서 주도권을 잃지 않으려는 전략이다. 그런데 우리만 여전히 낡은 틀에 스스로 옭매여 있으려는가.

셋째, 레임덕을 최소화할 수 있다. “이래도 5년, 저래도 5년, 딱 한번 5년, 아무리 길어도 5년.” 단임제는 취임 당일부터 레임덕에 빠져들게 되는 (불량) 시스템이다. 임기 4~5년차에 이르면 대통령은 마치 대입수능을 망친 고3이 막연히 졸업식 이후를 기다리는 것처럼 잔여임기를 보내게 되는 현상의 악순환. 한 마디로 국가적 비극이다.

넷째, 안정적인 국정운영이 가능하다. 국정이 단막극도 아닌, 토막극 상황은 피할 수 있다. 중장기 국책사업의 수립과 지속적 추진이 활성화된다. 장기 집권의 역기능 한 가지 면만 피하려다 보니 우리 대통령 재임 가능 기간은 세계에서 두번째로 짧아졌다. 온두라스, 콜롬비아, 코스타리카는 4년 임기의 대통령 단임제다. 역설적으로 말해 박정희 전 대통령도 5년 단임이었다면 (각종 여론조사에서) 역대 최고 대통령으로 추앙받을 수 있겠는가?

다섯째, 중간평가가 가능하다. 미국의 대통령은 4년 임기 후 중임제를 통해 국민의 평가를 받게 하고 이전 정권에서 진행하던 것을 이어나갈 수 있게 한다. 현행 단임제는 대통령 임기를 1회로 제한함으로써 국정 최고책임자를 자유롭게 선택하고 유임시키는 국민의 기본권 침해 소지도 없지 않다. 늘 실패한 정권, 단절된 정권에 익숙해진 우리 국민에게 중임제 개헌은 새로운 활력소가 될 것이다.

여섯째, 개헌은 올해가 최적기이다. 대통령과 국회의원의 임기가 20년 만에 딱 한번 마주치게 되는 이번 기회를 놓쳐서는 안된다. 지금 우리의 처지가 밤하늘의 혜성을 기다리듯 또다시 20년을 기다릴 만큼 한가하지 않다. 정치일정상 개헌하기에 시간이 촉박한 것도 아니다. 현행 헌법도 초안 마련에서부터 국민투표 확정까지 3개월 만에 만들어진 것을 감안하면 시간은 충분하다.

□ 헌법 제70조 원 포인트 개헌 합시다 (전영기 중앙일보 정치부분 부장대우/중앙일보 2006.7.8)

1995년 지방선거→96년 총선→97년 대선→98년 지방선거. 4년 연속 전국 선거가 치러진 희한한 시기에 외환위기가 닥친 건 어쩌면 필연 아닐까요.

97년 김영삼 대통령은 쉬쉬하며 '위기의 폭탄 돌리기'가 임기 중에 터지지 않기만을 바랐습니다. 이회창 후보는 자기가 집권당의 실정과 관계없는 것처럼 보이기 위해 현직 대통령이 한 일을 부정하기에 바빴습니다. 김대중 후보는 한 표라도 얻기 위해 미래의 실현 불가능한 주장을 하기도 했습니다. 당선되면 국제통화기금(IMF)과 재협상하겠다고 해 상황을 악화시켰지요.

현직 대통령과 차기 대선 주자들의 안중에 '일과 미래'가 없었던 낯익은 장면입니다. 이와 비슷한 장면들은 민주화 이후 정상화된 한국의 정치체제에서 반복적으로 나타났습니다. 왜 이런 일이 구조적으로 일어날까요. 그건 87년 개정된 헌법의 한 조항 때문입니다.

'제70조 : 대통령의 임기는 5년으로 하며, 중임할 수 없다.'

이 조항을 '대통령의 임기는 4년으로 하며, 중임할 수 있다'로 고쳐야 합니다. 처음엔 군부독재를 종식시킨 대통령 직선제의 민주 헌법이란 자부심에 이 무능한 조항의 사악성을 깨닫지 못했지요.

무엇보다 뒷부분의 '중임할 수 없다'의 폐해가 큽니다. 단임(單任)은 대통령이 권력을 생산(집권)할 때만 선택받고, 권력의 소비(정책)에 대해선 심판받지 않는다는 뜻입니다. 심판을 받지 않으니 권력을 막 쓸 수밖에요. 단임은 제왕적 대통령의 유전자이자 출발입니다.

단임은 불임(不妊)의 정서를 닮았습니다. 미래와 후세를 위한 실전(實戰)적 일하기보다 현재에서 나의 완전성을 구현하려는 자기 연민이 배어 있습니다. 김영삼·김대중 전 대통령은 '역사 바로 세우기'나 '제2의 건국'같은 관념의 세계에서 자기 위대성을 찾으려 했습니다. 노무현 대통령이 '과거사 청산'에 이어 뒤늦게 임진왜란과 대원군의 역사에 심취해 사무친 깨달음을 전파하는 데 보람을 느끼는 것도 일종의 단임 증후군처럼 보입니다.

만일 이들에게 첫 임기를 마친 뒤 또 한번 선거에 나설 기회를 줬다면 집권 때의 영리한 감수성으로 국민 눈높이에 맞는 생활 정책을 찾아다녔을 겁니다.

단임 조항의 가장 큰 왜곡은 대선에 현 대통령을 배제함으로써 정권 평가가 원천적으로 봉쇄된다는 점입니다. 아무리 부패하고 무능한 정권이라도 참신한 주인공이 나와 화장 좀 바꾸고 드라마 한 편 감동적으로 제작하면 재집권할 수 있는 구조인 거지요. 반면 부패하고 무능한 정권을 공격하는 데 열 올리던 야당 후보는 갑작스러운 새 인물의 출현에 당황합니다. 이게 2002년 노 대통령이 집권하고 이회창 후보가 실패한 방식입니다.

따라서 지금의 '후보끼리 경쟁형(단임형)'을 '정권 심판형(중임형)' 헌법으로 바꿔야겠습니다. 한나라당이 우세한 판세를 지킨답시고 개헌을 거부하면 어리석은 일입니다. 정권 심판형으로 안 바꾸면 한나라당은 언제 순식간에 제2의 '노무현 드라마'에 당황하고 뒤집힐지 모릅니다.

헌법 제70조의 앞머리인 '대통령의 임기는 5년으로 하며'는 외환위기가 터졌던 4년 연속 선거의 주범입니다. 대통령 임기를 4년으로 바꾸면 '격년 선거'로 안정된 통치가 가능해집니다. 대통령은 더 이상 매년 선거에 승리하기 위해 정력을 쏟지 않아도 되고, 매년 패배의 두려움에서 벗어날 수 있습니다.

그래서 '원 포인트 개헌'을 제안합니다. 오직 헌법 제70조 한 조항만 바꾸는 겁니다. 나라를 최소한 8년은 보면서, 중간에 국민의 재선택을 받아 통치하는 대통령이 10년 정체(停滯)를 돌파해내리란 믿음 때문입니다. 이 정도면 7.11 전당대회에서 뽑힐 한나라당의 새 대표가 적극 추진해도 오해받지 않을 겁니다. 정치권 합의도 가능하리라 봅니다.

드라마로 대통령이 되는 시대는 끝내야 합니다. 집권 기술만 뛰어나 당선 뒤엔 시행착오를 거듭하는 연습 대통령은 국민을 고통스럽게 만듭니다. 차기 주자들이 대통령이 되기 전에 어떤 정책을 펴 나갈지 미리 확정하고, 그 프로그램을 환하게 보여주는 대선 환경을 조성합시다. 제70조 개헌은 대선 환경 정비 사업입니다.