17대 국회 전반기 평가 토론회

국회 운영,

무엇을, 어떻게 바꿔야 하나?

일시 : 2006년 7월 13일(목) 오후 2 ~ 5시

장소 : 한국기계산업진흥회 10층 대회의실

주최 : 참여연대 의정감시센터

글 싣는 순서

토론회 순서		1
17대 국회 전반기 2년의 평가 : 성과와 과제 강원택 / 숭실대 교수, 참여연대 의정감시센터 소장		2
<국회 운영, 무엇을, 어떻게 바꿔야 하나?> 토론문 최재천 / 열린우리당 국회의원		21
17대 국회운영 평가 : 법을 지키는 국회로 이현우 / 서강대 교수, 참여연대 의정감시센터 실행위원		25
“17대 국회 전반기 2년의 평가”에 대한 토론문 박찬표 / 목포대 교수, 참여연대 의정감시센터 실행위원		28
17대 국회 평가를 위한 토론의 쟁점 성한용 / 한겨레 정치팀 선임기자		32
17대 국회 전반기 평가와 향후 개혁 방향 김민영 / 참여연대 협동사무처장		36

토론회 순서

[사회]	김민전 / 경희대 교수, 참여연대 의정감시센터 실행위원

[발제]	17대 국회 전반기 2년의 평가 : 성과와 과제

강원택 / 숭실대 교수, 참여연대 의정감시센터 소장

[지정토론1]	최재천 / 열린우리당 국회의원

[지정토론2]	박재완 / 한나라당 국회의원

[지정토론3]	17대 국회운영 평가 : 법을 지키는 국회로

이현우 / 서강대 교수, 참여연대 의정감시센터 실행위원

[지정토론4]	“17대 국회 전반기 2년의 평가”에 대한 토론문

박찬표 / 목포대 교수, 참여연대 의정감시센터 실행위원

[지정토론5]	17대 국회 평가를 위한 토론의 쟁점

성한용 / 한겨레 정치팀 선임기자

[지정토론6]	17대 국회 전반기 평가와 향후 개혁 방향

김민영 / 참여연대 협동사무처장

[자유 토론]

총론 발제
17대 국회 전반기 2년의 평가 : 성과와 과제
		강원택 / 숭실대, 참여연대 의정감시센터 소장

1. 들어가는 말

17대 국회는 많은 국민들의 기대 속에 출범했다. 상황적으로 볼 때 16대 국회 임기 말에 있었던 노무현 대통령에 대한 탄핵 논란 속에서 치러진 선거였을 뿐만 아니라 3김의 정치적 은퇴 뒤에 실시된 첫 국회의원 선거이기도 했다. 17대 국회의원 총선거에서는 적지 않은 변화가 나타났다. 당선된 의원들 중 2/3가 의정 경험이 없는 초선 의원들이었고 여성의 정계진출도 두드러졌다. 이념 정당인 민주노동당의 성공적인 원내 진출도 17대 총선에서 나타난 ‘사건’이었다. 이러한 변화는 과거 국회와 국회의원에 대한 국민들의 높은 불만과 불신을 반영한 결과였으며, 새로운 인물로 크게 ‘물갈이’된 17대 국회에 대한 기대감의 표현이었다.

지난 2006년 6월로 17대 국회의 전반기 2년을 보냈다. 이 글은 새로움과 변화라는 국민적 여망 속에 출발한 17대 국회의 지난 2년의 활동에 대한 평가를 목적으로 한다. 17대 국회의 평가는 이전 국회와 비교할 때 국회의원의 원내 활동뿐만 아니라 의사 진행, 정당 간 정치적 갈등이나 쟁점 해소라는 차원에서 살펴보고자 한다. 즉 국회가 대외적으로는 사회적인 갈등을 제도적으로 해소하는 기구로서의 역할에 얼마나 충실했나 하는 점과 대내적으로는 한 기구로서 국회라는 기구 내부의 운영의 효율성이라는 기준으로 지난 2년의 국회 활동을 평가하고자 한다. 이 글에서는 구체적으로 네 가지 측면에서 17대 국회 전반기 2년을 평가할 것인데, 그것은 첫째, 입법 활동, 둘째, 행정부 견제 활동, 셋째, 원내 갈등 관리, 그리고 마지막으로는 대 국민 관계 등이다. 그리고 이러한 평가를 토대로 향후 개선되어야 할 과제에 대해서 논의할 것이다.

2. 17대 국회 2년의 평가

(1) 입법 활동

17대 국회는 그 구성상의 변화뿐만 아니라 활동 여건도 이전에 비해 적지 않은 변화가 있었다. 우선 3김의 퇴장 등 소위 ‘제왕적 당 총재’가 사라졌고 정당 민주화의 진전과 함께 의원들의 활동이 과거에 비해서 자유로워졌다. 정당 기율의 제약이 사라진 것은 아니지만 과거에 비해서는 많이 완화되었고 그만큼 정당뿐만 아니라 개별 의원을 중심으로 한 의정 활동도 활발해졌다. 그것을 보여주는 한 예가 의원들의 입법발의 증가이다. 16대 국회와 비교할 때 가장 두드러진 차이를 보여주는 것 중의 하나가 바로 의원 발의 법안 수의 증대이다.

17대 국회의 지난 2년간 의원들이 발의한 법률안은 총 3,490건(2006년 6월 30일 현재)으로 16대 국회 4년간 발의 법안 수 1,912 건과 비교하면 무려 1,238건이나 늘어났다. 이 중 가결 처리된 의안의 수도 늘어나서 지난 2년간 모두 530건이 가결되었다. 그러나 의원 발의 법안 가운데 가결된 법안의 비율은 15%로 16대 국회 때의 27%나 15대 국회 때의 40%와 비교하면 높지 않다는 사실을 알 수 있다. 이는 의원 발의 법안의 수적 증가가 반드시 긍정적인 변화로만 보기 어렵다는 점을 시사해 준다.

<표 1> 15-17대 국회, 의원발의법안 접수 및 처리 현황 (2006년 6월 30일)

※국회의안정보시스템(http://search.assembly.go.kr/bill/), 『의정자료집 2004』,『국회보 6월호』참조.

	접수	처리	가결	공청회
15대	1,144건	791건 (69%)	461건 (40%)	45회
16대	1,912건	1,199건 (63%)	517건 (27%)	134회
17대	3,490건	1,238건 (35%)	530 (15%)	199회

즉 의원 발의 법안 건수의 급증과 낮은 가결률은 충분한 검토와 정책적 결과 등을 고려한 것이기보다는 ‘실적 올리기’에 급급했다는 것을 보여주는 것이기도 하다. 실제로 법률 적용 후 생길 부작용 등을 사전에 충분히 검토하지 않아 법 시행 후 곧바로 추가 개정의 필요성이 제기되거나 혹은 홍준표 의원의 국적법 개정 논란에서 보듯이 법안의 파급효과보다 인기몰이식 입법 시도도 나타났다. 또한 법안을 발의한 의원이 소속 정당의 당론과 위배되는 법안을 제출한 일도 있었다. 이는 의원의 자율성 증대의 결과라기보다 충분한 정책적, 정치적 고려 없이 법안을 발의했음을 보여주는 또 다른 예이다. 또 한편으로는 민주당 김효석 의원의 ‘간접투자자산운용업법’이나 열린우리당 김종률 의원의 ‘기업구조조정촉진법’ 등의 경우처럼 의원입법이 정부입법보다 절차가 간단한 점을 이용하여 정부 추진 법안을 의원이 대신 발의하는 경우도 포함되어 있었다.

<표 2> 예산부수법안 비용추계서 첨부 현황 (2006년 4월 30일 현재)

※국회의안정보시스템(http://search.assembly.go.kr/bill/) 및 『2005년도 법안비용추계 사례』참조.

	의원발의법안	비용추계서 첨부
15대	1,144건	13건 (1%)
16대	1,907건	76건 (4%)
17대	3,306건	525건 (16%)
합계	6,357건	614건 (10%)

법안의 정책적 결과를 사전에 고려하도록 강제할 수 있는 방안이 예산 부수 법안의 경우 소요 비용에 대한 사전 검토를 의무화하는 것이다. <표 2>는 의원이 발의한 법안 가운데 비용추계서가 포함된 법안의 비율이다. 17대 국회에 들어서 이전보다 비용추계서를 첨부하는 경우가 늘어났지만 전체적으로 보면 여전히 낮은 비율이다. 이처럼 실제 소요될 비용을 고려한 법안 제출이 낮은 원인 가운데 하나는 국회 내 전문 인력 및 자원의 부족이다. 행정부에 비해서 정책 자문이나 정책 지원 기구, 인력이 크게 부족한 우리 국회의 현실을 고려할 때, 제도적 지원 기구의 확충 없이 의원들의 독자적 발의 법안이 늘어나고 있다는 것을 반드시 반길 일만은 아닌 것 같다. 그런 점에서 의원 발의 입법의 증대 추세가 보다 건설적인 국회의 전문성을 강화할 수 있도록 전문 지원 기구를 확충하는 일이 무엇보다 시급한 일이다. 미국처럼 미 도서관의 CBO, GAO 등 전문지원 조직뿐만 아니라, 의원 입법에 대한 예산 지원 제도의 개선, 의원 입법 보좌 기능의 강화, 법제실의 전문성 강화 (박찬표 2002: 40-41) 등이 고려해 볼 수 있는 방안이 될 것이다.

그리고 이를 토대로 생성된 법안의 정책적 결과를 검토하고 예상할 수 있도록  ‘입법 영향 평가제’ 도입을 적극 검토해 볼 필요가 있다. 이 제도는 의원 발의 법안이 ‘실적 올리기’식으로 남발되는 것을 막고 책임성과 공익성을 높이는 데 도움을 줄 것으로 기대된다.

한편, 많은 나라의 의회에서는 입법 과정에서 이해 관계자나 전문가의 의견을 청취하여 법안의 장단점에 대한 의견을 제시하고 교환하는 공개토론장으로서 공청회를 개최한다. 우리나라 국회가 입법과정에서 개최한 공청회 회수를 비교해보면, 15대, 16대 국회는 4년 동안 각각 45회, 134회를 개최한 반면, 17대 국회는 2년 간 199회를 개최했다. 과거에 비해서 공청회의 개최가 양적으로 크게 늘어났음을 알 수 있다. 과거에 비해 이처럼 입법 과정에서 공청회가 활성화된 것은 긍정적인 변화라고 평가할 수 있다. 그만큼 입법 과정이 신중해졌고 이해 당사자 및 전문가의 견해를 참고하려는 노력이 증대된 것이기 때문이다.

그러나 이러한 긍정적인 변화에도 불구하고 상당수의 공청회는 형식적으로 개최되거나 소속 위원회의 의원 다수가 불참하는 등 실제 운영상에 있어서는 적지 않은 문제점도 나타났다. 더욱이 제정 법률안 및 전부개정 법률안의 경우에는 국회법에서 공청회 개최를 의무화하고 있지만, 17대 국회에서 지난 2년간 다룬 78건의 제정 및 전부개정 법률안 가운데 59%인 46회만 입법 청문회를 개최했다. 이것이 가능한 것은 위원회 의결로 이를 생략할 수 있기 때문이다. 따라서 이전에 비해 공청회의 개최가 활발해지기는 했지만 아직은 제도적으로 자리 잡은 상태라고 보기는 어려울 것 같다. 공청회가 형식적인 자리가 아니라 보다 실질적인 성과로 이어질 수 있도록 하기 위한 방안이 필요하다.

<표3> 17대 국회 제정 및 전부개정법률안에 대한 공청회 개최 현황 (2006년 5월 2일)

※국회의안정보시스템(http://search.assembly.go.kr/bill/) 및 국회 경과보고서 참조.

제정 및 전부 개정 법률안	공청회 개최 회수	미개최 회수
78건	46회 (59%)	32회 (41%)

한편, 의원들의 본회의 출석률은 평균 89% (2006년 6월 30일 현재)로 16대 국회에 비교할 때 큰 차이는 아니지만 다소 (4%) 개선된 것으로 조사되었다. 그런데 본회의 안건 투표율은 평균 71% (2006년 6월 30일 현재)로 나타나 출석만 체크하고 본회의장을 빠져나간 의원의 수가 적지 않음을 보여준다. 17대 국회 전반기 상임위 평균 출석률은 82% (2006년 6월 30일 현재)이다. 전반적으로 의원들의 출석률은 과거 국회와 비교하면 상당한 정도로 개선된 것으로 평가된다.

(2) 대 행정부 견제 활동 : 국정감사, 예ㆍ결산 심의

국회는 입법 기관이면서 동시에 행정부의 활동을 견제하는 제도적 기구로서의 역할을 부여받고 있다. 앞에서 살펴본 대로 17대 국회 전반기는 과거 국회와 비교할 때 입법 활동의 측면에서는 활발한 움직임을 보였다. 그런 점에서 긍정적인 평가를 내릴 수 있을 것 같다. 그러면 행정부 견제 기능의 측면에서는 어떤 평가가 가능할까? 이를 위해 대 행정부 견제를 위한 두 가지 핵심적 활동이라고 할 수 있는 ‘예ㆍ결산 심사’와 ‘국정감사’를 살펴보기로 한다.

17대 국회 전반기의 국정감사는 이전 국회에 비해 정쟁, 색깔시비, 무책임한 폭로 등 ‘구시대적 행태’는 현저히 줄었다. 그러나 정교한 문제 제기와 대안제시, 국민의 알권리를 충족시키는 등 ‘정책 국감’의 의미를 온전히 구현했다고 하기에는 역부족이다. 정파적 이해관계나 국회의원들의 노력 부족 등도 이처럼 미흡한 국감의 원인이겠지만 보다 중요한 원인은 피감 기관의 수가 너무 많다는 점이다. <표 4>에서 보는 것처럼 그동안 국회가 국정감사를 실시하는 피감기관의 수는 꾸준히 늘어났는데, 특히 17대 국회에 와서는 그 수가 이전 16대 국회에 비해 90개나 늘어났다. 17대 국회에 들어와서 2004년 457개, 2005년 461개 기관을 감사하는 것은 부실 국감의 주요한 원인이다. 길어야 20일 남짓한 국감 기간 동안 400개 이상의 기관을 제대로 감사할 것으로 기대하기는 어렵다. 이것이 왕성한 의정활동 의욕을 보여주는 것이라고 해도 이런 상황에서는 물리적으로 충실한 국감을 하기 어려운 조건이다. 실제로 의원 1인이 답변을 포함하여 평균 9분(2005년 기준)을 사용하고 있다. 의원들 역시 이 모든 기관에 대해 관심을 갖고 충실한 준비나 적절한 문제제기를 하기 어렵다. 그 때문에 수준 미달 질의, 부적절한 문제제기, 무관심 등이 국정감사의 질을 떨어뜨리고 있다. 이런 점에서 볼 때, 보다 충실하고 내실 있는 국정감사를 위해서 정기국회 기간 동안에 몰려 있는 국정감사를 분기별로 대상 부서를 정하여 감사하는 ‘연중 상시 국정감사'의 형태로 전환하는 것이 바람직해 보인다.

다른 한편 17대 국회 들어서도 상당수의 증인들이 불출석하여 국감을 무력화시켰다. 증인 불출석에 대해 분명한 대책을 마련해야 하겠지만, 정파적인 이해관계에 따라 각 정당이 증인 출석 요구를 남발하는 일이 불출석으로 이어져 국회의 권위를 스스로 실추시키는 결과를 낳고 있다. <표 4>에서 보는 것처럼 17대 국회 2년 동안 채택한 증인의 수는 15대, 16대 국회 전 임기동안 채택한 증인의 수보다 많았다. 이와 함께 불출석한 증인의 수도 크게 늘어났다. 국감 증인 채택은 증인으로 나오게 될 이들의 인격이나 인권과도 관련되는 문제인 만큼, 증인 출석 요구를 보다 신중하게 하고 불출석자에 대한 벌칙 적용이 실질적으로 이뤄질 수 있도록 하는 일이 필요하다.

<표 4> 15-17대 국정감사 관련 현황

※『의정자료집 2004』 및 『2004, 2005 국정감사통계』참조.

	연평균 피감기관 수	연평균 증인 수	연평균 일반증인 수	총 불출석 증인 수
15대	327개	2,605명	81명	122명
16대	369개	2,538명	190명	231명
17대	459개	3,201명	170명	339명

이와 마찬가지로, 불성실한 자료 제출, 누락 등 피감기관의 태도도 여전히 문제점으로 지적된다. 국회의원들의 터무니없이 방대하고 중복된 자료제출 요구도 개선되어야 할 문제이지만, 피감기관이 근거 없이 자료제출을 거부하는 것 또한 국민의 알권리를 침해하는 위법한 행위이다.

전체적으로 평가할 때, 국정감사는 제도적으로 보완하고 개선해야 할 점이 많다. 단순한 양적 증가가 아니라 질적으로 개선된 국정감사가 될 수 있도록 시간의 안배나 증인 채택의 문제, 자료 제출 문제가 적절하게 해결되어야 한다.

예ㆍ결산 심의는 이전 국회와 비교할 때 별다른 개선이나 진전을 확인하기 어려운 부분이다.

예ㆍ결산 심사의 경우, 2004년 야4당은 예산에 대한 국회 고유의 통제권을 회복하고, 정부의 예산 집행에 대한 성과주의를 수반하기 위하여 예결특위 상임위화가 이뤄져야 한다는 의견을 제출한 바 있다. 이는 예결특위 상임위화를 통해 정부에 대한 예ㆍ결산 감시 및 감독 기능을 강화하겠다는 의미이다. 예산 편성의 단계 즉, 예산편성기본지침 마련에서부터 예산안이 국회에 제출되는 과정에 이르기까지 예산안과 관련된 사항 전반이 국회에 보고 되도록 하고, 국회의 예산심의가 자원의 배분이라는 차원에서 보다 근본적이고 심도 깊게 진행되어야 한다는데 대해 의견이 모아졌지만 지난 2년 동안 제도적으로 개선된 것은 없다. 정기국회의 주요 쟁점이 예산 심사 일정과 연동되는 것 역시 17대 국회에서도 마찬가지이다. 법정 의결 기한을 지키지 않는 것도 이전과 마찬가지다. <표 5>에서 보듯이 17대 국회 들어와서 예산안 처리가 지연된 현상은 과거에 비해 오히려 더 심해졌다. 정치적인 쟁점 때문에 예산안 심의와 처리가 제대로 이뤄지지 못하고 있다. 2004년, 2005년 모두 겨우 해를 넘기지 않고 예산안을 통과시켰다. 정파적인 갈등에 예산안이 볼모로 잡히고 국회가 파행으로 치달았음을 잘 보여주는 것이다. 15대 국회 말에 국가예산의 편성과 그 집행의 전 과정을 연중 상시적으로 심사하고 통제하기 위하여 예결특위를 상설특위로 전환했지만 실제로 회의가 개최되는 것은 법정 시한에 임박한 시점이고 그 이외의 기간에 회의를 연 것은 17대 국회 2년 간 10번도 안 된다. 한편, 국회는 작년에 충실한 결산심사를 위해 조기 결산을 실시하겠다고 했지만, 실제 정부로부터 결산안이 국회로 넘어오는 6월에 결산 심사를 하지 않았다.

<표 5> 15-17대 정부예산안 처리 현황

※『의정자료집 2004』참조.

	안건	의결법정기한	국회의결일자	지연기간
15대	1997년도 예산안	12월 2일	12월 13일	11일
	1999년도 예산안	12월 2일	12월 9일	7일
	2000년도 예산안	12월 2일	12월 18일	16일
16대	2001년도 예산안	12월 2일	12월 27일	25일
	2002년도 예산안	12월 2일	12월 27일	25일
	2003년도 예산안	12월 2일	11월 8일
	2004년도 예산안	12월 2일	12월 30일	28일
17대	2005년도 예산안	12월 2일	12월 31일	29일
	2006년도 예산안	12월 2일	12월 30일	28일

이처럼 의회의 역사적 기원이나 제도적 견제라는 측면에서 볼 때 가장 중요한 예ㆍ결산 심의가 실속 있게 이뤄지지 못하고 있다. 무엇보다 예결특위의 상임위화가 선행되어야 할 문제라고 생각되며 예산안 처리가 정치적 쟁점과 연계되지 못하도록 하는 방안의 마련도 필요할 것이다.

(3) 국회 원내 활동

세 번째로 평가해야 할 부분은 국회 원내 활동의 효율성과 책임성에 대한 것이다. 이전 국회에 비해서 원내 갈등은 얼마나 잘 해결해 내는지, 법안의 처리는 얼마나 효율적인지, 그리고 의원 스스로의 권위와 도덕성은 제대로 유지해 왔는지 하는 것이 여기서의 평가의 기준이다.

가) 원내 갈등의 관리

국회는 사회적으로 다양한 이해관계에서 파생되는 갈등을 제도적으로 해소하는 기관이다. 그런 점에서 국회 내의 합의 과정은 본질적으로 정치적 갈등을 내포하고 있을 수밖에 없다. 문제는 그러한 갈등이 어떻게 제도적으로 관리되고 해소될 수 있는가 하는 점이다. 그러나 그 동안 우리 국회에서는 중요 의안을 둘러싸고 전개된 정당 간 갈등이 국회법과 같은 공식 규범이 처방한 바대로 전개되고 해소되지 않았다 (박찬욱 1999: 75). 이러한 문제점은 17대 국회에서도 마찬가지로 나타났다.

<표 6>에서 보듯이, 17대 국회에서는 개원 후 첫 원구성부터 파행이 시작되었고 사실상 지난 2년 내내 이러한 파행적 운영이 반복적으로 이뤄졌다고 할 수 있다. 여야간 쟁점 법안으로 인해 파행된 기간은 지난 2년 간 모두 103일에 이른다. 또한 원구성 문제로 2004년에 29일, 2006년 21일 등 모두 50일 간 파행을 겪었다. 17대 국회 2년간 여야간 정치적 격돌로 파행을 겪은 기간은 모두 193일에 달한다. 이런 수치는 그동안 우리 국회가 정치력이 부재할 뿐만 아니라 사회적 갈등을 제도적으로 해소해 내기보다는 오히려 갈등의 중심에 놓여 있었다는 사실을 잘 보여주고 있다. 큰 물갈이와 함께 정치개혁과 새로운 정치에 대한 기대감이 높았던 17대 국회에서도 여야간 정치적 갈등이 줄어들지 않고 있다는 사실은 우리 국회의 원내 갈등이 구성원의 개인적 문제가 아니라 심각한 제도적인 문제점을 갖고 있다는 것을 나타낸다. 이러한 교착 상태로 인해 식물국회라는 비난과 함께 국회에 대한 부정적 평가가 늘어나고 있다 (이현우 2006: 6). 향후 원내 갈등을 제도적으로 해소할 방안에 대한 진지한 검토가 필요한 시점이다.

<표 6> 17대 국회 전반기 파행 현황

년도	회기	날짜	기간	단위	이유
2004	임시회	6월	29일	전체	원구성, 예결특위 상임위화 및 주요 상임위원장 배분 문제
	정기회	10월 28일~11월 11일	15일	전체	이해찬 국무총리의 한나라당 차떼기당 발언으로 파행
	정기회	9월 13일	1일	교육위 소위	법률심사소위 구성 비율
	정기회	9월 17일	1일	행자위	친일진상규명법개정안 공방
	정기회	10월 4일	1일	통외통위	통일부 업무보고 형식으로 공방
	정기회	10월 5일	1일	교육위	친북교과서 논쟁
	정기회	10월 5일	1일	통외통위	국가기밀(충무계획) 누설 논란으로 공방
	정기회	10월 6일~7일	2일	국방위	국가기밀 공개로 정회 소동
	정기회	11월 18일~30일	13일	정무위	공정거래법 여당 단독처리 과정에서 한나라당 불참
	정기회	11월 17일~30일	14일	예결특위	결산심사소위원장 문제
	정기회	12월 1일 ~6일	6일	법사위	국가보안법 폐지 안건 상정 문제
	정기회	12월 1일~22일	22일	법사위	국가보안법
2005	임시회	3월 2일	1일	법사위	행정도시특별법, 한나라당 김문수, 이재오, 안상수, 배일도 의원(6시간 50분 점거)
	정기회	9월 13~15일	2일	교육위	사립학교법 공방
	정기회	9월 14일	1일	재경위	국감 증인 채택 공방
	정기회	9월 23일	1일	통외통위 국감	쌀협상비준안 처리 공방
	정기회	9월 26일	1일	문광위 국감	KTV 편파방송 항의
	정기회	9월 29일	1일	건교위 국감	부실한 자료제출로 국감 거부
	정기회	10월 21일	1일	통외통위	쌀협상비준안 처리 공방
	정기회	11월 14일	1일	통외통위	북한 인권결의안 처리 공방
	정기회	11월 23일	1일	본회의	쌀협상비준안 처리, 민주노동당 법안 처리 저지
	정기회	12월 7일	1일	재경위 소위	종합부동산세 공방, 한나라당 퇴장
	정기회	12월 8일	1일	본회의	종합부동산세법 처리, 한나라당 등원 거부
	정기회	12월 9일	1일	본회의	사립학교법 개정안 처리, 한나라당 법안 처리 저지
	임시회	12월 12일 ~1월 10일	30일	상임위 전체	사립학교법 처리에 반발, 한나라당 등원 거부
2006	임시회	4월 1일, 3일, 14일, 21일	4일	법사위	비정규입법,
	임시회	2월 28일, 3월 2일	2일	법사위	비정규입법
	임시회	2월 8일	1일	산자위	한나라당 정세균 산자부 장관 내정자에게 사학법통과에 대한 사과 요구
	임시회	4월 1일, 3일, 14일	3일	법사위	비정규입법
	임시회	4월 20일 ~5월 2일	13일	상임위 전체	사학법 재개정
	임시회	5월 29일 ~6월 18일	21일	전체	원구성, 법사위원장 및 상임위 배분 문제
합계			193일

나) 법사위와 윤리위

법안 처리의 효율성이나 원내 갈등의 해소 문제와 관련해서 살펴보아야 할 부분이 법사위의 활동이다. 법사위는 법률의 자구나 형식의 심사 권한을 통해, 해당 상임위에서 이미 논의를 끝내고 의결하여 통과된 법률안에 대해서도 이를 본회의에 상정하거나 폐기할 수 있는 권한을 사실상 지니고 있다. 이에 따라 해당 상임위 수준에서 이미 한 차례 논란과 토론을 겪은 사안이 다시 법사위에서 똑같은 과정을 되풀이하게 됨으로써 쟁점 사안의 경우에는 정치적인 갈등을 재연하고 원활한 국회 운영을 저해하는 결과를 낳고 있다. 또 다른 한편으로는 기존 상임위에서의 논의 결과를 법사위 논의 수준에서 얼마든지 뒤집을 수 있는 권한이 주어져 있다는 점에서 원내 ‘상원(上院)’이라는 비난도 받고 있다. 이러한 법사위의 권한은 상임위 제도의 기본 원리인 상임위 간의 기능적 형평성과 수평적 분업의 정신에 위배된다. (박찬표 1999: 174-175)

또한 법률안, 국회규칙안의 체계, 형식과 자구의 심사를 다뤄야 하기 때문에 모든 법안이 법사위를 거치게 된다. 각 상임위별로 논의된 엄청나게 많은 법안을 모두 법사위에서 엄격한 기준 하에 검토한다는 것은 불가능하다. 법사위 자체에 부여된 소관 부서와 관련된 업무도 적지 않다. 따라서 몇몇 쟁점 법안을 제외하면 사실상 형식적인 심의만이 이뤄질 수밖에 없다. 현재 법사위에는 12명의 입법조사관 (타 상임위는 4~5명)이 있는데, 참여연대가 국회 사무처에 문의한 결과에 따르면, 이들이 작성한 체계자구심사보고서의 80~90%가 원안 그대로 통과되고 있다. 쟁점법안을 제외하면 거의 대부분의 법안이 형식적인 의결로 처리되고 있는 것이다. 법사위에 주어진 체계, 형식, 자구 심사 권한이 정치적 의도에 의해 선별될 가능성이 높다는 것을 보여주는 것이라고 할 수 있다.

<표 7> 17대 국회 법사위 점거 사례

법안	회기	날짜	주체	비고
국가보안법	2004년 정기국회	12월 1일~6일	한나라당	이후 의사일정 전면 보이콧
공정거래법	2004년 정기국회	11월 23일	한나라당	12월 1일 한나라당 의원 퇴장한 상태에서 법사위 통과
행정도시특별법	2005년 2월 임시회	3월 2일	한나라당 김문수, 이재오, 안상수, 배일도 의원	본회의 직권 상정하여 가결
비정규입법	2006년 2월 임시회	2월 28일, 3월 2일	민주노동당	법사위에 상정된 상태
비정규입법	2006년 4월 임시회	4월 1일, 3일, 14일, 21일	민주노동당, 열린우리당

실제로 17대 국회에서는 해당 상임위를 통과한 법안의 본회의 상정 저지를 위해 법사위를 점거한 사례가 <표 7>에서 보는 것처럼 다섯 차례나 있었다. 공정거래법, 국가보안법, 행정도시특별법, 비정규법 등의 입법과정에서 법안 통과를 저지하기 위해 야당이 법사위를 점거한 사례들이다. 이처럼 법사위가 원활하고 효율적인 의정 활동에 걸림돌이 되고 있는 점을 고려하여 법사위의 권한 가운데 체계자구심사권에 대한 근본적 제고와 개선 방안이 마련되어야 한다. 법사위에는 사법위원회 기능만 남기도록 하고, 법제기능은 각 상임위가 국회 법제실의 지원을 얻어 처리하도록 해야 할 것이다. 이를 위해 필요하다면 국회 법제실의 기능과 위상을 강화하는 방안도 검토해 볼 수 있다.

한편, 법사위 위원들은 사보임 횟수도 잦다. 겸임이 가능한 상임위를 제외한 14개 상임위의 평균 사보임 횟수는 32회이지만, 법사위는 50회에 달한다. 법사위 소속 위원이 15명으로 다른 상임위보다 규모가 작은 것을 감안하면 사보임은 더욱 빈번하게 행해졌음을 알 수 있다. 이 중 50%가 회기 중에 이루어졌다. 잦은 사보임은 전문성의 제고를 방해하고 안정적인 상임위 운영에도 도움이 되지 않는다는 점에서 잦은 사보임의 문제 역시 개선되어야 할 부분이다.

한편, 17대 국회에서는 유독 의원들의 ‘품위 실추’와 관련된 사건들이 많았다. 최연희 의원의 성추행 사건, 한나라당 김태환, 곽성문, 열린우리당 김낙순 의원의 ‘술자리 폭행 사건’, 한나라당 주성영 의원 등 여야 7명 법사위원들이 피감기관과 벌인 ‘대구 술자리 사건’, 한나라당 임인배 의원이 ‘의장 비서들에게 욕설을 퍼부은 사건’ 등이 대표적이다. 흥미로운 점은 <표 8>에서 볼 수 있는 바처럼, 15대, 16대 국회에서 윤리특위에 접수된 윤리심사 및 징계안은 ‘의정활동 중 악의적 발언, 의사진행 방해 및 부적절한 공방’ 등 국회 내에서의 행위가 대부분을 차지하는데 비해서, 17대 국회에서는 국회 밖에서의 폭행, 욕설, 추태(비윤리적 행위) 등으로 구설수에 오른 사건이 45건 중 무려 20건(44%)에 달한다. 접수된 숫자에 있어서도 17대 국회는 이미 2년 동안 45건으로 16대 국회 4년간의 16건을 이미 넘어섰고 15대 4년간의 55건과도 불과 10건 밖에 차이가 나지 않고 있다.

물론 이러한 결과가 과거 국회의원들이 17대 국회의원에 비해 도덕적이고, 윤리적이었다는 의미는 아닐 것이다. 과거에는 사건이 발생해도 언론 보도가 제한되거나, 해당 의원이 실명으로 보도되지 않았고, 윤리특위에 윤리심사안이 접수되지도 않았다. 17대 국회에서 윤리특위에 접수안건이 늘어났다는 것은 그만큼 윤리특위가 활성화되었음을 보여주는 것으로 해석할 수도 있다. 또 한편으로는 인터넷과 개인용 디지털장비가 상용화되면서 이러한 사건이 발생하면 언론사뿐 아니라 국민 누구나 이를 폭로할 수 있고 인터넷을 통해 쉽게 유포할 수 있게 된 환경의 변화도 17대 국회에서 늘어난 ‘사건’의 수를 설명해 주는 이유일 것이다.

<표 8> 15대-17대 국회 윤리특위 접수안건 유형분류 (2006년 6월 30일 현재)

※국회의안정보시스템(http://search.assembly.go.kr/bill/) 참조.

유형	15대	16대	17대
의정활동 중 악의적 발언	19건 (35%)	12건 (75%)	13건 (29%)
의사진행 방해․부적절한 공방	36건 (35%)	3건 (19%)	10건 (22%)
비윤리적 행위	0	0	20건 (44%)
기밀누설	0	0	2건 (4%)
사익추구	0	1건 (6%)	0
합 계	55건	16건	45건

<표 9> 15대~17대 윤리특위 처리결과 현황

※ 윤리특별위원회(http://moral.na.go.kr/) 참조.

윤리특위처리결과	15대심사	15대징계	16대심사	16대징계	17대심사	17대징계	합
접수	11	44	3	13	23	22	116
가결	1	0	0	0	7	10	18
부결	8	10	0	0	2	1	21
철회	0	1	0	0	0	3	4
폐기	0	2	0	3	0	1	6
기한, 임기 만료 폐기	2	31	3	10	12	0	58
계류					2	7

그렇다고 하더라고 17대 국회에서 발생한 ‘사건’의 다수가 술자리 폭행, 성추행, 욕설 등과 같이 품위를 손상하는 ‘비윤리적’ 행위였다는 점에서 문제의 심각성이 있다. 더욱 심각한 점은 이러한 사건이 거듭되고 있음에도 불구하고 국회가 이에 대한 자정(自淨) 기능을 갖지 못하고 있다는 점이다. 오히려 의원 석방 동의안의 가결과 같은 ’의원 감싸기‘의 행태를 보이거나, 혹은 의원의 저질 발언에 대해 국회의원의 윤리 문제가 아니라 정파적 논쟁의 대상으로 본말이 전도되는 경우가 많았다. 그러한 발언이 문제가 되어 국회가 의사일정을 중단하고 파행으로 치닫는 경우도 많았다. 또는 윤리특위에 접수된 사건에 대해서도 처리를 미루다가 자동폐기 되도록 한 일도 많았다. 실제로 17대 전반기 동안 윤리특위에 접수된 45건의 심사 및 징계안 중 12건은 3개월의 심사기한 만료로 자동 폐기되었다.

국회가 스스로의 권위를 높이고 국회의원들의 품위와 국민적 신뢰를 회복하기 위해서 가장 중요한 제도적 개선책이 윤리특위의 강화이다. 윤리특위는 국회가 외부의 비판이나 평가와는 달리 의사 운영의 합리성, 건전한 토론문화의 정착, 의원의 상호존중의 관행을 통해 의회의 위상과 권위를 높이기 위해 필수적인 자정(自淨) 기능을 수행해야 하는 기구이기 때문이다.

그동안 국회가 국민들로부터 비판받고 불신 받게 된 중요한 요인 가운데 하나가 의원들의 부패 사건 연루와 같은 비도덕적 행위나 혹은 의회 내에서 ‘비의회적 (unparliamentary)' 언어나 행위에 대한 자기정화 기능을 갖추지 못한 것과 긴밀한 관련을 갖는다.

따라서 국회의원의 징계 사유를 구체화하고, 현재 국회의원에게만 한정되어 있는 국회의원 윤리심사 및 징계 요구권을 확대하여, 국회의원의 윤리위반 사건을 독립적이고 객관적인 위치에서 조사하고, 적정한 수위의 징계 권고안을 윤리특위에 제시할 수 있는 ‘외부인사로 구성된 윤리조사위원회’를 설치하는 일이 무엇보다 중요하다. 또한, 애매하고 빈틈이 많은 국회의원 윤리실천규범을 보완하여 반인권, 반여성적, 반유권자적 행위, 사회 규범에 어긋나는 행위에 대한 실질적인 가이드라인을 제시하는 것이 필요하다.

(4) 대 국민과의 관계: 접근성, 개방성, 반응성

네 번째 평가의 기준은 대 국민 관계의 차원이다. 여기서 관심을 갖는 부분은 17대 국회가 이전 국회에 비해서 얼마나 접근성과 투명성이 증대되었나 하는 점이다.

제도적으로 볼 때 17대 국회는 과거에 비해 국회 운영과 관련한 정보의 접근성과 투명성이 확대되었다고 평가할 수 있다. 2004년 5월 국회 방송이 개국하여 국회 내의 주요 회의를 케이블 TV를 통해 방송함으로써 국민들이 쉽게 시청할 수 있게 되었고, 2005년 정기 국회 개회에 맞춰 본회의 및 모든 상임위의 회의를 인터넷으로 시청할 수 있도록 ‘인터넷 의사 중계’ 시스템을 마련했다. 2006년 4월부터는 국회 기자실에서 열리는 기자회견 역시 인터넷을 통해 생중계하고 있다. 이런 미디어를 통한 제도적인 접근성이나 투명성은 증대되었지만 실제 운영과 관련된 폐쇄적인 관행은 여전히 남아 있다.

가장 대표적인 것이 소위원회 및 중요사안 심사를 여전히 비공개로 진행한다는 점이다. 2005년 정기 국회에서는 8ㆍ31 부동산 대책 입법과 관련한 소위원회 회의에 외부의 방청을 불허하였고, 2005년 국회 사무처 예산 심사 소위도 ‘방청석이 부족하다’하다는 이유로 시민단체를 포함한 외부인의 방청을 허용하지 않았다. 국가 기밀이나 안보 문제가 논의되는 회의라면 비공개로 진행되어야 하겠지만 부동산 정책처럼 국민들의 실생활과 관련된 사안에 대해서까지 비공개를 고집하는 것은 17대 국회의 개방성이나 접근성에 여전히 문제가 있음을 보여주는 것이다.

<표 10> 상임위별 소위 회의 공개 현황 (2006년 5월 2일 현재)

※ 국회 회의록시스템(http://search.assembly.go.kr/record/) 참조.

상임위	16대 국회 비율 (회의록 공개 / 회의 개최)	17대 국회 비율 (회의록 공개 / 회의 개최)
건교	0% (0 / 26)	0% (0 / 26)
과기정통	33% (10 / 30)	58% (19 / 33)
교육	97% (32 / 33)	100% (46 / 46)
국방	67% (34 / 51)	75% (40 / 53)
국회운영	71% (12 / 17)	85% (23 / 27)
농해수	65% (35 / 54)	83% (10 / 12)
문광	45% (20 / 44)	98% (47 / 48)
법사	10% (12 / 123)	26% (15 / 58)
보건복지	5% (2 / 43)	63% (47 / 75)
산자	9% (3 / 34)	4% (1 / 27)
여성가족	0% (0 / 22)	70% (7 / 10)
재경	86% (82 / 95)	74% (67 / 90)
정무	0% (0 / 30)	79% (31 / 39)
정보	0% (0 / 1)	14% (1 / 7)
통외통	82% (23 / 28)	67% (6 / 9)
행자	0% (0 / 56)	89% (48 / 54)
환노	81% (26 / 32)	79% (33 / 42)
합 계	41% (291 / 719)	67% (441 / 656)

소위원회 회의록의 공개는 16대 국회에 비해서는 그 비율이 크게 높아졌다. <표 10>에서 볼 수 있듯이, 전체 회의록 공개의 평균 비율은 16대 국회의 경우 41%였는데 17대 국회 2년 동안의 평균은 67%로 크게 높아졌다. 전체적으로 공개 비율이 높아졌을 뿐만 아니라 16대 국회 때 전혀 공개하지 않았던 정무, 행자, 여성가족 등 여러 위원회의 회의록 공개 비율도 높아졌다. 그러나 건설업체 등 기업의 이익과 직접적 관련이 있는 사안을 다루는 건교위와 산자위의 경우에는 여전히 회의록을 공개하지 않는다는 점이 눈길을 끈다. 건교위는 17대 국회 2년간 총 26번의 회의를 열었으나 단 한 차례도 회의록을 공개하지 않았고, 산자위도 27번 회의 중 한차례만 공개했다. 의사 결정과정의 투명성과 정치적 책임성의 확보를 위해서 이들 위원회를 포함하여 모든 위원회의 회의록 공개를 더욱 강화해야 한다. 2005년 7월 국회개혁특위가 각 상임위 소위원회 회의록을 속기방법으로 작성하도록 의무화하여 2006년 6월 1일부터 이를 시행하게 된 것은 일단 긍정적인 변화라고 평가되지만 회의록의 공개까지 의무화한 것은 아니므로 일단 향후 그 추이를 지켜봐야 할 것이다.

<표 11> 17대 국회 상임위별 청원처리 현황 (2006년 6월 30일)

※ 국회의안정보시스템http://search.assembly.go.kr/bill/) 참조.

위원회	접수	처리	처리율
국회운영위원회	5	1	20%
법제사법위원회	17	2	12%
정무위원회	14		0%
재정경제위원회	36	20	56%
통일외교통상위원회	7	1	14%
국방위원회	14	2	14%
행정자치위원회	43	2	5%
교육위원회	30	8	27%
과학기술정보통신위원회	2		0%
문화관광위원회	13	6	46%
농림해양수산위원회	7		0%
산업자원위원회	10	3	30%
보건복지위원회	39	6	15%
환경노동위원회	10	3	30%
건설교통위원회	39	8	21%
정보위원회	2		0%
여성가족위원회	1		0%
계	289	62	21%

한편, 우리 국회의 반응성이나 대의성을 측정해 볼 수 있는 또 다른 측면이 청원에 대한 반응이다. 청원은 헌법에 규정된 국민의 기본권으로 국민들의 권리 구제나 입법 압력 행사를 위한 주요한 수단이다. 그러나 17대 국회 전반기에 청원 제도는 사실상 유명무실하다고 할 만큼 제대로 기능하지 않았다. 17대 국회 2년간 국회의 청원 처리 현황을 살펴보면, 2006년 6월 30일 현재 모두 289건의 청원안이 제출됐지만 이 중 21%인 62건만이 처리되었고 나머지 80%에 가까운 청원안은 다뤄지지 않은 것으로 나타났다. <표 11>에서 보듯이 위원회 별로 보면, 재경위와 문광위에서 청원안의 처리율이 비교적 높았으나 나머지 위원회에서 청원안에 대한 처리의 비율은 매우 낮았다. 정무위의 경우에는 14건이 접수되었지만 한 건도 처리하지 않았고, 행자위는 43건이 접수되었지만 단지 2건만이 처리되었다. 그러나 이마저 17대 국회 개원 이후 첫 일 년간의 실적이며, 2005년 6월 15일 이후 국회는 청원안을 단 한건도 처리하지 않았다. 17대 국회의원 선거가 끝나고 원구성이 된 첫 일 년 동안은 활발하게 청원이 처리된 것에 비해 1년이 지나면서 청원안에 대해 국회의 관심이 현저하게 줄어들었다는 사실은 국회의 반응성(responsiveness)의 지속성과 관련하여 무척 흥미로운 시사점을 주고 있다고 생각된다.

이와 함께 최근 우리 사회에서 터져 나오는 각종 국가적 현안에 대해 국회가 제대로 대응하고 있지 못하다는 점도 반응성이라는 측면에서 지적되어야 한다. 평택으로 주한 미군 기지를 재배치하는 문제로 인해 심각한 사회적 갈등을 겪었지만 국회에서는 이 사안을 적절한 시기에 제대로 다루지 못했다. 또한 최근 논란이 되고 있는 한미 FTA 문제 역시 시민사회 내에서 논쟁과 문제 제기가 이뤄질 뿐 국회는 뒷전에 물러서 있는 형국이다. 국회라는 제도권 내의 갈등 해소 장치가 적절하게 작동하지 못하면서 정치적 갈등이 시민사회 내의 이해당사자간의 직접적 대립으로 나타나고 있으며 그만큼 사회적인 분열과 대립을 격화시키고 있다고 할 수 있다. 17대 국회가 반응성, 대표성이라는 측면에서 제대로 기능하지 못했음을 보여주는 또 다른 사례가 될 수 있다.

3. 문제점 및 개선 방향

지금까지 네 가지 측면에서 17대 국회 전반기 2년 동안의 활동을 평가했다. 이를 정리하면,

첫째, 입법 활동은 이전에 비해 무척 활발해졌다는 점에서 긍정적인 변화가 확인된다. 그러나 ‘실적 올리기’에 머물지 않고 보다 실속 있는 입법 활동을 위해서는 제도적인 지원의 마련이 필요하다고 생각된다. 입법영향 평가제의 도입을 검토해야 할 것으로 보이며 입법 지원 조직의 강화도 중요한 점이다.

둘째, 대 행정부 견제 활동 역시 활발하게 진행되었다. 그러나 이 역시 실질적이고 깊이 있는 활동으로 이어지지는 못했다. 예컨대 국감 대상 기관이나 증인 채택의 수가 크게 늘어났지만 이를 두고 내실 있는 감사를 진행했다고 보기는 어렵다. 무엇보다 연간 상시 국감 체제로의 전환이 시급한 일로 생각된다. 국감처럼 피감기관을 윽박지르고 언론의 주목을 받는 활동은 활발해진데 비해 보다 실질적으로 행정부를 통제할 수 있는 예산안 심의는 이전 국회에 별 다를 바 없이 소홀하게 취급하였다. 예ㆍ결산 심의를 강화할 제도적인 보완책이 필요하다. 17대 국회 초기에 논의한 대로 예결위를 상임위원회로 전환하고 감사 기능을 지원할 수 있는 전문 지원 기구의 설립과 보강이 필요하다.

그러나 전반적으로 볼 때 입법 기능이나 대 행정부 견제 기능은 17대 국회에 와서 이전에 비해 다소 개선되고 있는 것으로 평가할 수 있다. 그 까닭은 이전과 달리 국회의원들의 자율성이 여야를 막론하고 상대적으로 증대했기 때문이다. 즉 여야 모두 ‘제왕적 당 총재’와 ‘당론’의 구속에서 어느 정도 자유로워졌기 때문에 활발한 활동이 가능해졌다고 할 수 있다.

그러나 나머지 두 영역에서 17대 국회 전반기 2년은 이전과 비교해서 나아진 것이 없거나 오히려 퇴보하는 모습을 보이고 있다. 원내 갈등 관리는 17대 국회에서도 전혀 개선의 조짐이 보이지 않고 있다. 원구성부터 시작해서 쟁점 사안마다 파행으로 이어지고 있다. 정치적 갈등을 해소하는 역할을 전혀 해내지 못하고 있다. 이처럼 법안 처리 과정이 파행으로 이어지지 않도록 하기 위한 방안의 마련이 시급하다. 이를 위해서는 소수파의 입장을 고려한 ‘다수결 원리’의 정상적 작동을 수용하는 태도가 중요하다. 다수파는 소수파에 대해 충분한 발언과 토론시간을 허용한 뒤에 국회법이 규정하는 정상적 절차를 통해 토론을 종결하고 표결에 들어가는 자세를 확립하여야 하고 소수파 역시 정상적 의사절차의 물리적 방해 행위를 지양하여야 한다 (박찬표 1999: 177-178).

이와 같이 우선적으로는 정치문화나 정치인들의 의지와 관련된 문제이지만 동시에 제도적인 보완책의 마련도 중요할 것을 보인다. 법안 심의가 파행으로 이어지는 것을 막을 수 있는 방안이 자동의사 목록제의 도입과 법사위 권한의 조정이다. 해당 상임위에서 논란 끝에 통과된 안이 법사위의 논의 과정에서 재격돌하거나 파행으로 이어지는 것을 막기 위해서는 법사위의 법제 기능을 없애는 일이 필요하다. 자동목록도입제의 도입으로 상임위를 통과한 의안은 순서에 따라 자동적으로 본회의에 상정하도록 함으로써 쟁점 법안으로 인해 의사일정이 무기한 파행되거나, 법안이 졸속 심의, 무더기 통과되는 일을 막고 의사일정의 예측가능성과 강제성을 높이는데 기여할 수 있을 것이다. 또한 운영위원회에서 연간 국회 운영계획서를 마련하고 이에 따라 의사일정이 진행되도록 하는 일 역시 예측가능 한 정치와 갈등 관리를 위해 필요한 방안이 될 수 있을 것이다. 윤리특위에 외부 인사를 참여시켜 공정성과 중립성을 보장하는 일 역시 국회의원의 권위를 회복하고 불필요한 정쟁의 확대를 막을 수 있다는 점에서 매우 시급하고 중요한 일이다.

네 번째 평가 척도였던 접근성, 개방성, 반응성 가운데, 접근성, 개방성의 부분은 17대 국회 전반기 동안 다소 개선되었다. 국회 TV, 인터넷 국회 등의 설립으로 이전보다 정보의 접근이 용이해졌고 소위원회 회의록의 공개도 미흡하나마 이전에 비해서는 개선되었다. 그러나 반응성(responsiveness)라는 측면에서 볼 때 17대 국회 전반기 2년은 매우 부정적인 평가를 내릴 수밖에 없다. 그만큼 국회가 국민의 요구나 사회적 쟁점에 대해 제대로 대응해 내지 못했기 때문이다. 한미 FTA나 미군기지 이전 등 다양한 사회적 쟁점에 대한 논의를 국회가 주도해 내지 못함으로써 사회적 갈등을 더욱 격화시켜 왔다. 이와 같은 반응성의 취약함이 심각한 문제인 것은 앞에서 논의한 다른 사안과 달리, 근본적으로 반응성의 고양은 이러한 문제를 해결하려는 국회의원과 주요 정당의 의지와 관련된 것이라는 점에서 이 문제점을 교정할 제도적 장치의 마련이 쉽지 않아 보인다는 점이다. 장기적으로는 여론이 곧 바로 의석으로 전환되는 보다 비례성이 높은 선거제도의 확보가 중요할 것으로 보이지만 단기적으로는 정치권의 무반응이나 무책임을 압박하기 위한 언론과 시민단체 등 시민사회의 노력이 중요할 것으로 생각된다.

종합적으로 평가해 보면, 2004년 17대 총선 직후 국민들이 가졌던 정치개혁과 새로운 정치에 대한 기대감을 충족시키기에는 지난 2년의 활동은 매우 미흡했다고 할 수 있다. 여러 가지 제도적인 미비라는 문제점도 중요하지만, 특히 정치적 갈등으로 인한 의사일정의 잦은 파행은 국회의 권위와 기능의 효율성을 떨어뜨리는 매우 심각한 문제점이기도 했다. 그러나 2007년의 대선을 앞두고 정당 간 정치적 갈등과 경쟁이 보다 본격화될 수 있는 17대 국회의 후반기에 이러한 문제점이 쉽게 해결될 것으로 기대하기는 어렵다. 그만큼 보다 생산적이고 효율적인 국회를 만들기 위한 시민사회의 개혁을 향한 노력은 이전보다 배가되어야 할 것 같다.

참고문헌

가상준. 2006. “17대 국회의원들의 입법행태 평가”. 『의정연구』 12권 1호.

강원택. 2005. 『한국의 정치개혁과 민주주의』. 인간사랑.

박찬욱. 1999. “한국 의회 정치의 특성”. 백영철 편. 『한국의회정치론』. 건국대출판부,	pp. 61-88.

박찬표. 2002. 『한국 의회정치와 민주주의: 비교의회론의 시각』. 오름.

박찬표. 1999. “입법기능과 입법과정: 제도, 실제, 특징”. 백영철 편. 『한국의회정치론』.	건국대	출판부, pp. 151-182.

이현우. 2006. “국회에 대한 국민 평가: 구조적 문제와 운영적 문제”. 『의정연구』 12권	1호.

지정토론 1
“국회 운영, 무엇을, 어떻게 바꿔야 하나?”토론문
		최재천 / 열린우리당 국회의원

1. 정치 개혁에 대한 시각 변동 필요

가. 정치 개혁은 ‘정치 비용의 다운사이징’에서 ‘능력 있는 정치 추동’을 위한 방향으로 선회해야 한다.

“민주화 이후 정치개혁을 추동했던 원리와 전제들에 있어 모두 그런 것은 아니라 하더라도, 그 개혁의 전제나 목표의 많은 부분에서 신자유주의적 가치는 가장 큰 영향력을 행사했다. 정치는 비생산적이고 비효율적이므로 선거와 정치과정은 통제되고 제한될수록 좋다는 인식이 강했기 때문에, 민주화 이후 최초의 정치개혁은 국회의 규모를 줄이는 데서 시작되었다. 같은 원리로 선거자금과 선거운동기간 축소, 중앙당 인원 축소, 지구당 폐지와 같은 개혁들이 가능할 수 있었다. ‘고비용-저효율의 정치를 척결하겠다’는 슬로건은 이를 잘 집약한다. 그것은 정치의 다운사이징, 후보자-투표자 사이의 접촉과 연계를 제한하고, 중앙당과 지구당 조직을 축소하는 것이 중심이었다.”(최장집, 『민주주의의 민주화』 중)

나. ‘능력 있는 정치’는 효율성과는 다른 개념이다. 기존 공공부문에서의 효율성은 ‘민주주의’라는 절차성을 통해 정당성을 확보해야 한다. 기존의 ‘공공부문의 효율성’으로는 이를 담보하기 힘들다.

공공부문 효율성 평가 방법에서 정책집행 단계의 평가는 입법부에 어울리지 않으므로, 국회(입법부)의 입장에 가까운 목표설정 단계에서의 효율성 평가 방법을 보면 다음의 예를 들 수 있다.

■ 목표설정 단계에서의 효율성

○ 던(Dunn)의 견해

- 효과성/능률성/적정성/형평성/대응성/적합성

○ 나카무라․스몰우드의 견해

- 정책목표의 달성/능률성/유권자의 만족/수혜다에 대한 대응성/체제유지

○ 주크만(Suchman)의 견해

- 노력/성과/적정성/능률성/과정

다. ‘민주성’이라는 절차 강화는 ‘국회의 권한 강화’와 ‘국회의원 자질 평가’를 동시 추진으로 가능하다.

■ 국회의 권한 강화

○ 행정부의 정보 독점 문제 해결 필요

예산과 정책에 대한 모든 정보를 행정부가 독점한 상황에서 입법부가 ‘제대로 된 법안’을 만들거나 예산과 정책에 실질적 심의권을 행사하기 힘들다.

○ 전략적 유연성/한미FTA 등 정부의 독단적 협정과 국회 무시

전략적 유연성 합의, 한미FTA 추진, 대량살상무기 확산방지구상(PSI) 참여, 작전계획 5029, 미군기지 환경오염 치유 문제 등 ‘안보’와 ‘환경’ 등 가장 중요한 정책에 있어 내용을 공개하지 않고 처리한다.

○ 국회의 권한 강화는 ‘절차 밖의 정치’를 줄임

무기력한 국회로 인해 시민들은 의견을 국회에 전달하기보다 직접 행정부에 전달하는 데 익숙해져 있다. 이는 ‘과격한 시위’의 원인이다. ‘정치의 다운사이징’이 아니라 국회의 권한 강화와 능력 배양에 대해 시민단체가 깊이 고민해야 할 시점이다.

■ 국회의원 자질 평가

○ 정치인에 대한 평가는 정치적일 수밖에 없음

‘가치중립적 평가’는 정치인의 자질 평가에 어울리지 않는다. ‘메니페스토’ 운동이 정치인의 ‘자질검증’을 오히려 막는 부정적 효과를 가져 왔듯이 ‘가치중립적 평가’는 정당정치를 부정하고 정치인 자질이라는 중요한 부문을 탈각시킨다. 정치적인 평가가 필요하다.

○ 비윤리적 정치인에 대한 징계 강화

술자리 폭언․폭행, 성추행 등 정치인의 비윤리적 행동에 대한 심판과 이에 대한 시민들의 감시가 강화되어야 한다. 그러나 여론재판으로 나아가지 않기 위해 해당 정치인의 변론 기회는 제공되어야 한다.

2. 개선 방안

가. 입법 기능을 강화하고 정부 정책에 대한 전문적 판단을 위해 미국의 입법조사국(CRS)이나 연방회계원(GAO), 의회예산처(CBO)와 같은 기구가 필요하다. 감사원을 국회 소관으로 이관하는 방안이 포함된다.

■ 의회조사국(Congressional Research Service, CRS)

의원들이 법률안 또는 정책과 관련하여 알고자 하는 지식․정보를 제공하고 조사를 담당하는 기관으로 약 600명의 연구원들이 임무를 수행하고 있다.

■ 연방회계원(General Accounting Office, GAO)

한국의 감사원과 유사한데, 행정부(지방정부 포함)의 예산집행 상황을 감사하며 직원은 3,500 정도이다. 한국과 달리 공무원의 비리 감사는 하지 않는다.

■ 의회예산처(Congressional Budget Office, CBO)

정부지출을 요하는 정책의 경제적 효과 평가, 정부정책의 소요비용 산정, 그리고 대통령이 제출하는 예산안에 대한 심사 등의 업무를 담당한다. 200명 이상의 인원이 근무한다.

국가	지원기구	역할	인원
한국	예산정책처	○예결산과 기금운용안 평가 ○예산소요 법안의 비용 추계 ○세금법안의 비용 추계	60명
미국	의회조사국(CRS)	○법률안과 정책에 대한 정보 제공	500명
	연방회계원(GAO)	○행정부의 예산집행 감사	3,500명
	의회예산처(CBO)	○정책의 경제적 효과 평가 ○정부정책의 소요비용 산정 ○예산안 심사	230명

<한국과 미국의 입법 지원 기구 비교>

※ 현재 입법 지원업무 강화를 위한 국회 내의 독립적 국회입법지원 기구를 만드는 것을 내용으로 하는 <국회법 일부개정안> 발의 중.(이상경 의원 대표발의)

나. 행정부의 정보 제공 의무화가 필요하다.

■ 세수와 관련 있는 기초 정보 제공을 법제화해야 함.

“의원이 세수감소 추계를 부탁했는데 국세청이 개인정보 보호를 들어 과세정보를 줄 수 없다고 해 못해준 사례도 있다.” “우리나라도 12만 명 정도의 납세자 표본을 확보에 의원에게 입법 정보를 제공하는 미국처럼 이를 공개해야 한다.”(조경업 국회 예산정책처 세입세제분석팀장)

■ 국민경제, 국가 안보에 엄청난 영향을 주는 협상에 대한 통제권한 강화가 필요함.

전략적 유연성 합의, 한미FTA 추진, 대량살상무기 확산방지구상(PSI) 참여, 작전계획 5029, 미군기지 환경오염 치유 문제 등에 대한 국회의 협상 허가 권한 필요.

다. 속기록을 더 많이 공개해야 한다.

강원택 교수 발제문. “건설업체 등 기업의 이익과 직접적 관련이 있는 사안을 다투는 건교위와 산자위의 경우네는 여전히 회의록을 공개하지 않는다는 점이 눈길을 끈다.”

라. 정치인에 대한 자료를 모아 선거에 활용해야 한다.

정치가의 자질을 평가하는 것은 개인 역정과 의회활동을 꼼꼼히 체크하는 행위가 되어야 한다. 선거를 통해 심판해야 한다.

지정토론 3
17대 국회운영 평가 : 법을 지키는 국회로
		이현우 / 서강대, 참여연대 의정감시센터 실행위원

1. 국민인식

1) 국회의 평가가 매우 부정적

<표 1> 국가 및 사회제도의 신뢰도(한미 비교)

<한국>                                   <미국>

자료: 서강대학교 동아연구소(한국2005. 11), 갤럽(미국, 2005. 5)

2) 영향력에 비해 낮은 신뢰도

<표 2> 영향력과 신뢰도의 차이

2. 법을 지키지 않는 국회

1) 원구성시기의 문제

<표 3> 국회회기와 원구성 협상시기

	13대		14대		15대		16대		17대
	전반기	후반기	전반기	후반기	전반기	후반기	전반기	후반기	전반기	후반기
회기시작	88.5.30	90.5.30	92.5.30	94.5.30	96.5.30	98.5.30	00.5.30	02.5.30	04.5.30	06.5.30
협상성공	88.6.27	90.6.18	92.10.2	94.6.22	96.7.3	98.7.24	00.6.12	02.7.8	04.7.29	06.6.20
협상기간	41일	38일	127일	14일	34일	88일	49일	49일	67일	13일
지연기간	28일	19일	125일	23일	34일	55일	13일	39일	60일	21일

- 원구성의 결과는 의석비례와 관행이 정해져 있음.

- 정략적인 연계전략의 문제

2) 상임위 이동의 문제

- 17대 국회 전반기 동안에만 80명의 의원이 174회 위원회를 교체

운영위원회, 정보위원회, 여성위원회 등 겸임하는 위원회를 제외한 숫자이다.

- 8번 위원회를 이동한 의원도 있으며, 4번 이동한 의원만도 6명, 3번 이동한 의원은 12명에 달함.

- 더욱이 회기 중 위원회를 이동한 경우만도 70회

- 성실성을 가지고 위원회에 임하지 않는 의원들이 상당수

- 위원회를 이동한 의원들의 한 위원회 잔류기간은 평균 6개월 미만이며, 2명의 의원이 당일에 위원회를 바꾼 것을 비롯해서 10일 이내에 위원회를 바꾼 경우도 34회

- 국회법 48조 6항 “...위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 동일 회기중 개선될 수 없고, 정기회의 경우에는 선임 또는 개선후 30일 이내에는 개선될 수 없다. 다만, 위원이 질병 등 부득이한 사유로 의장의 허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다.”

지정토론 4
“17대 국회 전반기 2년의 평가”에 대한 토론문
		박찬표 / 목포대, 참여연대 의정감시센터 실행위원

제17대 국회 전반기 활동에 대한 강원택 교수의 평가 내용 및 대안 등에 대해 기본적으로 같은 생각임. 따라서 강원택 교수의 발제문을 보완하는 차원에서 몇 가지 사항을 추가적으로 지적하고자 함.

1. 입법활동과 관련하여 의원발의법안 건수의 양적 증가만이 아니라 그 내용의 질적 제고가 필요하다는 지적에 전적으로 동의함. 그 동안 ‘정부제출법안 vs 의원발의법안'이라는 대립 구도 하에서 후자를 국회나 개별 의원의 의정활동을 측정하는 지표로서 무조건적으로 긍정시한 경향이 있어왔으며, 특히 이 지표에 기초한 언론이나 시민단체의 의원평가가 ‘부실 법안 발의’를 부추긴 측면도 있었음. 이제는 그 내용에 기초한 평가가 이루어져야 할 것임. 특히 비용추계서 첨부 등 법률안이 구비해야 할 요건의 충실성을 따지는 데에서 한 걸음 더 나아갈 필요가 있다고 생각함. 법안이 담고 있는 정책 내용에 대한 평가를 통해 그 법안이 어떠한 사회적 가치를 지향하는지 또는 어떠한 사회계층의 이해나 이념을 대표하는지, 그리고 진보-보수의 이념적 스펙트럼 상에서 어디에 위치하는지에 대한 평가까지 이루어지고, 이것이 유권자에게 전달될 수 있도록 할 필요가 있음.

2. 예결산 심의 강화를 위한 ‘예결위 상임위화’는 그 동안 지속적으로 제기되어온 과제임. 기본적으로 이에 동의함. 단 이 경우 몇 가지 보완이 필요하다고 생각됨. 첫째는 상임위와 예결위의 권한 재규정을 통해 예결위는 거시예산결정을, 상임위는 소관 정책분야 내에서의 미시예산결정을 각각 담당하도록 기능 재조정을 해야 함. 현재와 같이 예결위가 미시예산결정권까지 행사하는 상황에서 예결위를 상임위화 할 경우, 선심성 예산배정, 지역구 민원사업 치중, 대상이 명확한 특정지역이나 집단의 이익의 과대대표, 국민 다수의 이익과 관련된 보편적 사안의 과소대표 등 지금도 나타나고 있는 문제가 보다 증폭되어 나타날 우려가 있음. 둘째는 결산위원회 분리 및 결산위원장의 야당 배정임.

3. 국회 원내활동과 관련하여, 법사위 개선안(사법위원회 기능만 남기고 체제자구심사는 각 상임위에서 자체적으로 수행)에 전적으로 동의함. 법사위원의 빈번한 사보임 문제는 전체 상임위 차원에서 근본적인 개선책이 필요하다고 생각함.

4. 국회의원 윤리문제와 관하여, ‘외부인사로 구성된 윤리조사위원회’ 구성 문제는 보다 신중한 접근이 필요하다고 생각됨. 윤리조사위원회의 구성 및 징계 내용 등을 둘러싸고 자칫 원내 갈등이 사회적 갈등으로 역류하여, 국회가 사회적 갈등을 통합하는 것이 아니라 오히려 부추길 가능성도 있음. 기본적으로 의회의 자율권 내에서 해결하는 것이 바람직하며, 궁극적으로는 유권자의 심판에 맡기는 것이 정당함.

5. 국회의 원내갈등을 관리하고 해소할 수 있는 제도적 방안을 모색할 필요가 있다는 지적에 전적으로 공감함. 이와 관련해서는 원내의사결정 모델에 대한 근본적인 검토가 필요함. 우리 국회는 기본적으로 다수결형 의사결정구조였는데, 민주화와 함께 제13대 국회부터 합의형 의사결정구조(원내의석비에 따른 상임위원장 배분 등)를 가미하였고, 그 결과 현재는 다수결형도 합의형도 아닌 절충형에 속하며, 이로 인해 양자의 폐해가 동시에 나타나고 있다고 생각됨(다수결을 둘러싼 갈등, 합의를 추구하는 데서 나타나는 비효율성과 책임성의 상실 등).

기본적으로 합의형 의사결정구조가 바람직한 것으로 많이 지적되고 있지만, 이것이 정기능을 발휘하기 위해서는 잘 발달되고 제도화된 이익대표시스템이 있어야 함. 그렇지 않을 경우 합의형은 엘리트 담합구조로 변질될 것이며, 또한 엘리트간의 합의가 사회통합을 가져올 수도 없음. 한국의 현실을 감안할 때 이러한 부작용이 예상됨. 따라서 현 상황에서는 다수결형 의사결정 시스템에 대한 존중이 필요함. 우리 국회의 의사절차는 소수의사에 대해 충분한 발언기회를 보장하고 있다고 평가할 수 있는 바, 이러한 권리가 충분히 보장되는 틀 내에서 궁극적으로 다수결 원리에 대한 존중이 필요함.

한편, 원내 갈등 관리 및 이를 통한 사회적 통합기능의 제고를 위해서는, 제1당과 제2당 중심의 양극적 원내구조를 변경시킬 수 있는 방안이 필요함. 그 구체적 대안은 원내 소수세력들이 중재자 역할을 하는 다극적 구조로의 변경임. 이를 위해서는 원내교섭단체 요건을 완화할 필요가 있음.

6. 제17대 후반기 국회 원구성과 관련하여 근본적으로 지적할 것은 ‘왜 우리 국회는 의회기 중간에 원을 전면적으로 다시 구성하는가’라는 문제임. 의회기 중간에 원구성을 전면적으로 다시 하는 것은 유사한 예를 찾기 힘든 기형적 제도로서, 그 근거나 타당성에 대한 진지한 고민이 있어야 함. 임기 중 개원제도는 원구성을 둘러싼 여야간 갈등 및 상임위 재배치를 둘러싼 원내정당 내부의 갈등, 심의의 연속성 파괴 등의 문제뿐만 아니라, 의원 임기 중 상임위 변경을 제도화함으로써 의원의 정책전문성 축적을 제도적으로 가로막고 있음.

7. 의회 기능 강화를 위해서는, 의회 차원의 제도개선, 의원 개개인의 행태 및 관행의 개선이라는 두 차원과 함께 원내정당 차원의 고려가 필요함. 그 동안 국회의 정상화나 기능 강화를 위해서는 ‘원외 정당에 의한 국회 통제’가 최소화되어야 하며(즉 원내정당화), 원내에서도 정당의 통제력이 최소화되어야 한다(자유투표, 교차투표 등)는 논의가 지배적으로 이루어져왔음. 그 동안의 정치 현실을 볼 때 이러한 논의는 상당한 상황적 근거를 갖고 있다고 할 수 있지만, 자칫 ‘국회의 탈정당화’, ‘정치의 탈정당화’로 귀결될 경우 민주정치의 대표성과 책임성이라는 측면에서 심각한 문제를 야기할 수 있음. 선거에서 유권자에게 유효한 대안을 제시하고, 행정부 및 의회를 통해 정책을 실현하여, 그 결과에 대해 다시 국민의 심판을 받는 연속적 과정을 통해서, 국민에 대한 권력의 책임성을 가능케 하는 것은 ‘아직까지는’ 정당이기 때문임. 심의민주주의나 직접민주주의 장치 등이 대안으로 제시되지만 그것은 아직까지는 정당 중심의 대의민주주의를 보완하는 것 이상이 될 수 없다고 할 수 있음.

국회의 기능강화나 운영 개선이란 결국 ‘대의민주주의를 제대로 한다’는 것을 뜻하는 것인 바, 그 관건은 대의 민주주의의 핵심 행위자인 동시에 국회 운영의 실질적 단위인 ‘원내정당’의 기능을 어떻게 강화하느냐 또는 원내정당과 국회의 상보적 관계를 어떻게 설정하느냐에 달려 있다고 할 수 있음. 제17대 국회 들어 각 당은 모두 ‘원내정당화, 정책정당화’ 등을 목표로 제시하였고 이를 위한 제도 개선을 한 바 있음(원내대표 권한 강화 등). 그러나 ‘정책정당화’는 아직 요원하다고 생각됨. 이를 위한 구체적 대안의 하나로서, 원내정당의 상임분과위원회 또는 당상임위원회를 활성화시킬 필요가 있음. 이를 통해 의원 개인 뿐 아니라 원내정당의 집합적인 정책능력을 제고시켜야 함. 유럽 각국 의회의 경우 원내정당의 정책정당화를 제도적으로 보장하는 것은 이들 분과위원회이며, 분과위원회의 활성화는 의회 차원에서 상임위원회 기능 강화를 가져온 것으로 평가됨.

지정토론 5
17대 국회 평가를 위한 토론의 쟁점
		성한용 / 한겨레 정치팀 선임기자

1. 17대 국회 2년 전반적 평가

- 과거 국회에 비해 크게 개선

- 입법 활동, 의정 활동 대폭 증가. 관련 자료로 입증 가능

- 발제문의 문제 제기와 처방에 대해 대부분 찬성

정치부 기자들의 주관적 평가. 에피소드. 인상비평

1) “공부하는 국회의원들이 많아졌다”

국정감사 때 쏟아지는 양질의 감사 자료. 소화하지 못하는 언론. 항의하는 의원들

2) “엉터리 국회의원은 없다”

보좌관이 써 준 글을 읽던 국회의원. 바람에 날아간 원고. 필리보이스

정책은 모르고 정치만 아는, 돈으로 뱃지 사는 정치꾼들의 생존 공간 없어져       3) “정치인들의 문화가 달라졌다”

깨끗해진 정치자금. 선관위 증빙 제출. 술값, 밥값이 없는 의원들

국회 간이식당에서 보좌진들과 함께 식사하는 의원들. 양폭을 밀어낸 소폭

2. 원내 갈등이 개선되지 않는 이유

- “반대 투표는 사실상 찬성, 물리력 저지가 진짜 반대”

- 투표에서 반대했어도 사실상 찬성했기 때문에 정치적 책임을 지게 됨.

- 문화의 문제, 제도의 문제 혼재

1) 정치 사회적 상황. 갈등 해소의 문화 부재

- 보수와 진보, 가치의 대충돌. 법원으로 간 2000년 미국 대통령 선거. 전세계적 흐름?

- 우리나라 정권교체 역사적 경험의 부족. 사생결단의 극한 대결. 국회에 고스란히 투영

- 정상적인 토론과 논쟁의 경험 부족

- 우리 사회의 역동성(다이나미즘)

2) 갈등 해소 시스템 부재

- 국가운영 기구로서 대통령과 국회의 국정에 대한 권한과 책임은 어디까지인가?

- 헌법, 대통령중심제 + 의원내각제

- 전부 아니면 전무식 대통령 선거가 한 몫

- 경호권, 질서유지권 발동 상습화의 문제점. 국회에서도 전부 아니면 전무?

3) 갈등 해소 문화와 시스템 구축은 가능한가

- 현재로서는 비관적.

- 문화 부재. 권력구조가 내포하고 있는 문제점이 섞인 고질

- 정치학자, 정치인들의 근본적인 연구와 고민 요망

- 개헌만 기다릴 수는 없다. 완벽한 제도는 없다. 법사위 등 일부 개선은 가능. 도입해야

3. 달라진 정당구조와 국회

- 17대 국회 들어 시작된 정치 실험. 여야가 서로 베껴

- 국회에도 적지 않은 영향. 국회 파행의 근본 원인으로 작용

- 제왕적 총재 체제 붕괴의 후유증. 제왕적 총재는 악이었나?

- 리더십 붕괴 이후 대안은?

1) 당정분리

- 대통령과 열린우리당 : 대통령과 여당의 선거패배 책임 전가. 인사권은 고유권한?

대통령의 이상한 국회 개입. 국가보안법, 대연정, 사립학교법

- 한나라당 대선후보-당권대표 분리 : 분리가 가능한지 의문. 쏠림 현상 예상

2) 기간당원제

- 선거 때마다 4~5배로 늘어났다가 사라지는 기간당원들

- 대납당원, 종이당원

- 정당의 기반 부실. 누가 정당의 주인인가? 근본적 회의

- 그렇다고 폐지하면, 공직후보 선출은 어떻게?

3) 상향식 공천

- 토호세력을 어떻게 당하랴. 정치신인들의 진입 장벽

- “착신전환 전화 많이 확보한 사람이 이긴다”

- 전략 공천의 한계

4) 원내정당화

- 원내대표 권한 강화. 머리 두 개. 책임 소재 혼선.

- 한나라당 사립학교법 장외투쟁. 박근혜 대표 드라이브.

- 지구당 폐지는 ‘정답’인가? 미국식인가? 유럽식인가?

4. 토론을 위한 쟁점(질문)

- 원내 갈등 관리 어떻게 할 것인가

첫째, 소수파의 입장을 고려한 ‘다수결의 원리’의 정상적 작동은 현실적으로 가능한가? 다수파는 소수파에 대해 충분한 발언과 토론시간을 허용한 뒤에 국회법이 규정하는 정상적 절차를 통해 토론을 종결하고 표결에 들어가는 자세는 가능한가? 소수파 역시 정상적 의사절차의 물리적 방해 행위를 지양하는 것은 가능한가?

이런 논리는 현재의 정치지형에서는 사실상 ‘다수파의 횡포’를 막을 수 없다고 보이는데, 소수파의 의견을 어떻게 보호하고 반영할 것인가? 제도적 대안은 과연 있는 것인가?

둘째, 현행 국회법은 합종연횡을 통해 과반수 의석을 확보하면 국회의장이 소속한 정당이 모든 의안을 통과시킬 수 있게 되어 있다. 국회의장은 직권상정, 경호권, 질서유지권 등의 권한을 행사할 수 있다. 직권상정, 경호권, 질서유지권의 무차별적 발동은 바람직한가? 한계는 어디까지인가? 노무현 대통령 탄핵소추안을 국회가 가결시킨 것은 정당한 일이었나?

지정토론 6
17대 국회 전반기 평가와 향후 개혁 방향
		김민영 / 참여연대 협동사무처장

1. 평가의 전제

- 17대 국회가 과거 국회에 비해 여러 측면에서 진전되었음은 부인할 수 없는 사실.

- 그러나 시민사회의 국회에 대한 평가는 매우 냉정함. 시민의신문과 참여연대가 함께 진행한 전국 시민단체 활동가 대상 설문조사에 따르면 17대 국회에 대해 만족한다는 답변은 한명도 나오지 않았으며. 보통(11명, 8.5%)도 적었음. 불만족(68명, 52.7%), 매우 불만족(50명, 38.8%) 답변이 절대 다수를 차지했으며 전체적으로 90%가 넘는 시민단체 활동가들이 17대 국회에 대해 부정적 평가를 내리고 있음.

시민의신문-참여연대 공동기획 시민단체 활동가 17대 국회 평가 설문조사. 이 조사는 7월 4일부터 8일간 전국 42개 시민단체 129명의 활동가를 대상으로 이메일을 통해 진행되었음.

- 상대적으로 17대 국회가 이처럼 저평가 받고 있는 것은 과거와 다를 바 없이 ‘정쟁과 파행을 항시적으로 노정했다’는 점과 ‘국가․사회적 현안’에 대해 적절한 반응과 대안을 내놓지 못했다‘는 점 때문이라 판단함.

2. 정쟁과 파행으로 점철된 17대 국회, 원내갈등 어떻게 풀 것인가?

- 정당의 모든 행위는 정치적 우위를 확보하기 위한 정치행위이며 곧 ‘정쟁’이라는 점에서 정당에 대해 정쟁을 중단하라고 목소리를 높이는 것은 바보 같은 짓일런지도 모르겠음.

- 그러나 우리 국회는 원내갈등을 풀어나가는 적절한 제도 관행이 마련되어 있지 않아 정쟁이 곧 국회파행으로 이어진다는 점에서 문제의 심각성이 존재함. 17대 국회의 개회일수가 총 470여일이라 했을 때 이 가운데 193일이 파행으로 인해 정상적인 국회운영이 마비되었으니 이는 보통문제가 아님. 원구성문제로 파행을 겪은 50여일을 뺀다 해도 470여일 중 적어도 1/3은 국회가 허송세월을 했다는 것인데 이를 용인할 수 있는 국민은 없을 것임.

- 원내갈등의 양상은 두 가지. 하나는 ‘거대 양당 간의 갈등’  또 하나는 ‘교섭단체와 비교섭단체간의 갈등’이라 할 것임. 시민단체 활동가들 역시 최근 조사한 설문조사에 따르면 17대 국회의 가장 핵심적인 문제점으로 ‘여야간 정쟁으로 인한 잦은 국회 파행’(38.0%)과 ‘교섭단체의 과도한 특권, 교섭단체 중심의 국회운영’(32.6%) 이라 답하고 있음. 이 문제를 어떻게 풀어나갈 수 있느냐 하는 것이 향후 국회운영의 개선을 위한 핵심적 과제라 하겠음.

- 원내 정당들이 합의처리 관행을 명분으로 내걸지만 특정당이 반대하면 국회가 완전 마비되는 지금과 같은 관행은 곤란함. ‘물리적 저지’나 ‘타법안 연계 전체상임위 중단’이라는 극단적 원내전략은 더 이상 용인하기 어려운 것으로 판단됨. 이는 다른 나라 의회에서 ‘필리버스터’라 불리는 의사진행방해와는 차원이 다른 문제임.

- 해결의 대안으로 제도적 보완도 필요하고 새로운 관행(정치문화)의 정착도 필요함. 예컨대 서로 다른 법안을 연계할 것이 아니라 특정 법안에 대한 정당간 연계가 해법이 될 수 있을 것임. 일종의 정당간 정치적 바게닝을 용인해주는 관행이 필요함. 또한 특정 현안에 대한 처리에 있어 이를 무작정 끌 것이 아니라 심도 깊은 심의가 있었다면 적절한 시기에 입법적 결론을 지을 수 있도록 해야 함. 즉 소수파의 충분한 심의권을 보장하되 입법적 결론은 다수결에 의한 표결로 짓는 관행 정착.

- ‘자동의사목록제 도입’이나 정쟁의 주무대로 등장한 ‘법사위의 사법위로의 전환’도 필요한 국회개혁의 과제라 할 것임.

3. 정책경쟁을 본격화해야 할 시기

- 17대 들어 어느 당을 불문하고 매 임시회, 정기회 때마다 ‘민생국회’를 강조했음. 그런데  민생은 전혀 나아질 기미가 보이지 않음.

- 전국의 시민운동가들은 17대 국회가 가장 관심을 가지고 해결해야할 문제로 ‘실업 및 비정규직 해결’을 최고 과제로 꼽았음. 17대 국회 하반기 각 정당이 집중적으로 활동해야 할 분야에 대해 ‘비정규직 문제해결&민생 입법 등 사회양극화 해소’(31.5%)를 가장 많이 지목했으며 ‘한미FTA 저지 등 한미관계 재정립’(26.4%)도 중요한 과제라 지적함. 그 외에도 ‘조세개혁을 통한 소득재분배’13.4%), ‘의료 및 교육 분야 등의 복지 확대’(11.4%), ‘여성&인권&장애인 등 소수자 대변’(7.0%)도 중요한 과제라는 답변을 하고 있음.

- 사회양극화 해소 등 사회경제정책이 국회가 다뤄야할 핵심적 과제라고 지적한 시민운동가들의 답변은 과거 ‘정치개혁’이나 ‘반부패제도개혁’ 등을 주요 개혁과제로 꼽았던 것과는 확실히 달라졌음을 알 수 있음. 이는 비단 시민단체 관계자들만의 생각은 아닐 것이며 국민 다수가 정치권, 국회에 이러한 요구를 제기하고 있다고 할 것임. 따라서 각 정당이 그리고 국회가 지나치게 정치적 사안에 매몰된다거나 정쟁을 반복한다면 국민들의 비난이 더욱 거세질 수밖에 없다는 것은 자명하다고 하겠음.

- 최근 한미FTA에 대한 국회의 무기력에 대한 집중적인 비판이 제기되고 있는데. FTA와 같은 통상협상의 경우 이익을 보는 집단이 있을 수도 있지만 반대로 심각한 타격을 받는 계층과 집단이 생겨날 수밖에 없다고 한다면 이러한 계층과 집단의 이해를 대변하는 기능을 국회가 담당해주어야 함에도 불구하고 이에 대한 대한민국 국회의 무책임, 무능력은 도를 넘어서고 있음. 이는 비단 FTA문제만이 아니라 국가의 이익이나 국민생활과 직결된 제반 영역에 있어 각 정당이 그리고 국회가 이렇다 할 정책역량을 보여주고 있지 못함.

- 이제 각 정당이 산업정책, 고용, 부동산, 주거, 교육, 복지 등 국민의 삶의 질과 관련된 영역에서 보다 구체적인 사회경제 정책을 내놓아 본격적인 정책경쟁을 해야 할 것임. 이와 관련하여 국가 예산배분의 영역도 본격적인 정책경쟁의 대상이 되어야 함을 강조하고자 함. 지금과 같이 허술하기 짝이 없는 예산심의과정으로는 국회가 제 역할을 다했다고 평가받기 어려울 것이며 예결위 상임위화 등의 예결산심의기능의 획기적 강화를 위한 대책이 필요할 것임. 입법영향평가제와 같은 제도의 도입도 필요함. 법안이나 예산이 어떤 계층 집단에게 이익이 되는지, 손해를 끼치게 되는지 보다 분명히 분석되어 국민들에게 소상히 설명할 수 있어야 할 것임.

- 언론이나 시민단체들도 국회에 대한 접근방식을 변화시켜나가야 할 필요가 있음. 의원 개개인의 성실성이나 정치행태를 위주로 평가하는 방식에서 벗어나 본격적인 정책 영향분석, 정당간 정책의 비교평가 등의 접근방식을 새롭게 개척해 나가야 할 것임.