공청회 자료집

통상절차법안에 대한 공청회

2006. 12. 5. (화)

통일외교통상위원회

목    차

1. 통상협정의 체결과 절차에 관한 법률안	1

공청회 발표자료

안세법률사무소 변호사 권경애

2. 통상절차법안에 대한 진술	10

김리&파트너스 대표이사  김병주

3. 통상절차법 관련 공청회 진술자료	17

외교통상부 통상교섭조정관  김중근

4. 통상절차법안 공청회 진술	27

고려대학교 법대 교수  박노형

5. 통상절차법의 검토와 평가	34

서강대학교 법학과 교수  왕상한

통상협정의 체결과 절차에 관한 법률안-공청회 발표자료

안세법률사무소 변호사 외교통상부  권 경 애

Ⅰ. 서론

세계화가 진전되고 세계무역의 증대로 국제시장이 단일화되어 감에 따라 일국의 법 체계는 종전에 예상하지 못한 국면에 직면하고 있다. 전북도의회의 학교급식조례에 대한 대법원 판결 사건에서도 명백히 드러나듯이 이제 일국의 공동체 성원이 합의한 규범이 국제법 주체가 체결한 국제법의 하위에 놓이게 될 수 있다. 조약과 국제법규는 국가 구성원의 삶 전반에 이미 그 규범적 강제력을 행사하고 있는 것이다. 그러나 우리나라의 경우 조약과 국제법규의 체결과 비준 과정에 대한 국가 구성원의 참여와 합의를 도출해 내고 사회통합을 이루는 시스템은 저급한 수준에 머물러 있다. OECD와 WTO 가입국가이며 개방의 수준이 높은 우리나라에서 통상절차법 입법 공청회가 이제라도 개최되었으니 국가 구성원의 운명의 자기결정권 확보에 진전을 이루는 자리가 되어야 할 것이다.

헌법 제60조 제1항은 “국회는 상호원조 또는 안전보장에 관한 조약, 중요한 국제조직에 관한 조약, 우호통상항해조약, 주권의 제약에 관한 조약, 강화조약, 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약 또는 입법사항에 관한 조약의 체결ㆍ비준에 대한 동의권을 가진다”.고 규정하고 있다.

헌법 제60조 제1항 상의 국회의 조약에 대한 동의권의 의미, 동의의 대상이 되는 조약의 범위, 국회 동의의 시기와 조약의 체결동의권과 비준동의권의 의미를 먼저 살펴서 각 법률의 헌법 합치성을 판단하고 구체적인 내용에서 통상절차에서의 주권의 실질적 실현 여부를 검토하여야 할 것다.  여기서는 국회동의권의 의미, 국회 동의의 대상이 되는 조약의 범위, 국회 동의의 시기에 대한 검토를 하기로 한다.

Ⅱ. 국회의 조약 동의권의 의미

1. 국회입법권과 대통령의 조약체결·비준권과의 관계

우리 헌법은 제40조 “입법권은 국회에 속한다.”고 규정하고, 헌법 제73조는 “대통령은 조약을 체결ㆍ비준하고, 외교사절을 신임ㆍ접수 또는 파견하며, 선전포고와 강화를 한다”고 규정하여서 국회중심입법주의를 선언하고 있다.

조약의 체결 과정은 헌법 제40조의 “입법”에 포섭되는가 , 행정입법인가,아니면 대통령에게 전속한 권한인가. 이 문제는 조약은 대통령이 체결ㆍ비준하고 일정한 국내법적 절차를 받으면 일반ㆍ추상적으로 국내법적 효력을 발하기 때문이다.

김선택 교수는 “조약체결을 일종의 대외적 입법으로 본다 하더라도 헌법 제40조의 국회입법권에 속하는 것이 아니라 행정입법의 일종”이라고 이해한다.

그러나 조약의 경우 국회의 비준동의와 일련의 과정을 통해 국내법과 동일한 효력을 발생하는 것에서 그치지 않고 관련법의 정비를 요구한다. 조약이라는 단일법의 제정이 아니라는 의미이다. 통상조약의 경우 국민의 권리의무를 규정하는 입법사항이 다수 포함되며, 특히 FTA와 같이 국가 경제사회 전반에 걸친 포괄적 협정은 체약당사국에게 위 협정과 충돌하는 대규모의 입법의 폐지 내지 개정의무를 부과하게 되는 것이다. 통상협정의 당사자인 국가가 체약국과 체결한 권리의무에 따라 행정입법안을 제출하는 경우 국회가 이를 부결한다고 하여도 여전히 조약상의 입법의무는 존재하기 때문에 사실상 조약 따른 국회의 입법을 강제하기도 하는 것이다. 우리 대법원 전북 도의회의 학교급식조례 판결의 태도에 의할 때는 신법우선의 원칙을 내세워서 기존의 법률이 폐지될 수도 있다.

그러므로 조약체결과정은 국회의 입법권에 포섭되며 대외적 입법의 일종으로 이해하는 것이 타당하며, 대통령에게 전속하는 권한으로 이해할 수 없다.

2. 소극적 견제작용 · 협동적 입법작용

김선택 교수는 또한 “대통령의 법률안거부권이 대통령이 입법을 하는 것으로까지 이해할 수 없는 것과 같이 조약의 체결ㆍ비준에 대한 국회의 동의도 대통령으로 하여금 조약의 체결ㆍ비준에 이르지 못하게 함으로써 조약의 국내법적 효력과 나아가 국제법적 효력의 발생을 저지하는 기능 정도로 이해하는 것이 타당하다”는 입장을 피력하고 있다.

<헌법상의 외교권한 배분과 구체화 입법의 헌법적 한계> 김선택.

그러나 대통령의 법률안거부권이 입법작용이 아니라고 해서 국회의 조약에 대한 동의권이 단순히 소극적인 견제작용에 불과하다는 논리는 맞지 않다. 우리 헌법상 입법권은 국회에 전속하고 다만 대통령과 정부에게 법률안 제출권을 부여하고 있을 뿐이며, 제출된 법안에 대한 심의와 의결은  국회의 권한에 속한다. 대통령과 정부가 제출하여 통과된 법률이더라도 국회는 얼마든지 이를 수정할 수 있고, 새로운 법률로 이를 폐지할 수도 있다. 그러나 조약의 경우는 이러한 국회가 이러한 권한을 행사할 수 없다.

그러므로 헌법 제60조 제1항 상의 조약의 그 본질이 입법권에 포섭되며, 다만 조약 체결의 성격상 정부의 협상 과정을 통해 그 내용이 완성되며, 대적 국가대표자이고 행정부수반인 대통령에게 그 체결·비준권이 주어진 것으로 이해하여야 하며, 조약 체결의 과정은 정부와 국회의 협동적 입법행위로 이해되어야 한다.

통상조약의 그 규범적 위력과 광범위한 영향력을 고려할 때 조약의 체결·비준 과정을 정부와 국회의 협동적 입법행위로 이해하는 것이 헌법상 무리가 없을 뿐 만아니라 타당한 해석이라고 할 것이다.

Ⅲ. 국회의 동의의 대상이 되는 조약의 범위

1. 각 법률안 내용

권영길 의원안

제2조(정의)  1. “통상조약”이라 함은 그 명칭을 불문하고 다음 각 목의 조약을 말한다.

가. 세계무역기구 등 국제기구가 관장하는 경제관련 국제조약

나. 대외경제협력·대외개방 및 통상문제와 관련된 국제조약

다. 특정 외국 또는 지역(2 이상의 국가로 구성된 경제연합체 또는 경제협력체 등을 말한다. 이하 같다)과의 관세 등의 인하․완화, 서비스시장의 개방, 투자의 증진․자유화, 지적재산권의 보호 등을 목적으로 하는 국제조약

라. 어업조약․국제금융조약․국제조세에 관한 조약․통상분쟁에 관한 조약 등 국민의 중요한 경제적 이해와 관련되는 국제조약

마. 가목 내지 라목의 조약에 부수 또는 부가되는 양허표․부속협정․부수협정․이행협정․추가협정 등

이상경 의원안

제2조(정의)  1. "통상조약"이란 그 명칭을 불문하고 우리나라가 세계무역기구 등 국제기구, 특정 국가 또는 지역(2 이상의 국가로 구성된 경제연합체 또는 경제협력체 등을 말한다. 이하 같다)과 체결하는 다음 각 목의 조약 중 헌법 제60조제1항의 규정에 따라 국회의 동의를 얻어야 하는 것을 말한다.

가. 대외 경제협력 및 개방에 관련된 조약

나. 관세 등의 인하·완화, 서비스시장의 개방, 투자의 증진·자유화를 목적으로 하는 조약

다. 어업조약·국제금융조약·국제조세에 관한 조약·통상 분쟁에 관한 조약

라. 그 밖에 국민의 중요한 경제적 이해와 관련되는 조약

송영길 의원안

제2조(적용범위) 이 법은 제3조제2호의 통상협상 중 "대한민국헌법" 제60조제1항의 규정에 따라 국회의 체결·비준동의권의 대상이 되는 조약과 관련된 협상에 한하여 적용된다.

2. 권영길 의원안이 헌법에 위반되는지 여부

가. 사전적 의미

조약이란 협의로는 조약이라는 명칭을 가진 것. 광의로는 협정, 협약, 규약, 헌장, 의정서, 각서 등 명칭에 불문하고 국제법 주체 간에 권리·의무를 창설·변경·소멸시키는 문서에 의한 합의를 의미한다.

우호·통상·항해조약(treaty of friendsip, commerce and navigation) FCN조약.  과거 미국과 일부 유럽 국가들이 선호하던 양자조약의 형태로서 양자 간 무역 및 해운관련 조건 등을 담고 있으며 일국의 국민이 상대 국가에서 사업을 영위하거나 사업장을 설치할 수 있는 권리 및 자산 소유에 관한 권리 등을 규정하는 것을 의미한다.

http://www.wtodda.net

통상조약은 국제법 주체간의 경제·통상관계에 대한 권리의무에 관한 조약이다. 그 내용으로는 일반적으로 상대국 국민의 자국으로의 입국과 거주, 영업, 신체의 보호, 노동보장, 사회보장, 출소권(出訴權)과 상사(商事)중재, 기업 ·자본 ·기술의 교류와 보호, 재산의 보호, 경제활동의 자유, 자유업 ·비영리 활동의 조건, 재산권의 행사, 공업소유권, 내국과세, 환(換)제한, 상업여행자의 지위, 수출입에 대한 관세 ·과징금 제한금지, 관세행정, 수입품 및 국내에서의 외국회사의 제품, 국가무역, 제한적 ·독점적 상관행, 통상 ·항해의 자유와 선박규정, 영역통과, 예외적 제한조치, 내국민 ·최혜국대우(最惠國待遇), 회사의 정의, 조약 적용지역, 협의 ·분쟁처리 등의 여러 사항이 다루어지며, 체약국의 국민 및 회사가 상대 체약국에서 이들 여러 사항에 대하여 어떠한 대우가 보장되는가가 규정되는 조약 등 을 모두 포괄할 수 있다.

나. 국회의 동의 대상이 되는 통상조약

헌법상의 우호통상항해조약이 과거 미국과 유럽 국가들 간에 체결되었던 FCN조약을 의미한다고 이해할 수는 없다. 헌법상의 우호통상항해조약은 현대적인 의미로 재해석되어야 한다.

즉 우호통상항해조약이란 국제법 주체간의 경제·통상관계에 대한 권리의무에 관한 조약을 의미하는 통상조약을 의미한다고 이해하여야 할 것이다. 이렇게 이해하는 것이 현대사회의 가장 중요한 통상조약을 국회 동의 대상 조약으로 포섭할 수 있다. 통상조약이 헌법 제60조 제1항의 안전보장이나 국제조직, 주권 제약, 강화조약 어디에도 포함된다고 할 수 없으며, 국민에게 재정적인 부담을 지우는 조약이나 입법사항에 관한 조약이라는 포괄적이 예시에 맡겨주기에는 그 중요성이 심대하기 때문이다.

다만 그 중에서 국회의 동의 절차를 거쳐야 하는 조약의 판정권이 누구에게 있는가는 문제될 수 있다.

만약 국내법의 경우 국회를 통한 법률로 규정할 사항을 행정부 훈령으로 규정하였다면 위임입법의 한계를 일탈하였다는 통제를 받게 되어 그 법이 무효가 될 수 있으나, 조약의 경우에는 이러한 사후적 통제가 불가능하다.

따라서 권영길 의원안처럼 국회의 동의를 요하는 통상조약을 정의하고 국회동의 필요성 여부도 국회가 결정하도록 하는 것이 타당하다.

권영길 의원안 제41조(동의를 요하는 조약의 범위) ①제2조제1호 각 호의 통상조약은 제28조 및 제39조의 규정에 의한 국회의 동의를 얻어야 한다. 다만, 국회는 특정조약이 국민경제에 미치는 영향의 정도를 고려하여 당해 조약이 국회의 동의를 요하지 아니하는 것으로 결정할 수 있다.

②제1항 단서의 규정에 불구하고 국회는 사정의 변경 등을 고려하여 국회동의 여부를 다시 결정할 수 있다.

Ⅳ. 국회 동의권의 시기

1.조약의 체결동의권과 비준동의권

조약의 성립 및 효력발생을 위한 국내절차는 다음과 같이 진행된다: (ⅰ) 전권대표의 임명 및 협상개시; (ⅱ) 조약문안의 작성과 협상과정에 따른 조약문안의 수정; (ⅲ) 조약에의 가서명 (ⅳ) 법제처 심사의뢰; (ⅴ) 국무회의의 심의; (ⅵ) 대통령의 재가; (ⅶ) 조약에의 서명; (ⅷ) 의회의 체결ㆍ비준동의; (ⅸ) 대통령의 비준; (ⅹ) 조약의 공포 및 고시.

기존 국제관습법상의 조약법을 성문법화한 「1969년 조약법에 관한 비엔나 협약(Vienna Convention on the Law of Treaties; 이하 ‘조약법협약’이라 한다)」의 해석상 ‘체결’이라는 용어를 협상의 개시, 교섭을 통한 조약문의 채택, 조약문의 정본인증, 조약의 구속을 받겠다는 조약에 대한 기속적 동의표시, 비준서의 교환이나 기탁과 같은 조약 성립의 전과정을 의미하는 것으로 사용하고 있다고 볼 수 있다. 이렇게 본다면 체결의 의미에는 ‘비준’의 절차도 포함된다.

‘비준’이란 전권대표들에 의해 조약문이 확정된 다음에 헌법상 조약체결권을 가진 국가최고기관이 이를 확인하고 당해 조약의 구속을 받겠다는 동의의 의사를 표시(기속적 동의표시)하는 것으로서 조약의 구속력을 최종적으로 인정하는 행위이다.

그러나 국제법상의 개념 정의를 그대로 헌법상의 개념으로 볼 수 없다.   국제법상의 개념과 비교하여 우선 생각할 수 있는 것은 제60조 제1항의 ‘체결’은 ‘비준’과 함께 규정되어 있으므로 적어도 국제법상 해석 가능했던 ‘체결’의 의미, 즉 비준을 포함하는 조약성립의 전 과정을 의미하지는 않는다.

체결동의권과 비준동의권을 별도로 규정하고 있다고 해석되는 헌법에서 체결과 비준의 의미에 대한 여러 가지 해석론이 있을 수 있으나, 체결을  조약성립의 전과정 중에서 ‘비준’만 제외한 ‘비준’ 이전까지의 과정 전체를 의미하는 것으로 해석하는 것이 타당하다.

헌법 제60조 제1항 “체결ㆍ비준”동의권이 조약 성립을 위한 전 과정이 아닌 통합적인 의미로서 대통령이 국제적으로 우리 국가가 그 조약에 구속됨을 표시하는 행위에 대한 동의권이라고 이해하는 견해는 사실상 국회의 조약에 대한 동의권을 절대군주의 조약 비준권에 대한 동의 정도의 명목상 권한으로 축소하는 것이며, 더구나 통상이나 안보와 같이 국가 구성원의 운명에 지대한 영향을 미치는 중요 조약에 대한 국민의 관여를 배제하는 전 근대적 발상에서 별반 차이가 없다고 할 것이다.

<헌법상의 외교권한 배분과 구체화 입법의 헌법적 한계> 김선택.

따라서 국회는 통상조약의 계획 수립 과정에서부터 관여할 수 있어야 이러한 해석은 조약의 체결동의권과 비준동의권을 별개로 이해하는 우리 헌법론으로도 타당한 해석이다.

2. 조약추진동의권과 가서명 조약안의 체결동의권 문제

권영길안은 정부가 “특정조약”을 추진하고자 할 때 국회의 사전동의(조약추진동의)를 받을 것을 의무화하고 있다.  권영길안에 따르면, 특정조약 체결의 경우, 국회는 조약체결 이전에 2회의 동의권을 행사하게 된다. 즉, 조약추진 단계에서의 조약추진동의(제28조)와 가서명된 조약안에 대한 조약체결동의(제39조)가 그것이다.

권영길안 제28조 1항.

최원묵 교수는 권영길 의원안이 제39조에서 가서명된 조약안의 “체결․비준”에 대하여 국회의 동의를 얻어야 한다고 규정하고 있으므로, 특정조약을 체결하려면 총 3회의 국회동의권이 발동되게 된다고 이해하고 있다.

권영길안 제39조 1항.

그러나 권영길 안 제28조의 추진동의권을 ‘협상개시동의권’으로 보고, 제39조의 동의권을 가서명된 조약에 대한 ‘비준 전 동의권’으로 이해한다면 총 2회의 동의권을 발동하게 되고, 이러한 해석 하에서 협상의 개시도 국회의 통제 하에 두는 것이 현재 한미FTA와 같은 극심한 사회 혼란을 미연에 방지 할 수 있다 할 것이다.

Ⅴ. 결론

통상절차법안에 대한 진술

김리앤드파트너스(KL&P) 대표  김 병 주

국회 통일외교통상위원회 김원웅 위원장님, 그리고 존경하는 여러 의원님들과 관계자분들이 함께하신 이 자리에서 통상절차법안에 대한 소견을 말씀드릴 수 있는 기회를  갖게된 것에 대하여 영광으로 생각합니다.

저는 이 자리에서 크게 두 가지의 주제에 대해 말씀을 드리고자 합니다. 첫째는 통상에 있어서 국회의 보다 적극적인 참여가 필요하다는 점입니다. 그리고 둘째는 이를  실현하기 위하여 입법 가능한 통상절차관련 법안이 필요하다는 것입니다.

먼저, 첫 번째 주제로 통상에 있어서 국회의 보다 적극적인 참여가 필요한 이유를 정리해 보겠습니다.

첫째, 통상이라는 주제가 갖고 있는 국내적 차원 때문에 국회의 참여가 필요합니다. 특히 경제 발전의 정도가 선진국 수준에 달하고 민주주의가 적극적으로 행해지는 국가에서 통상과 관련된 사안들에 대하여 국회가 적극적으로 관여하는 것은 당연합니다.

통상을 전공하는 전문가들 사이에서는 흔히 통상을 영어로 “two-level game"이라고 합니다. 즉, 대외협상과 대내협상으로 이루어진 과정인 것입니다. 전문가들은 대외협상 보다 대내협상이 더 어렵고 중요하다고 강조합니다. 이점에 관해서는 우리의 경우 최초의 FTA였던 한‧칠레 FTA를 통해서 충분히 경험한 바 있습니다.

대외협상은 당연히 항상 행정부의 몫입니다. 하지만 대내협상과 조정에 있어서 성숙한 민주주의‧시장경제 체제에서는 국민을 대표하는 국회가 적극 참여해야하는 것이  당연합니다. 국민을 대표하는 국회의원들이 통상정책의  방향에 대해서 논하고, 주요 사안에 대해서 찬반을 토론 하는 것이 필요합니다. 이러한 토론을 통해서 국민들이  현안을 보다 잘 이해하고, 이를 통해서 다양한 의견과   이익이 반영되며, 국민 전체의 입장이 정리되어야 합니다.

통상문제는 순수한 정무외교문제와는 다릅니다. 순수정무 외교문제를 다룸에 있어서는 대부분의 경우 국민 모두가 하나 통일된 개체로서 이해되면 됩니다. 하지만, 통상에서는 동일한 사안에 대해 국민들 중에 서로 때로는 첨예  하게 다른 입장과 이익이 존재합니다.  성숙한 또는 성숙해가는 민주주의에서 이렇게 서로 다른 입장과 이익은  대의민주주의 기관인 국회를 통해서 적극 개진되고 정리되어야 합니다.  통상의 사안은 국내적인 산업구조조정, 복지 및 재분배에 지대한 영향을 줄 수 있습니다.  정치와 경제가 성숙해 감에 따라 국회의 적극적인 참여가 없는 통상정책 수립은 분명하고 심각한 한계를 노정하게     됩니다.

민주주의가 아직 미성숙하고, 경제의 발전정도가 낮으며 그 규모가 제한되어있던 시기에는 행정부가 리더십을   가지고 앞장서서 통상정책을 추진하여, 이를 통해서 경제발전을 이루는 방식이 합리적이었다고도 볼 수 있습니다. 하지만 이제는 더 이상 행정부가 사명감을 갖고 무조건 추진하며, 이에 대해 사회전체가 따라와 주어야 한다고  주문하는 방식의 통상정책은 현실에 맞지 않는 선택    이라고 하겠습니다.

둘째, 통상에 있어서 국회의 참여가 필요한 이유는 보다 균형있는 논의가 절실하기 때문입니다. 통상문제는 대개 개방 및  시장자유화와 관련된 문제를 다룹니다.

개방과 시장자유화의 과정에서는 대부분의 경우, 그 과정의 대가를 주로 부담하게 되는 집단이 있습니다.  개방과 자유화를 통해 외부로 부터의 경쟁에 노출되며 이에 밀려 어려운 구조조정 과정을 겪거나 때로는 업종전환마저 감수해야 하는 집단들이 이들입니다.   이들은 대부분 작은 수의 일부 산업 분야에 집중되어 있어서 조직화가 쉬우며, 이에 따라 적극적으로 자신들의 어려움을  호소할 수 있습니다.

반면에 개방과 자유화를 통해서 혜택을 얻게 되는 대다수의 산업, 기업 그리고 일반 시민들에게 직접 피부로 와닿는 개별적 혜택은, 구조조정이나 업종전환를 감내하는 소수(minority)의 어려움에 비해 훨씬 덜 직접적일 수밖에 없습니다. 그리고 이러한 다수(majority)는 다양한 부문에 산재하고 있어서 조직화 등이 어렵습니다.  따라서 우리가 주로 듣게 되는 것은   개방과 자유화에 반대하는 소수의 목소리가 될 수밖에 없는 것입니다.

그런데, 통상과 관련한 논의를 대의민주주의 제도하의 제도권안으로 수렴하지 못할 경우, 반대 목소리는 더욱 높아지게   되고 실질적인 해결을 찾기가 어려운 상황으로 발전하게 됩니다. 소수의 반대 입장에 대해 균형을 이룰 수 있는 다수가 그들의 내부적인 다양성을 극복하고 조직화하여 침묵을 깨는 것은 제도권 밖, 즉 국회 밖에서는 너무나 어려운 일입니다.

물론, 찬반 토론이 국회 안으로 들어온다고 해서 소수의 목소리가 작아지는 것은 아닙니다. 하지만, 길 위에서보다는 국회 내에서의 찬반 논의가 더 체계적이고 효과적으로 이루어질 수 있으며, 파국을 막고 궁극적으로는 다수를 위하여 보다 바람직한 방향을 설정해 나아가는데 있어서 훨씬 나은 선택이 될 것입니다. 대의민주주의는 처음부터 이러한 목적에서 존재하는 것입니다.

셋째, 통상에 있어서 국회의 보다 적극적인 참여가 지금 필요하다고 생각하는 이유는 우리의 통상정책과 대의민주주의의 미래를 생각하기 때문입니다.

흔히 ‘현재 우리 국회는 통상을 다룰 능력이 없다’고 단언합니다. ‘국회가 통상에 관여하게 되면 하나도 되는 일이 없을 것이다’라고 못박습니다.  하지만, 만약에 이러한 주장들이 사실이라면, 더더욱 지금부터라도 국회가 통상에 보다 더 적극적으로 참여해야 할 것입니다.

만약 통상을 다룰 능력이나 전문성이 없다면, 이제 현안들을 직접 다루면서 이에 걸맞은 능력과 전문성을 제고하는 방안을 동시에 추진해야 할 것입니다. 이러한 과정을 거쳐서 국회가 마침내 통상 문제를 보다 전문성 있게 다룰 수 있을 때, 대한민국 사회 전체차원에서 통상문제에 대한 보다 합리적인 논의가 가능해 질 것입니다. 전문성 있게 제대로 다룰 수 있는   환경이 아니라고 지금 회피한다면, 그렇게 제대로 할 수 있는 날은 영영 오지 않을 것입니다.

그리고 통상문제를 국회에서 보다 적극적으로 다룸으로써,   크게 본다면 우리나라의 대의민주주의를 제고하는 중요한   계기를 만들 수 있을 것입니다.  최근 수년간 다양한 국책과제 추진 노력이 성숙한 수준의 민주주의적 논의를 거치지 못한 채 좌초되거나 사장(死藏)되는 것을 보았습니다.  이 과정에서, 이러한 국책과제들의 옳고 그름을 떠나서, 많은 경우 대의민주주의의 근간인 국회의 구성원들이 아닌, 민주주의적 대표성에 있어 일부 의문을 제기할 수도 있는 사회구성원들이 공론형성 과정을 주도하는 모습을 보았습니다. 이러한 현상을 보면서, 국민이 직접 선출한 민주주의적 대표성을 갖는 국회의 역할과 우리 민주주의의 앞날을 생각하지 않을 수 없었습니다. 중요한 국정방향 설정을 위해서 국민이 선출한 국민의 대표들이 균형 있고 성숙된 논의를 폭넓게 적극적으로 전개하는 것은 우리 민주주의 앞날을 위해서 꼭 필요합니다. 통상문제가 이러한  발전과정에 있어 중요한 초석이 될 수 있을 것입니다.

지금까지 통상에 있어서 국회의 보다 적극적인 참여가 필요한 이유를 간단히 정리했습니다.

이제, 두 번째 주제로 이를 실현하기 위하여 입법 가능한 통상절차관련 법안이 필요하며 그 조건은 무엇인지를 간단히 정리해 보겠습니다.

첫째, 합헌적인 법안이어야 할 것입니다. 우리의 헌법을 보면, 주지하다시피 통상정책을 집행함에 있어서 주도적인 권한은 행정부에 있습니다. 그리고 이것이 통상정책 수행의 내용을 고려해 볼 때 합리적인 것도 사실입니다.  미국의 헌법이 거의 유일한 예외로, 입법부에 통상권한을 부여하고 있습니다. 하지만, 이것은 통상정책의 절대부분이  관세관련이었던 미국헌법제정 당시에 조세권에 대한 입법부의 권한을 중시했던 결과일 뿐입니다. 통상에 대한 입법부의 지나친 관여에 따른 부작용을 미국은 충분히 경험하였고, 그래서 Fast Track 이나 TPA 같은 제도를 고안하여 실질적으로는 상당한 통상관련 권한을 대통령에게 위임 하게 된 것입니다. 한마디로 요약하자면 통상정책을 입법부가 주도하는 것은 바람직하지도 않으며, 우리의 헌법에 부합되지도 않는다는 것입니다. 따라서 우리 국회가 채택하는 법안에는 이 점이 충분히 고려되어야 할 것입니다.

두 번째, 정보공개에 관한 처벌 조항이 포함된 법안은 법제화 과정에서 상당한 논란이 예상되는 바, 최선의  선택이 아닐 수도 있다는 의견입니다. 협상 관련 사안에 대한 보고내용을 공개할 경우, 국익손실을 초래할 수 있으며, 이러한 이유로 정보유출에 따른 처벌규정을 두겠다는 점은 이론적으로는 일면 납득이 가는 주장입니다. 하지만, 이러한 법안이 입법부에서 과연 통과될 수 있을 것인지 그리고 만약 통과된다고 해도 그것이 과연 바람직한지에  대한 조심스러운 검토가 필요합니다.

원칙적으로 국회의원들에게는 면책특권이 있습니다. 이는 ‘국민의 대표자들이 전체국익을 생각해서 무거운 책임감을 갖고 행사하라‘는 원칙하에서 부여된 특권이라고 생각합니다. 처음에는 물론 문제의 가능성이 없지 않겠으나, 장기적으로 국회가 책임성있게 그리고 전문성있게 통상문제를 다루어가는데 있어서 면책특권이라는 법적인 권한과 도의적 정치적 책임이 국회의원들에게 주어지는 것이 바람직하다고 생각합니다.

초기에 어느 정도의 문제발생 가능성을 감수하고서라도,   장기적인 원칙을 고려하여 통상문제에 있어서 국회가   전문성 및 책임의 전통을 확립해 갈 수 있도록 기반을  마련해가는 것이 더 중요하다고 생각합니다.  정보위원회가 특별한 처벌조항 없이도 운영되고 있음을 감안하여,  통상 역시 이와 유사한 원칙하에 통상절차관련 입법을  추진하는 것이 장기적으로 국회와 국익을 위하여 더 바람직하다는 생각입니다.

셋째로, 의미 있는 수준의 동의권을 행사할 수 있는   여건을 만드는 법안이어야 할 것입니다.  우선 정기적  으로 통상정책 기본계획을 국회가 검토하는 것은 국회의 통상정책 참여에 있어 필수조건일 것입니다. 그리고 자유무역협상이 시작될 때와 협상과정의 중요한 단계에서 □ 기존의 다양한 상임위원회들이 일상적으로 행정부-국회간 협의를 진행하듯이 □ 주요 사안들을 논의하고 국회가   질의할 수 있는 권한을 갖는 것이 필요합니다. 그것이   국회가 의미 있는 수준의 동의권을 갖는 길입니다. 미국과는 달리 국회에 수정요구권이 없는 것은 자명합니다.    다만, 추진과정에서의 의미있는 수준의 참여 없이 추후에 형식적인 동의권만을 행사해야한다면, 통상에 있어서 국회의 유의미한 역할 정립이 어려울 것이며, 따라서 이러한 선택은 피해야 할 것입니다.

위원장님, 의원님 그리고 관계자 여러분,

이제 말씀을 정리하겠습니다. 이상에서, 통상은 반(半)이상이 국내적 차원의 문제이며, 이에 대한 균형있는 논의를 위해서는, 국민을 대표하는 국회의 보다 적극적인 참여가 미래지향적인 관점에서 지금 절실히 필요하다는 말씀을 드렸습니다.

그리고 이를 위해서는 합헌적이며 법제화가 현실적으로 가능한 법안을 지금 법제화하여, 국회가 합리적인 수준  에서 융통성 있게 그리고 책임위식과 전문성을 갖고 통상정책과정에 참여하고 동의권을 행사할 수 있는 기반을  마련하여야 한다고 정리하였습니다.

경청해 주셔서 감사합니다.

[끝]

통상 절차법 관련 공청회 진술자료

외교통상부 통상교섭조정관  김 중 근

존경하는 위원님 여러분,

오늘 통상절차법 관련 공청회에서 정부 입장을 진술할 수 있는 기회를 주신 데 대해 우선 감사드립니다.

1. 통상절차법 제정 필요성에 대한 기본 입장

ㅇ 정부는 현재 국회에서 논의되고 있는 통상절차법안의 기본적인 취지에 대해서는 충분히 이해하고 있으며, 또한 이들 법안이 과거 통상협상 과정에서 국회와 정부간의 협의 및 정보공유가 미흡했던 사실에서 비롯되었다는 점에 대해서도 깊이 공감하고 있습니다.

- 이와관련 정부는 이번 한미 FTA 협상을 계기로 대외통상 협상의 절차적 투명성과 정당성을 제고하기 위해 한미FTA특위를 통해 가능한 모든 관련 정보를 국회 및 국민에게 적시에 제공할 수 있도록 최선의 노력을 다하고 있습니다.

ㅇ 다만, 현재의 통상절차법 제정 논의와 관련, 원활한 통상협상 추진이라는 측면에서 볼 때 별도로 통상절차법을 제정할 필요가 있는지에 대해서는 보다 신중하게 검토해 나가야 할 것으로 보입니다.

□ 통상절차법 제정의 필요성 검토

ㅇ 우선 저희가 생각하기에 현 상황에서 굳이 별도의 통상절차법을 제정할 필요는 없다고 생각합니다.

ㅇ 첫째, 통상절차법 제정이 필요하다는 측에서는 현행법 하에서 통상협상 개시 및 진행에 대한 국회의 대정부 통제가 불가능하다고 주장하나 이는 사실과 다릅니다.

- 현재 한미 FTA 특위를 구성하여 운영하고 있는 사례에서도  나타나듯이 국회는 국회법, 국회에서의 증언 및 감정에 관한 법률, 정보공개법 등 관련 법률은 물론 국회 상임위에서의 각종 현안 보고와 대정부 질의 등을 통하여 정부의 통상 협상 추진에 대한 민주적 통제권을 충분히 행사할 수 있다고 생각합니다.

ㅇ 둘째, 외국의 사례를 보아도 현재 통상절차법을 가지고 있는 유일한 나라는 통상협상권한이 의회에 부여되어 있는 미국에 불과하며, 이러한 미국의 경우에도 통상협상의 원활한 추진을 위해 무역촉진권한(TPA)을 통해 통상협상권을 행정부에 포괄적으로 위임하고 있는 실정입니다.

ㅇ 셋째, 통상절차법이 제정될 경우 통상절차법에 규정된 내용이 협상의 유형이나 중요도에 관계없이 일률적으로 모든 통상협상에 절차법이 적용되게 됨으로써 다양한 통상협상의 추진에 있어 정부의 신축적인 대응능력이 약화될 것으로 보입니다.

□ 통상절차법이 제정될 경우의 입법화 방향

ㅇ 또한, 통상절차법이 제정되는 경우라도 그 내용이 권영길 의원님 이나 이상경 의원님 법안과 같을 경우 헌법규범에 대한 명백한 위반이 발생할 뿐만 아니라 정책적으로도 정부의 협상력을 심각하게 저해함으로써 통상협상의 원활한 진행이 사실상 불가능하게 될 것으로 보입니다.

ㅇ 권영길 의원님 법안의 경우, 사실상 모든 통상조약에 대해  국회가 각각 ① 협상개시 전과 ② 가서명후 정식서명 전 두 차례에 걸쳐 사전에 동의권을 행사할 수 있도록 규정하고 있는데, 이는 대통령의 조약체결권을 심각하게 침해하는 위헌적인 조항인 것으로 파악되는바, 정부측으로서는 동 법안을 받아들이기 매우 어렵다는 입장입니다.

ㅇ 이상경 의원님 법안의 경우에도 외견상 권영길 의원님 법안의 위헌적 요소들이 다소 완화된 것처럼 보이지만,

＊주로 완화된 규정 :  ① 조약추진 관련 2회에 걸친 사전 동의권 삭제

② 국회의 협상대표단 추천 삭제

② 민간자문위원회의 자료제출 요구에 대한 거부불가 규정 삭제

- 조약 추진계획에 대한 국회의 변경 요청권, 협상 개시 및 진행과 관련한 과도한 대국회 보고의무 등 실질적으로 대통령의 조약체결권을 침해하는 위헌적인 조항들을 여전히 상당부분 포함하고 있어 실제 법제화되는 경우 협상 추진 자체에 심각한 지장을 초래할 것이라고 정부측은 판단하고 있습니다.

ㅇ 송영길 의원님 법안의 경우는 현행 법령 체계를 존중하는 가운데 대국회 보고, 대국민 정보공개, 비밀자료의 보안유지 및 민간자문회의의 설치 등 절차적 투명성을 제고하기 위한 필수적인 규정들을 포함하고 있어 국회의 민주적 통제권과 정부의 통상협상권을 비교적 잘 조화시키고 있는 합리적인 법안이라고 생각합니다.

- 그러나 오늘날 통상협상은 그 대상이 다양하고, 그 내용이 전문화되어 있어, 개별 협상마다 협상자의 탄력적인 대응이 필요한 상황입니다.

- 따라서 송 의원님의 법안이라도 실제 법제화될 경우 정부의 이러한 신축적인 대응능력을 약화시킬 소지가 있어 보다 신중한 검토가 필요할 것으로 예상됩니다.

2. 제출된 법안의 쟁점별 검토

□ 헌법 제 60조 1항 “조약 체결․비준에 대한 국회의 동의권”에 대한 해석

ㅇ 통상절차법안의 헌법적 적합성을 검토하기 위해서는 우선 권영길 의원님과 이상경 의원님의 두 통상절차법안이 근거로 하고 있는 헌법 제 60조 1항의 “국회의 조약 체결․비준에 대한 동의권” 조항을 정확하게 해석하는 것이 필요하다고 봅니다.

ㅇ 헌법 제60조 1항 상 국회의 동의권이란 두 법안에 나타나 있는 것과 같이 국회가 조약체결과정 전반에 대해 수차례에 걸쳐 동의 할 수 있는 권한이 아니라, 대통령이 조약에 대한 기속적 동의의사를 표시하기 전에 국회가 1회에 한해 그 효력발생에 대한 가부를 결정할 수 있다는 통제적 권한을 의미하는 것입니다.

- 지난 1999년 4월 헌법재판소는 토지수용에 관한 보상문제와 관련하여 제기된 ‘주한미군지위협정에 관한 위헌제청심판’(헌재 97헌가14, 1999.4.29)에서 “SOFA협정은 국회의 비준 동의와 대통령의 비준을 거친 것이므로 절차적 하자가 없다”라고 판시하여 국회의 동의권을 비준동의권으로 한정하여 해석한 바 있으며,

- 대부분의 헌법학자들 역시 헌법 제60조 1항의 동의권을 대통령의 조약체결에 대한 가부결정권(비준동의권)으로 해석하고 있는 것이 사실입니다.

＊ 비준 동의권으로 해석하고 있는 헌법학자

: 문홍주, 김철수, 허영, 홍성방, 제성호, 정종석, 김종철, 문준조, 임지봉 등

- 아울러, 우리의 헌법적 관행도 1948년 정부수립 이후 단 한건의 예외도 없이 동 헌법 조항을 국회의 비준동의권으로 해석해 온 바 있습니다.

ㅇ 만약, 헌법 제60조 1항을 체결과 비준 각각에 대해 동의권을 행사할 수 있는 것으로 확대해석할 경우 다음과 같은 문제가 발생합니다.

- 먼저, 국회에서 동의권을 행사하기 위해서는 동의권의 대상이 확정되어야 하는데, 조약체결과 관련하여 그 동의 대상이란 조약이 정식서명 된 후에야 비로소 확정될 수 있는 것이므로 권영길 의원님 법안을 따를 경우 국회가 동의권을 전혀 행사할 수 없게 된다는 모순이 발생합니다.(협상중인 문안은 동의 대상 자체가 존재하지 않으므로)

＊ 우리 헌법상 규정된 국회의 다른 동의권의 경우(임명동의권, 국군파견 동의권 등)에도 국회 동의권의 시점은 대통령의 임명자 내정 및 파병 결정 이후라는 것이 확립된 관행임.

- 둘째, 국회가 정식서명 전(문안확정 전)에 동의권을 가지게 되는 경우 사실상 조약문안에 대한 수정동의권과 재협상 요구권을 국회가 보유하게 되고, 이는 헌법 73조에서 대통령에게 부여된 조약체결권의 본질적 내용을 명백히 침해하게 됩니다.

＊헌법 제73조 : 대통령은 조약을 체결․비준하고, 외교사절을 신임․접수 또는 파견하며, 선전포고와 강화를 한다.

- 셋째, 국회가 조약의 정식서명 전에 동의권을 행사하게 될 경우에는 조약체결에 대해 국회가 이중으로 동의할 수 있게 되어 헌법상 규정된 비준 동의권 자체가 유명무실해지는 문제가 발생합니다.

□ 국회의 동의가 필요한 통상협정의 대상

ㅇ 권영길 의원님 법안의 경우 사실상 모든 통상 협정에 대해 국회가 동의권을 행사할 수 있다고 규정하고 있습니다.

- 그러나, 국회 동의대상인 조약은 헌법 제60조 1항에 한정 열거되어 있으며, 그 동의권 필요여부의 판단 주체 역시 조약체결권을 갖는 대통령에게 귀속되므로 권영길 의원님 법안의 관련 규정은 수용할 수 없다는 것이 우리의 입장입니다.

＊ 헌법 제60조1항 상 열거된 항목 : 상호원조 또는 안전보장에 관한 조약, 중요한 국제조직에 관한 조약, 강화조약, 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약, 입법사항에 관한 조약

ㅇ 이상경 의원님과 송영길 의원님 법안의 경우에는 통상협정 중 헌법 제60조 1항의 규정에 따라 국회의 동의를 얻어야 하는 조약에 한정하여 동의권을 행사할 수 있다고 규정하고 있어 별다른 문제가 없는 것으로 보입니다.

□ 조약의 기본계획 수립 및 대국회 보고 의무

ㅇ 권영길 의원님 및 이상경 의원님의 법안의 경우 ① 조약의 문안 ② 상세한 영향평가 ③ 국내대책과 무역조정비용추계 ④ 관련 법령의 제․개정 방향 등 광범위한 내용을 기본 계획으로 수립하여 조약 추진전에 국회에 보고할 것을 의무화하고 있습니다.

- 정부 역시 통상협상을 개시하기 전에 충분한 사전 계획과 분석을 거쳐야 한다는 법안의 취지 자체에는 공감하고 있으나,

- 현실적으로 협상이 상당부분 진행된 이후에야 비로소 알 수 있는 세부사항(물리적으로 불가능한 사항)*에 대해서까지 조약추진단계에서 국회에 사전 보고토록 하는 것은 협상의 개시자체를 어렵게 할 소지가 매우 크다고 하겠습니다.

＊조약추진 계획단계에서 보고하기 어려운 항목

① 조약의 문안 ② 이행에 따른 국내대책과 무역조정비용추계, ③ 관련 법령의 제․개정 방향, ④ 관세등의 양허방안 및 개방수준, ⑤ 각 산업에 미치는 산업영향 평가·고용영향평가 및 지역영향평가

ㅇ 송영길 의원님의 법안의 경우 협상의 개시 전 주요 목표, 추진일정 등 현실적으로 조약추진 시점에서 확보 가능한 사항에 대해서만 국회에 사전보고토록 규정하고 있어 비교적 적절한 수준의 보고 범위를 설정하고 있다고 생각합니다.

□ 조약추진계획에 대한 국회의 변경 요청권 및 정부의 이행의무

ㅇ 권영길 의원님 법안에서처럼 조약 추진 동의를 함에 있어 국회가 추진계획에 대한 변경을 요청하거나 구속력 있는 조건을 부과하고 그 이행을 법적으로 의무화하는 것은 대통령의 조약 체결권을 침해할 소지가 매우 크며 정부의 정책적 재량권을 지나치게 제약하고 있다고 봅니다.

ㅇ 이상경 의원님 법안의 경우에는 국회가 조약추진계획에 대한 변경을 요청하더라도 정부대표단이 이를 반영하도록 노력할 의무만 규정되어 있어 외견상 법적 의무가 부과되지 않는 것 처럼 보이나,

- 조약추진계획에 대한 변경요청권이 국회 본회의의 의결을 거쳐 정부에 요구될 경우 정부가 이를 따를 수 밖에 없다는 정치적 현실을 고려해 볼 때 동 법안 역시 대통령의 조약체결권을 실질적으로 침해하고 있는 것으로 사료됩니다.

＊ 헌법 상 국회의 국무위원에 대한 해임건의권(헌법 제63조)이 의결될 경우 해임‘건의’에 그치는 것이 아니라 대통령에 대한 ‘법적 구속력’이 발생한다는 헌법학자들(김철수, 성낙인)의 해석도 주목할 필요

□ 정부의 대국회 자료제출 의무

ㅇ 권영길 의원님과 이상경 의원님 법안에서는 대국회 자료제출에 있어 ‘국회에서의 증언 및 감정에 관한 법률’ 제4조 1항 단서 조항의 적용을 배제함으로써 국가 안위에 중대한 영향을 미치는 사항에 대해서도 정부가 그 공개를 유보할 수 없게 하고 있습니다.

- 이는 중대한 비밀자료에 대해서도 예외없이 국회에 자료를 제출토록 함으로써 협상전략상 반드시 필요한 협상 정보의 보안을 유지할 수 없게 되어 대외적으로 우리의 국익을 확보하는데 커다란 어려움을 가져다 줄 것으로 우려됩니다.

ㅇ 따라서 국회와의 정보공유 문제를 해결하기 위해서는 단서조항을 삭제하기 보다는 현재 한·미 FTA 특위에서 활용되고 있고 송영길 의원 안에서 규정된 바와 같이,

- 비밀정보에 대해서는 국회의 열람권을 인정하고, 열람된 정보가 누설된 경우 형법 또는 국회법 등에 따라 엄하게 책임을 묻는 방안을 시행하는 것이 바람직하다고 생각합니다.

□ 정부의 대국민 정보공개 의무

ㅇ 권영길 및 이상경 의원님 법안의 경우 협상 상대국과의 약속, 국제관행 밑 통상협상의 진행 등을 이유로 통상협상 정보의 공개를 거부할 수 없다고 규정하고 있습니다.

ㅇ 이 경우 역시 다음의 문제점을 발생시키게 될 것으로 보입니다.

- 첫째, 정보 공개의 범위가 현행 ‘정보공개법’을 초과하고 있어서 보안유지가 필수적인 통상협상 추진에 차질이 빚어질 우려가 있습니다.

- 둘째, 국가간 협상 정보는 원칙적으로 ‘협상 타결 이후에’, ‘시점을 정하여’, ‘협상 최종결과’만을 공개해야 한다는 국제관행을 위반하고 있어 법제화될 경우 우리나라의 대외 신뢰도를 크게 떨어뜨릴 것으로 보입니다.

ㅇ 송영길 의원님 법안에서는 “정보공개법” 등 현행 법령을 충분히 활용하는 방법으로 협상 정보를 공유하도록 규정하고 있어 상기 두 법안에 비해 비교적 합리적인 수준을 유지하고 있다고 생각합니다 .

□ 통상 조정 체계의 변경 (국무총리 산하 통상위원회의 설치)

ㅇ 권영길 의원님과 이상경 의원님 법안의 경우 국무총리 산하에 통상위원회를 설치하여 현재의 대외경제장관회의의 정책 조정 역할을 대신하여 수행하도록 규정하고 있습니다.

- 그러나 경제통상 분야에 필요한 전문성을 고려해 볼 때 국무총리 산하에 통상위원회를 설치하기 보다는 기존에 잘 운용되고 있는 대외경제장관회의를 활용해 나가는 것이 바람직하다고 생각합니다.

- 과거 한동안(1998년~2001년) 국무총리 산하에 ‘대외경제조정위원회’를 두고  국무조정실이 대외통상교섭 조정 업무를 담당했던 적이 있으나, 이러한 방식이 원활한 조정 업무 수행에 부적합하다고 판단하여 관련 조정업무를 재정경제부로 환원했던 사례를 고려할 필요가 있을 것입니다.

□ 통상교섭 민간자문위원회의 설치

ㅇ 정부도 민간자문위의 설치 자체에 대해서는 필요성을 인정하고  있으며 이러한 인식 아래 현재 운영 중인 민간자문회의를 더욱 보완하고 활성화 시켜 나갈 예정에 있습니다.

ㅇ 다만, 권영길 의원님과 이상경 의원님 법안에서와 같이 국회가 자문위원의 1/2을 위촉할 수 있도록 하는 것은 행정부의 조약체결권에서 도출되는 자문위원회 구성권을 심각하게 침해하는 것이라고 생각됩니다.

- 즉, 국회가 자문위원을 정치적으로 위촉하는 경우 정책의 기술적 자문을 위해 기능하는 민간자문위원회가 이해관계자 간의 이익대변의 장으로 변질될 소지가 높아 그 효율적 운영이 불가능해 지리라 여겨집니다.

3. 통상 협상 추진 절차와 관련한 외국의 사례

ㅇ 미국, 영국, 독일, 캐나다 등 주요 15개국*에 대한 조사결과, 의회가 조약체결과정에서 사전동의권을 행사하고 있는 나라는 없었으며,

- 의회는 조약체결과정에서 자료제출요구권, 대정부 질문 등을 통해 행정부에 의한 협상진행과정을 통제하고,

- 정식서명이후 기속적 동의의사를 표시하기 전에는 비준동의권을 행사하여 행정부를 통제하고 있는 것으로 확인되었습니다.

* 사례조사 대상 : 미국, 일본, 영국, 독일, 캐나다, 멕시코, 네덜란드, 러시아,브라질, 이스라엘, 인도, 호주, 남아공, 프랑스, 오스트리아

ㅇ 또한 통상절차법을 가지고 있는 유일한 나라는 미국으로, 이는 독립 초기 연방제국가로 이행하는 과정에서 연방정부의 권한을 통제하기 위해 예외적으로 통상협상권한을 의회에 부여한 바 있습니다.

- 그러나 이러한 미국의 경우에도 의회는 무역촉진권한(TPA)을 통해 행정부에 통상협상 권한을 포괄적으로 위임하고 있다는 점에 유의해야 할 것입니다.

4. 맺는말 : 현실적인 제언

ㅇ 위에서 말씀드린바와 같이, 정부는 조약체결에 대한 민주적 통제와 관련하여 통상절차법의 제정이 반드시 필요하다고 보지는 않으며, 한·미 FTA관련 국회보고 및 협의 사례에서와 같이 현행 국회법, 국회에서의 증언 및 감정에 관한 법률 등을 통해서도 국회가 충분히 협상 진행에 대한 민주적 통제권을 행사할 수 있으리라고 생각합니다.

- 즉, 국회는 국회법상 특위설치·운영, 대정부 질문, 긴급현안질문 및 서류제출 요구 조항 등을 통해 통상협상 진행 과정에서 정부에 대한 민주적 통제를 충분히 행사할 수 있으며,

- 나아가 국회는 조약문안이 확정되고 그 효력이 발생하기 전에  비준동의권을 행사함으로써 정부의 협상내용에 대한 최종적이고 실질적인 통제를 할 수 있을 것으로 보입니다.

ㅇ 아울러, 통상절차법이 제정되는 경우에도, 그 내용이 권영길 의원님 또는 이상경 의원님 법안과 같을 경우 심각한 위헌적 소지가 있을 뿐만 아니라 정책적으로도 정부의 협상력을 심각하게 저해하여 효율적인 통상협상 진행을 사실상 불가능하게 할 수 있다는 점을 다시 한번 강조드리고 싶습니다.

ㅇ 마지막으로 정부는 이번 한미 FTA 협상을 계기로 통상협상의 절차적 투명성과 정당성을 제고하기 위해 한미FTA특위등을 최대한 활용하여 국회와의 협의를 강화하고 가능한 모든 관련 정보를 국회 및 국민에게 적시에 제공할 수 있도록 최선의 노력을 다하고 있다는 점을 말씀드립니다.

감사합니다.

/끝/

통상절차법안 공청회 진술

고려대학교 법대 교수	박노형

I. 서언

한국은 통상이 GDP에서 차지하는 비중이 70% 가까이 되어 ‘통상국가’임. 통상은 한국의 경제 발전과 성장의 가장 중요한 요소임. 통상 관련 조약 (이하 ‘통상조약’이라 함)의 체결은 한국의 경제 발전의 중요한 수단이 됨. 이 점에서 통상조약의 협상, 체결 및 이행에 신중하여야 할 것임. 이렇게 한국 경제에 중요한 통상조약의 체결에 대한 관련 법률 (이하 ‘통상절차법’이라 함)의 제정은 ‘일응’ 필요하다고 볼 수 있음. 그러나, 통상절차법은 한국의 경제 발전과 성장에 기여하면서 동시에 3권분립을 포함한 헌법의 기본원칙과 국제법상 국가관행에 따라 허용되어야 할 것임.

예컨대, 헌법상 ‘국회 동의권을 실질적으로 보장’하는 취지의 통상절차법은 헌법에서 인정된 특정 조약에 대한 국회의 예외적 동의권을 헌법이 아닌 하부의 법률에 의하여 확대하는 것이므로 헌법의 규정 및 취지에 어긋나는 것임. 통상조약의 협상 개시 및 체결에 있어 국회의 사전/사후의 동의권을 일반적으로 인정하는 것은 대통령 및 행정부의 외교 및 경제정책에 대한 권한을 헌법에서 정한 범위 이상으로 제한함으로써 헌법상 기본원칙인 3권분립에 반할 것임.

또한, 통상조약의 내용이 국가와 이해관계자에 큰 영향을 주는 점에서 동 조약의 협상과정에 대한 투명성이 확보될 필요가 있음. 그러나, 통상협상도 협상인 점에서 최종적인 합의가 이루어질 때까지 협상은 완료되지 않는 것이며, 동 협상이 완료되어 관련 조약 등이 체결되지 않는다면 그러한 협상은 현실적으로 의미를 가지지 않음. 따라서 공개되어야 할 정보는 협상의 완료로 결과한 조약문 및 동 조약문의 해석 및 이행에 관련된 정보에 국한하여야 할 것임. 이 경우에 상대국과의 관계에서 반드시 공개되지 않을 가능성도 인정되어야 할 것임.

통상조약의 협상에 있어 종종 이해당사자들의 이해관계는 서로 충돌하기 마련이며, 정부는 관련 이해당사자들의 의견을 충실히 반영하여야 할 것임. 그러나, 통상조약의 협상을 포함한 통상정책의 수행이 지나치게 국내정치쟁점화되지 않는 것이 바람직함. 또한, 통상조약에 대한 직접적인 이해당사자와 그 주변의 간접적인 당사자는 구별되어야 할 것이며, 특정 이익의 훼손을 이유로 국가 전체의 이익이 침해되지 말아야 할 것임.

II. 주요 쟁점에 대한 진술

1. 통상절차법의 적용 대상인 조약

통상절차법이 헌법에 규정된 국회 동의권을 실질적으로 보장하고자 하는 것이라면, 동 법의 적용을 받는 조약은 헌법에 따라 국회의 동의가 요구되는 특정 조약 그 자체여야 할 것임. 동 법을 통하여 국회의 동의권이 행사되는 조약의 범위를 확대하는 것은 헌법의 정신과 규정을 침해하는 것임.

예컨대 발의된 법안에 있어서, ‘세계무역기구 등 국제기구가 관장하는 경제관련 국제조약’에 대하여 통상절차법이 적용되어야 하는데, 이들 조약 모두가 국회의 동의권이 발동될 정도로 중요한 사안이 될 수는 없음. 또한, 조약은 기본적으로 상대국 또는 국제사회에서 협력을 목표로 하기 때문에 그 성질에서 대외경제협력 내지 대외개방에 관련되며, 또한 통상의 범위가 확정적이지 않고 지속적으로 확대되는 경향을 고려할 때, ‘대외경제협력, 대외개방 및 통상문제와 관련된 국제조약’은 사실상 거의 모든 경제관련 조약을 의미할 것임. 더욱이 지나치게 확대된 범위의 관련 조약에 부수적인 조약을 망라하고 있는 것은 더욱 수용될 수 없을 것임. 국회의 동의가 요구되는 조약은 현재 헌법에 규정된 것에 국한하여야 할 것임.

2. 국회의 동의

체결․비준에 대하여 국회의 동의가 요구되는 조약은 헌법 제60조 1항에 명시적으로 규정되어 있음. 즉, “상호원조 또는 안전보장에 관한 조약, 중요한 국제조직에 관한 조약, 우호통상항해조약, 주권의 제약에 관한 조약, 강화조약, 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담 을 지우는 조약 또는 입법사항에 관한 조약”의 체결, 비준에 대하여 국회는 동의권을 가짐.

외교관계를 포함한 외국과의 협상 및 그 결과에 대하여 행정부가 책임을 지는 3권 분립에도 불구하고, 국회의 동의가 요구되는 것은 이들 조약의 내용이 특별히 중요하기 때문이며, 예외로서 명시적으로 해당 조약이 헌법에 특정되어 있음.

(1). 통상조약의 추진에 대한 국회의 동의

기본적으로 통상에 관한 사항은 행정부가 권한을 가지고 있음. 특히 헌법 제73조에 따라, 대통령이 조약의 체결 및 비준권을 가지는 것은 조약으로 상징되는 외교관계를 대통령이 전적으로 수행하는 것을 의미함. 이 점에서 통상조약의 추진 즉 통상정책의 수행에 대하여 국회가 동의를 하는 것은 국회의 대통령 및 행정부 권한에 대한 지나친 간섭으로 볼 수 있음.

다만, 미국의 경우에는 행정부의 통상관련 협상의 수행에 대하여 의회의 명령 (mandate)이 부여되는데, 이는 미국 헌법상 통상에 관한 권한을 가지고 있는 의회가 자신의 권한을 행정부에 위임하는 것임. 그러나, 통상에 관한 권한을 대통령 및 행정부가 가지고 있는 한국의 경우는 미국과 다름.

(2). 가서명된 조약안의 체결․비준에 대한 국회의 동의

헌법의 하위 법률에 의하여 ‘가서명된 조약안’에 대하여 추가적으로 국회의 동의를 요구하는 것은 헌법 규정 및 취지에 어긋날 것임. 국회가 행정부의 통상권한의 행사에 불필요하게 추가적으로 개입하는 것임. 더욱이 ‘가서명된 조약안의 체결․비준’은 조약에 관한 국제법상 국가 관행에 비추어 타당하지 않음. 국가의 기속적 동의의 의사표시는 확정된 조약안에 대한 것이지, 확정되기 전의 가서명 단계에 관한 것은 아니기 때문임. 가서명은 조약의 협상 과정의 실무적 수준에 불과함.

(3). 헌법 제60조 1항의 ‘체결’의 의미

국회의 동의권의 범위를 확대하려는 시도에 관하여, 헌법 제60조 1항의 ‘조약의 체결․비준에 대한 동의’에 있어 체결의 의미가 적어도 두가지 관점에서 검토될 수 있음. 첫째, 1969년 조약법에관한비엔나협약은 체결 (conclusion)을 직접 정의하고 있지 않으나, 체결의 사전적 의미는 조약을 공식적으로 맺음이 될 것임. 이 점에서 양자조약은 양 국가가 서명한 때에 체결된 것으로 이해하며, 다자조약은 최종의정서 (Final Act)의 서명으로 체결된 것으로 이해하는 것이 일반적임. 동 협약 2.1조는 조약을 정의하면서 ‘문서의 형식으로 체결된 ... 국제협정’ (an international agreement ... concluded in written form)이라고 규정함. 따라서 체결을 ‘전권대표의 임명에서 협상, 협상완료 및 서명 (조인)까지의 과정’이라고 보는, 즉 협상의 종결이 아니라 협상의 전체 과정으로 이해하는 것은 타당하지 않을 것임.

둘째, 헌법 제60조 1항에서 조약의 ‘체결’에 대하여 국회의 동의가 요구된다고 할 때, 이 체결은 기속적 동의의 의사표시인 비준과 동일한 수준에서 이해하여야 할 것임. 이 점에서 비엔나협약은 조약에 구속되겠다는 의사표시, 즉 기속적 동의의 의사표시 방법에 비준은 물론 서명 등을 포함하고 있음. 이 점에서 체결을 서명 등으로 볼 수 있음. 실제로 유진오 교수는 ‘헌법해의’ (1953년)에서 조약의 체결을 전권위원의 ‘서명 날인’으로 이해하고 있음. 조약에 구속된다는 의사표시는 해당 조약이 규정하며, 일반적으로 (대통령의) 비준이거나 (전권대표의) 서명일 수 있음. 아무튼 해당 조약의 규정에 따라 비준과 서명 등 이들 중의 어느 하나의 의사표시를 하게 되고, 그 특정된 의사표시에 대한 국회의 동의권이 행사되어야 함. 따라서 국회의 동의권이 조약의 체결과 비준 각각에 대하여 행사된다는 주장은 법리적으로나 현실적으로 타당하지 않음. 결국, 국회의 동의가 필요한 경우의 체결 즉 서명은 해당 조약에 구속되겠다는 의사표시에 한정될 것임. 다만, 현실에 있어서 헌법 제60조 1항에 규정된 중요한 조약에 대한 기속적 동의의 의사표시로서 단순한 서명이 아니라 비준이 요구될 것임. 따라서 헌법 제60조 1항에 특정된 조약에 대한 국회의 ‘체결’ 즉 서명에 대한 동의는 현실적으로 거의 없을 것이며, 조약의 비준에 대한 국회의 동의가 일반적일 것임.

3. 재협상의 요구

국회의 재협상의 요청은 국익을 최대한 보장하는 차원에서 일응 바람직한 것으로 보일 수 있음. 그러나, 이미 가서명 등을 통하여 협상이 완료된 경우에 국회가 재협상을 요청할 수 있게 하는 것은 그 상대국가와의 원만한 관계 수립에 장애가 될 뿐임. 미국의 경우에도 소위 Trade Promotion Authority (과거 Fast Track Authority)에 따라 행정부가 협상을 완료한 조약의 채택 여부에 대하여 의회가 결정할 수 있음. 즉, 해당 조약을 채택 또는 거부할 수 있을 뿐이며, 재협상은 요청할 수 없음. 그러나, 이러한 의회의 권한은 미국 헌법상 통상의 권한이 의회에 부여되어 있기 때문임 (Commerce Clause). 한국과는 사정이 크게 다름.

4. 통상협상 등에 관한 정보의 공개

통상협상에 관한 정보의 공개는 정부정책의 수립 및 시행에 있어 민주성의 요구에 따른 투명성을 제고하는 차원에서 긍정적으로 평가할 수 있음. 그러나, 국제관례상 통상협상정보는 기본적으로 상대국과 함께 공유하는 점에서 상대국의 의사에 반하여 공개될 수 없을 것임. 또한, 통상조약의 협상 과정에서 발생하는 정보, 즉 협상과정에서 주고받는 입장 등의 정보는 공개되도록 요구되는 통상협상정보의 범위에서 제외되어야 할 것임. 또한, 협상 중에 주고받는 입장 등은 종종 협상 결과와 일치하지 않음.

따라서 공개되어야 할 통상협상정보는 완료된 협상에 따른 직접적인 결과 즉 통상협상조약의 문안에 그쳐야 할 것임. 공개되어야 할 통상협상정보는 협상이 완료된 후에 공개되어야 할 것임. 다만, 중요한 통상협상인 경우, 즉 그 결과인 통상협상조약이 국회의 동의를 받아야 하도록 헌법에 규정된 경우에 해당한다면, 그러한 조약의 협상 과정 중에 행정부가 국회의 관련 상임위에 비공개 내지 구두로 그 중요 부분의 설명을 하는 것은 필요하다고 볼 수 있음.

5. 국회가 부과한 지침의 준수

통상 및 외교에 대한 권한을 대통령 및 행정부가 가지는 한국의 경우에 행정부는 협상의 수행에 있어 국회가 부과한 지침이나 조건을 의무적으로 따르거나 이행할 필요는 없음. 물론 국회의 우려 내지 관심 사항에 대하여 행정부가 관련 협상을 수행하면서 존중할 필요는 있지만, 동 협상에 대한 국회 지침의 준수는 대통령 및 행정부의 조약 체결에 관한 권한을 무시하는 것이 될 것임.

III. 결어

원칙의 문제로서 일반적인 조약의 체결과 통상조약의 체결을 헌법상 달리 보아야 할 근거가 없음. 헌법 제60조에 따라 국회는 특정 조약의 체결, 비준에 대한 동의권을 가지고 있을 뿐임. 동 조항에 규정되지 않은 조약의 체결, 비준에 대하여 국회는 동의권을 가지지 않음. 이외에 헌법은 조약의 내용이나 성격 등에 따른 체결절차를 구별하고 있지 않음. 이럼에도 통상조약에 대하여 헌법의 명문 규정 또는 취지에 반하여 국회의 개입을 강화하는 것은 동 조약의 협상 및 체결에 대하여 불필요한 장애가 될 것이며, 또한 상대국과의 관계에 있어서 국제적 신인도를 저해할 것임.

국회의 정부에 대한 견제, 조정, 감독은 헌법의 관련 규정에 따라야 할 것임. 통상에 관한 권한은 대외적으로 외교정책의 성격을 가지면서 대내적으로 경제정책의 성격을 가지는 점에서 기본적으로 행정부의 권한에 해당할 것임. 통상협상에 대한 책임은 행정부가 부담하는 것이 헌법상 권한의 배분에 적합함. 그러나, 통상협상의 결과가 국가에 대하여 중대한 부담 등을 초래하는 경우에 있어 헌법의 관련 규정에 따라 국회의 동의를 받도록 되어 있는 점에서 국회는 충분하게 행정부에 대하여 견제, 조정 및 감독을 할 수 있음. 통상협정의 협상에 국회가 헌법에서 정한 권한 이상으로 개입하는 것은 종국적으로 국가의 책임있는 정책 수행에 장애가 될 것임. 따라서 통상절차법의 채택은 자칫 통상국가인 한국의 국정 수행에 그 부작용이 더 크다고 할 수 있음.

통상절차법의 검토와 평가

서강대학교 법학과 교수  왕 상 한

이 내용은 2006년 12월 5일 국회 토론을 위해 준비한 초안이며 최종 발표 내용은 당일 일부 수정될 수 있다.

1. 들어가는 말

2006년 2월 2일 민주노동당 권영길 의원 등 여야 40명의 국회의원은 ‘통상협정의 체결절차에 관한 법안(“통상절차법안”)’을 공동발의 했다. 이 법안을 대표 발의한 민주노동당 권영길 의원은 ▲통상협상정책에 관한 사항을 심의, 의결하기 위해 국무총리 소속 통상위원회를 두고 그 산하에 부문별소위원회와 협상별위원회를 둔다는 것(제8조, 12조, 13조), 또 국민적 의견수렴과 자문을 위해 대표자자문위원회, 소관별자문위원회, 전문가자문위원회를 둔다는 것(15조, 18조) ▲정부가 조약 추진시 국회의 동의를 얻고 국회는 추진동의에 있어서 추진계획의 변경요구, 협상추진 방향 및 조약의 범위 등에 조건을 부과할 수 있도록 한 것(제28조, 29조), 정부가 영향평가, 국내대책, 조약문안 등을 사전에 마련할 것을 의무화한 것(31조, 33조), 또 정부가 가서명한 조약안의 체결과 비준에 대해 국회의 동의를 얻도록 하고 그 조약안이 기본계획 또는 특정한 조건에 부합하지 않을 경우 국회의 재협상 요청을 가능하게 한 것(39조, 40조) ▲정부가 이 법의 규정을 위반한 채 합의한 조약에 대해 국회가 체결과 비준 동의안의 심의를 거부할 수 있도록 한 것(46조) 등이 법안의 골자라고 설명했다.

권영길, “통상협정의 체결절차에 관한 법 제안 설명서,” 2006.9.7.

동 법안에 대해 노무현 대통령은 2006년 8월 9일 국내 한 언론과의 인터뷰에서 반대 입장을 분명히 했다. 노 대통령은 “동 법안의 처리는 삼권 분립 원칙에 따라 처리되어야 하고 조약체결권을 국회가 갖고 가는 것은 적절하지 않다”고 밝혔다. 노 대통령은 또 “"통상절차법을 (제정)하겠다면 국회가 협상하겠다는 얘기냐. 국회가 협상을 하느냐"고도 반문했다. 노 대통령은 "정부(협상권)를 지나치게 침해하고 일종의 외교권 행사를 불가능하게 하는 것은 받지 않겠다", "협상을 하느냐 마느냐 하는 근본문제는 국회가 국민을 대변해 의사 표명하는 것도 좋지만 정부협상을 불가능하게 할 정도로 하면 정부도 받을 수 없다"고 말했다.

연합뉴스, “노대통령 특별회견, 통상절차법은 곤란”, 2006년 8월 9일자.

이와 같은 대통령의 입장 표명에도 불구하고 2006년 9월 25일 이상경 의원은 열린우리당 14명의 국회의원을 대표하여 별도의 통상절차법안을 발의했고, 2006년 11월 2일에는 열린우리당내 한미자유무역협정 특별위원회 위원장인 송영길 의원이 열린우리당 의원 30인을 대표하여 이와 별개의 통상절차법안을 발의했다. 그리고 2006년 11월 27일 국회 통일외교통상위원회에 이들 법안이 상정됐고 2006년 12월 5일 권영길, 이상경, 송영길 의원 등이 각각 대표발의한 3개 통상절차법안에 대한 공청회를 예정하고 있다.

국내 한 언론이 국회내 ‘한미 FTA를 연구하는 의원들의 모임’ 소속 열린우리당 의원들을 상대로 2006년 8월 노무현 대통령의 통상절차법안 반대의사 표명에 대한 의견을 조사한 결과가 있다. 이를 통해 밝혀진 통상절차법안에 대한 의원들의 시각은 다양했다. 그 내용을 정리하면 아래와 같다.

프레시안, “노대통령도 국회의원이면 통상절차법 찬성했을 것,” 2006년 8월 16일자.

2. 통상절차법안에 대한 여당 의원의 지지와 반박

위 조사는 노무현 대통령의 통상절차법안 반대의사 표명에 대해 국회내 ‘한미 FTA를 연구하는 의원들의 모임’ 소속 36명의 열린우리당 의원 중 외유 중인 의원들을 제외한 27명에게 직접 의견을 물은 것이었다. 그 결과 17명이 “통상절차법이 행정부의 교섭권을 침해한다”는 노대통령의 발언에 반대 입장을, 4명이 찬성 입장을 보였다. 또 6명은 “당청 갈등으로 비칠까봐 답변하기 곤란하다”는 등의 입장을 밝히고 의견 표명을 거부했다.

노무현 대통령의 통상절차법 비판을 재반박한 의원 중 실명으로 언론에 보도된 내용을 보면, 최재천 의원은 “현재 국회는 조약체결에 관한 비준동의권을 가지고 있지만, 현실적으로 사후 동의에 그칠 뿐 협상 시작이나 내용 확인, 국민의사 전달과 관련된 어떠한 실질적인 권한도 갖고 있지 못하다. 조약에 의해 국내 법규가 개폐되는 이상 정부는 국회가 각종 조약체결 절차에 사전에 참여해야 할 필요성을 당연히 인정해야 한다. 삼권 분립의 의미는 국익과 새로운 헌법 해석에 따라 변화되는 것이지 칸막이식 삼권 분립을 고집하는 것은 맞지 않다. 이제 국회가 헌법의 범위 내에서 조약 체결에서 비준까지의 과정에 관여할 수 있는 시점이 됐다”고 말했다.

또 정성호 의원은 “국회가 갖고 있는 조약의 동의권은 입법의 한 형태이다. 통상절차법이 삼권분립과 어긋난다는 주장은 동의하기 어렵다. 대통령만이 조약체결의 전권을 갖고 있는 것은 아니며 국회도 협상의 내용과 절차가 제대로 추진될 수 있도록 논의할 권한이 있다”라고 말했다.

김태홍 의원은 “통상절차법을 추진하는 것은 국회가 직접 협상하겠다는 것이 아니라 국회가 배제되어 있는 현실에 대한 문제를 제기하는 의미”라며 “국회에 정보를 알려주지 않으면 진지한 논의는 물론 사회적 공감대도 이루기 어렵다”고 주장했다.

우원식 의원은 “지금까지 국회는 비준권밖에 없어 과정에 개입할 수 없었지만 국민들을 대신해서 국가에 개입하고 감독할 필요가 있다. 통상절차법을 통해 그런 절차를 정하는 것이 문제될 것 없다. 노무현 대통령도 국회에 있었으면 통상절차법 하자고 했을 것이다”라고 말했다.

이에 반해 대통령과 뜻을 같이해서 통상절차법이 삼권분립에 어긋난다고 주장한 견해도 있었다. 노웅래 의원은 “미국의 경우 통상교섭권을 의회가 가지고 있어 협상 방향을 제시하고 내용에 적극적으로 관여할 수 있으나 우리는 교섭권을 정부가 가지고 있기 때문에 한국에서 통상절차법은 어렵다. 현재의 헌법체계상 통상절차법이 정부의 교섭권을 침해한다고 볼 수 있다. 그러나 국회의원이 법률안을 낸 것을 침해라고 표현하는 것은 지나친 감이 없지 않다”고 말했다.

또 채수찬 의원은 “국회가 행정부에 대해 협상에 대한 여러 가지를 요구할 수 있다. 그러나 협상 과정 자체에 국회가 직접 개입하는 것은 한국의 법체계에 맞지 않다. 국회가 협상 내용을 미리 보고 과정에 관여하는 것은 생산적이지 못할뿐더러 현실성도 없다”고 주장했다.

정덕구 의원은 “국회가 비준권만 갖고 있는 이상 협상 과정에 관여해야 할 필요성은 인정하지만 이럴 경우 협상 자체가 불가능해질 수 있다. 국회에 행정부가 보고하는 정도는 모르지만 직접 심의를 하는 것은 말도 안 된다”고 말했다.

이들 법안과 관련하여 가장 큰 논란은 대통령이 한 언론과의 인터뷰에서 밝힌 것처럼 그것이 대통령의 조약체결 및 비준권을 침해하는 것인지 여부이다. 그러나 이보다 중요한 것은 과연 이 같은 법안이 필요한지 여부라 할 것이고, 또 만약 이러한 법안이 필요하다면 헌법에 합치하도록 이를 구현할 방법이 무엇인지라 할 것이다.

3. 통상절차법안 검토

1) 우리나라 헌법과 통상절차법안

먼저, 위 3개 통상절차법안이 우리나라 헌법에 불합치하는지 여부에 대해 검토한다.

우리나라 헌법상 조약의 체결 및 비준은 대통령의 권한에 속한다(제73조). 그러나 일정한 사항에 대한 조약에 관하여는 반드시 국회의 동의를 받아야 한다(제60조 제1항).

조약의 체결 및 비준이 대통령 권한임을 명시하면서도 일정한 사항에 대한 조약에 관해 반드시 국회의 동의를 얻도록 한 것은 대통령의 자의를 방지하고 국민의 권리, 의무 및 국가 재정에 미치는 영향을 고려하여 국민적 합의를 얻기 위해서라 할 것이다. 더 나아가 국회의 동의는 대통령의 비준행위를 정당화시키고 조약의 국내법상 효력의 근거를 마련해 주는 의미도 있다.

홍성방, ‘헌법학,’ pp.760-761.

조약이 체결 및 비준에 관한 국회의 권한과 관련하여 지금까지 국내 학계에서 논의돼 온 내용은 ▲국회 동의의 시기 ▲동의시 조약의 수정 가능성 여부 ▲조약에 대한 동의거부의 효과 등 세 가지로 정리할 수 있다.

조약에 대한 동의권이 가지고 있는 의의를 감안한다면 조약의 체결에 대한 국회의 동의는 ‘사전’ 동의를 의미하지만, 현실적으로 동의의 시기는 조약의 체결절차에 따라 사전동의와 사후동의로 구분된다. 정부에서 전권위임장을 수여한 전권위원이 대통령의 비준을 유보하여 서명하고 비준에 의하여 확정되는 조약의 경우에는 국회의 동의는 사전동의, 곧 서명 후 비준 전에 하는 것이 원칙이다. 이에 반해 전권위원이 비준을 유보하지 않고 서명하는 조약의 경우에는 국회의 동의는 체결에 대한 사후동의가 된다. 후자의 경우 조약의 효력은 국회의 동의 후에 발생한다. 따라서 행정협정, 곧 정부간 협정 또는 집행협정으로 그 내용이 주로 조약의 위임에 근거한 세칙규정이나 조약의 실시에 필요한 사항을 규정하는 협정은 국회의 동의를 요하지 않는다. 그 예로 문화협정, 비자협정, 국가 승인 등이 있다.

국회의 동의권 중에 수정권이 포함되는가에 관해 수정부정설과 수정긍정설로 견해가 나누어져 있다. 수정부정설은 ▲국회의 동의대상인 조약안은 이미 상대국과 협의를 거쳐 내용이 확정된 것이므로 국회가 그 내용을 수정하는 것은 대통령의 조약체결권을 침해하는 것이 된다는 것, ▲조약을 조인한 후 수정, 삭제 또는 유보 후 승인을 하는 것은 상대국의 동의가 없는 한 허용되지 않는 것이 국제법상의 일반 원칙이라는 것 ▲수정을 가하는 경우 조약의 불승인 또는 새로운 조약의 제의로 보아야 한다는 것 등을 그 이유로 한다. 이에 비해 수정긍정설은 국회는 조약에 대한 전면적인 불승인권을 갖기 때문에 부분적인 승인을 의미하는 수정도 가능하다는 것을 그 근거로 한다. 이 중 수정부정설이 다수설의 입장이다.

이 가운데 ‘국회 동의의 시기’에 관한 것은 정부가 전권 위임장을 수여한 전권위원이 대통령의 비준을 유보하여 서명하고, 비준에 의하여 확정되는 조약의 경우 국회 동의는 서명 후 비준 전에 해야 하고, 전권 위원이 비준을 유보하지 않고 서명하는 조약의 경우 국회의 동의는 체결에 대한 사후 동의”로 요약할 수 있다.

또 ‘동의 시 조약의 수정 가능성 여부’에 대해서는 이를 부정하는 견해가 헌법학계 다수의 입장이다. 그리고 ‘조약에 대한 국회의 동의거부 효과’에 대해서는 이 경우 조약은 비준될 수 없으며 따라서 조약은 성립되지 않고 그 효력도 없다고 본다.

요컨대 우리 헌법은 조약의 체결 및 비준권은 대통령에게, 그리고 일부 조약에 대한 비준동의권을 국회에 부여하고 있다는 것이 헌법학계의 입장이다. 따라서 그 한계를 넘는 것은 분명 삼권분립의 원칙에 반하는 것이라 할 것이다.

그런데 헌법 제60조 1항 중 “국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약 또는 입법사항에 관한 조약의 체결ㆍ비준에 대한 동의권을 갖는다”는 규정을 문리 해석하여 국회가 비준 동의권뿐만 아니라 조약 체결 동의권까지 보유하고 있다는 주장이 통상절차법안의 당위론 중 하나로 정치권과 정치학자 일각에서 제기되고 있음을 본다.

국회의 비준동의권에 대한 헌법학계의 논의는 무수히 많다. 그러나 그 가운데 조약 체결에 대한 동의권까지 인정하는 헌법학자의 견해는 찾을 수 없다(어느 헌법학자는 ‘체결 동의권을 인정하는 헌법학자는 한 명도 없다’고 단언하기도 했다). 요컨대 조약의 체결ㆍ비준권은 헌법 제73조에 명기된 대통령의 고유 권한이며, 특히 대통령의 ‘통치행위’를 인정하는 헌법학자들은 예외 없이 조약의 체결ㆍ비준권을 통치행위에 해당하는 것으로 보고 있다. 이러한 입장에 따를 때 특정 조약을 추진함에 있어 국회의 사전 동의를 받도록 한 것은 대통령 고유 권한이자 통치행위를 부인하는 것이 된다.

헌법의 규정을 글자 그대로 해석하여 국회의 조약체결 동의권을 인정한다 하더라도 그‘체결’의 의미를 어떻게 해석하느냐에 따라 ‘동의권’의 범위도 달라질 수밖에 없다. 통상절차법안을 추진하는 과정에서, 또 설혹 이 법안이 국회를 통과한다 하더라도 국회의 조약 체결 동의권을 전제로 규정된 제반 내용들에 대해 따라서 위헌 시비는 피하긴 힘들 것이다.

2) 통상절차법안에 대한 구체적인 검토

지금까지 비준된 우리나라의 대외통상 조약과 관련하여 그 체결 과정과 국회의 비준 동의, 그리고 비준에 이르는 일련의 과정이 아무런 문제가 없었다고 보는 시각은 전무하다. 지금까지 국회의 비준 동의는 사실상 정부의 협상 결과를 추인하는 것에 국한되었고, 그 동의 여부를 결정짓기 위한 국회의 실질적인 활동은 거의 없었다. 국회에 제출된 3개의 통상절차법안은 모두 이 같은 배경 아래서 제안된 법안들로 정부의 통상협상 절차에 대한 국회의 조정, 감독 기능을 강화하고 각 통상협정에 대한 사전대책과 협상전략 수립 등의 사전 준비를 철저히 하도록 제도와 체제를 마련하는 데 그 목적을 두고 있다.

기본적으로 이들 통상절차법안이 지향하는 목적에 대해 공감하는 바가 크다. 그러나 통상절차법안의 내용을 꼼꼼히 들여다보면 현행 헌법을 개정하지 않은 상태에서 과연 그 수용이 가능할까 의구심이 드는 부분이 없지 않다. 또 그 내용이 과연 합리적인지는 차치하고, 현실적으로 가능할지 의문이 드는 부분도 있다. 이하 상술한다.

① 3개 통상절차법안의 개관

먼저 권영길 의원이 대표 발의한 법안의 경우 대통령의 조약 체결권과 관련한 국회의 권한을 가장 강력한 형태로 규정한 것으로 따라서 그만큼 위헌 시비 논란이 크다. 이 법안에 대해서는 사실상 모든 통상조약에 대해 협상추진 전, 그리고 가서명후 정식서명 전 등 2회에 걸쳐 국회로부터 사전 동의를 받도록 한 부분이 통상절차법을 반대하는 측에서 보면 가장 큰 우려를 표명하게 하는 사항이다.

이상경 의원이 대표 발의한 법안은 권영길 의원이 대표 발의한 내용 중 국회의 사전동의권 조항을 삭제하고 있다. 그러나 조약추진계획에 대한 국회의 변경요청권, 협상개시, 진행과 관련한 대국회 보고의무 등은 권의원이 대표 발의한 법안과 거의 차이가 없다. 따라서 권의원의 법안보다 그만큼 위헌 시비는 적다 할 것이나 이 또한 대통령의 조약체결권을 침해하는 것일 뿐만 아니라 통상협상 추진 자체를 매우 어렵게 할 것이라는 우려가 제기되고 있다.

송영길 의원이 대표 발의한 법안은 위 2개 법안과 비교할 때 국회의 권한을 최소화한 내용을 담고 있다. 이 법안에 대해 제기되는 위헌시비는 2006년 12월 3일 현재 찾지 못했다. 대신, 조약 체결과 관련한 국회의 권한을 축소한 것만큼 통상절차법의 의미 또한 반감됐다는 지적이 제기되고 있다.

② 정보의 공개

통상절차법안이 필요하다고 주장하는 측의 가장 큰 이유는 정부가 협상 관련 정보를 독점, 왜곡해 왔다는 부분이다.  정부과 과연 협상 관련 정보를 ‘왜곡’했는지 여부는 차치하고 의도했건, 의도하지 않았건 정보를 ‘독점’했고 정책 담당자의 판단에 따라 ‘걸러진’ 결과를 국민에게 공개해 왔다는 점은 부인할 수 없다. 3개 통상절차법안 모두 ‘정보의 공개’를 규정하고 있는 것은 바로 이러한 배경에 따른 결과라고 본다.

그러나 문제는, 과연 그것이 무엇보다 현행 법 체계상, 그리고 현실적으로 가능한지 여부에 있다.

권영길 의원의 안과 이상경 의원의 안은, 협상에 임하는 우리나라 정부가 협상 상대국, 제3국, 국제기구와의 약속, 국제관례 및 통상협상의 진행 등을 이유로 통상협상 정보 공개 요구를 거부하지 못하도록 규정하고 있다. 다만, 상대국 등의 중대이익이 직결된 정보로서 상대국이 공식 요청한 사항, 그리고 협상의 핵심 전략 관련 사항, 개인 사생활 및 법인 비밀 관련 사항은 비공개가 가능하도록 했다.

이에 비해 송영길 의원 안은 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’에 따라 정보를 공개하도록 규정하였다. 또 정보 공개법 및 기타 법령에서 비공개로 규정한 사항, 그리고 공개시 협상에 지장을 줄 수 있는 사항에 대해서는 비공개가 가능하도록 했다.

먼저, 협상 상대국 등과의 약속, 국제 관례, 또는 통상협상의 진행 등을 이유로 통상협상 정보의 공개를 거부하지 못하도록 법으로 규정하려고까지 한 입법 이유에 대해 정부 당국자는 겸허히 반성을 해야 할 것이다. 통상협상정보를 국민 및 이해당사자등에게 신속, 투명하게 공개해야 한다는, 너무나 당연한 내용이 이를 의무화하는 형태로 법안에 포함된 것은 그만큼 정부에 대한 불신이 크다는 반증일 것이다.

다만,  현실적으로 ‘공개’를 전제로 진행되는 협상은 없다. 그것이 최종 결정되기 전까지 협상 대표들은 최악에서 최선에 이르기까지의 모든 가능성을 열어두고 협상을 진행한다. 때로는 협상 상대에 대해 공갈, 협박성 발언을 할 수도 있고 하소연이나 애걸을 할 수도 있다. 결과만 좋으면 그에 이르기까지의 과정은 용서받을 수 있는 것이 바로 협상이다.

통상절차법안이 담고 있는 ‘정보의 공개’와 관련하여, 정부에 대한 불신이 하늘을 찌를 정도라 하더라도 현실적으로 가장 설득력 있게 제기될 우려는 바로 이 같은 ‘협상의 본질’과 관련된 부분이다.

거듭 말하거니와 모든 협상 결과를 투명하게 공개하라는 것은 당연한 요구이다. 그러나 결과에 반영되지 않은 과정에 대한 내용까지 협상이 진행되는 과정에서 그것도 신속, 투명하게 공개하라는 것은 협상의 본질에 반하는 요구라 하지 않을 수 없다. 이는 협상에 임하는 우리 대표의 입지를 크게 위축시킬 수 있고, 결과적으로 협상 목적을 달성하는 데 실패하는 결과를 초래할 수 있다.

이러한 측면에서 볼 때 정보의 공개와 관련하여서는 송영길 의원의 안이 그나마 현실적으로 수용 가능한 내용이라고 본다. 다만, ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’에 따라 정보를 공개하도록 한 것은, 통상절차법을 별도로 제정하는 의미를 반감시킬 수 있다. 적어도 협상 타결 이후, 협상의 최종 결과에 대한 모든 정보는 이 법률에 따르지 않더라도 국회의 요구에 의해 정보를 즉시 공개하도록 함이 타협점이 될 수 있을 것으로 본다.

③ 통상위원회 구성, 운영

권영길 의원 안과 이상경 의원 안은 통상협상정책에 관한 중요 사항을 심의, 의결하기 위하여 국무총리 소속 하에 통상위원회를 설치하여 통상조약 정책에 대한 중요사항을 심의, 조정하도록 하고 있다.

1998년 정부조직개편을 통해 통상조직을 외교통상부로 일원화하면서 통상교섭 조정업무를 국무총리 산하 대외경제조정위원회‘로 이전한 바 있다. 그런데, 동 위원회가 소기의 목적을 달성하지 못했다는 지적과 판단에 따라 2001년 조정업무를 경제부총리 산하 ’대외경제장관회의‘로 환원한 사실이 있다.

위 법안이 담고 있는 통상위원회 등이 과연 법에서 의도한 대로 그 기능을 제대로 수행할 수 있을지 의문이다. 현행 법 체계 하에 경제, 통상 분야에 필요한 사항을 협의하기 위한 대외경제장관회의가 있고, 동 실무조정위원회, FTA 추진위원회, 대외경제위원회 등이 있다. 또 관계 부처의 의견은 이들 조직을 통해 조정하도록 하고 있다.

지금까지의 협상을 정부가 잘못했다면, 그것이 이와 같은 조직 형태가 잘못된 결과였을까? 통상위원회가 설치되면 그래서 정부 업무의 무엇이 바뀌어질 수 있을까. 새로운 제도를 도입은 이로 인한 혼란과 비용만 가중시킬 것이라는 점에서 반대한다.

④ 민간자문위원회 구성, 운영

3개 통상절차법안 모두 민간자문위원회에 대해 규정하고 있다. 권영길 의원안과 이상경 의원 안은 통상정책 협상 등에 대하여 국민 및 이해당사자 등의 의견을 반영하기 위해 민간자문위원회를 설치하고, 국회가 그 위원의 1/2을 위촉하도록 했다. 또 소관별 자문위원회와 전문가 자문위원회 설치를 의무화하고 이 역시 국회가 그 위원의 1/2을 위촉하도록 했다. 이에 비해 송영길 의원 안은 외교통상부 산하에 민간자문위원회를 설치하고 의장인 통상교섭본부장이 위원을 선임하며 소관별 자문위원회와 전문가 자문위원회의 설치는 재량에 맡기고 있다.

통상절차법안에서 마련하고자 하는 민간자문위원회는 현재 모든 통상관련 부처에 존재하고 있다. 그 구성 또한 업계, 학계, 산하 연구기관, 시민단체 대표 등, 적어도 외형적으로는 ‘구색’을 갖추고 있다. 그리고 정부는 외국과의 통상협상에서 협상 의제와 관련한 제반 내용을 결코 독자 결정한 것이 아니라는 입장을 견지해 왔고, 이를 뒷받침하기 위해 민간자문회의, 공청회 등을 몇 번 했는지를 누차 강조해 왔다.

그런데 문제는 민간자문위원회 위원을 해당 부처가 일방적으로 위촉함으로써 정부 정책에 반대 의견을 표명해온 인사들은 이 자리에 참여할 수 없었다는 데 있다. 또 그 운영이 매우 형식적이어서 이들의 의견이 정책에 반영된 경우는 거의 없다. 지금까지 정부가 운영해온 대부분의 민간자문위원회는 사실상 정부의 입장을 뒷받침하는 들러리였다 해도 틀린 말이 아니다.

이러한 상황을 고려할 때, 특히 권영길 의원 안, 그리고 이상경 의원 안이 구현하고자 하는 민간자문위원회는 그 역할을 제대로 수행할 수 있는 하나의 ‘실체’가 될 수 있을 것으로 보인다.

그런데 문제는 대표자자문위원회, 소관별자문위원회, 전문가자문위원회 위원중 2분의 1을 국회의 위촉으로 구성하게 한 것에 있다. 이들을 국회에서 위촉하게 하면 과연 ‘정치색’에서 자유로울 수 있을까. ‘자문’위원회의 역할이 혹여 이해관계자간의 이익대변의 장으로 변질될 우려는 없을까.

통상절차법안에 규정된 민간자문위원회의 존재목적은 ‘자문’에 있으며 정부에 대한 ‘감시’ 또는 ‘감독’에 있지 않다. 그것이 정부의 들러리가 되는 것을 막기 위해 국회의 관여가 불가피하다고 판단한다면 정치색으로부터의 자유, 그리고 이익대변장이 될 것이라는 우려에 대한 불식을 위해 필요한 제도를 강구해야 할 것이다.

⑤ 조약추진계획에 대한 국회의 변경요구권

권영길 의원안은 국회는 조약추진 동의를 함에 있어서 특정 조약 추진계획의 변경을 요구하거나 협상 추진방향, 조약의 범위 등에 대한 조건을 부과할 수 있도록 하고 있다. 또 이상경 의원안은 국회는 보고받은 조약추진계획에 대해 정부에 그 변경을 요청할 수 있도록 하고 정부 대표는 조약추진계획에 대한 국회의 요청사항을 반영하도록 노력할 의무를 부과하고 있다.

국회에 조약의 체결 동의권이 있다고 하고, 또 그 동의권의 범위를 체결을 위한 검토 및 협의가 개시되는 시점부터라고 하면, 논리적 귀결로 위와 같이 규정한 법안의 내용이 불가하다 할 수 없다.

그러나, 설혹 조약체결 동의권이 국회에 있다 하더라도, 그것은 조약 체결을 위한 검토 및 협의를 시작하는 시점이 아니라, 체결을 위한 실무 협상이 타결된 시점 등 가급적 그 범위를 좁혀 해석함이 삼권 분립 원칙에 부합하는 것이라 본다. 조약의 체결 동의권을 인정받을 경우 국회가 할 수 있는 것은 타결된 협상 결과에 대한 동의 또는 거부 중 하나일 뿐일 것이다. 이후 비준을 앞둔 시점에 비준 여부에 대한 또 한 번의 동의 또는 거부권을 행사할 수 있다. 오직 결과에 대한 평가만 하고 그 수용 여부만 판단하는 것이 국회 본연의 역할일 것이다.

⑥ 정부의 대국회 자료제출 의무

권영길 의원 안과 이상경 의원안은 모든 통상협상 정보에 대한 정부의 대국회 제출 의무를 규정하고 있다. 또 이에 대해서는 “군사, 외교, 대북 관계의 국가 기밀에 관한 사항으로 그 발표로 말미암아 국가안위에 중대한 영향을 미친다는 주무부장관의 소명이 증언 등의 요구를 받은 날로부터 5일 이내에 있는 경우” 국회에서의 증언을 거부할 수 있도록 한 국회에서의 증언, 감정 등에 관한 법률 제4조 1항 단서의 적용을 배제하였다. 이에 비해 송영길 의원 안은 현행 법령(정보공개법 등)에 따른 자료 제출 의무를 규정하고 있다. 국회의 제출요구 자료 중 비공개 자료는 국회법상 특위 또는 상임위원과 협의 후 특정 위원 또는 공무원 등에 한해 열람이 가능하도록 했고 비밀 누설시 형사 처벌하도록 하는 보안유지 규정을 두고 있다.

기본적으로 국회의원이 열람 등을 통해 인지한 정보를 이해당사자들과의 공유하지 못하도록 한다면 국회는 정부에 모든 통상협상 정보 제출을 요구할 필요가 없고, 정부 또한 이러한 요구에 응할 이유가 없다. 그러나, 협상 진행과정에서 정부와 국회간에 통상협상과 관련한 충분한 정보공유가 이루어지는 것이 바람직하다는 취지에서 보면 설혹 그것이 이해당사자들에게 공개되지 않는다 하더라도 통상협상 정보에 대한 국회 제출 의무의 의미를 완전히 부인할 수는 없다고 본다.

권영길 의원안, 그리고 이상경 의원안 모두 국회에서의 증언, 감정 등에 관한 법률 제4조 1항 단서의 적용을 배제하고 있는 바, 이는 국가안위에 중대한 영향을 미치는 사항에 대해서도 주무장관이 그 소명을 통해 공개를 유보할 수 없다는 것을 의미하는 바, 국가안위에 중대한 영향이 미치는 사항에 대해서까지 그것이 통상협상 정보라는 이유로 주무장관의 소명에 반하여 정보를 제출하도록 의무화하는 것이 바람직한 것 같지는 않다.

그렇다고 해서, 송영길 의원안에서처럼 정보공개법 등에 따라 자료제출 의무를 정부에 부과하고 비공개 자료는 극히 제한된 인사에 한해 열람을 허용하며 열람된 정보가 누설된 경우 형법, 국회법 등을 통해 엄하게 처벌하는 것은 이 또한 통상절차법의 제정 의미를 반감시킨다는 점에서 찬성하기 어렵다. 정부는 통상협상 정보를 지나치게 독점해 왔다. 또 그로 인한 오해와 불신이 컸다.

협상이 타결된 후, 타결된 협상에 관한 모든 정보는 국회의 요구가 있을 경우 정부는 기본적으로 제출하도록 하는 것이 타당하다고 본다. 다만, 국무총리(또는 주무부처장관)가 국가안보 등 합당한 이유를 소명하고 국회의장이 이를 수용할 경우 정보 공개 대상에서 제외시킬 여지는 남겨 두는 것도 고려할 수 있다고 본다.

4. 맺음말

통상절차법안은 한마디로 한미자유무역협정과 같은 국가간 중요 조약을 체결하려 할 때 국회가 조약 ‘비준’ 시점이 아니라 조약 ‘추진’ 시점부터 적극적인 역할을 수행하겠다는 의지를 담은 것이라 할 것이다.

이들 법안은 국회가 조약에 대한 비준 동의권뿐만 아니라 체결 동의권까지 보유하고 있다는 전제에서 사실상 교섭권까지 국회가 행사하는 내용을 포함하고 있다.

국회는 그동안 비준 동의권조차 제대로 행사하지 못했다. 그러나 그 책임은 정보를 독점한 정부뿐만 아니라 그 내용을 제대로 심의하고 문제점을 논리적으로 지적하지 못한 국회도 공동으로 부담해야 할 책임이다.

여야 국회의원들은 이제 그동안 제기됐던 정부의 문제점을 바로 잡기 위해 대통령까지 반대한 내용의 법안을 제출했다. 정부의 병폐를 이렇게 해서 바로잡을 수 있다면, 그렇다면 국회의 고질병은 어떻게 해결할 수 있을까.

지금까지 조약 체결을 위한 통상 교섭이나 그 비준에 있어 국회가 지나치게 소외된 것은 사실이다. 그러나 그 책임을 정부에게만 묻고 국회의 문제에 대해 대책이 마련되지 않으면 우리나라 통상 교섭의 원만한 추진은 앞으로 불가능할 것이다.

정부가 제공한 정보와 관련 문서가 ‘영문’으로 되어있음까지 탓하는 국회의원들의 전문성과 능력에 대한 의문은 논외로 한다. 그보다는 보다 근본적인 측면에서 국회의 역량을 과소평가할 수밖에 없는 이유가 있다.

‘국익’을 위해 진정으로 필요한 것이 무엇인지, 또 과연 어떤 정책을 취하는 것이 우리나라의 현재와 미래를 위해 유익한 것인지 등에 대해 국회의원마다, 그리고 각 정당마다 전혀 다르게 생각하는 경우는 비일비재하다. 서로의 이해관계, 그리고 저마다의 이데올로기가 상충될 때 그 대상에 대한  사회적 관심이 크면 클수록 국회는 파행을 거듭했다. 서로의 다른 입장을 대화와 타협으로 해결하는 모습을 국회는 단 한 번도 국민들에게 보여준 적이 없다.

한미 자유무역협정(FTA) 3차 협상이 미국 시애틀에서 시작되던 2006년 9월 7일, 여야 의원 23명은 “정부의 한미 FTA 협상과정에서 헌법상 보장된 국회의 조약체결, 비준 동의권이 침해됐다”며 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구했다. 이들 여야 의원은 노무현 대통령과 정부를 상대로 제기한 이번 소송에서 “정부는 한미 FTA 협상 체결 과정에서 대통령의 조약체결권을 과도하게 사용하여 삼권분립의 원칙을 침해하고 국회의 조약체결, 비준 동의권이 성실하게 이행되지 않아 국회는 거수기에 그치고 있다”면서 “정부는 현재 국회 한미 FTA 특위 소속 의원들에 한해 협상 정보를 일부 공개하고 있지만, 요식적인 수준에서 시간과 인력을 제한하고 제출된 자료 또한 영문으로 준비하고 있어 이와 같은 정부의 부작위는 삼권분립을 명시하는 헌법정신에서 어긋나 있다”고 주장했다.

프레시안, “여야 의원 23명, ‘한미 FTA 위헌,’ 심한청구” 2006년 9월 7일자.

통상절차법안의 위헌 소지 여부는 헌법재판소의 권한쟁의심판 결과에 따라 많은 부분 시비가 가려질 것이다.

헌법재판소에 권한쟁의 판단을 구한 국회의원들의 주장이 수용될 수도 있다. 그러나 그들의 주장 중 "국회의 조약체결ㆍ비준동의권이 성실하게 이행되지 않은" 이유는 무엇일까. 또 “국회가 거수기에 그친” 진정한 사유는 무엇일까. 이 부분에 대한 겸허한 성찰과 대책이 우선되지 않는 한 통상절차법안이 국회를 통과하고 위헌 소지를 없앤다 해도 성공적으로 운영될 수는 없을 것이다.