공청회 자료집(2005. 2. 16)

『공직선거및선거부정방지법 및 지방선거제도』 개선에 관한 공청회

▷ 일 시 : 2005. 2. 16(수) 14:00

▷ 장 소 : 국회 본청 145호실

국회정치개혁특별위원회

- 진 술 순 서 -

(성명 가나다순)

◎ 강원택 숭실대 정치외교학과 교수	3

- 정치관계법 관련 진술요지

◎ 김도종 명지대 정치외교학과 교수	7

- 선거법관련 발표요지

◎ 김영태 목포대 정치외교학과 교수	10

- 선거제도 개선에 관한 의견 진술서

◎ 윤종빈 명지대 정치외교학과 교수	18

- 개정선거법의 정치적 효과, 제도적 한계, 개선 방향

『공직선거및선거부정방지법 및 지방선거제도』개선에 관한 공청회 계획

1. 목    적

우리 위원회는 공직선거및선거부정방지법 및 지방선거제도의 개선과 관련하여 국회법 제58조제5항의 규정에 의거 공청회를 개최하여 각계의 의견을 수렴하고 법안심사에 참고하고자 함.

2. 안    건 : 『공직선거및선거부정방지법 및 지방선거제도』 개선에 관한 공청회

3. 일    시 : 2005.  2.  16(수)  14:00

4. 장    소 : 국회 본청 145호실

5. 발표내용 : 공직선거및선거부정방지법 및 지방선거제도 개선에 관한 의견

6. 진 술 인 *성명 가나다 순

◎ 강원택 숭실대 정치외교학과 교수

◎ 김도종 명지대 정치외교학과 교수

◎ 김영태 목포대 정치외교학과 교수

◎ 윤종빈 명지대 정치외교학과 교수

7. 진행방법

- 국회법 제64조제4항의 규정에 의하여 위원회 회의로 진행함.

- 진술인의 발표시간은 15분 이내로 함

- 질의는 위원회 위원들만 가능토록 함.

- 진술인의 의견을 일괄하여 청취후 질의․답변순으로 진행

8. 진행순서

시 간	소요시간	진 행 순 서	비 고
14:00∼14:10	10 분	o 개 회 o 위원장 인사말씀 (취지․회의진행 설명) o 진술인 소개	위 원 장
14:10∼14:55	45 분	o 진술인 발표(각 15분)
14:55∼		o 질의․답변

강원택 숭실대 정치외교학과 교수

진  술  요  지

정치관계법 관련 진술 요지

강원택 (숭실대 정외과)

- 선거운동 방식

기존 규제 중심의 선거 운동 방식으로부터 사고의 전환이 필요하다고 생각된다. 정당 연설회 등 동원이 필요한 행사처럼 금지해야 하는 선거 운동 형태는 선별하여 제한하되 나머지 방식에 대해서는 자유롭게 선거운동을 행할 수 있도록 허용해야 한다. 대신 선거 비용에 대한 투명성을 높일 수 있도록 제도를 강화해야 한다.

이를 위해 현재 법정 선거운동 기간동안의 선거 비용만을 보고하도록 되어 있는 방식을 바꾸어 예비후보자 등록일부터 사용된 모든 비용을 보고하도록 하고 대신 법정 선거비용은 상향조정하도록 하는 일이 필요하다

- 인터넷 선거 운동

인터넷의 실명 확인을 완화하고 패러디 등 인터넷 공간상에서 나타나는 자율적인 정치 참여를 제약하지 않도록 규제를 완화해야 한다.

- 선거 연령

세계적인 추세에 맞춰 18세로 하향 조정하는 것이 필요하다고 생각된다.

- 여론조사 공표

선거 막판 유권자들의 혼란을 오히려 가중시키고 있는 여론조사 금지 기간을 대폭 단축하여 선거일 3일 전 정도까지는 신빙성 있는 기관의 여론조사 공표는 허용해야 한다.

- 선거구획정위원회

선거구 획정이 해당 정치인들의 이해관계로 인해 공정성을 확보하는데 어려움을 겪곤 했다. 선거구획정위원회가 공정하고 중립적인 역할을 할 수 있도록 정치인의 참여를 배제하고, 거기서 결정된 사항을 국회가 그대로 수용하는 형태가 바람직할 것으로 보인다.

국회는 그 결정에 찬반만을 결정하도록 하며 1회에 한해 거부할 수 있는 권한을 국회에 주는 방식을 생각할 수 있다.

한편, 인구 등가성의 문제를 해결하기 위해 일정한 기간마다 인구 센서스 결과에 따라 선거구를 재조정하는 방식의 도입도 고려해 볼 필요가 있다.

- 비례대표제의 확대

현재의 비례대표 의석 규모로는 우리 선거제도의 불비례성(disproportionality)의 문제를 해결하는 데 별 도움이 되지 않으며, 다양한 집단의 이해관계를 반영하기 위한 대표성의 증진에도 미흡하다. 최소한 100석 규모 이상으로 늘여야 하며 이를 위해 필요하다면 의원 정수를 늘리는 문제도 고려해야 한다.

장기적으로는 독일에서 시행하는 방식의 혼합형 비례대표제의 도입을 고려해 볼 필요가 있다.

한편 중대선거구제는 일본이나 대만에서 여러 가지 폐단으로 폐지하였고 정치 발전이라는 측면에서 볼 때도 많은 문제점을 갖는 제도이므로 도입되어서는 안 된다.

- 국고보조금 배정

현재 교섭단체 중심으로 되어 있는 배분 방식을 고쳐 이전 총선에서의 득표율을 기초로 하되, 각 정당이 모금한 소액 당비에 매칭펀드 형태로 부가적으로 지원하는 방식이 도입되어야 한다.

- 법인의 정치자금 기부

국회의원 선거 기간 중에는 잘 지켜질 수 있을지 모르지만 대통령 선거에서도 법인의 정치자금 기부가 제대로 지켜질 수 있을지 의구심이 가는 것이 사실이다. 적법한 자금의 기부 역시 정치적 의사표현이라는 점에서 기업의 자금 기부를 위한 제도적 창구를 만들어 놓는 것이 현실적으로 보인다. 다만 기업의 직접 기부는 계속 금지하고 미국의 정치활동위원회(PAC)처럼 간접적인 방식으로 기부할 수 있는 여건을 마련하는 것이 보다 현실적으로 보인다.

- 지방선거 제도 개정

1) 정당 공천제의 필요성

유권자의 정보 부족:  대다수 유권자들이 광역자치 단체장 선거를 제외하면 후보자에 대해 많은 정보를 갖고 있지 못한 것이 현실이다. 기초자치구의 경우 현실적으로 후보자에 대해 잘 모르는 상황에서 투표하는 경우가 많다.

돈 선거의 가능성: 정당 공천의 배제는 지방선거의 선거 운동이 후보 중심의 선거운동(candidate-centered campaign)으로 이어지게 되는 것을 의미한다. 미국의 경우가 잘 보여주듯이 후보 중심의 선거운동은 상대적으로 과도한 선거 비용의 지출로 이어질 수밖에 없다.

정당 공천은 소속 정당이라는 ‘간판’에 의한 기본적 정보를 제공해 줄 수 있기 때문에 후보자의 정치적 견해나 정책 성향에 대한 차별성을 유권자들이 인지하기 용이하게 해 준다. 따라서 돈 선거의 가능성을 막기 위해서라도 정당 공천은 매우 필요한 일이다. 미디어를 통한 선거운동도 정당 중심의 선거운동이 되는 경우에만 가능하다.

2) 후원회 제도

적지 않은 돈이 드는 선거에서 후원회를 금지한 것은 현실적인 조치라고 보기는 어렵다. 국회의원과의 형평성 문제도 있다. 불법 행위를 예방한다는 차원에서도 후원회 제도는 허용하는 것이 타당하다고 생각한다. 적절한 제도적 보완책을 전제로 후원회 제도는 허용하는 것이 마땅한 일이다.

문제는 상시적인 후원제 제도 vs 선거기간동안의 후원회 제도의 문제인데, 단체장의 경우 선거 운동을 위한 후원회만 허용, 지자체 의원들의 경우 국회의원들과 마찬가지로, 소액 다수, 투명성 확보를 전제로 상시적인 후원회 제도를 허용하는 것이 마땅해 보인다.

김도종 명지대 정치외교학과 교수

진  술  요  지

선거법 관련 발표요지

김도종(명지대 정외과)

지난 1994년 정치개혁 작업의 일환으로 통합선거법이 제정된 이후 선거법 개정은 많은 논란이 있었음에도 불구하고 선거환경에 영향을 미치는 시대적 변화를 수용하고 정치권의 고비용 저효율 구조를 개선하는데 크게 기여했다고 판단된다.

그러나 한편으로는 선거를 앞둔 여야간 선거법 개정 협상은 당리당략에 매몰되어 주고받기식 조항개정, 여론의 질타에 쫓긴 졸속개정, 정치권 전체의 집단이기주의 등의 현상이 반복되어온 것도 사실이다.  이에 선거법은 국민의 대표를 선출하는 기제의 룰로써 공정성, 형평성이 보장되어야 하는 동시에 향후 우리나라 정치의 선진화와 관련된 방향성을 담보하는 내용으로 계속 개선되어야 할 것이다.  또한 급격히 변화하는 국민의 정치의식과 기술적 혁신을 충분히 수용하는 내용이 되어야 할 것이다.

이러한 전제 하에 최근 다시 논란이 되고 있는 선거법 개정과 관련하여 항목별로 발표자의 의견을 제시하고자 한다.

□ 선거법 개정시기와 주체의 문제

지난 16대, 17대 총선을 앞두고 선거법은 말 그대로 우여곡절 끝에 총선을 불과 한 두달 앞두고 여야합의에 의해 개정되었다.  앞으로 선거법은 선거 실시 적어도 1년 전에는 개정을 완료하여야 한다.  이보다 더 급격한 방안은 당대 국회에서는 차기 총선과 관련된 선거법을 개정하지 못하도록 하여야 한다.

선거법 개정 논의의 주체에서 정당을 배제시킬 수는 없지만, 적어도 선거구획정위원회 구성에서는 정치인을 배제시켜야 하며 선거구획정위원회를 중앙선거관리위원회 산하에 두는 방안이 검토되어야 한다.

□ 비례대표 확대의 문제

현행 “일인이투표제”는 17대 총선에서 처음 시행하여 비교적 성과를 거두었다고 판단된다.  그러나 그러한 평가가 비례대표의 비율을 늘리자는 주장의 논거가 될 수는 없다.  비례대표 비율의 확대는 비례대표 의원들의 의정활동이 만족스러울 정도로 효과적이라는 객관적인 검증을 거친 후에 논의되어야 할 문제이다.  이와 관련 다원화된 우리 사회의 각 전문분야를 대표할 수 있는 기제로서 비례대표제의 확대를 주장하고 있으나 현재까지 비례대표 의원들이 그러한 사회 각 부분의 이익을 충실히 대변하여 왔다는 객관적 증거는 없다.

□ 중대선거구 논란의 문제

정치사적으로 볼 때 선거구 크기의 문제는 항상 여당이 변경을 시도하거나 주장하여 왔던 문제이며 그 논거 중 지역갈등의 완화가 가장 강력한 설득수단이었다.  지역갈등이라는 문화적 문제를 과연 제도개선을 통해 근본적으로 치유할 수 있느냐 하는 문제와 함께 이미 유권자들 사이에 익숙해져 있고 그 결과에 대해 별다른 불만을 표출하지 않은 상황에서 선거구제 변경문제를 반복적으로 제기하는 것은 당리당략적 차원의 접근이라고 볼 수 밖에 없다.

□ 선거연령 문제

사회변화에 맞춰 선거연령은 낮추는 것이 바람직하다.

□ 지방선거 후보자의 정당공천 및 임기제한의 문제

진정한 풀뿌리 민주주의와 생활정치의 구현이라는 차원에서는 정당공천의 배제가 맞는 방향이다.  그러나 아직 자치단체의 재정자립도가 낮고 권력분산의 수준이 매우 미흡한 실정에서 기초자치단체장 후보의 정당공천을 배제할 경우 중앙부처에 대한 예속이 심화될 위험성이 있다.  항상 지역주민들의 여론을 의식해야 하는 단체장의 입장을 고려할 때 정당공천을 그대로 유지해도 자치단체 운영에 큰 영향을 받을 것으로 보이지는 않는다.  일관성을 유지한다는 차원에서 기초자치단체장 후보의 정당공천을 허용한다면 기초의원 후보에 대한 정당공천도 허용해야 할 것이다.

자치단체장의 임기를 제한하는 것은 공무담임권의 제한으로 이는 페지되어야 할 것이다.

□ 선거운동 관련

후보자와 유권자의 접촉이 좀더 늘어나고, 정당 중심의 투표가 아닌 인물 중심의 투표를 유도하기 위해서는 선거운동의 제한을 좀 완화시킬 필요가 있다.  이와 함께 선거비용의 상한선도 올려야 할 것이다.  단, 이에는 사후 철저한 회계감사가 전제되어야 한다.

□ 언론사의 특정정당 지지표명 문제

아직은 시기상조이다.  지난 80년 후반 민주주의 공고화가 진행되며 실시된 선거에서 신문사의 성향에 따라 전체적인 기사논조가 특정정당 내지 후보를 지지하는 경향을 보였다는 것은 불문가지의 사실이다.  이에 특정정당에 대한 지지를 제도적으로 허용할 경우 사설과 논평 뿐 아니라 기사 전체가 완전히 편향적으로 제작될 위험성이 있다.

□ 선거사범 처벌의 문제

당선자가 선관위에 의해 선거법 위반으로 고발되었을 경우, 적어도 1심 판결이 공직유지로 나올 때까지 직무를 정지시켜야 한다.

□ 후보자 기탁금 문제

가장 큰 진입장벽 중의 하나로 폐지되거나 대폭 하향조정되어야 한다.

김영태 목포대 정치외교학과 교수

진  술  요  지

선거제도 개선에 관한 의견 진술서

특정한 언급이 없는 한 여기에서 선거제도는 의회선거와 관련한, 즉 국회의원 선거와 관련한 선거제도를 의미한다.

김영태 (목포대학교)

I.

- 현대 대의제 민주주의는 정기적으로 실시되는 선거에서 시민들이 정책결정자인 공직자를 선출하며, 선거를 통해 공직자를 통제하는 지배양식의 제도화라고 볼 수 있음.

- 이러한 점에서 선거는 대의제 민주주의의 핵심적 제도이며, 이 때 대의제 민주주의의 선거는 자유롭고 공정해야 하며, 평등성이 보장되어야 함.

- 물론 현재 전 세계적으로 민주주의 원칙에 부합하는 다양한 선거제도가 존재하며, 이들 선거제도는 모두 민주주의의 원칙과 가치에 부합한다고 볼 수 있음.

- 그간 우리의 경우 선거제도의 선택이나 개선과정에서 사회적 논의가 충분히 이루어지지 못하고, 특정 정치세력의 이해관계를 반영하거나 소수의 타협에 의해 선거제도가 결정되어 왔음.

- 정치개혁에 대한 범국민적 요구는 차치하더라도, 이러한 점에서 선거제도에 관한 논의가 매우 절실하며, 특히 장기적인 정치발전과 민주주의 공고화․안정화라는 관점에서 선거제도에 관한 논의가 필요함. 물론 여기에서 외국의 경험은 중요한 시사점들을 제공해 줄 수 있음.

II.

- 선거제도를 평가하고 논의하는 기준은 앞서 언급한 것처럼 1차적으로 특정 선거제도가 얼마나 자유롭고, 공정하며, 평등성을 보장해 주는가와 관련되어 있다고 볼 수 있음.

- 다른 한편 대의제 민주주의는 국민 스스로 통치하는 것이 아니라 대표자(대리인)에 의한 통치이며, 이는 기본적으로 정책결정과 집행의 효율성을 보장하기 위한 것임. 따라서 대의제 민주주의의 선거는 정책적 효율성을 담보해 줄 수 있어야 함.

- 정치과정의 효율성이라는 관점에서 현대 대의제 민주주의는 정당정치를 기본 축으로 하고 있으며, 현대 대의제 민주주의는 민주적 정당경쟁 그 자체라고 할 수 있음. 이러한 의미에서 우리 헌법 8조에서도 정당을 헌법적 조직으로 규정하고 있으며, 정당의 기능을 “국민의 정치적 의사형성에 참여”에 기여하는 조직으로 보고 있음.

- 따라서 선거제도의 또 다른 평가 기준 가운데 하나는 정당정치의 활성화와 밀접한 관련을 맺고 있음.

정당정치의 활성화는 시민들의 일상적 정치참여를 의미하는 것이기도 함.

- 현행 우리의 선거제도는 위에서 언급한 세 가지 관점, 즉 자유, 평등, 공정성의 원칙에 충실하지 못할 뿐만 아니라 정책결정과 집행의 효율성, 그리고 정당정치의 활성화에도 기여하고 있지 못하고 있는 것으로 평가됨.

-  먼저 공정성과 평등의 관점에서 보면 현행 우리의 단순다수대표제 중심의 선거제도는 정당별 득표율과 의석율의 불균형이 매우 크며, 특히 대정당에게 유리한 결과를 낳고 있음.

예컨대 17대 총선에서 주요 정당의 지역구 득표율을 보면 열린우리당 41.9%, 한나라당 37.9%, 민주당 7.9%, 민주노동당 4.3%, 자민련 2.6% 등을 기록했지만, 각 정당의 지역구 의석율은 열린우리당 53.1%, 한나라당 41.2%, 민주당 2.1%, 민주노동당 0.8%, 자민련 1.6% 등으로 열린우리당과 한나라당은 이득을 보았지만, 나머지 정당들은 득표율보다 낮은 의석율을 보임

- 또한 현행 선거제도는 불법․탈법 선거를 막겠다는 취지아래 규제 일변도의 제도를 선택함으로서 선거운동의 자유를 지나치게 제한하고 있음.

- 정책결정과정과 집행에 있어서도 현행 단순다수제 중심의 선거제도가 지역균열구조와 결합하면서 다당제적 정당체계를 형성시키고 있으며, 이에 따라 분할정부(여소야대 현상)가 빈번하게 등장해 정부의 정책적 효율성이 훼손되거나 혹은 의회에서 각 정당이 극한대립양상으로 치달아 의회정치의 효율성도 크게 손상되고 있음.

- 현행 인물중심의 소선거구제도는 정당정치의 활성화, 특히 정책정당의 발전에 커다란 걸림돌로 작용하고 있음. 즉 우리 정치의 가장 큰 문제점 가운데 하나는 정당정치가 올바르게 작동하고 있지 못한 가운데 지나치게 인물중심으로 정치가 움직여 왔으며, 이는 선거제도와 밀접한 관련을 가짐.

III.

- 독일식 선거제도는 앞서 언급한 현행 선거제도의 문제점을 해결하고, 우리 민주주의를 공고화, 안정화 시킬 수 있는 최선의 제도로 여겨짐.

- 독일식 선거제도는 비록 단순다수제를 통해 당선자를 결정하는 소선거구와 비례제를 통해 당선자를 결정하는 비례선거구를 결합한 이원적 선거구제를 운용하고 있지만, 각 정당의 의석은 비례선거투표에 의해 결정되기 때문에 실제적으로는 비례제라고 볼 수 있음. 따라서 독일식 선거제도는 민주적 선거제도의 기본 원칙 가운데 하나인 공정성(평등성)을 가장 잘 보장해 주는 제도라고 할 수 있음.

- 이처럼 독일식 선거제도는 공정성을 보장해 주면서도 이를 인물선거와 결합하고 주고 있다는 점에서 공정성이 높은 순수 비례제에 비해 우리의 정치적 경험에 적합할 뿐만 아니라 유권자와 대표자의 친밀도를 보완해 줄 수 있는 제도임.

- 물론 선거제도를 평가하고 선택하기 위한 중요한 기준 가운데 하나가 공정성의 문제이지만, 공정성만으로 모든 것을 평가할 수 없음. 즉 다른 가치와 윈칙들을 더욱 중요하게 판단한다면 공정성이 다소 훼손될 수 있으며, 실제로 전통적 민주주의 국가인 미국이나 영국의 경우 1인 소선거구 단순다수제를 채택하여 민주주의를 운용하고 있음.

- 영국이나 미국에서 단순다수제가 운용되는 것은 역사적 경험에 기초하지만, 이론적으로 다른 선거제도에 비해 단순다수제가 정부의 안정성과 효율성에 긍정적 기여를 하는 것으로 여겨짐.

영국 역시 비례성을 높이는 방향으로 선거제도를 바꾸려는 여러 번의 시도가 있었고, 최근에도 선거제도의 개선에 관한 논의가 활발히 이루어지고 있음.

- 그러나 최근 연구결과들에 의하면 비례제나 독일식 혼합제 선거제도를 택한 국가들이 단순다수제를 채택한 국가에 비해 정부의 안정성과 효율성이 높은 것으로 나타남.

세계 155개국을 비교분석한 결과에 따르면 다수제를 택한 91개국의 안정정 지수 평균은 -.209로 나타난 반면, 비례제 국가의 지수평균은 0.183, 독일식 혼합제국가 0.457, 일본식 혼합제 국가 -0.283으로 나타남. 이와 마찬가지로 효율성 지수 평균 역시 다수제 국가 -0.251, 비례제 0.347, 일본식 혼합제 -0.282, 독일식 혼합제 0.610으로 나타남

- 단순다수제 국가보다 독일식 혼합제나 비례제를 채택한 국가에서 안정성과 효율성이 높은 것은 단순다수제가 영합게임(제로섬 게임)적 대결구도를 가져오는 반면, 독일식 혼합제나 비례제는 권력분점을 통해 대화와 협상을 촉진시키고, 여기에서 정부의 자원동원능력이 극대화될 수 있기 때문임 (독일의 사례는 이를 극명하게 보여주고 있음).

- 이처럼 우리 정치가 대화와 타협보다 극한 대립의 양상을 보이는 것은 단순다수제를 중심으로 하는 선거제도와 밀접한 연관을 가지고 있으며, 이것이 정치의 안정성과 효율성을 훼손하고 있다고 볼 수 있음.

- 한편 선거제도만의 문제라고 볼 수는 없으나 우리 사회의 커다란 문제 가운데 하나라고 볼 수 있는 법치지배의 관점에서나 반부패라는 관점에서도 독일식 혼합제의 도입이 긍정적인 기여를 할 수 있을 것으로 평가됨. 이는 특정 정파에 권력이 집중되어 있을 때보다 권력이 다양한 정치세력에 분배되었을 때 상호 감시와 견제가 보다 용이해지며, 이것이 법과 원칙을 존중하는 사회를 이끄는 원동력이 되고 있기 때문이라고 볼 수 있음.

반부패성 지수평균은 다수제 -0.238, 비례제 0.314, 일본식 혼합제 -0.353, 독일식 혼합제 0.574로 독일식 혼합제와 비례제 국가의 평균점수가 높게 나며, 이와 마찬가지로 법치성 지수평균 역시 다수제 -0.242, 비례제 0.261, 일본식 혼합제 -0.309, 독일식 혼합제 0.571로 나타남.

- 이처럼 독일식 선거제도는 공정성이라는 차원에서 뿐만 아니라, 정치과정의 효율성과 정부의 안정성이라는 차원에서도 현행 단순다수제 중심의 선거제도보다 더욱 민주주의 원칙에 부합하나고 볼 수 있음. 또한 민주주의 공고화에 중요한 의미를 갖는 법치지배와 반부패라는 관점에서도 긍정적인 기여를 할 수 있음.

단순다수제와 비례제가 병립적으로 결합되어 있는 일본식 제도는 이러한 효과를 거두기 어렵다고 여겨짐.

IV.

- 앞서 언급한 점을 정당정치적 차원에서 본다면 일반적 우려와 달리 양당제보다 다당제가 정치발전에 더욱 긍정적인 조건을 형성할 수도 있으며, 현대 사회에서 양당제는 거의 예외적 현상이라고 볼 수 있음.

영국이나 미국과 같은 일부 양당제 국가 역시 양당제가 사회적 균열의 반영이라기보다 선거제도에 의한 인위적 산물이라고 볼 수도 있음.

- 특히 독일식 선거제도는 정당정치를 활성화시키고, 이를 통해 인물중심이 아닌 제도 중심의 정치를 만듦으로서, 우리 정치의 발전과 안정화에 커다란 기여를 할 수 있을 것으로 여겨짐.

- 그간 우리 사회에서 여러 가지 형태의 정치개혁을 위한 노력이 전개되어 왔고, 이번 17대 총선에서도 정치신인이 대거 국회에 진입하면서 정치가 변화할 것이라는 기대가 컸지만, 이와 달리 정치현실은 국민적 기대에 부응하고 있지 못한 것이 현실임.

- 이는 인물의 교체가 가져다주는 한계를 보여주는 것이며, 근본적으로 대의제 민주주의의 기본적 장치인 정당정치의 실종을 반영하는 것이라 할 수 있음. 물론 여기에서 정당정치의 활성화는 정당 사이의 일상적인 정책경쟁을 의미하는 것임.

- 독일식 선거제도의 도입과 관련하여 일부에서 정당정치가 활성화되어 있지 못한 상태에서 독일식 선거제도를 도입하는 것은 정치의 민주성을 약화시키는 것이라고 평가하고 있지만, 오히려 독일식 선거제도의 도입이 정당정치의 활성화에 기여할 수 있는 측면이 강함.

- 또한 우리 정당의 당내 민주주의 수준은 지난 몇 년 동안 크게 향상되었으며, 앞으로도 크게 향상될 가능성이 높기 때문에 이 점이 독일식 선거제도의 도입에 장애요소로 보기는 어려울 것으로 판단됨.

- 민주적 공천이 보장되더라도 독일식 선거제도는 의원의 자율성을 해칠 수 있으며, 따라서 의회정치의 효율성을 위해서 독일식 선거제도가 바람직하지 못하다는 일부의 주장이 있으나, 의회정치의 효율성과 생산성이 높은 독일의 사례에서 볼 수 있듯 이 문제에 대해서도 충분한 논의가 필요한 것으로 여겨짐.

- 즉 최근 연구결과에 의하면 우리 국회의원의 의정활동은 당론보다 의원 개개인의 정치적 소신이 보다 중요한 의미를 가지며, 당론에 따르는 투표가 미국에 비해 크게 높지 않는 것으로 나타남. 또한 과거의 정치적 경험 때문에 당론에 대해 부정적인 인식을 가지고 있지만, 본원적인 의미에서 정당이 국민적 의사의 집약기능을 담당하고 있다는 측면에서 당론은 대의제 민주주의에서 필수적임.

- 다시 말하면 현대 대의제 민주주의에서 당론은 정당경쟁의 기본임. 다만 우리 사회에서 당론이 문제가 되는 것은 당론이 당원 전체의 의사를 결집한 것이 아니라, 즉 당론이 민주적으로 결정된 것이 아니라, 일부 소수 정치엘리트의 정치적 견해를 반영하고 있기 때문이라고 볼 수 있음. 이 점에서 정당정치의 민주화 수준을 단순한 정당의 공직후보 선출과정의 민주화뿐만 아니라 (형식적 당내 민주주의), 당론결정과정의 민주화(내용적 당내 민주주의) 수준까지 끌어 올릴 필요성이 제기됨.

- 정당이 정책적 연계를 가지지 못하는 국회의원들의 단순 연합이 아니라 헌법적 요구인 “국민의 의사형성 참여” 기능과 의사집약의 기능을 올바르게 수행하기 위해서도 독일식 선거제도의 도입이 절실히 요구됨.

- 한편 독일식 선거제도가 대통령제와 조응을 이루지 못한다는 지적이 있지만, 선거제도와 정부형태(통칭 권력구조)가 항상 일대일의 관계를 가지는 것은 아님. 즉 대통령제-단순다수제-양당제는 거의 미국적 예외라고 볼 수 있으며, 라틴아메리카 15개국은 대통령제임에도 비례대표제를 선택하고 있음. 또한 영국, 캐나다, 호주 등은 내각제 국가임에도 단순다수대표제를 채택하고 있음.

대통령제에 가깝다고 볼 수 있는 프랑스의 경우 절대다수제(다당제)를, 핀란드의 경우 비례제를 의회선거제도로 운용하고 있다.

- 이는 다양한 측면에서 지적되고 있는 현행 대통령제의 문제점을 오히려 선거제도를 통해 해결할 수도 있음을 보여주는 것이라 할 수 있음.

V.

- 앞서 언급했듯 대의제 민주주의 선거의 기본원칙은 자유롭고 공정한 선거임에도 현행 선거운동 관련 제반 법규는 지나치게 선거운동의 자유를 제한하고 있을 뿐만 아니라 공정성에서도 많은 문제점을 지니고 있음.

- 지난 17대 총선이 그간 우리 선거의 문제점, 특히 금권선거를 차단하였다는 점에서는 현행 선거운동 관련 법규의 의미를 찾을 수 있으며, 이에 대해서는 충분히 동의할 수 있음.

- 금권선거의 차단은 정치자금법을 통한 정치자금의 수입․지출의 투명성 확보가 중요하며, 이 부분은 상당 정도 진전을 이룬 것으로 평가할 수 있음. 그러나 금권선거의 차단을 명분으로 선거운동의 자유를 훼손해서는 안 된다고 여겨짐.

- 즉 선거운동의 자유는 전면적으로 허용하면서, 정치자금의 투명성을 최대한 확보할 수 있는 제도적 장치가 필요함. 미국, 영국, 캐나다, 프랑스, 독일 등 민주주의를 오랫동안 지속해온 대부분의 국가들 역시 선거운동의 자유는 전면적으로 허용하면서 공정선거라는 관점에서 정치자금만을 규제하고 있음.

평등․공정선거라는 헌법적 취지에 부합하도록 정치자금은 일정 정도 규제할 필요성이 있음.

- 현행 선거법은 지나치게 일상적인 정당 활동과 선거운동을 구분하고 있으며, 선거에만 초점을 맞추어 선거운동을 규제하고 있으나 일상적 정당 활동과 선거운동을 구분하는 것 자체가 공정성을 훼손하는 것이라고 볼 수 있음. 또한 선거운동 기간 동안의 규제에 지나치게 치중한 나머지 일상적 정치활동과 관련한 제도적 정비는 거의 이루어지지 못하고 있는 실정이라고 볼 수 있음.

- 따라서 선거공보물의 게시 등을 위한 선거기간은 필요하겠지만 선거운동의 규제를 위한 선거(운동)기간은 전면적으로 폐지될 필요성이 있음.

- 또한 정당뿐만 아니라 선관위에 정치조직으로 등록한 모든 조직에게 선거운동과 정치활동의 자유를 보장하도록 해야 함. 단, 등록 정당과 정치조직은 모두 철저한 회계감사가 이루어져야함 (따라서 선관위의 역할도 선거운동기간의 선거운동 감시보다 정치조직의 일상적 회계감사 기능을 중심으로 재편해야 함)

여기에서 정당과 일반 정치조직은 공천권을 행사할 수 있는 제도적 권한행사 여부에 따라 구분된다고 할 수 있음.

- 공무원의 정치적 중립성은 보장되어야 하지만, 선출직 단체장과 지방의회 의원의 정치활동의 자유 역시 보장되어야 할 것임.

- 물론 선거운동 자유의 전면적 확대가 혼란을 가져올 것이라는 우려가 있을 수 있다는 점은 충분히 이해되나, 앞서 언급한 독일식 선거제도의 도입과 선거운동 자유 확대가 결합하는 경우 정당중심으로 선거운동이 전개되기 때문에 크게 우려할 바는 아닌 것으로 여겨짐.

- 기초․광역단체장과 지방의회 의원의 정당공천 문제가 논란이 되고 있으나, 이 역시 일괄적인 방향으로 규제하기보다 정당공천, 무소속(시민후보 포함) 등 다양한 형태의 출마를 보장해야 함. 특히 정당배제는 헌법적 취지와도 일치하지 않을 뿐만 아니라 정당정치의 뿌리를 훼손하는 것이라고 볼 수 있음.

윤종빈 명지대 정치외교학과 교수

진  술  요  지

개정선거법의 정치적 효과, 제도적 한계, 개선 방향

윤종빈 (명지대 정외과)

1. 문제제기: 국민불신과 개혁의 방향성

□ 2003년에 최고조에 달했던 국민들의 국회와 정치인에 대한 불신이 총선을 기점으로 새로운 정치에 대한 기대감으로 약화되었으나 최근 국회 파행과 낮은 입법생산성으로 인해 다시 불신이 고조되고 있음.

□ 선거법을 포함한 정치관계법 개정의 주체는 국회의원이 아닌 국민들이라는 것을 인식하고 국민들의 눈높이에서 개혁의 방향을 정하고 무엇보다도 정치인 스스로 변화하려는 의지를 보여야함.

2. 개정선거법의 정치적 효과

1) 불법 선거운동의 감소

□ 공식 선거운동 기간 중 불법 선거운동 적발 건수는 16대 총선에 비해 줄어들었음. 이는 개정선거법의 효과가 작동한 결과라고 볼 수 있음.

□ 선관위 조치 중 고발-수사의뢰의 경우 공식선거운동 기간이 그 이전에 비해 절반으로 줄었고, 16대의 동일 기간에 비해 절반으로 줄어듬.

□ 금품 및 향응 제공으로 적발된 경우에도 16대에 비해 확연히 줄어듬.

2) 미디어 중심 선거운동의 효과

□ 미디어 선거운동(TV대담토론방송연설)은 인터넷 선거운동과 달리 50대 이상, 그리고 농어촌 군지역의 유권자에게 후보자를 아는데 도움이 된 것으로 나타남. 그러나 인터넷 선거운동은 아직 그 효과를 검증하기 힘듬.

3) 유권자의 긍정적인 평가

□ 17대 총선에서 <후보자의 선거법 준수 정도>와 <선거운동의 공명성>이 과거 선거에 비해 개선되었다고 긍정적으로 평가함. 그러나 공명선거를 위한 선결과제로는 유권자 스스로의 의식변화가 가장 중요하다는 지적.

3. 개정선거법의 제도적 한계와 개선 방향

1) 불법 선거운동의 규제 강화

□ 당내 경선에 대한 규제 강화

- 점차 후보자 선출을 위한 당내 경선이 확대됨에 따라 경선과정의 불법선거운동과 선거비용의 투명성에 대한 지대한 관심이 필요.

- 불법 선거운동의 다수가 공식선거운동 기간 이전에 이루어지고 있다는 점을 고려할 때 당내 경선과정에서 사용되는 비용을 상시적인 정당활동비로만 볼 것이 아니라 선거비용으로 규정 필요.

- 현행 선거법은 정당이 원하는 경우에만 경선사무를 선관위가 위탁하여 관리하도록 규정하고 있는데, 이를 의무조항으로 전환하고 세부 제도적 장치 강구 필요.

□ 인터넷 실명제의 실질적 적용

- 인터넷을 이용한 불법선거운동이 16대에 비해 11배 증가(4월 15일 기준)하였으나 중앙선관위는 투표 3일 전인 2004년 4월 12일, 인터넷 실명제 적용을 유보하기로 결정함.

- 적용 유보 결정의 이유이기도 하지만 충분한 전산망 준비시간의 투자와 실명제 적용대상과 비대상 인터넷 언론사간의 형평성 문제 해결을 위한 법적 기준을 우선적으로 마련해야함.

□ 50배 포상금, 50배 과태료 적용 강화

- 불법 향응 및 금품 제공에 대한 50배 과태료와 50배 포상금 제도가 불법 선거운동을 예방하는데 상당한 영향력을 발휘했다는 점은 사실이지만, 실제로 적용된 경우가 많지 않다는 것은 한계로 지적되고 있음.

- 따라서 보다 실질적인 사례 적발을 위해서는 선관위는 물론 유권자들 스스로도 적극적인 의지를 갖고 노력해야함.

□ 직계존속에 관한 납세 실적 고지 의무화

- 17대 국회의원의 재산 신고액 평균은 과거 국회에 비해 줄었지만, 직계 존속의 재산 납세 고지를 거부한 의원의 수는 오히려 늘어났다는 비판이 제기됨. 이로 인해 후보자의 정확한 재산 실태 파악이 불가능하다는 문제가 제기됨.

- 따라서 재산 및 납세 의무 이행상황 공개시 직계존속에 관한 납세 실적 고지를 거부할 수 없도록 이를 의무화해야함.

- 또한 모든 재산형성과정을 국민들에게 떳떳하게 밝힐 수 있도록 자금출처에 대한 자료제출을 의무화하는 규정을 마련 필요. 특히 자산취득 시점과 취득 경위 및 자금 출처에 대한 자료제출을 의무화하는 개정 필요.

2) 선거운동의 자유 확대

□ 후보자에 대한 신상정보 매세대 송부 횟수 및 내용 확대

- 새로운 선거운동 방식의 적용으로 유권자가 후보자를 아는데 어려움을 겪었고 그나마 도움이 된 채널 중의 하나는 선관위가 공식적으로 발송한 후보자 정보공개 내용임. 현행 투표 용지와 함께 한 차례 발송하고 있으나, 공식 선거운동 기간 중에 두 차례 이상으로 확대 필요함.

- 후보자 신상정보 공개 내용과 함께 후보자의 주요 정책(지역쟁점 포함)에 대한 입장 또한 하나의 표로 요약하여 제공한다면 후보자간 차별성이 더욱 선명해질 것이고 유권자의 선택을 도울 것임.

□ 후보자합동 TV토론회의 강제화 및 제도 개선

- 처음으로 도입된 후보자간 합동TV토론회가 많은 선거구에서 주로 우세를 점하고 있는 후보들의 거부로 실시되지 못한 점을 고려할 때, 이를 강제화할 필요성이 강력히 제기됨.

- 토론회 참여에 관한 무소속 후보들에 대한 차별을 보완하기 위해 법적 참여조건 완화.

- TV 혹은 라디오 연설회의 고비용으로 인한 빈익빈 부익부 현상의 극복 문제.

□ 어깨띠 착용 규제의 완화

- 운동장 유세가 폐지됨에 따라 후보자에 대한 정보를 얻을 기회가 부족하다는 점을 고려할 때, 현재 2인 혹은 5인(후보자포함)까지만 무리지어 행진․인사․연호 행위가 가능한 것은 그대로 유지할지라도 어깨띠 착용은 후보자만이 아닌 운동원도 가능하도록 규제를 완화할 필요가 있음. 후보자들에 대한 유권자의 관심과 인지도가 높아질 수 있도록 돕는 방안이 될 것이 자명함.

3) 선거제도의 개선

□ 비례성의 강화

: 지역구의원과 비례대표의원 비율을 2:1, 장기적으로 1:1로 조정. 단 비례대표의원 후보자 공천과 순위결정 과정에서도 유권자의 의사가 일정정도 반영될 수 있는 개방형 비례제의 모색이 전제가 되어야 함.

□ 중장기적으로 독일식 비례제 도입 모색

: 정당투표에 의해 정당별 총의석(지역구의석 포함)을 우선 결정하는 독일식 선거제도가 비례성과 지역대표성을 동시에 충족할 수 있는 제도적 장점을 가졌기에 중장기적으로 도입 검토 필요.

□ 최소조건(봉쇄조항)의 완화

: 현행 비례대표 의석은 정당득표율 3% 혹은 지역구의석 5개 이상을 확보한 정당에 한하여 배분하는 방식을 채택하고 있음. 이는 군소정당이 의회에 진출하기에는 다소 높은 기준이기에 정당득표율 2% 혹은 지역구의석 3개 이상으로 낮춰야 국민의 다양한 목소리가 국회에 대표될 수 있음.

□ 중대선거구제의 부작용

: 지역주의 완화라는 목적은 다소 이룰 수 있겠지만, 지역주의의 근본적인 치유방법이 될 수는 없고 고비용 정치, 정당내 파벌 정치 등의 부작용 우려가 큼.

4. 맺음말: 정치인 개혁 의지 강화와 유권자 의식 개선

□ 2003년 불법 대선자금․정치자금 문제가 붉어진 이후에 보여주었던 정치권의 개혁에 대한 의지가 재생될 필요성 시급. 특권을 과감히 버리고 국민들의 존경과 신뢰 회복.

□ 개혁의 목적은 국민과 국가를 위한 것. 소속 정당의 이해관계에만 얽매이다 보면 국민의 생각은 뒤로 한 채 타정당의 주장에 대한 반대 논리 개발에만 집중하게되는 모순 나타남. 결과적으로 국민들의 상식적인 생각과 동떨어진 논리에서 벗어나지 못하는 악순환이 되풀이 됨. 국민들의 불신은 가중됨.