‘국회파행 방지와

국회의정활동 활성화   를 위한 토론회‘

의정감시센터

○ 일시 : 2005년 1월 19일 (수) 오후2시 ~5시

○ 장소 : 국회도서관 지하 대강당

토론 순서

『국회파행 방지와 국회 의정활동 활성화를 위한 토론회』

○ 일시 : 2005년 1월 19일(수) 오전 2시～5시

○ 장소 : 국회도서관 지하 1층 대강당

○ 참석자

․사회 : 김수진

(이화여대 정치외교학과 교수, 참여연대 의정감시센터 소장)

․발제 : 김민전 (경희대 테크노경영대학원 교수)

강원택 (숭실대 정치외교학과 교수)

․토론자

- 열린우리당 이원영 의원

- 한나라당 박재완 의원

- 민주노동당 조승수 의원

- 새천년민주당 손봉숙 의원

- 경희대 정치외교학과 임성호 교수

- 전국공무원노조 국회본부 김상범 국회개혁위원장

원내파행 방지와 민주적 국회운영을 위한 개선방향

김   민   전

경희대 정치외교학과 교수

제17대 국회는 ‘제2의 제헌국회’라는 기대까지 받으며 화려하게 출범하였지만 극심한 정당간의 대립으로 파행을 거듭하여 국민들로부터 ‘길거리 싸움판’이라는 비난의 소리를 면치 못하고 있다.

원 구성을 위한 임시국회가 상임위원장 배분문제로 6월 7일부터 29일까지 23일간이나 공전했으며, 9월 개회된 정기국회는 이해찬 총리의 차떼기 발언으로 10월28일부터 11월 11일까지 15일간 공전하였다.

이러한 여야의 충돌은 본회의에 한정된 것이 아니었다. 비교적 잦은 스킨쉽 때문에 여야 간의 충돌이 덜한 위원회에서도 마찬가지의 충돌과 파행을 경험하였다. 예결 특위가 13일, 정무위가 12일간 공전했고, 12월 8일부터 22일까지 무려 14일 동안 법사위 회의장을 점거농성 하는 사태가 벌어지기도 하였다. 개혁과 상생을 내세운 17대 국회가 회기 중 3분의 1 가까이를 공전시키는 구태와 상쟁의 국회가 된 것이다.

그러면 전체 의원의 63%가 물갈이 된 제17대 국회, 번쩍이는 가죽소파와 TV 대신 간이침대와 노트북을 의원실에 두고 공부하는 의원이 많은 17대 국회, 그리고 무엇보다도 당내민주주의가 뿌리를 내리기 시작한 17대 국회가 고함과 욕설과 공전으로 점철된 이유는 무엇인가? 의원직을 인생의 장식품 정도로 생각하며 정당보스의 사병노릇을 하던 의원이 다수를 차지하던 그 이전의 국회보다 국민들로부터 더 낮은 평가를 받는 이유는 무엇인가?

I. 파행의 원인

17대 국회가 파행으로 점철되는 것의 가장 드러난 이유는 역대 어느 국회보다도 세계관과 정치적성향의 차이가 큰 의원들로 구성되어 있다는 점에 있다. 냉전의 시대에 그 시대와 체제를 유지하기 위한 파수꾼의 역할을 하던 사람과 냉전의 시대에 저항하던 학생들이 성장하여 같은 의원이라는 신분으로 국회에 들어와 있는 구성에서부터 17대 국회는 파열음을 낼 수 있는 소지를 안고 있는 것은 분명하다. 그러나 다시 생각해보면, 유럽의회는 말할 것도 없고, 17대 국회에서 보수를 자처하는 의원들이 미국의 제시 헬렘스 의원보다도 더 보수적인가? 또 17대 국회에서 진보를 자처하는 의원들이 미국의 샌더스 의원보다 더 진보적인가? 그것은 아니다. 그러면 왜 우리 의회만 파행을 면치 못하는 것일까?

물론 선진국 의회 의원들이 서로 다름을 인정하는 여유를 가지고 있음에 비하여 압축적인 성장과 압축적인 갈등의 역사를 경험해 온 우리의 의원들은 다름이 곧 악이 아니라는 사실을 인정할 수 있는 여유가 없기 때문에 조그만 꼬투리만 있어도 쉽게 집단적인 갈등으로 인화되는 것은 사실이다. 그러나 이러한 의원의 정치성향적인 구성과 그들의 인식보다 더 중요한 것은 개개 의원의 상이한 입장을 하나의 집단적 결정(collective decision)으로 엮어내는 운영의 부적절성에 더 큰 원인이 있는 것으로 보인다.

1. 원내교섭단체 대표회담 중심의 국회운영이 한계에 도달하였다.

뒤에 수록된 <자료 1>에서 보듯이 1988년 이후부터의 우리 국회법은 원내교섭단체 대표의 협의에 의해 의사일정(議事日程)을 정하고 국회의 의사(議事)를 진행하도록 하고 있다. 원내교섭단체의 대표회담, 일명 총무회담은 이러한 국회법상의 권한을 바탕으로 국회법에 주어진 권한에 더해 법안의 처리여부와 처리내용까지도 결정하는 권한을 행사해 왔다. 이 때문에 항간에는 국회는 의장과 원내총무 3명만 남겨두는 것으로 국회의원의 정수를 축소하여도 된다는 우스개 소리가 나돌기도 하였다.

1987년 민주화 이후 전문 개정된 국회법이 거의 모든 국회의 의사에 관한 권한을 원내교섭단체대표회담에 준 것은 여당의 독주를 막기 위한 것이었다. 5.16 군사 쿠데타 이후 전문 개정된 국회법은 국회의 의사에 관한 권한을 국회의장에게 주었고, 여당 소속 국회의장은 이를 바탕으로 정부여당 편향적으로 국회를 운영하였는데, 이를 막기 위한 것이었다. 정부여당의 독주를 견제하고 정당간의 공정성을 기한다는 정신은 국회법 뿐 아니라 선거법, 정치자금법에도 반영되어 여당에게 유리하게 되어있던 비례대표 배분방식이 보다 공정하게 바뀌게 되었고, 여당이 물적 자원을 독점하는 것을 막기 위하여 <표 1>에서 볼 수 있듯이 국고보조금을 확대하고 이를 원내교섭단체를 중심으로 배분하게 되었다.

<표 1> 정당에 대한 국고보조금 변천

연 도 별	1980.12.31	1989.12.30	1991.12.31	1992.11.11	1994.3.16
경상보조금	예산범위내 지급가능	400원	600원	600원	800원
선거보조금	-	-	300원	600원	800원(동시 600원)

이러한 민주화 이후의 원내교섭단체간의 공정성을 원칙으로 하는 정치관계법의 개정은 분명 여당의 독주를 막고 야당이 국정운영에 있어서 거부권을 행사할 수 있도록 하는 데에는 성공적이었다. 그러나 이러한 원내교섭단체간의 공정성과 협의를 원칙으로 하는 정치관계법은 원내교섭단체를 구성하지 못한 소수정당에게는 매우 불공정한 것이었다. 선거는 물론이고 정당운영의 실질적인 물적 토대가 되는 국고보조금배분에서 엄청난 차별을 받는 것은 물론이었고 국회운영에서도 배제되었다.

뿐만 아니라 공천권과 더불어 원내교섭단체의 지도부에 주어진 국고보조금이라는 물적 토대와 국회 의사운영권은 개개의원을 정당의 사병으로 추락시키는 부작용도 낳았던 것이 사실이다. 결국 1987년 민주화 이후 개정된 원내교섭단체간의 공정성과 협의를 원칙으로  하는 정치관계법은 정부여당의 독점정치를 3김의 카르텔정치로 변화, 유지시키는 제도적인 토대를 이루었던 것이다.

그러나 5년 단임제라는 제도적인 요인, 3김의 자연적 노쇠, 그리고 카르텔정치가 수반하는 정치부패에 대한 국민의 혐오가 맞물려 당내민주화와 정당개혁이라는 형태로 카르텔정치를 청산하려는 노력이 시도되었다. 그리고 이러한 노력은 2004년 정치관계법 개정에 상당히 반영되었다. 그러나 카르텔정치의 핵심중의 하나였던 정치자금법 중 교섭단체 중심의 국고보조금배분과 교섭단체대표협의 중심의 국회운영을 보장하고 있는 국회법은 개정되지 못하고 그대로 있다.

국회운영으로 돌아오면, 교섭단체대표의 협의에 의한 국회운영은 위에서 본 바와 같이 비교섭단체와 교섭단체의 평의원들을 의회 운영에서 배제시키고 있는 카르텔정치의 제도적 장치였다는 점에서 정당성을 상실하고 있을 뿐 아니라, 더욱 중요한 것은 당내 민주화가 상당히 진척된 현재는 원내교섭단체의 협의에 의한 운영이 매우 비효율적이고 교착의 가능성을 높일 수 있다는 점에서 교섭단체대표의 협의에 의한 국회운영이 한계에 도달하였다고 할 수 있다.

3김식 정치에서와 같이 당 지도부의 생각이 곧 당론일 때에는 교섭단체대표의 협의에 의한 국회운영은 비민주적인 것은 분명하지만 효율적인 측면이 있었다. 교섭단체대표의 협의에 앞서 당론을 만들어 내기 위한 지난한 과정을 겪을 필요가 없었다. 정당지도부의 생각이 곧 당론이었기 때문이다. 당론이라는 것을 공개적으로 표방하지 않았기 때문에 협의 과정에서 양보를 한다고 하여도 체면이 상하는 일도 아니었다. 또한 지도부가 당을 확실히 장악하고 있었기 때문에 협상의 결과를 이행하는 것도 어렵지 않았다. 따라서 3김식 정치 아래에서는 원내교섭단체간의 협상은 상대당과의 협상만 성공하면 되는 1 레벨(level)의 비교적 단순한 게임이었다. 그리고 교착가능한 지점도 협상 테이블 한 군데 밖에 존재하지 않았다.

원내총무회람

A 대표

B 대표

A 당

B 당

지시

지시

①

<그림 1> 3김식 카르텔 정치에서의 협상모델

그러나 당내 민주화는 원내교섭단체 대표들 간의 협상을 2 레벨(level)의 복잡한 게임으로 만들었으며, 이에 따라 교착의 지점도 5군데(양당을 전제로 했을 때)로 늘어나게 되었다.

원내총무회람

A 대표

B 대표

A 당

B 당

설득

당론

설득

당론

①

②

③

④

⑤

<그림 2> 정당민주화 이후의 협상모델

첫 번째 교착 가능한 지점은 각 당이 당론을 형성해 가는 과정인 1, 2이다. 복잡한 의안에 대하여 민주적인 과정을 거쳐 하나의 당론을 만드는 작업은 쉬운 과정이 아니며, 교섭 단체 중 어느 한 당만 당론 결정에 실패하여도 협의 자체가 불가능해 진다.

두 번째 교착 가능한 지점은 원내교섭단체 대표들의 협의 과정이다(3). 각 당이 당론을 명백히 하고 협상에 들어가기 때문에, 그리고  그 협상 결과가 당에 돌아가서 받아들여질 것인가를 의식하기 때문에 과거보다 협상의 과정에서 양보나 제3의 안에서 합의에 도달하는 것이 더 어려워졌다.

뿐만 아니라 원내교섭단체 대표들이 가까스로 합의에 도달하였다고 하여도 이것이 각 당에 돌아가 받아질 수 있을 것인가에서 새로운 교착 가능한 지점이 만들어진다.(4,5) 어느 한 당만 협상결과를 받아들이지 않는다고 하면 그 동안의 모든 어려운 과정은 다 헛수고가 되고 상대에 대한 불신만 가중시킬 우려가 있다.

이렇게 당내민주화는 교섭단체 대표간의 협상에 의한 원내 운영이 교착될 수 있는 지점을 증가시키고 있기 때문에 민주화가 될수록 국회가 파행하는 역설적인 현상에 봉착하게 되는 것이다.

2. 당론이 있는 한 다수결은 불가능하며, 당론은 갈등을 증폭시킨다.

원내교섭단체 대표의 협의에 의한 국회운영이 한계에 도달하였다면, 그 대안은 분명 다수결에 의한 국회운영이다. 일부에서는 의장의 권한 강화를 처방으로 내놓기도 하지만, 그것은 바람직하지 않다. 의장에게 모든 권한을 주어서 제3,4,5공화국에서 그러하였듯이 정부여당이 혹은 의장을 배출한 정당이 국회운영을 전횡하도록 할 수는 없기 때문이다.

그러나 다수결에 의한 국회운영은 각 정당이 당론 정치를 하는 한 가능하지 않을 뿐만 아니라 바람직하지도 않다.

첫째, 당론을 바탕으로 한 다수결 원칙은 소수당이 이를 받아들이지 않을 것이기 때문에 가능하지 않다. 다수당이 당론을 정하고 다수결로 처리하겠다고 하면 다수당의 안이 항상 승리할 수밖에 없기 때문에 소수당은 이에 응할 수 없고 결국 물리적으로 의사과정을 방해하고자 할 유혹에 빠질 가능성이 커진다. 그러나 표결의 결과가 불확실할 경우에는 소수당이 이를 거부할 명분도 이유도 없다고 볼 수 있다.

둘째, 당론중심의 의결은 다수결이 아니라 소수결을 낳을 수 있다는 점에서 바람직하지 않다. <그림 3>에서 보듯이 다수당 A의 다수 의원인 60명의 의원이 1안을 선호하면 40명의 의원이 찬성하는 2안을 누르고 1안이 A당의 당론이 된다. 그리고 다수당의 당론인 1안이 다수결에 의해서 국회의 선택이 된다. 그러나 소수당인 B당의 의원 50명 전원이 2안을 찬성한다고 하면 실제의 의회의 다수는 60명의 의원이 찬성하는 1안이 아니라 90명의 의원이 찬성하는 2안이라는 점에서 당론에 기반 한 다수결은 소수결을 낳을 수 있는 위험성을 안고 있다.

A 당

B 당

60명

40명

50명

1 안

2 안

2 안

<그림 3>

셋째, 당론정치는 강경파에 의해 좌지우지됨으로써 온건파가 설 자리를 위축시키고 정당간의 갈등을 부추긴다. 아래 그림에서 보듯이 100명으로 구성된 A당의 당론은 60명의 의원이 지지하는 1안이 되고 70명으로 구성된 B당의 당론은 40명이 지지하는 3안이 당론이 되어 양당간에 갈등을 일으킬 수 있지만, 실제로는 1과 3안의 중간인 2안에 대해 더 많은 의원이 지지하고 있을 수 있다. 만약 당론이라는 굴레가 없어진다면 2안을 지지하는 중도파 의원들이 입법을 주도하게 될 것이다.

A 당

B 당

60명

40명

30명

1 안

2 안

2 안

40명

3 안

<그림 4>

뿐만 아니라 각 당에서 수적으로는 소수인 강경파가 당론을 좌지우지 할 수 있다는 점에서 더 큰 문제점을 낳을 수 있다. 침묵의 나선이론이 주장하고 있듯이 강경한 목소리가 크게 분출될 때에는 그와 다른 의견을 가진 다수의 의원이 침묵할 가능성이 있다는 점이다.

II. 파행극복과 민주적 국회운영 방안

위에서 보았듯이 3김의 카르텔 정치를 속성으로 하는 민주화 1기의 원내교섭단체 대표의 협의에 의한 국회운영 방식은 한계에 봉착하였으므로 국회법의 전면 개정을 통해 민주화 제2기에 적합한 국회의 운영 방식을 마련하여야 한다. 원내교섭단체대표의 협의에 맡겨져 있던 권한 중 의사일정에 관한 것은 상설의회의 운영방식을 통하여 해결하여야 하며, 의사진행의 절차에 관한 권한(procedural power)과 의안의 처리 내용에 관한 권한은 의원 개개인에게 돌려주어(1,2공화국의 국회는 의결로 의사절차와 의안의 처리내용을 결정하였음을 기억하라) 다수결에 의해 결정하는 것으로 권위주의와 3김의 카르텔 정치를 거치며 왜곡되었던 국회의 운영방식을 정상화하여야 한다.

1. 국회의 상설적, 자율적 운영이 바른 방향이다.

<표2> 역대 국회의 회기 및 최대 법안 처리 건수

	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	13	14	15	16
회 기	639	1,310	1,270	686	258	789	806	329	615	186	483	414	613	652	1,002	804
본회의 개회일수	399	631	609	212	142	365	241	81	167	28	144	119	164	147	216	120
1일최대법안처리건수	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	33	60	82	41

<표 2>에서 보듯이 권위주의 정부에서의 의도적인 국회 죽이기를 경험하면서 국회가 문을 여는 일수는 현격하게 줄어들었다. 그리고 민주화 이후에도 일하는 날짜는 크게 늘어나지 않았다. 한편에서는 일하지 않는 의회를 정상인 것으로 생각하는 전통이 만들어지고, 다른 한편에서는 의사일정이 원내교섭단체의 협의에 의하여 결정되었기 때문에 정당간의 마찰은 곧 국회 개회일자의 미합의로 이어졌던 것이다. 이 때문에 우리 국회의 가장 부끄러운 모습중의 하나인 수십 건의 법안이 무더기로 국회를 통과하는 모습이 민주화 이후에도 계속된 것이다.

민주화 2기의 국회는 대한민국의 보통 직장인이 일주일에 5일내지 6일 근무하듯이 일주일 중 적어도 화, 수, 목, 금 4일 정도는 1월부터 12월까지 동계휴가 10일 정도 하계휴가 10일 정도를 제외하고는 매일 일하여야 한다. 여,야 간의 별다른 합의가 없어도 그 요일, 그 시간이 되면 회의를 하는 것으로 하여야 한다.

4일 중 오전 10시부터는 위원회, 오후 2시부터는 본회의를 하는 방식으로 (혹은 화, 수요일은 위원회, 목, 금요일은 본회의를 하는 방식으로) 위원회와 본회의의 시간을 배분하며, 본회의에 배정된 시간 중 화요일은 대정부질문, 수, 목, 금요일은 법안 등 일반 의안을 처리하는 방식 등으로 캘린더를 운영하여야 한다.

물론 우리 헌법은 국회의 회기를 정기회와 임시회로 나누고 임시회는 30일을 넘지 못하도록 제한을 가하고 있기 때문에 상설적 운영을 국회법에 규정할 수는 없다. 그러나 위와 같은 내용과 다수당의 원내대표에게 매월 말 국회 소집요구서를 제출하도록 하는 것을 내용으로 연간국회운영계획서와 같은 본회의 결의서를 채택하고 이에 따라 상설국회를 운영하는 전통을 만들어 헌법이 개정될 때까지는 법을 우회하여 상설국회로 운영하여야 한다.

각 상임위원회 역시 연간 운영계획서를 위원회의 결의로 채택하고 이에 따라 위원회도 연중 상설 운영하는 것으로 하여야 한다. 특히 전 상임위원회 동시에 전체 국가기관을 대상으로 수박겉핥기식 일괄 국정감사를 하는 것에서 벗어나 각 상임위원회가 감사의 대상과 기간을 자율적으로 정하는 것이 바람직한데, 위원회별 연간운영계획서에는 감사의 대상과 기간을 포함시키는 것이 바람직 할 것으로 생각된다. 또한 행정부 예산편성과정이 top-down 방식으로 바뀌었음을 고려할 때 국회의 예산심의 방식도 top-down으로 변경되는 것이 바람직한데, 예결위는 상반기에는 예산편성지침에 대한 심사, 중반기에는 결산심사, 그리고 하반기에는 예산안 심사와 같은 방식으로 연간운영계획서를 채택하도록 하여야 하는데, 이 연간운영계획서에는 예결산심사와 관련된 청문회의 일정도 포함시키는 것으로 하여야 한다.

이러한 본회의와 각 위원회의 연간운영계획서는 결의안의 성격을 지닌 것으로 하여 부득이 한 사정으로 그 내용의 변경이 필요해질 때에는 출석의원 과반수이상의 찬성으로 변경 가능하도록 하며 연간운영계획서를 지키지 않는 것도 윤리규정을 위반하는 것으로 하여 국회차원의 징계가 가능한 것으로 하여야 한다.

이렇게 본회의와 위원회 모두가 다른 정부기관이나 민간조직과 마찬가지로 연간 가동하여서 일하는 시간의 절대적인 부족에서 기인하는 본회의에서의 무더기로 의안처리나 <표3>에서 볼 수 있듯이 위원회에서의 제대로 된 공청회나 입법청문회 한번 없이 법안을 심사하는 주먹구구식의 심사관행과 결별하여야 한다.

<표 3> 역대 국회의 공청회 개최 현황.

대별	헌법개정안		법률안		중요정책		청원		계
	건수	횟수	건수	횟수	건수	횟수	건수	횟수	건수	횟수
제헌
제2대	1	5	2	3					3	8
제 3대			1	1					1	1
제 4대	1	1	5	5					6	6
제 5대			2	2					2	2
국가재건최고회의			1	1					1	1
제 6대			6	6	3	5			9	11
제 7대			4	4					4	4
제 8대
제 9대					1	1			1	1
제10대	1	6							1	6
제11대			5	5	1	2	1	2	7	9
제12대			1	2					1	2
제 13대			11	12	9	14			20	26
제 14대			14	11	20	21			34	32
제 15대			31	33	13	13			44	46
제 16대			33		7		1
계	3	12	85	87	46	55	1	2	134	155

2. 헌법기관인 의원 개개인의 다수결에 의한 운영이 바른 방향이다

권위주의와 3김의 카르텔 정치를 거치면서 박탈되었던 의사에 관한 권한을 헌법기관인 개개의원에게 돌려주어서 동의(動議)와 의결에 의해서 국회를 운영하여야 한다.

예컨대,

의장이 일방적으로 “oo일간 휴회 하겠습니다 (의사봉 3타)”와 같은 방식이 아니라      “의장님, oo일간 휴회할 것을 요청 합니다”라는 의원의 요구가 있으면

의장이 “이의 있습니까?”라고 물어 본 후 이의가 없으면

의장이“oo일간 휴회하도록 하겠습니다.”라고 선언한다.

이러한 방식으로 의사절차 자체를 개개의원이 의결을 뒷받침으로 하여 주도해 내갈 수 있도록 하는 것이 바람직한데, 다음은 1월 6일 미국 하원에서의 의사진행의 한 예이다.

예 1)

Mrs. JONES of Ohio. Madam Speaker, I ask unanimous consent that all Members may have 5 legislative days within which to revise and extend their remarks and include extraneous material on the subject of the objection of today.

The SPEAKER pro tempore. Is there objection to the request of the gentlewoman from Ohio?

예2)

Mr. HOEKSTRA. Mr. Speaker, I ask unanimous consent to take from the Speaker's table the bill (H.R. 4548) to authorize appropriations for fiscal year 2005 for intelligence and intelligence-related activities of the United States Government, the Community Management Account, and the Central Intelligence Agency Retirement and Disability System, and for other purposes, with a Senate amendment thereto, disagree to the Senate amendment, and agree to the conference asked by the Senate.

The SPEAKER pro tempore. Is there objection to the request of the gentleman from Michigan? The Chair hears none and, without objection, appoints the following conferees:

예3)

Mr. LINDER. Mr. Speaker, by direction of the Committee on Rules, I call up House Resolution 868 and ask for its immediate consideration.

The Clerk read the resolution, as follows:

H. Res. 868

Resolved, That the requirement of clause 6(a) of rule XIII for a two-thirds vote to consider a report from the Committee on Rules on the same day it is presented to the House is waived with respect to any resolution reported on the legislative day of December 7, 2004, providing for consideration or disposition of a conference report to accompany the bill (S. 2845) to reform the intelligence community and the intelligence and intelligence-related activities of the United States Government, and for other purposes.

The SPEAKER pro tempore (Mr. SIMPSON). The gentleman from Georgia (Mr. LINDER) is recognized for 1 hour.

Mr. LINDER. Mr. Speaker, for the purpose of debate only, I yield the customary 30 minutes to the gentlewoman from New York (Ms. SLAUGHTER), pending which I yield myself such time as I may consume. During consideration of this resolution, all time yielded is for the purpose of debate only.

그리고 의사일정의 예측가능성을 높이기 위해서는 가능한 한 자동적으로 의사일정이 결정되도록 하는 자동의사목록제를 채택하는 것이 좋을 것이다. 위원회를 통과한 의안은 그 순서에 따라서 자동적으로 의안의 순서가 결정되도록 하는 것이 바람직할 것이다. 물론 의안 처리의 시급성에 따라 자동으로 결정된 의사목록의 순서를 변경할 수 있는 장치는 둘 수 있을 것이다.

이렇게 의원 개개인이 의사규칙에 기반 하여 의사진행에 참여할 수 있도록 하기 위해서는 아주 정교한 의사규칙이 필요하다. 예컨대, 토론종결 요구 동의와 정회를 요구하는 동의가 동시에 제기될 때에는 어느 동의를 먼저 처리할 것인지와 같은 것을 상세하게 규정하는 의사규칙이 필요한 것이다. 따라서 국회는 40여 년 간 박탈되었던 의사절차에 관한 권한을 의원들에게 돌려주기 위해 규칙제정을 위한 특별 위원회를 만들어야 한다.

또한 개개 의원이 의사절차에 관여하기 위해서는 의사절차를 준수하는 자세도 매우 중요하며, 의사규칙의 위반이나 비의회적인 언동에 대해서는 엄격한 재제가 필요한데, 이를 위해서도 윤리위원회의 강화가 중요하다.

3. 최후의 숙고의 장은 본회의여야 한다.

우리 국회의 본회는 참으로 초라한 역사를 가지고 있다. 권위주의와 3김의 카르텔 정치를 거치면서 의총은 당 중진들이 앞자리를 차지하고 주도했던 것과 달리, 본회의에서는 당 지도부는 의석의 맨 뒷줄에 앉아 의자만 빙빙 돌리고 초, 재선 의원들만이 앞줄에 앉아서 상대 당의 발언이 끝나면 야유를 보내는 모습을 보여 왔다.

정당민주화 이후에도 본회의의 초라한 모습은 마찬가지이다. 의원총회는 수십 시간 혹은 수백 시간 계속되기도 하지만 여전히 본회의에서 의원들의 입장 간 차이를 조율하기 위한 토론이나 상대를 설득하기 위한 노력은 없다.

본회의의 초라함은 위원회와 비교하여도 마찬가지다. 위원회를 통과한 법안은 본회의에서 별다른 토론도 없이 대부분의 의원이 그 내용이 무엇인지도 모른 채 그대로 통과되고 있다. 이는 본회의 중심주의를 채택하고 있는 유럽 의회는 말할 것도 없고, 우리와 마찬가지로 상임위원회 중심주의를 채택하고 있는 미국 의회와도 매우 다른 모습이다. 미국 의회의 경우 위원회를 통과한 법안 중 절반 정도의 법안만이 본회의를 통과하고 있고, 본회의를 통과하는 법안도 위원회가 보내온 원안 그대로가 아니라 수십 혹은 수백 건의 수정안이 붙는 숙고의 과정을 거치고 있다.

이러한 우리 국회의 본회의 경시는 다음과 같은 문제를 가지고 있다.

첫째, 그 본질에 있어서 정쟁적인 요소가 강한 대정부질문만이 본회의에서 활성화되어 있고, 상대에 대한 설득을 그 내재적인 속성으로 하는 법안의 처리를 위한 토론이 존재하지 않기 때문에 본회의는 더욱 싸움의 장의 역할 밖에는 하지 못하였다.

둘째, 의총에서의 발언은 상대 당을 적으로 보고 규탄하는 발언이 되기 쉽지만, 본회의에서의 표를 얻기 위한 발언은 상대를 설득하기 위한 발언이 될 수밖에 없음을 고려한다면, 의총중심의 토론구조는 갈등을 강화시킬 수밖에 없다.

그리고 무엇보다도 중요한 것은 전체의원들의 정책선호와 상임위 소속의원들의 정책선호가 다를 수 있음에도 불구하고 상대적으로 소수인 상임위원 소속 의원들의 선호가 반영된 입법이 될 수 있다는 문제점을 지니고 있다.

<그림 3> 전체 의원과 상임위원회 소속 의원의 정책입장 비교

이러한 문제점을 개선하고 본회의가 진정한 최고의 숙고의 장으로 거듭나기 위해서는

첫째, 대정부 질문은 축소내지 폐지하는 것이 바람직할 것이다. 위원회 차원의 청문회가 정보의 수집이라는 측면에서는 더욱 용이하며, 말을 통해 배설의 욕구를 충족시키는 국회가 아니라 입법을 통해 정책을 결정하는 국회를 지향한다면 정보수집의 실효성은 전혀 없고 정쟁의 장만이 되고 있는 대정부 질문을 과감하게 축소 내지 폐지할 필요가 있는 것이다.

둘째, 전원위원회의 소집에 대한 시간적인 제한을 폐지하고, 국민적인 지지가 양분된 법안 등에 대해서는 몇 달이고 계속해서 토론할 수 있도록 하여야 한다.

셋째, 전원위원회 혹은 본회의에서 실질적인 의견의 수렴과 타협이 가능하도록 수정안, 번안동의 등을 제출할 수 있는 요건을 낮추고, 수정안이나 번안동의 등을 제출하는 시점도 회의 시작 이전으로 국한할 것이 아니라 회의 도중에도 가능하도록 완화하여야 할 것이다.

그리고 국민적인 관심과 이해관계가 첨예한 법률에 대해서는 조문별, 혹은 장별 독회도 실시하면서 심의하는 것이 바람직 할 것으로 생각된다.

4. 정당에 대한 국고보조 등은 보다 공정하게 배분되어야한다

원내교섭단체대표의 협의에 의한 운영에서 의원 개개인의 동의와 의결에 의한 국회운영으로 전화되고 나면, 사실상 교섭단체의 요건이 몇 석인가 하는 논쟁은 무의미해진다. 국회의 운영은 이미 교섭단체가 중심이 되는 것이 아니어서 교섭단체가 소수당의 의사를 무시하고 의사절차를 남용할 수 있는 가능성이 줄어들기 때문이다.

그러면 교섭단체와 관련해서 남는 문제는 국고보조금 등 물적 자원의 지원과 관련된 문제인데, 현행의 교섭단체중심의 배분은 불공정할 뿐 아니라 매우 불합리하다. 예컨대, 국고보조금의 배분방식은 국고보조의 절반을 일단 원내교섭단체 간에 동등하게 배분하도록 하고 있는데, 이것은 원내교섭단체를 구성하고 있지 못한 정당은 절반의 국고보조액에 대해서는 애초에 배분대상이 되지 못하게 한다는 측면에서 불공정하다. 뿐만 아니라 이론상으로는 20명의 의석을 가진 원내교섭단체 A와 270석을 가진 원내교섭단체 B가 있다고 하면 전체국고보조금의 절반에 대해서는 20석의 A당과 270석의 B당이 같은 금액을 배정받는 불합리함이 생길 수 있다.

이 때문에 2004년 정치자금법 개정을 앞두고 범국민개혁위원회는 득표율에 따른 보다 공정한 국고보조배분방식을 제안했는데, 이 부분 역시 정치권이 수용하는 것이 바람직하다.

<자료1> 역대 국회법의 변천

	현행국회법	1988 전문개정	1981 전문개정	1973 전문개정	1963 전문개정	1960 전문개정	제정국회법
의석배정	의장이 원내교섭단체 대표와 협의	의장이 원내교섭단체 대표와 협의	의장	의장	교섭단체별 추점	단체별 추첨	추첨
연간 국회운영 기본 일정 등	의장이 원내 교섭단체와 협의	-	-	-	-	-	-
국회사무처	의장이 원내교섭단체와 협의를 거쳐 본회의 승인 후 임면	의장이 원내교섭단체와 협의를 거쳐 본회의 승인 후 임면	국회의 승인 후 의장 임면	국회의 승인 후 의장 임면	국회의 승인 후 의장 임면	의장이 의원운영위원회의 감독을 받아 임면	국회의 승인 후 의장 임면
교섭단체 정책연구위원	교섭단체 대표의원 제청으로 의장이 임면	교섭단체 대표의원 제청으로 의장이 임면	-	-	-	-	-
본회의 중 위원회의 개회	본회의 의결 혹은 의장이 교섭단체 대표 의원과 협의	본회의 의결 혹은 의장이 교섭단체 대표 의원과 협의	본회의 의결 혹은 의장이 필요하다고 인정한 경우	본회의 의결 혹은 의장이 필요하다고 인정한 경우	국회 의결	각 원의 의결	국회 의결
개의	의장은 교섭단체대표의원과 협의하여 변경 가능	본회의 의결 혹은 의장이 교섭단체대표의원과 협의 변경 가능	본회의 의결 혹은 의장이 필요하다고 인정한 경우 변경 가능	본회의 의결 혹은 의장이 필요하다고 인정한 경우 변경 가능	국회 의결 혹은 의장이 필요하다고 인정한 경우 변경	각 원의 의결 혹은 의장이 인정한 경우 예외	지정 또는 공고된 집회기일에 집회
의사정족수	의장은 교섭단체대표의원의 의사정족수 충족 요청이외는 회의 계속 가능	정족수 미달시 의장은 회의 중지 또는 산회 선포	정족수 미달시 의장은 회의 중지 또는 산회 선포	정족수 미달시 의장은 회의 중지 또는 산회 선포	정족수 미달시 의장은 회의 중지 또는 산회 선포	정족수 미달시 의장은 회의 중지 또는 산회 선포	의장은 개회, 산회, 연회, 회의 중지 선포

회의 공개	본회의 의결 혹은 의장이 교섭단체대표의원과 협의	본회의 의결 혹은 의장이 교섭단체대표의원과 협의	본회의 의결 혹은 의장이 필요하다고 인정한 경우	본회의 의결 혹은 의장이 필요하다고 인정한 경우	국회 의결	각 원의 의결	국회 의결
의사일정 변경	의원 20인 이상 동의로 본회의 의결 혹은 의장이 교섭단체대표의원과 협의	의원 20인 이상 동의로 본회의 의결 혹은 의장이 교섭단체대표의원과 협의	의원 20인 이상 동의로 본회의 의결 혹은 의장이 필요하다고 인정한 경우	의원 30인 이상 요구로 본회의 의결 혹은 의장이 필요하다고 인정한 경우	의장이 필요하다고 인정한 경우 또는 20인 이상 의원 요구시 국회의 의결	의장이 필요하다고 인정한 경우 또는 의원 동의시 각 원의 의결	의원 10인 이상 동의 혹은 의장 인정한 경우 의결
위원회심사 기간	의장은 교섭단체대표의원과 협의	의장은 교섭단체대표의원과 협의	의장이 정함	의장이 정함	국회가 정함	議院이 정함	국회가 정함
체계, 字句의 심사	의장은 교섭단체대표의원과 협의하여 심사기간 정 할 수 있다.	의장은 교섭단체대표의원과 협의하여 심사기간 정할 수 있다.	의장이 심사기간 정할 수 있다.	의장이 심사기간 정할 수 있다.	-	-	-
발언 원칙	의장은 원내교섭단체대표의원과 협의하여 발언시간과 수를 정함.	의장은 원내교섭단체대표의원과 협의하여 발언시간과 수를 정함.	-	-	-	-	※ 의원의 발언은 국회의 의결 없이 시간을 제한할 수 없다.
5분 자유발언	의장이 교섭단체대표의원과 협의하여 개의 중에 허가	의장이 교섭단체대표의원과 협의하여 개의 중에 허가	-	-	-	-	-

표결 방법	의원 사직과 위원장 사임에 대하여 의장이 교섭단체대표의원과 협의한 경우 무기명투표로 하지 아니 한다.	의원 사직과 위원장 사임에 대하여 의장이 교섭단체대표의원과 협의한 경우 무기명투표로 하지 아니 한다.	-	-	-	-	-
회의록의 배부	의장이 필요하다고 인정한 경우 발의자 혹은 소속 교섭단체대표의원과 협의 하여 이를 게재하지 아니할 수 있다.	의장이 필요하다고 인정한 경우 발의자 혹은 소속 교섭단체대표의원과 협의 하여 이를 게재하지 아니할 수 있다.	의장이 필요하다고 인정한 경우 게재하지 아니한다.	의장이 필요하다고 인정한 경우 게재하지 아니한다.	본회의 의결시 또는 의장이 취소하게 한 발언은 게재하지 아니한다.	비밀회의 기록은 각원의 의결시 일반에게 공포하지 아니할 수 있다.	비밀회의 기록은 국회의 의결시 일반에게 공포하지 아니할 수 있다.
국무위원등의 출석 요구	국무총리 또는 국무위원의 대리출석시 의장은 교섭단체 대표의원과 협의	-	-	-	-	-	-
긴급현안 질문	의장은 교섭단체대표의원과 협의하여 질문시간을 연장할 수 있다.	의장은 교섭단체대표의원과 협의하여 질문시간을 연장할 수 있다.	-	-	-	-	-

회의 공개	본회의 의결 혹은 의장이 교섭단체대표의원과 협의	본회의 의결 혹은 의장이 교섭단체대표의원과 협의	본회의 의결 혹은 의장이 필요하다고 인정한 경우	본회의 의결 혹은 의장이 필요하다고 인정한 경우	국회 의결	각 원의 의결	국회 의결
의사일정 변경	의원 20인 이상 동의로 본회의 의결 혹은 의장이 교섭단체대표의원과 협의	의원 20인 이상 동의로 본회의 의결 혹은 의장이 교섭단체대표의원과 협의	의원 20인 이상 동의로 본회의 의결 혹은 의장이 필요하다고 인정한 경우	의원 30인 이상 요구로 본회의 의결 혹은 의장이 필요하다고 인정한 경우	의장이 필요하다고 인정한 경우 또는 20인 이상 의원 요구시 국회의 의결	의장이 필요하다고 인정한 경우 또는 의원 동의시 각 원의 의결	의원 10인 이상 동의 혹은 의장 인정한 경우 의결

국회 기능 활성화를 위한 제도적 보완책에 대한 논의

강   원   택

숭실대 정치외교학과 교수

Ⅰ. 서

새로운 정치에 대한 국민적 여망 속에 출발한 17대 국회는 2004년 하반기 첫 정기국회에서 과거와 별로 달라지지 않은 모습을 보여줌으로써 국민들에게 적지 않은 실망감을 가져다주었다. 특히 인적 구성에 있어서 전체 의원의 63 퍼센트가 초선으로 ‘물갈이’되었음에도 불구하고 정책 중심의 대결이나 새로운 대안 제시보다는 과거와 같은 소모적이고 비효율적인 정쟁에 몰두하는 모습을 보임으로써, 국회 기능의 정상적 작동을 막고 파행으로 이끌게 되는 주된 원인이 단지 국회 구성원의 자질이나 의식만의 문제가 아니라는 사실이 분명해졌다.

따라서 국회 활동이 파행과 공전, 대결과 정쟁으로 치닫지 않고 보다 생산적이고 효율적인, 그리고 국민의 의사가 반영되는 정책적 책임 능력 (responsibilities)과 반응성(responsiveness)을 갖는 국회를 이루기 위해서는 제도적인 보완책의 마련이 무엇보다 중요하다고 할 수 있다.

이 글에서는 국회 활성화를 위한 방안으로 크게 세 가지 점에 주목하여 논의를 전개하고자 한다. 첫째는 국회 윤리특리특별위원회(이하 윤리특위)의 권한과 활동을 강화하기 위한 방안의 검토이다. 두 번째는 국회 예산결산 기능의 강화와 관련된  문제이다. 세 번째는 국회 법제사법위원회(이하 법사위)의 권한 재조정에 대한 방안에 대한 논의이다. 이러한 세 위원회의 기능과 역할에 개선 없이는 국회 기능의 ‘정상화’와 활성화를 이루기 어려울 것이라는 문제의식에서 출발한 것이다.

Ⅱ. 윤리특위 강화 방안

“12월 21일 국회 예결특위에서 예산안 심의 지연을 둘러싸고 책임논란을 벌이던 중 자민련 정우택 의원이 한나라당 이한구 의원의 멱살을 잡고 주먹다짐 직전까지 가는 험악한 상황이 벌어졌다. 정 의원은 지난 1996년 9월 환경노동위에서 당시 국민회의 방용석 의원과 설전을 벌이다 재떨이를 집어 던져 이마에 상처를 입히는 등 유혈사태를 빚기도 했다. 정 의원이 방 의원에게 사과함으로써 사건은 종결됐고 국회 차원의 징계 조치는 없었다”	(문화일보 2002년 7월 9일. 4면).

임성호. 2004. “ 국회의원과 윤리: 윤리위원회 개혁방안”. 박찬욱, 김병국, 장훈 공편. 『국회의 성공조건: 윤리와 정책』. 동아시아연구원, pp.75-106.

국회가 스스로의 권위를 높이고 국회의원들의 품위와 국민적 신뢰를 회복하기 위해서 가장 중요한 제도적 개선책은 윤리특위의 강화라고 생각된다. 윤리특위는 국회가 외부의 비판이나 평가와는 달리 의사 운영의 합리성, 건전한 토론문화의 정착, 의원의 상호존중의 관행을 통해 의회의 위상과 권위를 높이기 위해 필수적인 자정(自淨) 기능을 수행해야 하는 기구이기 때문이다. 그동안 국회가 국민들로부터 비판받고 불신 받게 된 중요한 요인 가운데 하나가 의원들의 부패 사건 연루와 같은 비도덕적 행위나 혹은 의회 내에서 ‘비의회적 (unparliamentary)' 언어나 행위에 대한 자기정화 기능을 갖추지 못한 것과 긴밀한 관련을 갖는다. 오히려 과거 국회에서 보듯이 의원 석방 동의안의 가결과 같은 ’의원 감싸기‘의 행태를 보이거나, 혹은 의원의 저질 발언에 대해 국회의원의 윤리 문제가 아니라 정파적 논쟁의 대상으로 본말이 전도되는 경우가 많았다. 그리고 그러한 발언이 문제가 되어 국회가 파행으로 치닫는 경우도 많았다. 따라서 국회 기능의 정상화나 활성화를 위해서도 국회가 스스로의 자정 기능을 강화하는 일은 대단히 중요한 의미를 갖는다.

국회 윤리특위는 지난 1월 6일 징계심사위원회를 열어 지난해 국정감사 당시 군사기밀 유출 및 해당 의원에 대한 스파이 발언을 이유로 각각 제소된 한나라당 박진, 정문헌, 열린우리당 안영근 의원에 대해 ‘경고’ 결정을 내렸다. 지난 1991년에 설치된 윤리위가 경고 결정을 내린 것은 이번이 처음이라고 한다. 다소 진전된 현상이지만 우리 국회 윤리특위의 운영에 관련된 심각한 문제점은 여전히 남는다.

(1) 문제점

1) 정파적 경쟁과 책임의 회피

윤리특위와 관련된 가장 심각한 문제는 비도덕적이거나 비의회적인 언행이 생겨나는 경우에도 중립적으로 그 국회의원의 행동에 대한 처벌이나 책임 여부를 국회 스스로가 판단하기 대단히 어려운 경우가 많다는 점이다. 즉 상임위나 본회의에서 비의회적 발언이나 행동이 생겨나는 경우에도 그러한 언어나 행위가, 여야간 정파적 대립과 다툼 속에서 생겨나게 되면 어느 쪽도 그로 인해 생겨난 ‘불상사’의 책임을 지려고 하지 않으며 그 책임을 상대방에게 떠넘기려는 태도를 보인다. 마치 자동차 접촉 사고에서 차량의 파손은 생겨났지만 모두가 책임을 상대방에게 떠넘기려고 하는 것과 마찬가지의 상황을 맞게 되는 것이다. 이런 상황에서 윤리특위는 공정하고 중립적으로 의원 스스로의 품위와 권위를 지키기 위한 자정 기구가 아니라 정당 간 정치적 대결의 또 다른 전투장이 될 수밖에 없다. 아래의 신문 기사가 그러한 상황을 잘 보여주고 있다.

17대 들어서는 여야 의원들 간 정치적 공방도 제소대상이 되고 있다. 당사자	간 유감 표명과 해명으로도 충분히 해결할 수 있는 문제를 굳이 윤리특위에 제소, 상대편 흠집내기에 혈안이 된 듯하다. 열린우리당 박영선 의원과 한나라당 남경필 의원의 맞제소 역시 ‘감정 섞인’ 정치 공방에서 비롯됐다.	(서울신문 2005. 1. 12)

이런 상황에서는 윤리특위가 의원들의 도덕적 규범과 의회적 언어와 관행의 준수를 강제하는 제도적 기구로 제대로 작동할 수 없다. 앞서 지적한 윤리특위 첫 징계 결정에 대해서도 관련 의원들이 반발하는 것도 이 사안을 중립적인 판단이 아니라 정파적 목적을 갖는 정치적인 결정으로 이해하기 때문이다. 윤리특위의 결정이 정치적 판단의 결과로 수용된다면 윤리특위의 역할은 활성화될 수 없다.

2) 의원 상호간의 감싸기

윤리특위가 의원들 간 정파간 갈등을 불러일으키기도 하지만 역으로 의원들이 동료 의원을 징계해야 하는 일은 상당한 부담이 될 수 있다. 이러한 사실은 비단 우리나라만의 일은 아니지만, 특히 학연, 지연 등이 여전히 중요하게 작용하는 우리 사회에서 징계를 전제로 한 윤리특위로의 회부는 쉽지 않은 선택이 될 수 있다. 더욱이 같은 당 소속 의원이거나 특히 중진급 의원이거나 당 지도부 등 당내 영향력이 큰 의원들이라면 이러한 징계에 대한 부담은 더욱 클 수밖에 없다. 이러한 의원들의 ‘동료 의원 감싸기’의 의식이 사라지지 않는 한 윤리특위의 활성화는 일정한 한계를 가질 수밖에 없다.

(2) 윤리특위 활성화를 위한 방안

1) 외부 자문기구의 설립

앞서 본 대로 윤리특위가 활성화되지 못하는 가장 중요한 요건은 의원들 스스로가 자신들의 비윤리적, 비의회적 언행을 제대로 다루기 어려운 현실이라는 것이다. 이러한 문제점을 피하기 위한 한 가지 방안은 외부의 중립적 인사들을 통해 제 3의 심판관을 마련하는 일이다. 그러나 국회의원들을 심사하는 국회 내 윤리특위에 의원들이 아닌 외부인사가 참여한다는 것은 법률적으로 여러 가지 문제점을 낳을 수밖에 없다.

이런 점에서 고려해 볼 수 있는 방안이 외부 인사들로 구성된 기구를 두되 그 기능을 윤리특위의 결정을 권고해 주는 자문기구로 삼는 방안이다. 즉 학계, 법조계, 언론계, 시민단체 등 외부인사들로 구성된 자문기구를 설치하고 이 기구에 실질적인 징계에 대한 논의와 검토의 기능을 하도록 하지만 그 결정 사항을 윤리특위에 권고하도록 하는 방안이다. 그리고 윤리특위는 ‘관행적으로’ 이러한 윤리특위의 권고 사항을 그대로 수용하는 형태로 운영하는 방식이다. 이 경우에는 윤리특위에의 제소나 징계의 수준까지도 이러한 외부 기구에서 결정해서 권고하게 된다.

만일 징계 수준의 결정까지 외부기구에 맡기는 것이 현실적으로 어렵다면 영미법원에서 보는 것과 같은 일종의 배심원과 같은 기능을 맡기는 것도 고려해 볼 필요가 있다. 그동안 윤리특위가 활성화되지 않은 데에는 정파적 고려가 작용할 것이라는 의구심과 혹은 역으로 동료 의원 봐주기로 인한 객관적 판단의 결여 때문이므로,  윤리특위에 제소된 안건에 대해 일종의 유, 무죄 평결을 해 줄 수 있는 정도의 기구 설치가 가능하기만 해도 지금보다는 훨씬 더 그 기능이 활성화될 수 있을 것으로 보인다. 이러한 평결에 의해 윤리특위가 소집되어 처벌의 수위를 결정하면 될 것이다.

2) 중재자로서 국회의장의 권한 강화

현행 윤리특위 관련 규정에는 징계안을 제출할 수 있는 요건이 국회의장이나 윤리위원장의 요구,  윤리특위 위원 5명 이상의 서명, 국회의원 20명 이상의 서명으로 규정돼 있다 (국회법 156조). 이처럼 현재 국회법에는 국회의장에게 윤리특위에 징계대상의원을 직접 회부할 수 권한이 주어져 있지만 현실적으로는 주요 정당 윤리특위 간사들의 합의에 의해서 이뤄지는 경우가 대부분이다. 따라서 주요 정당 가운데 어느 한 쪽이 반발하는 상황에서 국회의장이 일방적으로 윤리특위에 의원을 회부하는 일은 상당한 부담이 되는 일이 될 수밖에 없다.

(하원)의장의 형태는 정파적 지도자의 특성이 강한 미국 하원의장 스타일과 중립적 중재자의 역할이 강조되는 영국 하원의장 스타일로 크게 대별해 볼 수 있다. 그동안 우리나라에서는 의장의 정치적 중립에 대한 믿음이 강하지 못했지만 점차로 중립적 의사 진행자로서 의장의 역할에 대한 기대가 커져가고 있는 상황이라고 생각된다. 즉 미국식 의장보다는 영국형 의장 스타일에 가깝게 변모해 가는 추세로 보인다. 따라서 제도적으로 국회의장의 정치적 중립성을 확보함으로써 중재자로서의 역할을 제대로 수행할 수 있도록 권한을 강화하는 일도 필요하다. 예컨대, 본회의에서 비의회적 발언이나 행동을 보이는 경우 본회의에서 퇴장 명령이나 발언 금지를 명할 수 있도록 규정되어 있지만 (국회법 145조) 사실 제대로 실천되지는 않고 있다.

이처럼 국회의장이 사안에 따라 직접 윤리특위에 회부하도록 하거나 본회의에서의 질서를 지키고 비의회적 언행을 제지할 수 있도록 퇴장이나 발언 금지뿐만 아니라 단기간, 예컨대 10일 이내의 기간에는, 국회 출입을 금하도록 하는 제재 조치를 윤리특위의 결정과 무관하게 단독으로 내릴 수 있도록 하는 권한을 강화하는 방안에 대해서도 검토할 필요가 있을 것으로 보인다.

3) 윤리특위의 권위 강화와 결정을 수용하는 관행의 확립

- 현재 정당 간 배분하는 위원장 자리의 하나로서의 윤리특위 위원장의 지위를 보다 ‘특별한’ 위치로 격상시켜 윤리특위의 권위를 강화하는 일도 중요하다. 윤리특위 위원장은 국회 본회의에서 의원 전원이 참여한 표결로 결정하게 하는 것도 윤리특위의 위상을 높이기 위한 좋은 방안이 될 수 있을 것이다.

- 윤리특위의 결정을 수용하는 관행의 확립도 중요하다. 지난 1월 6일 윤리특위의 첫 징계 조치를 받은 의원 가운데 한나라당 박진 의원은 이러한 결정에 대해 공개적으로 반발했다.

국회 윤리특별위원회 결정에 대해 해당 국회의원들이 강력하게 반발하는 등	후유증이 심각하다. '경고' 결정을 받은 박진 한나라당 의원은 "이번 결정은	국회의원의 정당한 의정활동을 저해하는 것이며 윤리위 스스로 국회의원 권위와 신뢰에 손상을 입힌 잘못된 결정" 이라고 반박했다. (매일경제	2005. 1. 8.)

징계 가운데 가장 낮은 조치인 경고에 대해서도 이렇게 반발한다면 보다 강한 징계에 대한 반발은 더욱 클 수밖에 없다. 물론 앞서 언급한대로 이런 반발은 그동안 의원들이 윤리특위의 판단을 객관적이고 중립적인 것으로 받아들이지 않던 관행에 의한 것이겠지만, 윤리특위가 제자리를 잡고 의회 내 명실상부한 자정 기구로 발전해 나가기 위해서는 윤리특위가 결정한 사항을 겸허히 수용하려는 자세가 무엇보다 절실히 요구된다.

Ⅲ. 예결특위 상임위화 문제

역사적으로 의회 정치의 발전은 국왕의 자의적인 세금 징수로부터 재산을 보호하려는 노력과 긴밀한 관련을 갖는다. 미국 독립전쟁 당시 보스톤 차 사건에서 터져나온 ‘대표 없이 과세 없다(no taxation without representation)'는 표현은 바로 이러한 의회의 재정과 관련된 권한의 중요성을 잘 보여주고 있다. 영국 의회에서도 과세나 재정과 관련된 법안 (money bills)은 선거로 선출된 하원에서만 다룰 수 있으며 지명이나 세습으로 선출된 상원에서는 다룰 권한이 없다. 이처럼 국민의 세금과 밀접한 관련을 갖는 국가의 예결산 문제는 그만큼 국회에 부여된 가장 핵심적인 사안 중 하나라고 할 수 있다.

그러나 그동안 우리 국회의 예결산 심의는 매우 형식적이었다. 제도적으로도 심의에 불충분한 여러 가지 여건이 존재하지만 의원들의 의식도 문제였다. 예산안은 종종 정쟁의 도구로 전락하여 시한을 넘겨 처리되거나 여당의 단독 혹은 변칙적인 방법으로 처리되어 왔다. 2004년 17대 첫 정기국회에서도 한 달간의 국회 공전으로 예산안 심의가 제대로 이뤄지지 못했다. 예결산 심의가 올바르게 이뤄질 수 있도록 제도적 개선책이 검토되어야 한다.

(1) 문제점

1) 불충분한 예결산 심의의 기간

현재 국회의 예결산 심의는 일단 물리적인 시간에 있어 충분하다고 보기 어렵다. 법적으로는 회계연도 90일 전까지 예산안을 국회에 제출하고 회계연도 개시 30일 전까지 예결안을 의결하도록 규정하고 있다. 형식적으로 보면 최종 60일 정도의 심의 기간이 있는 셈이다. 과거에는 정기국회 개회 이후에도 예결특위를 구성 자체가 지연됨으로써 예결 심의 시간이 단축되곤 했는데 1994년 이후 예결 특위 구성 시기를 법적으로 9월 2일로 규정하여 자동적으로 구성되는 형태로 개선되었다.

그럼에도 불구하고 정기국회 개회 이후 대표연설이나 국정감사 등의 일정을 제외하고 나면 약 한달정도의 시간이 단축될 수밖에 없으며 그나마 2004년과 같이 정파적인 다툼으로 국회가 공전되면 예결 심의 기간은 더욱 줄어들 수밖에 없다. 실제로 과거 국회의 예를 보면 예산안 심의를 위한 계수조정 소위의 활동은 4-5일 정도에 불과했던 것이 우리의 현실이다.

2) 전문성 부족

2002년 2월 법 개정으로 예결위가 상설화되기는 했으나 다른 상임위 소속 위원이 겸임하는 특별위원회 체제로 운영되고 있다. 따라서 예결위 소속 위원들은 겸직이므로 정기국회가 시작되면 해당 상임위원회 활동이나 국정감사 활동에 참여하게 되므로 예결위 관련 업무에 집중할 수 있는 시간이 부족할 수밖에 없다. 특히 언론에서 보다 주목받을 수 있는 국정감사는 많은 의원들에게 매우 중요한 관심 영역이 되었기 때문에 우선은 여기에 노력을 집중할 수밖에 없다.

예결위 소속 위원의 임기는 1년이므로 전문성의 축적이나 연속성의 확보도 어렵다. 오히려 1년 뒤면 다시 자기의 소관 위원회에 전념해야 하므로 자기 소속 위원회의 입장이나 소속 위원회의 해당 정부 부서, 혹은 동료 의원들의 부탁에서 자유롭기 어렵다.

3) 예산 심의 과정의 2원화

현재 예산 심의 과정은 해당 상임위의 심의를 거쳐 예결위로 넘기는 2단계 구조로 되어 있다. 해당 상임위에서 우선적인 심의를 하는 것은 각 상임위의 전문성을 심의 과정에 최대한 반영하자는 취지가 반영된 것이겠지만 현실적으로는 적지 않은 문제점을 지니고 있다. 그동안 상임위의 예산 심의는 대체로 소관 부서의 입장을 반영하거나 지역구 이해관계 등을 반영하여 일반적으로 제출된 액수보다 증액되어 예결위로 넘기는 경향이 나타났다.

그런데 상임위의 심의 결과는 존중하도록 되어 있지만 법적 구속력은 없으며 예결위에서는 상임위에서 심의된 예산안의 세부항목까지 포함하는 계수 조정을 하는데, 사실상 동일한 심의 과정을 반복하는 결과를 낳고 있다.

4) 비공개, 불투명한 심의

그동안 자주 지적되어 온 사항으로 예산안 심의 과정에서 특히 계수조정 소위는 공개를 꺼릴 뿐만 아니라 논의된 사항을 알 수 있는 제대로 된 속기록이 존재하지 않는다. 따라서 동료 의원들의 지역구 민원이나 의원 간 거래(log-rolling) 등의 문제점을 파악할 수 없으며 객관적인 판단의 근거 역시 확보하기 어렵다.

(2) 예결산 심의의 활성화를 위한 방안

1) 예결위의 상임위화

예결산 심의를 활성화하기 위한 가장 필요한 방안은 예결위의 상임위화라고 생각한다. 사실 예결위 활동은 5.16 쿠데타 이전까지 상임위로 운영되어 왔으나 1963년 11월 26일 예결위가 정기국회 중 한시적으로 활동하는 특별위원회로 전환되었다. 따라서 민주화가 진전된 오늘날 국회에 재정 감시 감독의 실질적 권한을 돌려주는 것은 매우 자연스러운 일이라고 생각한다.

이를 위해서는 우선 예결위를 일반 상임위로 전환하여 운영하도록 하는 일이다. 예결위 위원의 임기도 다른 상임위와 마찬가지로 2년 임기로 하고, 가능하다면 전문성과 연속성을 보장하도록 4년 임기까지 보장하는 일이 필요하다. 위원들은 겸직을 금하도록 하고 그 때문에 현재 50명인 예결위원의 수가 너무 많다면 그 수를 다소 줄이는 방안도 검토해 볼 수 있을 것이다.

아래에서 제시하는 대로 상임위와 함께 예산 심의 일정을 분산함으로써 예결위의 활동이 정기국회에 일시적으로 집중됨으로써 생기는 심의 기능의 약화를 방지할 수 있을 것이다.

2) 예산 편성 초기 단계부터 국회의 역할 강화

미국 의회는 직접 예산안을 편성하는 역할을 하고 있지만 우리나라에서 국회가 미국과 같이 의회가 직접 예산안을 직접 편성하는 일을 담당하는 것은 현실적으로 어려울 것으로 보인다. 대신 예산 편성의 단계별로 국회가 심의하는 기능을 강화하도록 하는 것이 필요할 것으로 보인다.

따라서 국정감사를 비롯하여 많은 법안이 몰리는 정기국회 때가 아니라 2월이나 4월 임시국회 정도에 예산안을 제출하도록 하고, 미국이나 영국 의회에서처럼 정부 지출 및 재정 수입에 대한 계획에 대한 전반적인 검토 하에 예산 총액을 정한 예산 결의안을 승인하고, 구체적인 부서별 지출 항목에 대한 내용은 그 때부터 검토하여 정기국회 중 처리하도록 하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 지금처럼 정부가 모든 것을 다 결정하고 국회는 촉박한 시일에 쫓기어 심의하게 되면 국가 정책의 방향이나 사업 타당성과 같은 근본적인 문제에 대한 논의는 국회에서 제대로 이뤄질 수 없게 되기 때문이다.

한편 예산안을 법률화하여 그 중요성을 격상시키고 법률적 효력을 부여하는 일도 검토해 볼 만한 일이다.

3) 예산 심의의 개방화, 공개화

국회 예산 심의를 개방하여 외부의 참관을 허용하고 속기록을 남기는 한편 경우에 따라서는 국회 방송이나 인터넷을 통한 중계도 허용하는 방식으로 예산 심의 과정이 투명하게 공개되어야 한다.

4) 결산 기능의 강화

결산 기능의 강화를 위해 정부의 결산안 제출 시기를 현행 6월 30일에서 한두달 앞당겨 6월 임시 국회가 결산 업무를 위한 고유한 목적을 가질 수 있도록 한다면 국회의 결산 기능도 강화될 수 있을 것으로 보인다.

5) 갈등 확산을 막기 위한 게임의 룰의 마련

국회의 재정 감독권의 강화와 관련된 문제점은 그 자체에 있기보다 여야간 운영의 방식에 놓인다. 이러한 제도의 도입이 새로운 정치적 갈등으로 이어지지 않도록 하기 위한 다수결에 대한 합의 등 의사결정 방식을 규정으로 마련하는 일 역시 중요할 것으로 보인다. 국회의 재정 감시 감독 기능의 확충은 대단히 중요한 의미를 갖는 것이지만 그것이 예산안을 볼모로 한 국회 내 정파적 갈등의 상시화로 이어져서는 안 될 것이기 때문이다.

Ⅳ. 법사위 권한의 재조정 방안

법사위원회의 소관 사항은 크게 두 가지로 나누어 볼 수 있다 (국회법 37조 2항) 감사원, 헌법재판소, 법원ㆍ군사법원의 사법 행정에 관한 사항, 그리고 탄핵 소추에 관한 사항을 관장한다. 다른 상임위원회와 마찬가지로 관련 국가 기관에 대한 감시 감독의 권한에 관한 부분이다. 그러나 다른 상임위원회와는 달리 법사위는 ‘법률안, 국회규칙안의 체계, 형식과 자구의 심사에 관한 사항’을 그 소관 사항으로 두고 있다. 법사위원회를 둘러싼 논란은 바로 후자와 관련된 권한과 관련된 것이다. 법사위 권한과 관련된 문제점을 살펴보고 바람직한 대안에 대해 검토하기로 한다.

(1) 문제점

1) 옥상옥(屋上屋)의 문제

법사위 법률의 자구나 형식의 심사 권한을 통해, 해당 상임위에서 이미 논의를 끝내고 의결하여 통과된 법률안에 대해서도 이를 본 회의에 상정하거나 폐기할 수 있는 권한을 사실상 지니고 있기 때문이다. 이에 따라 해당 상임위 수준에서 이미 한 차례 논란과 토론을 겪은 사안이 다시 법사위에서 똑 같은 과정을 되풀이하게 됨으로써 쟁점 사안의 경우에는 정치적인 갈등이 재연됨으로써 원활한 국회 운영을 저해하는 결과를 낳고 있으며, 또 다른 한편으로는 기존 상임위에서의 논의 결과를 법사위 논의 수준에서 얼마든지 뒤집을 수 있는 권한이 주어져 있다는 점에서 원내 ‘상원(上院)’이라는 비난도 받고 있다.

2) 법사위의 업무 과중과 심의의 불철저

법률안, 국회규칙안의 체계, 형식과 자구의 심사를 다뤄야 하기 때문에 모든 법안이 법사위를 거치게 된다. 각 상임위별로 논의된 엄청나게 많은 법안을 모두 법사위에서 엄격한 기준 하에 검토한다는 것은 불가능하다. 법사위 자체에 부여된 소관 부서와 관련된 업무도 적지 않다. 따라서 몇몇 쟁점 법안을 제외하면 사실상 형식적인 심의만이 이뤄질 수밖에 없다. 법사위의 체계, 형식, 자구 심사가 정치적 의도에 의해 선별될 가능성이 높다는 것을 보여주는 것이다.

(2) 바람직한 개선 방향

이러한 문제점을 고려할 때 국회 운영을 활성화하고 효율성을 높이기 위해서는 법사위 권한의 재조정이 필요하다고 생각된다.

1) 법사위의 자구, 체계, 형식에 대한 심의권 폐지

우리 국회의 기능은 미국과 같이 ‘제정’ 기능이 강조된다고 하기보다는 제출된 정부안에 대한 ‘심의’ 기능이 보다 중요한 의미를 갖는 것이 사실이다. 그런 점에서 해당 행정부서와 법제처를 거쳐 형식, 체계, 자구를 조정하여 제출되는 법안에 대한 상임위 수준에서 심의가 끝난 법안에 대해 다시 법사위에 자구, 체계, 형식에 대한 별도의 심의권을 부여하는 것은 적절해 보이지 않는다.

한편 국회의장이 교섭단체 대표와 심사기간을 정한 경우에는 그 기간을 넘기게 되면 법사위 심의와 무관하게 본회의에 넘길 수 있다 (국회법 86조 2항). 즉 모든 법안이 다 법사위를 통과하도록 되어 있는 것도 아니다.

용어와 자구 하나에 따라 적용대상과 의미가 크게 달라질 수 있는 법률안에 대해서 전문성을 전제로 구성되는 해당 상임위에서 이미 논의되고 통과된 것을, 다른 위원회에서 다시 손질할 수 있도록 한다는 것 자체가, 상임위 중심으로 운영되고 있는 우리 국회의 기본적인 운영의 틀과 부합하지 않는 것이라고 할 수 있다.

따라서 실질적인 효과가 의심스러운 불필요한 권한을 부여함으로 국회 운영의 활성화를 오히려 저해할 수 있는 법사위의 권한에 관한 국회법 37조 2항 ㉴ 항목은 삭제해야 한다.

2) 해당 상임위 심의 활동의 강화

상임위원회에서 현행 법률안 심의 절차는 위원회 상정 -> 제안자 취지 설명 -> 전문위원 검토 보고 -> 대체 토론 -> 소위원회 심사 -> 축조심사 -> 찬반토론 -> 표결의 순서로 진행되도록 되어 있다. 그러나 해당 상임위에서도 이러한 과정은 제대로 잘 이뤄지고 있지 않다. 이 가운데 소위원회 회부 의무화, 축조 심사 의무화, 공청회, 청문회 등은 15대 국회 중인 2000년 2월 국회법이 개정되면서 추가되었다.

그러나 축조심사는 제정법률, 전문 개정 법률안이 아닌 경우, 즉 부분 개정 법률에 대해서는 생략할 수도 있다. 그러나 제정법률, 전문개정 법률의 경우에도 현실적으로는 일부 쟁점 법안을 제외하면 조문별로 읽고 토의하는 형태로 제대로 진행되지 않는다. 한편 공청회, 청문회는 위원회의 의결로 생략할 수도 있다.

법사위의 체계, 자구, 형식의 심사 권한을 없애는 대신 현재 제대로 심의가 이뤄지지 못하는 개별 상임위의 심의 형식을 강화하는 방식을 고려해 볼 필요가 있다. 예를 들면 축조 심사를 일괄적으로 하지 못하도록 명문화하고, 의회 내 법제 관련 전문 지원기구의 지원을 받도록 하여 해당 상임위에서의 결정이 최종적인 상임위 수준의 심의가 이뤄지도록 하는 것이 법안 심의의 효율성과 불필요한 정쟁의 지연을 막기 위해 필요한 일이라고 생각된다.

미국이나 영국 등 외국의 의회에서도 법을 만드는 독립적인 헌법기관으로써 개별 의원들이 해당 상임위에서 최종적인 책임을 지고 법안을 심의하도록 하고 있으며 이를 견제하고 수정할 수 있는 별도의 기구를 마련하고 있지는 않다.

토론문

이   원   영

열린우리당 의원

Ⅰ. 시작하면서

○ 두 분 교수님의 발제의견 잘 경청하였음.

특히 김민전 교수의 3김 정치의 청산과 당내민주화 진전에 따른 국회파행원인분석은 매우 흥미로왔음.

○ 이와 같이 3김 정치식의 보스중심정치에서 정당의사결정과정의 민주화진전으로 정치구도가 변화되면서 국회운영모델도 이러한 정치구도의 변화를 담아낼 수 있도록 개혁되어야 할 것임. 이러한 관점에서 두 분 교수님의 발제의견을 보충하여 몇 가지 의견을 제시하겠음.

Ⅱ. 국회개혁과 관련한 몇 가지 의견

1. 본회의 의사일정 작성 및 심의에 있어서의 개선점.

1) 현황 및 문제점

○ 의사일정작성에 있어서 운영위와의 협의 전에 국회법에도 규정이 없는 원내대표회담의 결과에 의해 이를 실질적으로 작성함. 이에 따라 의사절차협의과정에서 여∙야는 정당간 특정 이슈에 대해 사사건건 파행으로 일관함에 따라 전체 의사과정에 영향을 줌으로써 파행이 지속되고 있음.

○ 의사일정작성에 있어서도 실질적으로 원내대표회담의 결과에 따라 의사일정과 본회의 상정안건이 수시로 변경됨에 따라 본회의 심의에 대한 사전보고도 제대로 이루어지지 않는 등 국회법 제76조의 의사일정작성에 대한 규정이 제대로 지켜지지 않음. 이에 따라 개별의원이 안건을 미리 파악하지 못한 채 본회의에 임하는 경우가 많게 되어 본회의 심의가 부실화됨.

○ 상임위가 심사한 안건에 대하여 본회의에서 수정동의가 거의 일어나지 않는 등 본회의에서의 심의가 사실상 제대로 이루어지고 있지 않음.

2) 개선방안

○ 의사일정의 작성에 있어서 법외의 제도인 원내대표회담은 폐지함이 바람직하고 보다 예측 가능한 법안의 심의를 가능하게 하기 위해서는 국회법이 지켜질 수 있도록 운영하여야 함.

○ 의사일정의 작성에 있어서 가능한 한 자동적으로 의사일정이 결정되도록 국회규칙을 제정하여 자동의사목록제도를 채택하고 상임위를 통과한 의안은 그 순서에 따라서 자동적으로 본회의에 상정될 수 있도록 하는 것이 바람직함(이는 위원회에서도 같은 원리에 의해 규율되어야 할 것임).

○ 다만, 신속을 요하는 안건인 경우에는 자동으로 결정된 의사목록의 순서를 변경할 수 있는 장치를 강구하여야 함.

○ 수정동의의 요건도 현행 30인에서 20인으로 완화할 필요가 있음.

2. 전원위원회의 활성화

1) 현황 및 문제점

○ 작년 국가보안법 등 각 정당간의 이해관계가 민감한 법안에 대하여는 소관 상임위에서 상정조차도 제대로 되지 않고 회의실 점거 농성으로 국회에서의 논의가 제대로 이루어지지 않았음.

○ 작년 국가보안법 등 소위 4대입법의 경우 해당 상임위의 차원을 넘어설 정도로 정파간 이해가 첨예하게 대립하고 있었고, 이는 김민전 교수가 지적한 대로 각 정당에서 당론을 정하고(당론자체가 정해지지 않은 정당도 있었음) 합의에 임하였을 때에는 민주화의 진전에도 불구하고 역설적으로 국회파행의 원인이 되었음. 이러한 경우에는 교섭단체대표회담에 맡겨두지 말고 국회 전체를 대상으로 전원위원회를 소집하여 논의하는 것이 필요하다고 여겨짐.

○ 현행 국회법에 의하면 전원위원회의 소집요건과 심사기간이 제한되어 있고, 전원위원회가 소집된 예도 많지 아니함.

2) 개선 방안

○ 전원위원회의 소집요건에서 ‘위원회의 심의를 거치거나 위원회가 제안한 의안중 정부조직에 관한 법률안, 조세 또는 국민에게 부담을 주는 법률안 등 주요의안의 본회의상정전이나 본회의 상정 후’라는 요건에서 위원회의 심사를 거치지 않더라도 국회전체차원에서 논의할 필요가 있는 주요의안으로 그 소집요건을 완화하고 ‘재적의원 4분의 1이상의 요구’로 한정하는 부분을 교섭단체대표회담이나 운영위에서 협의가 되지 않는 의사일정과 관련된 안건인 경우에는 국회의장 직권으로 소집할 수 있도록 추가할 필요가 있음.

○ 전원위원회의 심사기간과 관련하여 ‘2일 이내 1일 2시간의 범위 내’라는 요건과 의원의 발언시간을 5분 이내로 제한하는 규정은 삭제함이 바람직함.

○ 정당내의 의견이 다양하고 정당 간 이해가 첨예하여 원내대표회담으로 조율되지 않는 안건에 대하여는 전원위원회를 활성화하여 국회전체차원에서 논의할 수 있는 통로를 마련함으로써 원내대표회담결렬에 따른 국회 공전 내지 파행을 방지하고 소관 상임위 이외의 의원간의 토의가 활성화될 수 있으며 비교섭단체의 논의구조에의 참여를 보장할 수 있고 본회의 부실심의를 보완하는 등 여러 가지 장점이 있을 것임.

3. 의장의 중립성확보와 의장의 권한강화

1) 현황 및 문제점

○ 작년 임시국회에서 4대입법과 관련하여 직권상정의 요구가 많았지만, 김원기 국회의장은 원내대표간의 합의를 종용하며 끝내 직권상정하지 않음. 개인적으로 이에 대한 불만도 없지 않으나 의장의 중립성확보라는 차원에서는 평가할 만함.

○ 16대 국회에서도 이만섭, 박관용 의장은 합의되지 않은 안건의 날치기처리나 단독처리를 거부하였던 전례가 있음.

○ 과거 제4공화국과 제5공화국 시기에 의사진행사항을 일방적으로 결정할 수 있는 권한이 국회의장에게 부여되었지만 그로 인하여 국회의 자율성과 권위가 확립된 것이 아니라 오히려 대통령과 행정부에 의한 국회의 예속화가 초래되었음. 이는 국회의장이 실질적 경선을 통하여 선출한 것이 아니라 집권당 총재인 대통령에 의하여 내정이 되고 국회에서의 선출은 형식적인 절차였기 때문임. 이러한 의장의 정치적 중립성에 대한 의구심으로 여소야대로 구성된 13대 국회에서 국회법 전면개정을 통하여 광범위한 의사진행 사항을 결정함에 있어서 의장이 교섭단체대표의원 또는 국회운영위원회와 협의하도록 의장권한을 대폭 축소되었음.

○ 이러한 의장의 권한 축소는 다수파뿐만 아니라 소수파에게도 균형적으로 의정에 참여하도록 진작하는 효과를 낳을 수 있는 점도 있음. 그러나 의사운영의 효율성이 저해되고, 정당 간에 이견이 있게 되면 의정의 공전과 파행이 쉽게 초래되며, 정당이 소속의원의 창의적 의정활동을 억제하는 등 많은 문제점을 안고 있기도 함.

○ 이제 민주화도 상당정도로 진전되었으므로 국회의장의 중립성이 확보된다는 전제아래 의장의 권한 강화를 논의해볼 필요가 있음. 이처럼 정치적 중립성이 보장되는 국회의장의 권한강화는 국회의 위상강화로 귀결된 수 있을 것으로 여겨짐.

2) 개선방안

○ 현행 국회법에 의하면 교섭단체대표의원이나 국회운영위와 협의하여야 할 사항으로 본회의장 의석배정, 연간 국회운영 기본일정 수립, 국회사무총장 임면, 정보위원회 위원선임, 본회의중 위원회 개회, 본회의 개의시간 변경, 본회의 비공개결정, 의사일정의 작성, 본회의 의사일정 변경, 소관불분명시 상임위 회부, 위원회 의안심사기간 지정, 법사위 체계자구심사기간의 지정, 법률안의 본회의 상정시기 결정, 동일의제에 대한 총 발언 시간의 결정 또는 교섭단체별 발언자수 결정, 교섭단체에 속하지 아니하는 의원의 발언시간 및 발언자수 결정, 5분자유발언의 발언자수와 발언순서 결정, 교섭단체에 속하지 아니하는 의원의 대정부질문자수 및 질문시간 결정, 긴급현안질문의 실시여부와 의사일정의 작성, 긴급현안질문시간의 연장, 폐회 중 서류제출요구 등이 있음.

○ 이와 같이 의사운영의 거의 모든 측면에서 의장의 권한이 제한되고 있음. 이들 규정들에 면밀히 검토하여 의장의 직무수행에 있어서의 재량권한을 강화하고, 또 일부는 국회규칙으로 세밀히 정하여야 할 것임.

○ 의장의 의사정리와 관련한 권한이 강화되면 질서유지에 대한 의장의 위상도 강화될 것으로 예상됨.

4. 의원윤리심사의 강화

1) 윤리강령의 구체화

○ 현행 법규 중 「헌법」과 「국회법」이 국회의원 윤리에 관한 선언적 규정을 담고 있다면, 「국회의원윤리강령」과 「국회의원윤리실천규범」은 행동의 기준이 되는 세부지침을 담은 것으로 볼 수 있음.

○ 그런데 세부지침에 해당하는 법규 또한 선언적이고 추상적이어서 실제 윤리심사나 징계 등의 기준으로 작동하기에는 한계가 있으므로, 행동강령 수준의 구체성을 띠는 항목으로 재구성되어야 한다는 제도개선 제안이 지속적으로 제기되고 있음.

○ 추상적인 윤리강령은 윤리특별위원회가 실질적인 심사권을 행사할 수 없도록 하는데 가장 큰 장애요인으로 지목되고 있음.

- 해석에 따라 적용의 소지가 모호한 규정은 윤리심사와 징계권 행사를 결국 교섭단체간의 협상의제로 만듦으로써 의원윤리의 강화에 기여하지 못할 뿐만 아니라 정치적 갈등만 증폭시키는 부작용을 낳고 있다는 지적임.

○ 또한 윤리강령의 구체화와 함께 국회의원의 징계권 행사 기준을 명문화하고 있는 국회법 제155조 2항의 내용도 구체적으로 재규정되어야 할 필요가 있다고 지적됨.

○ 우리나라의 「국회의원실천규범」과, 이에 해당하는 미국의 「하원윤리강령」을 비교해 보면 우리나라 윤리강령의 추상성을 발견할 수 있음.

<한국과 미국의 의원윤리규정 비교>

	한국「국회의원윤리실천규범」	미국「하원 윤리강령」
사례금	“國會議員은 講演, 出版物에 대한 寄稿, 기타 유사한 활동과 관련하여 個人·團體 또는 機關으로부터 通常的이고 慣例的인 基準을 넘는 謝禮金을 받아서는 아니된다.”(「규범」 제7조)	○ 의원이 강연·연설·집회참석·기고 등에 대한 사례금을 받는 것을 금지함. ○ 사례를 대신하여 자신의 이름으로 자선기부하는 것은 허용함. ○ 자선기부는 매 연설이나 참석에 대해 2,000$로 제한함. ○ 강연자나 강연자의 친척을 이롭게 하는 단체에 대한 기부는 금함. ○ 자선기부를 한 자가 그 기부에 대해 조세감면을 받는 것은 금함.
기부행위	“國會議員은 慶弔事 및 地域區 行事등에 의례적인 범위를 넘는 慶弔金·贊助金 또는 物品을 보내서는 아니된다.”(「규범」 제12조 2항)	-
선물관련 규정	없음	○ 50불 이하의 선물만 가능. 동일인으로부터 1년 총액 100불을 넘을 수 없음. ○ 할인판매는 인정되지 않음. 예를 들어 100불짜리를 5불에 사는 행위 등. ○ 우정에 바탕한 선물은 허용되지만 250불이 넘는 선물은 윤리위원회의 허용을 받아야만 함. ○ 가정에서의 숙박은 허용되나 로비스트 집에 머무를 수는 없음. ○ 자선파티, 정치이벤트, 리셉션 등에 무료로 참석하는 것은 허용됨.
여행관련 규정	없음	○ 친척이 아니면 연간 30일 이상 무료숙박을 제공받을 수 없음. ○ 4일이 경과할 경우 그 숙박시설이 기업이 재정을 부담하는 것이 아니라는 점을 증명해야 함. ○ 타인이 경비를 부담하는 국내여행은 4일, 해외여행은 7일까지 허용됨. ○ 여행중 유흥비는 선물규정에 해당함.

○ 미국의 경우 상·하 양원의 의사규칙에는 의원간의 예의가 유지되는 가운데서 민주적인 방식으로 심의를 진행하기 위한 조항들을 두고 있음.

<미 의회 품위유지 및 질서유지 관련 의사규칙 내용>

△ 의원의 발언은 의장을 상대로 한 것이어야 하며, 의원 상호간에는 발언을 할 수 없다

△ 의원들의 발언은 의장에게 말하는 형식을 빌어야지 대통령, 텔레비전 시청자, 방청석, 그리고 회의장 밖의 어느 누구를 향한 것일 수 없다

△ 의원들은 다른 의원들의 이름을 부르지 못한다. 다른 의원을 지칭하는 표현은 ‘000주 신사분’이라고 한다.

△ 의원 상호간의 의사소통이 필요한 경우에는 3인칭 화법을 사용한다. 다른 의원에 대해 2인칭(you)을 사용하는 발언은 할 수 없다.

△ 의원은 토론중인 의제에 한정하여 발언하여야 하며 개인에 대한 발언은 삼가야 한다. 개인에 대한 비난은 허용되지 않지만 공식적인 행동이나 정책에 대한 비판은 허용된다. 의원의 동기를 중상비방하거나 의원의 정직성을 의심하는 발언은 허용되지 않는다.

- 품위와 질서유지에 관한 조항을 위반한 경우에는 회의도중 발언을 의사록에 삭제하기도 하고, 발언 도중 언어폭력이나 물리적 폭력이 발생한 경우에는 윤리위에 제소되기도 함.

○ 많은 서구 국가들은 미국처럼 명문화된 의사규칙이나 윤리강령 내에 품위유지 항목을 포함하고 있기도 하지만, 또한 오랜 의회운영의 경험 속에서 품위유지 관련 구체적 사항들에 대한 관례적 합의들을 가지고 있음.

○ 반면 우리나라에서는 「국회의원윤리실천규범」제2조에 “國會議員은 職務를 수행함에 있어서 國會議員의 品位를 손상하는 행위를 하여서는 아니된다”는 추상적 언명만이 있을 뿐, 세부사항들에 대한 합의가 부재한 조건임.

○ 우리나라에서도 회의운영과정에서 부적절한 발언은 속기록 삭제 조치를 취하기도 하지만, 위 미국 사례에서 보는 바처럼 그 기준이 엄격하지 못함.

○ 이런 조건은 윤리특위가 국회의 품위 및 질서유지와 관련된 윤리심사를 행함으로써 국회의 대국민적 이미지 제고와 위상정립 임무를 정상적으로 담당할 수 없도록 하는 장애요인이 되고 있음.

2) 윤리특별위원회의 조직 위상강화

○ 윤리특위가 실질적인 심사권을 행사하기 위해서는 조직위상이 강화되어야 하는 입장에서 제기해 온 방안 중 하나가 위원장 직위를 부의장급으로 격상시키는 것임.

- 현재 2명의 부의장 가운데 1명이 위원장을 겸임하거나 윤리특위 위원장을 부의장급으로 격상하여 3명의 부의장을 두는 방안이 거론됨.

○ 또한 다른 위원회와는 달리 윤리특위 위원장과 위원선임은 교섭단체 간 협상이라는 방식보다 선수와 평판이라는 다른 기준이 적용되어야 한다는 주장이 있음.

- 실제로 초·재선의원으로 위원회가 구성될 경우 다선의원에 대한 징계나 윤리심사권을 실질적으로 행사하기 힘들다는 것임.

○ 그리고 우리나라도 미국 등 다른 나라처럼 윤리특위를 상임위로 전환하여 활동을 상설화하고 전문성을 축적해 나가야 한다는 것 또한 조직 강화 방안으로 제기됨.

3) 윤리특별위원회의 구성 변화

○ 「국회법」 제46조 3항, 「윤리특별위원회구성등에관한규칙」 제2조 1항과 2항에 따르면 ‘윤리특위 위원은 위원장 1인과 여·야 동수구성 원칙 하에 제1교섭단체 소속의원이 7명, 나머지 7명은 제1교섭단체를 제외한 교섭단체 소속의원들의 비율에 따라 선임’토록 하고 있음.

○ 그런데 현행 여·야 동수 구성은 여·야 간의 정치대결을 심화시켜 윤리특위의 기능을 마비시키는 결과를 가져올 수 있으며, 국회의원들로만 구성된 특위는 동료 국회의원들의 윤리성을 심사하고 징계하는 것에 대해 상당한 심적 부담감을 느낄 수 있게 하는 구조라는 점에서 구성의 변화가 필요하다는 제안이 제기됨.

○ 그 한 방안으로 윤리특위의 위원수를 늘리고 여·야 동수구성의 원칙을 준수하면서도 전체 위원의 50%까지를 언론계․학계․시민단체대표들․민간대표들의 참여를 허용하여 심사의 공정성을 높이는 방안이 제기됨.

- 위 안의 근거는 지금까지 위원회가 실질적인 심사권을 행사하지 못했던 원인으로 국회의원들로만 위원회가 구성되어 있었던 점을 꼽기 때문임.

○ 그러나 위 제안에 대해서는 다음과 같은 반론이 제기되고 있음.

- 먼저 윤리특위는 실질적인 의결권을 행사해야 하는데, 언론계·학계·시민단체 등에서 참여하는 구성원들의 대표성을 담보할 수 없으며, 대표성이 없는 구성원들이 의결권을 행사한다는 것은 민주주의의 원리에 위배된다는 것임.

- 또한 이들의 정치적 중립성을 어떻게 확보할 수 있는가가 문제로 지적됨.

○ 한편, 대표성과 시민의 참여라는 조건을 모두 충족시키는 방안으로 윤리특위와 시민참여 자문위원회의 이중구조에 대한 제안이 있음.

- 이 안은 미국학자 톰슨에 의해 제기된 것으로 ‘톰슨 개혁안’이라고 불림.

- 의회에 시민단체 대표 및 외부 전문가들로 구성된 독립적 윤리심의기구를 만들어 각 윤리사안에 대한 일차적 조사를 담당케 하고,

- 윤리심의의 충분한 근거가 있다는 조사결과가 나오면 윤리위원회 위원들이 그 사안을 다루어 판결하는 구조를 말함.

- 이 때 외부전문가 및 시민대표가 검사의 역할, 윤리위원회 위원인 의원들이 판사의 역할을 맡게 되는 것임.

- 이 안은 의원들로 구성된 위원회보다 제소가 원활하게 이루어질 수 있으며, 시민기구에 의해 조사되는 절차는 비공개로 함으로써 의원들의 비밀을 보장해 줄 수 있다는 점이 장점으로 제기됨

4) 윤리심사 자동폐기조항의 폐지

○ 현행 국회법 제157조 3항은 ‘제156조제1항 내지 제5항의 규정에 의한 윤리심사회부가 있거나 동조 제6항의 규정에 의한 보고가 있은 날부터 3월내에 그 심사를 종료해야 한다. 이 기간 내에 그 심사를 종료하지 아니한 때에는 그 안건은 폐기된 것으로 본다’고 규정하고 있음.

○ 그런데 이 조항은 윤리특위의 심사활동이 자의적으로 행해질 수 있는 법적 근거가 되고 있음.

- 여·야 간의 힘겨루기나 적당히 봐주기의 한 형태로 3개월을 넘김으로써 자동폐기 조항을 활용한다는 비판을 받고 있으며, 실제로 16대의 윤리심사 3건은 모두 이 조항에 따라 폐기되었음.

○ 미국에서는 사안이 중대할 경우 10개월이 넘는 조사기한을 요하기도 함.

- 미국 의회사상 가장 유명한 사건 중 하나인 키팅사건은 예비심사과정에서 140명으로부터 증언을 받았고, 10개월 여 간의 조사를 거쳐 350페이지에 달하는 보고서와 수 천 페이지에 달하는 입증자료를 제출하여 심사가 이루어졌음.

○ 이런 이유로 동 조항의 폐지가 제안되고 있으며, 심사기간에 제한을 두지 않고 실질적인 심사가 이루어질 수 있어야 윤리위원회의 위상 또한 강화될 수 있다고 지적됨.

5) 징계권 행사의 실질화

○ 현행 국회법에서는 윤리심사와 징계심사를 구분하여 윤리강령과 그 실천규범을 위반하는 의원들에게는 윤리심사 정도에만 머물고 있고, 직접적인 징계대상 행위는 제155조 2항에서 규정한 11개항만으로 한정하고 있음.

○ 이런 규정은 윤리특위의 실질적인 심사를 어렵게 하므로, 윤리강령·실천규범의 내용을 구체화하고 이를 위반한 경우도 징계심사의 대상이 될 수 있도록 해야 한다는 의견이 제기됨.

○ 또한 현행 징계의 종류는 ‘경고나 사과, 30일간의 출석정지 또는 징계’로 구분되어 있는데, 징계의 종류를 ‘국회발언 금지’등 보다 세분하여 규정하는 것이 효율적인 징계실시를 위해 효과적일 것임.

- 미국의 경우 하원윤리위원회는 징계의 종류로 벌금·선임권 박탈·일정한 특권의 중지나 박탈 등 그 종류를 세분화해 적용하고 있음.

○ 징계종류를 차별화하는 것과 함께 징계권을 강화하기 위한 한 방안으로 삼진 아웃제의 도입이 제안되기도 함(함성득, 2004). 윤리위원회 징계결의가 세 번이 있을 경우 자동적으로 의원직을 사퇴하도록 함으로써 그 권한을 강화하자는 것임.

○ 그리고 현행 징계발의요건을 완화하자는 제안도 제기됨.

- 국회의장이나 소속위원장, 모욕당한 의원이 징계발의를 하는 경우를 제외하고 국회의원이 발의하는 경우 현행 제도는 20인 이상으로 제한하고 있는데,

- 이는 통상적으로 교섭단체만이 할 수 있다는 것으로 일반안건이나 결의안처럼 발의요건을 10명 선으로 하향조정하자는 안이 제기됨.

5. 법사위 권한조정의 문제와 관련하여

1) 문제의 초점

○ 법사위 권한과 관련된 문제는 법사위의 법률안, 국회규칙안의 체계, 형식과 자구의 심사에 관한 사항을 둘러싸고 일어남.

○ 이와 관련하여 해당 상임위에서 논의된 부분이 다시 법사위에서 재연됨으로써 옥상옥이라든가 해당 상임위의 논의결과를 뒤집을 수 있다는 점에서 원내상원이라는 비판을 받고 있음. 또한 법사위의 업무과정으로 말미암아 부실한 심의에 그친다는 비판이 제기됨.

○ 이에 따라 법사위의 체계, 자구심사권한을 폐지하고 법제실에 맡기자거나, 법사위를 법제위원회와 사법위원회로 이분화하여 법제위원회에는 체계, 자구심사를 맡기고, 본래의 소관업무는 사법위원회에 맡기자는 견해가 제시됨.

2) 반론

○ 체계, 자구심사는 단순히 자구 몇 개를 수정하거나 타법률과의 충돌문제를 넘어 헌법체계에의 적합성 심사까지 포함하는 개념임.

○ 국회에서 제․개정된 많은 법률이 헌법재판소에서 위헌 결정되는 오늘날에 있어서 법률의 합헌성심사는 중요한 업무임. 이는 단순히 비의원인 법제실에서 검토할 수 있는 문제를 넘어서 국회차원에서 심사가 요구되는 문제임. 따라서 체계, 자구심사권한을 폐지하는 것에는 반대함.

○ 실제로 법안심사를 하다보면 해당 위원회에서 부칙으로 당해 법률안과 무관한 타법률안의 개정까지 하고 아무 문제의식 없이 법사위에 체계, 자구심사가 맡겨지는 경우가 왕왕 있음. 이러한 경우에 법사위에서 이에 대해 지적하고 시정하는 것이 필요함.

○ 법사위를 법제위와 사법위로 이분화하는 방안에 대하여는 검토할 가치가 있음. 다만 상임위를 지나치게 세분화하는 것은 아닌가 하는 의문이 있음.

Ⅲ. 맺으며

○ 작년 한해의 평가가 17대 국회도 파행 등 구태가 여전하다는 지적에 당혹스러움.

○ 현 단계는 아직은 3김식의 보스중심의 정당체제에서 당내민주화로의 진전되는 과정에 있는 과도기적 단계임.

○ 민주화가 보다 뿌리 내리고 의회주의가 진전되면 국민의 사랑을 받는 국회가 될 수 있을 것으로 믿고 이 방향으로 개혁되기를 소망함.

참여연대 국회개혁 토론회

조   승   수

민주노동당 의원

1. 국회기능 활성화를 위한 제도적 보완책에 대한 논의

➤ 강원택교수는 발제문을 통해 국회기능 활성화를 위한 제도적 보완책으로 ① 국회윤리특위의 권한과 활동 강화, ② 국회 예산결산 기능의 강화, ③ 국회 법사위 권한 재조정을 제시하고 있고, 이러한 문제의식에 대체적으로 동의하고 있음.

1) 윤리특위의 권한과 활동 강화

➤ 강원택 교수는 윤리위강화 방안으로 ➀외부 자문기구의 설립, ➁중재자로서 국회의장의 권한 강화, ➂윤리특위 권위 강화와 결정을 수용하는 관행의 확립을 제시하고 있음. 강원택교수가 제안하고 있는 윤리특위 강화방안에 기본적으로 동의함.

➤ 추가하여 얘기하자면, 윤리규정 강화와 자동폐기 조항을 삭제할 필요가 있음.

- 현재 윤리관련 규정(윤리강령, 윤리실천규범 등)이 포괄 범위가 너무 좁고 선언적 성격이어서 사실상 국회의원의 가치판단이나 행위를 제한하기에 적절하지 못함. 따라서 윤리관련 규정을 세부적으로 기술하고, 적용범위를 확대함과 더불어 처벌규정 명문화함으로써 구속력 있는 윤리규정이 되도록 함. 일례로 미국 의회의 경우, ‘윤리기준 매뉴얼’이 540여쪽에 걸쳐 세밀한 규정을 기술하고 있음.

- 또한 국회법 제157조 윤리심사 및 징계의 요구 또는 회부 시한 등에서 회부 및 심사 종료시간 경과에 따른 자동폐기 조항을 삭제해야 함.

➤ 아울러, 국회의 윤리강화를 위해 “제척(이해회피) 및 사적이익 추구 금지”와 “공직자윤리법 개정”, “불체포 특권 범위 제한” 등을 적극적으로 검토해 볼 필요가 있음.

2) 국회 예결산 기능의 강화

➤ 강원택 교수는 예결특위의 문제점으로 ➀불충분한 예결산 심의의 기간, ➁전문성 부족, ➂예산심의 과정의 2원화, ➃비공개, 불투명한 심의 등을 지적하고 있음. 또한 활성화 방안으로 ➀예결위의 상임위화, ➁예산평성 초기 단계부터 국회의 역할 강화, ➂예산심의의 개방화, 공개화, ➃결산 기능의 강화, ➄갈등 확산을 막기위한 게임의 룰의 마련을 제시하고 있음.

➤ 강교수의 지적은 민주노동당이 지속적으로 지적해온 예결위의 문제점과 동일함. 강교수의 제안 이외에 “예결산과정의 투명성과 국민감시권 보장을 위해 납세자소송법 제정하고, 예결산청문회 및 공청회를 의무화하는 한편, ‘국민참여예결산위원회’ 설치를 통해 국민의 참여와 감시권을 보장”하는 방안을 고려해 볼 수 있음.

[예결위 상설화 관련 민주노동당의 입장]

① 예결산위원회를 상임위원회로 전환: 의원정수 25명, 임기 2년

예결위 의원들의 계속성과 전문성 확보와 심의의 지속성과 안정성 보장하기 위해 일반 상임위로 전환한다.

예결특위를 상임위화했을때 소수에 의해 예결권이 독점되어 예결특위가 ‘특권화’될 수 있다는 문제제기가 있지만 오히려 현재 예결특위가 각 상임위원들의 이해관계에 의해 나눠먹기식 예산배정 형태를 유발하고 있다는 점에서 이는 상임위화에 대한 정당한 비판이 될 수 없다. 즉 그동안 특위 체제하에서 예결위는 국가재정 전반에 대한 이해에 입각하여 세입과 세출을 조정하고 그 분배를 결정하기보다는 각 상임위 간의 이해에 바탕을 둔 예산계수조정의 역할에 그치고 있다는 현실을 고려할 때 예결위 기능의 정상화라는 측면에서 상임위로 전환하는 것이 바람직하다.

② 예결위와 상임위간 업무영역 구분 및 ‘계수조정소위’의 권한 축소하여 총괄사항(예결위)과 세부내역(상임위)으로 구분 작성한다.

③ ‘연중회기제’ 실시하여 정부예산작성단계와 예결위심의단계를 연동한다.

④ 상시적 회계검사체제 확립을 위해 감사원의 회계검사 기능 ․기획예산처․재경부 결산 사항 국회로 이관하고, 현재 본회의 의결사항으로 되어있는 감사원에 대한 감사청구 요건을  예결위 의결사항으로 완화한다.

⑤ 예결산과정의 투명성과 국민감시권 보장을 위해 납세자소송법 제정하고, 예결산청문회 및 공청회를 의무화한다. 또한 ‘국민참여예결산위원회’ 설치를 통해 국민의 참여와 감시권을 보장한다.

3) 법사위 권한의 재조정 방안

➤ 현재 법사위에 대한 논란은 “법률안, 국회규칙안의 체계, 형식과 자구의 심사에 관한 사항”과 관련된 권한과 관련된 것임.

➤ 강원택 교수는 법사위의 문제점으로 ➀옥상옥의 문제, ➁법사위의 업무 과중과 심의의 불철저 등을 들면서, 법사위의 권한의 재조정이 필요하다면서, 그 방안으로 ➀법사위의 자구, 체계, 형식에 대한 심의권 폐지, ➁해당 상임위 심의 활동의 강화를 제시했음.

➤ 전반적으로 강원택 교수의 문제의식에 공감함. 그러나 법률 간의 충돌문제에 대한 우려가 있는 것도 현실임.

2. 원내파행방지와 민주적 국회운영을 위한 개선방향

➤ 김민전교수는 17대 국회 파행의 원인으로 ➀역대 어느 의회보다 세계관과 정치적 성향의 차이가 큰 의원들로 구성된 점과 ➁개개 의원의 상이한 입장을 하나의 집단적 결정으로 엮어내는 운영의 부적절성으로 분석하고 있음.

➤ 또한 김교수는 ➀원내교섭단체 대표회담 중심의 국회운영이 한계에 도달하였고, ➁당론이 있는 한 다수결은 불가능하며, 당론은 갈등을 증폭시킨다고 분석했음.

➤ 김교수는 이에 대한 대안으로 ➀국회의 상설적, 자율적 운영, ➁헌법기관인 의원 개개인의 다수결에 의한 운영, ➂최후의 숙고의 장은 본회의에서 함, ➃정당에 대한 국고보조금의 엄정한 집행 등을 제시함.

→ 1) 김민전 교수의 제안에 동의하며, 다음을 추가함.

➀ 원내교섭단체의 과도한 특권 제한 (별첨 참조)

➤ 국고보조금, 기관운영비 지원, 사무실 배정 등에 있어 정당득표율과 의석수 등을 고려한 합리적 기준을 마련해 배분되어야 함

➤ 교섭단체 소속 의원만이 정보위원회 위원으로 선임될 수 있도록 하고 있는 정보위원회 위원 선임에 대한 특례 조항 삭제

➤ 교섭단체정책연구위원제 폐지

➤ 교섭단체 구성요건을 현행 “20인이상”에서 “5인이상”으로 낮춤

➁ 국회운영위원회의 활성화

➤ 국회운영위원회의 기능 정상화를 위해 국회운영에 관한 사항은 교섭단체간 협의를 최소화하고 국회운영위원회에서 논의해야 함

➤ 국회사무총장 임면을 교섭단체대표의원과 의장의 협의를 거쳐 본회의에서 승인하는 교섭단체 특권조항을 폐지하고 국회운영위원회의 국회사무총장 인사청문회를 거쳐 본회의의 승인을 얻어 임명하는 방식으로 변경

✲ 별첨. 교섭단체 특권의 문제점 및 대안

(1) 현황 및 문제점

○ 비정상적인 국회운영의 주범 교섭단체

- 현행 국회법은 의장의 권한중 상당한 부분을 각 교섭단체대표의원과 협의하도록 규정하고 있어 사실상 국회운영 전반이 교섭단체간 협의를 통해 이루어지고 있음.

국회법의 30여개 조항에 걸쳐 의장이 교섭단체대표의원과 협의하도록 하고 규정하고 있음.

- 16대 국회의 경우 교섭단체간 정쟁으로 상당기간 국회가 파행 운영되어 왔으며 심지어 회기가 소집되고도 교섭단체간 협의가 이루어지지 않아 한번도 회의가 열리지 못한 채 회기를 끝낸 사례도 5차례나 있었음.

○ 국고보조금의 불합리한 배분

- 현행 국고보조금제도는 원내교섭단체에게 국고보조금의 50%를 우선 할당하는 등 불합리하게 배분되고 있음.

정치자금법 제18조(보조금의 배분) ①제17조(보조금의 계상) 제1항 및 제2항의 규정에 의한 보조금은 지급 당시 국회법 제33조 제1항 본문의 규정에 의하여 동일정당의 소속의원으로 교섭단체를 구성한 정당에 대하여 그 100분의 50을 정당별로 균등하게 분할하여 배분 지급한다.

<2004년도 2/4분기 정당보조금 지급내역>

정당	지급액(단위:원)	비율(%)
열린우리당	3,033,747,030	42.6
한나라당	2,850,187,280	40.0
민주노동당	522,682,930	7.3
민주당	502,888,410	7.1
자민련	199,190,790	2.8
국민통합21	10,602,960	0.2
합계	7,119,299,400	100

○ 교섭단체에 대한 편파적인 예산지원

- 정당법 등을 근거로 국고보조금으로 정당에 지원하는 경비가 있음에도 불구하고 원내 정책지원을 활성화한다는 명목으로 교섭단체활동비 등을 별도로 국가예산에서 지원하고 있음.

- 각 교섭단체의 사무실에 행정보조요원이란 이름으로 열린우리당에 24명, 한나라당에 20명을 지원하고 있는 것은 국회예산으로 인건비를 부당하게 교섭단체에 지원하고 있는 사례임.

<교섭단체 지원예산>

구분	예산(단위:천원)
교섭단체정책연구위원 인건비	4,118,171
정책연구위원 해외연수경비	66,457
교섭단체활동지원	900,000
교섭단체정책지원	300,000
교섭단체지원	39,959
일반업무비	124,573
전화요금	130,484
정책연구위원증원관련 자산	93,790
행정보조요원 인건비	660,000
합계	6,433,434

○ 교섭단체정책연구위원제도

- 교섭단체소속의원을 보좌하기 위하여 교섭단체에만 정책연구위원을 두도록 하고 있는 것은 헌법이 보장하고 있는 의원의 권리를 침해하고 있는 것임.

- 또한 이들 중 상당수가 당 정책위원회와 원내 행정실 등에 소속되어 교섭단체정책연구위원제도 본래의 취지와 다르게 변칙운영되고 있음.

<교섭단체정책연구위원 현황>

교섭단체	정책연구위원	정당직책 겸임자
열린우리당	29명	14명
한나라당	23명	12명
계	52명	26명(50%)

(2004.7.9현재)

○ 정보위원회 독점

- 국회 정보위원회를 교섭단체 소속 의원들로만 구성하도록 되어 있어 비교섭단체 의원들에게는 중요한 국가정보에 대한 접근권 자체가 원천적으로 차단되어 있음.

○ 교섭단체 중심의 정당 사무실 배정

- 현재 교섭단체별로 105평씩을 배정하고 남은 평수를 또다시 의석수 비율로 나눠 합산해 배정하고 있으나 교섭단체 중심으로 사무실 공간을 배정한다는 법조항이 없는 만큼 자의적인 관행임.

‘국회사무실배정에관한규칙’ 제3조(사무실배정)에는 “의사당내의 사무실과 의원회관사무실의 배정은 의장이 이를 행한다”고만 명시되어 있음.

<사무실 배정현황>

구분	배정면적(단위:평)
열린우리당	295
한나라당	270
비교섭단체 -민주노동당 -민주당 -자민련	75 30 30 15
계	640

(2)민주노동당의 대안

○ 교섭단체 특권 폐지

- 국고보조금, 기관운영비 지원, 사무실 배정 등에 있어 정당득표율과 의석수 등을 고려한 합리적 기준을 마련해 배분되어야 함

- 교섭단체 소속 의원만이 정보위원회 위원으로 선임될 수 있도록 하고 있는 정보위원회 위원 선임에 대한 특례 조항 삭제

- 교섭단체정책연구위원제 폐지

○ 교섭단체 구성요건 완화

- 교섭단체 구성요건을 현행 “20인이상”에서 “5인이상”으로 낮춤

○ 국회운영위원회 강화

- 국회운영위원회의 기능 정상화를 위해 국회운영에 관한 사항은 교섭단체간 협의를 최소화하고 국회운영위원회에서 논의해야 함

- 국회사무총장 임면을 교섭단체대표의원과 의장의 협의를 거쳐 본회의에서 승인하는 교섭단체 특권조항을 폐지하고 국회운영위원회의 국회사무총장 인사청문회를 거쳐 본회의의 승인을 얻어 임명하는 방식으로 변경

국회개혁을 위한 제언

손   봉   숙

새천년민주당 의원

첫째, 교섭단체 구성요건 완화 및 폐지와 원내정당 중심의 국회운영

1) 교섭단체 구성요건 완화 및 폐지

다수당의 원내 교섭력만을 배타적으로 인정하는 현행 교섭단체는 폐지되어야 한다. 현행 ‘공직선거및선거부정방지법’은 비례대표의석 할당기준으로 지역구 선거에서 5석 이상의 의석을 획득한 정당이나 정당득표율 3%이상을 획득한 정당으로 그 대상을 한정하고 있다.(제189조 제1항)

일명 봉쇄조항으로 불리는 이러한 제한은 군소정당의 난립을 방지하기 위한 것으로 작용하고 있으며, 이를 충족하여 원내에 진출한 정당은 국민의 선택을 받은 것으로 볼 수 있다.

하지만 현행 교섭단체 제도는 국민의 선출에 의해 원내에 진입한 정당을 국회운영의 효율성이라는 단순한 명목 하에 의사일정전반에서 배제시킴으로써 그 정치적 활동을 무기력화 하는 결과를 초래하였다.

이미 선거라는 절차를 통해서 국민의 힘으로 원내에 진출한 정당과 의원들은 각각이 모두  개별적인  입법기관으로  존중받아야한다

<표1> 교섭단체별 정당득표율과 의석수

구 분	열린우리당	한나라당	비교섭단체
정당득표율	38.8%	35.8	23.5%
의석수	151석	121석	24석
의원정수 대비 비율	50.5%	40.5%	8%

17대 총선에서는 정당명부제의 도입으로 정당이 명실상부하게 유권자의 평가대상이 되어 국민들의 정당에 대한 지지의사가 명확하게 표출되는 구조가 마련되었다. 이러한 구조 하에서 비교섭단체는  23.5%에 달하는 국민의 지지를 획득하였지만 정당지지도가 실제의석으로 현실화되지 못함으로써 국회운영에서 철저하게 배제되었다.

이제는 23.5%에 달하는 국민들이 소외되지 않도록 독소조항으로 작용하고 있는 교섭단체 규정을 개정해야 할 때이다.

외국의 사례와 우리의 헌정사에서 살펴보았듯이 교섭단체의 구성요건에 절대성을 갖는 기준이 존재하지 않는 만큼 변화하는 정치적 상황에 유동적으로 대처하고, 정당지지율과 의석수의 괴리를 좁혀 민의를 충분히 반영할 수 있어야 한다.

2) 원내정당 중심의 국회운영과 국회운영위원회 역할의 강화

교섭단체라는 것이 원내정당의 또 다른 명칭에 불과한 만큼 교섭단체라는 명목으로 소수 정치세력의 참여를 제한하기보다 교섭단체를 폐지하여 원내에 진출한 모든 정당이 국회운영에 참여할 수 있는 통로를 보장해야 한다.

헌정사를 돌이켜 보면, 교섭단체의 존재에도 불구하고 정국의 불안과 국회운영의 지연과 파행은 반복되어 왔다. 지금까지 교섭단체가 국회를 당파적으로 운영해 왔던 만큼 이제는 교섭단체보다 원내정당 중심으로 국회를 운영하고, 국회운영위원회의 권한을 회복하여 국회운영을 정상화해야 한다.

3) 국회의원 패널티 도입

국회의 공전 및 파행, 혹은 회의장의 무단 이탈시 해당 국회의원에게 적정한 수준의 불이익을 감수하게 하는 방안이 도입되어야 한다는 주장은 그간 시민단체를 중심으로 이루어져 왔다.

도의적인 책무감을 바탕으로 자율적으로 이러한 문제가 개선될 수 있다면 가장 최선이겠지만, 초선의원이 대거 진출한 제17대 국회에도 반박된 구태와 관행을 개선하겠다는 의지를 보여주기 위해서라도 파행일 수만큼 해당국회의원의 세비를 감한다든지 하는 방안이 필요할 것으로 보인다.

4) 국회의장단과 상임위원장단의 선출제도 개선

국회의장단과 상임위원장단의 선출을 국회법상 적시된 방식인 경쟁투표에 의하여 민주적으로 실시할 수 있도록 해야 한다. 절차상, 1주일 이상 각 당의 의원총회에서 결정된 후보를 공식적인 방법을 통하여 게시하고 국회운영에 대한 정견을 발표는 순서를 마련토록 하여 투명한 국회운영의 밑거름이 될 수 있도록 하여야 한다.

5) 국정감사제도의 분기별 분리 실시

국정감사제도의 개선을 통해서 행정부에 대한 국정에 대한 국회의 감사기능을 정상화해야 한다는 논의 또한 무성하다. 따라서 국회를 4분기 혹은 3분기로 나누고 소관 기관을 분기별로 분리하여 1년에 걸쳐 차분하고 심도 있게 국정을 감사할 수 있도록 하는 방안이 효율적이다.

6) 대정부질문제도의 개선

현행 대정부 질문은 정부정책을 4분야로 나누고 본회의 형식을 통해서 실시하고 있다. 본회의에 소요되는 시간은 4~5시간에서 길게는 12~14시간까지 진행되고 있는 것이 사실이다. 따라서 회의가 종반으로 갈수록 다른 일정으로 회의장을 이탈하는 의원의 숫자가 늘어나게 되고, 회의장에 있으면서도 동료의원들과 환담하고 있는 경우도 적잖다.

우리 국회는 상임위원회 중심의 운영방식을 채택하고 있어서, 각 의원들이 소관 상임위원회를 중심으로 활동하고 있다. 따라서 대정부 질문의 경우도 소관분야와 관련된 경우에 한하여 선택적으로 회의에 참여할 수 있도록 하여 국회운영을 보다 효율화할 필요가 있다고 보여 진다.

둘째, 법률안 비용추계의 실효성 확보를 통한 입법활동의 책임성 구현

1) 법률안 비용추계의 필요성

우리의 경우 국회법상 의원이 예산상의 조치가 수반되는 법률안을 발의․제출할 경우 예산명세서도 아울러 제출하도록 하고 있으며,(국회법 제79조 제2항 단서) 위원회는 안건이 예산상의 조치를 수반하는 경우 정부의 의견을 듣도록 규정하고 있다.(동법 제58조 제6항) 이는 예산수반 법률안에 대해 재정계획 및 정부 재정부담능력에 대한 사전심사를 강화하여 주무부처 및 재정당국과의 사전협의를 유도함으로써 법률안의 실현가능성을 제고하기 위한 것이다.

이처럼 법률안비용추계를 의무화하는 법적인 근거가 마련되어 있음에도 불구하고 그동안 비용추계에 대한 인식부족과 전담기구의 부재 등으로 법률안비용추계는 제 역할을 수행하지 못하였다.

2) 개선방향

법률안비용추계 정착을 위해 원론적이지만 가장 중요한 전제는 “예산부수 법률안에 대해 충실한 예산명세서를 첨부해야 한다”는 의원들의 인식전환이다. 하나의 법률안이 통과될 경우 얼마만큼의 국가재정이 소요되고 더 나아가 국가자원의 효율적 배분에 어떠한 영향이 초래될 것을 예측할 수 있도록 법률안 발의자는 충분한 시간적 여유를 가지고 정확한 데이터와 통계기법을 통해 법률안비용추계를 수행해야 한다는 인식이 필요하다.

① 법률안 발의 시 예산정책처 비용추계서 첨부 의무화

17대 국회 들어 225건의 의원발의 법률안 중 27건의 법안에 대해 예산명세서가 첨부되어 양적인 증가를 보이고 있다.(2004년 8월 31일 기준) 하지만 내용에 있어서 절차상 필요에 의해 자의적이고 주먹구구식의 예산명세서를 첨부하는 관행이 지속되고 있다. 동일 법률안에 대해 개별의원실과 기존 예산정책국에서 비용추계를 했을 경우 10배까지 차이가 났던 전례를 비추어 보았을 때 비용추계의 신뢰성과 활용도를 높이기 위해 법률안 발의 시 예산정책처 비용추계서 첨부를 의무화 하는 것도 고려해 볼 수 있을 것이다.(안 국회법 제58조 개정 및 법률안추계비용 관련 규칙 신설시 포함)

② 법률안비용추계 의뢰주체의 확대

국회법 제51조에서 의원뿐 아니라 위원회도 법률안 제출을 할 수 있도록 규정하고 있음에도 불구하고, 동법 제79조에서는 예산명세서 제출의 주체를 법률안 발의의원으로 한정하고 있다. 예산명세서의 제출실적을 높이고 그 활용도를 제고하기 위해서는 의뢰자를 발의의원으로 한정하지 말고 해당 위원회까지 포함시켜야 할 것이다. 아울러 비용추계 인력의 부족을 감안하여 위원회의 요청을 우선적으로 처리할 수 있도록 제도화할 필요가 있다.(안 국회법 제58조 개정)

③ 법률안비용추계 대상의 확대

국회법 및 기금관리법에서 기금을 국회 심사대상으로 하고 있음에도 불구하고 비용추계 대상은 예산상 조치를 수반하는 법률안으로 한정되어 있다. 기금 또한 국가재원에서 중요한 비중을 차지하는 만큼 비용추계의 대상에 예산뿐 아니라 기금상 변동을 초래하는 법률안을 포함시켜야 할 것이다.(안 국회법 제79조 개정)

④ 법률안 심사 시 비용추계서 활용 제도화

상임위원회의 보다 심도 있고 객관적인 법률안 심의를 위해서는 정확한 비용추계서의 내용도 중요하지만, 이렇게 작성된 비용추계서가 법률안 심사 시 적극 활용되어야 한다. 이를 위해서 각 상임위원회에서 심사하는 법률안의 내용이 예산 등의 조치 및 재정제도 신설․변경이 수반되는 경우 예결위와 사전협의하도록 하여 비용추계자료를 적극 활용하도록 하거나 법률안 심사 시 예산명세서가 첨부되지 않거나 심사자료로서 활용되지 않을 경우 이의제기할 수 있는 절차를 마련하는 방안을 검토해 볼 수 있다. 이는 예결위 상임위화와 관련하여 논의해 볼 수 있을 것이다.(안 국회법 제84조의 3 신설 및 법률안비용추계 관련 규칙 제정시 포함)

④ 정부 제출법안의 재정소요추계서 첨부 의무화

정부 제출법안의 경우 부처협의과정이나 국무회의 제출 시 재정소요추계서 첨부를 의무화하고 있음에도 불구하고, 국회 제출 시에는 재정소요추계서가 법률안의 일부가 아니라 법률안에 대한 참고자료에 불과하다는 이유로 제출하지 않고 있는 실정이다. 수백억에서 많게는 수십조원이 소요되는 국가정책에 관한 법률안 심의의 합리성을 제고하기 위해서는 예산상 조치를 수반하는 정부 제출법률안에 대해 재정소요추계서를 제출하도록 해야 할 것이다.(안 국회법 제5조의 4 신설)

셋째, 입법의 책임성과 공익성 향상을 위한 “입법영향평가제도”의 도입

제17대 국회 들어 법률안 발의가 대폭 증대되었다는 것은 개원초기부터 화제가 되어 왔다. 그러나 과연 양적으로 증대된 법률안의 숫자만큼 내용적으로도 충실하여 그야말로 입법의 책임성과 공공성을 보다 더 충실히 만족시키고 있는가 하는 문제는 별도의 논의가 필요하다 할 것이다.

해당 법안이 꼭 제정 및 개정되어야 할 법인지, 이 법안이 제정 및 개정될 경우 사회적으로 어떠한 영향을 끼칠 수 있으며, 이러한 영향이 재정적인 소요와는 어떠한 관계가 있으며, 공익의 실현이라는 측면에서 어느 정도 보편타당한 가치를 발휘할 것인지까지를 나름대로의 기준에 따라 판단하는 것이 중요하다.

입법의 정치․경제․사회․문화 및 다양한 효과를 사전에 진단 분석하는 제반과정이 법률제정과정에 포함되도록 하여 입법과정의 책임성을 강화하여야만 사회적인 규율로서 제대로 정착할 수 있기 때문이다.

토론 요지

임   성   호

경희대 정치외교학과 교수

1. 김민전 교수님의 발표와 관련해서:

o 주장에 대해 거의 전적으로 동의함.

o 다만, 당론 정치의 폐해에 대해 기본적으로 공감하면서도, 당론이 없는 대안적 정치가 과연 잘 작동할지에 대해 낙관적으로 생각되지 않음.

예:	- 책임성을 기하기 어려워짐

- 유권자의 정치적 판단이 어려워짐

- 사회이익의 파편화에 따른 수많은 상충되는 입장들의 집성과 조정이 어려워짐

- 좁은 사익을 추구하는 이익단체들의 영향력이 과도해질 위험성 있음

- 정당대결을 파벌대결이 대체할 가능성 있음

- 국회에 구심점이 될만한 세력이 없을 경우 행정부 우위가 강화될 우려 있음

o 결국 ‘균형’이 필요함. Madisonian model(개별 의원의 독립성을 강조하는)과 Responsible-party model(정당을 통한 국정을 강조하는) 간의 조화와 균형이라는 과제를 추구해야 함. 물론 매우 어려운 과제지만, 각 의원의 독자성과 민주적 토의를 통한 당론 수렴(이 경우 절대적 당론은 아님. 교차투표의 가능성은 인정)에 입각한 ‘원내정당화’ 모델이 하나의 실마리를 제공할 수 있지 않을까?

2. 강원택 교수님의 발표와 관련해서:

(1) 의원윤리/윤리특위의 문제

o 의원윤리 문제의 심각성과 윤리특위의 개혁 필요성에 전적으로 동의함.

o 의원윤리를 의원들 스스로에게만 맡기지 말고 외부 인사들의 적극적 역할을 강구해야 한다는 주장도 설득력 있음.

o 다만, 외부 인사들이 윤리특위에 권고/자문을 하게 하자는 방안이 소기의 효과를 낼 수 있을지 잘 모르겠음. 윤리특위의 의원들이 외부적 권고와 자문에 얼마나 구속될지 회의가 들기 때문임.

o 외부 인사의 영향력을 좀더 강화할 필요가 있지 않을까? 한 예로, 윤리특위를 없애고, 외부인사로 구성된 윤리심의기구를 만들어 윤리 강령/규범의 위반사실 통보와 경미한 징계(경고, 사과)는 이 기구의 결정과 국회의장의 재가로 하고, 중한 징계(출석정지, 제명)는 이 기구의 결정, 국회의장의 본회의 회부, 본회의의 의결로 할 수 있도록 하는 방안을 고려해봄직 함.

o 이처럼 외부 민간인사로 구성된 윤리심의기구의 권한을 확대시킬 경우, 그 구성에 매우 신중해야 함 (정파성, 공정성 논란).

(2) 국회 예산심의의 문제

o 국회 예결특위의 상임위 전환과 그에 따른 예산심의과정의 조정에 공감함.

o 다만, 국회 예산정책처의 위상이 제고되고 독립성이 보장되지 않으면 국회의 예산심의 기능은 활성화되기 힘듦. 그에 대한 논의 필요함.

(3) 법사위 문제

o 법사위의 법안 자구, 체계, 형식 심의기능을 없애야 한다는 주장은 논란의 여지가 큼.

o 과연 불필요한 ‘屋上屋’인지? 상임위를 통과한 법안이 본회의에 회부되는 과정에서 한 번 더 여과되는 것, 즉 ‘gate-keeping’ 장치를 거치는 것은 법안 통과의 효율성엔 방해가 되겠지만 보다 신중한 법안심의엔 도움이 될 수 있음. 더욱이 우리나라 국회의 본회의가 워낙 활성화되어 있지 않다는 점을 고려할 때 본회의에 앞선 여과 기능이 필요하다는 인식이 듦.

o 미국의 예: 미국하원의 Rules Committee는 물론 국회 법사위와 직무가 다르지만 상임위와 본회의 사이의 여과 기능을 수행한다는 데서 공통점 찾을 수 있음. 미국상원엔 그런 여과 장치가 없지만, 본회의가 워낙 활성화되었고 본회의에서 법안 수정이 매우 자유롭기 때문에 추가적 여과 장치의 필요성이 없음.

o 물론 국회의 각 상임위에서 법안을 잘 만들면 법사위의 법안 자구, 체계, 형식 심의기능이 불필요하겠으나, 현실상 각 상임위에 충분한 전문 인력이 배치되어 있지 않고 더욱이 법 전문가가 적은 탓에 각 상임위를 통과한 법안에 여러 법적 문제가 상존할 가능성이 큼. 그러한 가능성은 미국의회의 상임위처럼 충분한 수의 전문가, 특히 법 전문가가 국회의 각 상임위에서 활동하기 전에는 사라지지 않을 것임.

o 행정부제출법안은 해당 행정부서와 법제처를 거치면서 법안의 자구, 체계, 형식에 대한 사전 심의가 이루어지지만, 의원발의법안의 경우는 그렇지 않을 수 있음. 또한, 행정부제출법안의 경우에도 각 상임위에서 수정되면서 자구, 체계, 형식상 문제가 생길 가능성을 배제할 수 없음.

o 그러므로, 법사위의 기능을 축소시키기보다는 정파적으로 운영되지 않도록 하는 방향으로 고민해야 하지 않을까?

국회개혁! 참여와 투명한 공개 필요

김   상   범

전국공무원노조 국회본부 국회개혁위원장

전국공무원노동조합 국회본부는 17대국회 들어 국회개혁의 필요성을 절감하고 ‘국회개혁위원회’를 구성하여 국회의원 및 국회공무원 등 국회개혁의 관련 당사자들에게 국회개혁안을 제시하였다.

2) 「국회개혁 어떻게 할 것인가」, 2004. 10 , 전국공무원노동조합 국회본부 국회개혁위원회

17대국회 들어 국회는 국회개혁특별위원회를 구성하였지만, 지난 한해 국회개혁특별위원회는 실질적인 국회개혁 논의를 전혀 다루지 못한 채 정파간의 이해로 전락한 예결위 상임위화문제만 시끄럽게 다루다 개점휴업 상태에 빠져 있다가 지난해 12월 31일자로 시한이 만료되었고, 이에 하는 수 없이 2005년 6월까지 그 존속기한을 연장한 상태에 있다.

한편, 국회개혁의 공식적 논의의 장인 국회개혁특별위원회가 잠자고 있는 사이 국회의장실을 중심으로 곳곳에서 입법지원처 신설 등 실체는 보이지 않으면서 이미 정해져 있는 수순을 밟는 것 같은 의구심도 불러일으키고 있다.

이러한 작금의 국회개혁 논의를 보노라면 무엇을 위한 국회개혁인지 목적과 수단이 전도되어 간다는 느낌을 지울 수 없다. 국회개혁이 왜 필요하고 무엇이 핵심사항인지에 대한 고민보다는 소위 입법지원처를 신설하는 것으로 국회개혁은 완성되는 것으로 치부하고 있다는 느낌을 주고 있다는 것이다.

무릇 모든 개혁은 관련당사자들의 공감대를 형성하고 확산시켜갈 때에 비로소 진정 소기의 목적을 달성할 수 있을 것이다.

다행히 이러한 토론자리가 마련된 것에 대하여 뜻 깊게 생각하며, 이하에서는 발제문에 대한 의견과 이에 덧붙여 국회본부의 국회개혁안에 대한 요점을 간략히 언급하고자 한다.

1. 원내 파행방지와 민주적 국회운영을 위한 개선방향에 대하여

먼저 김민전 교수님이 주장하신 교섭단체 중심의 국회운영 및 국회운영의 상임위중심주의의 문제점에 대하여는 충분히 공감하면서 그 대안으로 제시하고 있는 국회의 상설적, 자율적 운영과 헌법기관인 국회의원 개개인의 다수결에 의한 운영은 우리 국회가 가야 할 목표가 아닐까 한다.

또한, 본회의중심주의 운영에 대해서는 그 취지에 공감하면서도 견해를 달리하는 부분이 있다.

현재 국회운영은 상임위원회중심주의를 취하고 있는데 실상은 소위원회중심주의이고 극단적으로 말한다면 소위원 중에서도 극히 소수 위원에 의하여 의사결정이 이루어지고 있다. 따라서 명실상부한 상임위원회중심주의 운영을 실현하도록 하는 것이 먼저 이루어져야 하지 않을까 한다.

상임위원회중심주의 운영의 단점을 보완하고자 전원위원회제도를 도입하고 있으므로 전원위원회제도의 활성화가 필요하고, 이를 위한 김 교수의 제안은 설득력이 있다고 본다.

국회법 제63조의2

특히 김 교수의 제안 중 의사규칙의 제정은 공론화가 이루어져 반드시 제정될 수 있도록 하여야 할 것이다. 과거 의사규칙 제정에 대한 필요성이 제기되었고 초안도 마련되었었지만 아직 실행에 이르지는 못하고 있다.

둘째, 국회운영과 관련하여 김 교수님이 지적하신 교섭단체의 문제점에 대하여 한 가지 덧붙이고자 한다.

교섭단체는 구체적인 실체라기보다는 국회 운영의 효율을 기하고자 만들어낸 편의적인 제도(도구)라고 보는 것이 타당할 것이다. 정당의 정책은 정당에서 만들어내는 것이지 교섭단체가 정책을 연구하고 입안하는 것은 아니다. 그런데도 불구하고 교섭단체정책연구위원제도를 두어 사실상 정당 당료에 대한 인건비를 국가에서 지원하고 있으며, 국고보조금도 교섭단체에 대하여 특혜를 주고 있다. 그러므로 교섭단체정책연구위원제도를 폐지하여야 할 것이고, 국고보조금이 공정하게 배분되어야 한다는 김 교수의 주장에 전적으로 동의한다.

2. 국회 기능 활성화를 위한 제도적 보완책에 대한 논의에 대하여

다음으로 강원택 교수님이 제안하시는 윤리특위 강화 방안, 예결특위 상임위화 문제 및 법사위 권한 재조정 방안에 대하여는 상당부분 국회본부가 제시하고 있는 안과 일치하고 있음을 확인하면서 국회본부의 안을 제시하고자 한다.

첫째, 국회의원의 윤리심사 강화방안

국회의원의 윤리심사는 국회자율권에 속하는 사항으로(헌법 제64조) 국회의 권위를 확보하고 생산적인 국회가 되기 위해서도 엄격히 집행되어야 하나, 강 교수님이 지적하신대로 정파적 이해관계와 의원상호간의 온정주의로 말미암아 다음 표에서 보는 바와 같이 그동안 윤리특별위원회는 유명무실한 존재였다.

국회의 자율권은 최종적으로 국회를 대표하는 의장의 책무로 귀결된다. 그러나 현행 국회법 규정과 국회운영의 관행은 의장의 독자적인 권한 행사를 사실상 어렵게 하고 있다. 국회의 권위를 확보하고 생산적인 국회로 이끌어야 할 책무가 부여된 의장에게 실질적인 권한을 행사할 수 있도록 할 필요가 있으며, 이를 위하여 다음과 같이 제안한다.

<국회의원 윤리위반 등의 처리결과>     2004. 5. 29

대별	윤리심사			징계			자격심사
	건수	가결	폐기(*)	요구	가결	폐기(*)	건수	가결	폐기(*)
제13대	0	0	0	5	0	5	0	0	0
제14대	0	0	0	3	0	3	0	0	0
제15대	11	1	10	44	0	44	0	0	0
제16대	3	0	3	13	0	13	0	0	0
합 계	14	1	13	65	0	65	0	0	0

※ 폐기(*)는 부결, 폐기, 철회 또는 임기만료 등을 포함

※ 제17대 현재 김원웅 위원장 주도로 최근 경고 3건 있음

국회의장이 윤리특별위원장을 겸임하도록 하고, 의원윤리심의기구를 윤리특위에 설치하며, 의원윤리심의기구에서 윤리심사․징계․자격심사 등의 사전 심사기능을 부여하고, 윤리특별위원회는 의원윤리심의기구의 사전 심사결과를 존중하여 심사하도록 한다.

의원윤리심의기구는 윤리특별위원장을 위원장으로 하여 민간 전문가 및 정치적 중립이 보장된 공무원 등으로 구성하며, 심의기구의 독립성을 보장하기 위하여 상설화 및 임기를 보장한다.

징계건의 처리시한을 정하는 등 신속한 심사처리를 위한 제도를 강구하고, 현행 심사기간 도과에 따른 자동폐기규정을 삭제한다.

둘째, 예산결산특별위원회 전임위원제 도입 및 기획예산처 소관 이전

예산결산특별위원회의 상임위원회화문제는 현재 여야간 뜨거운 쟁점이 되고 있지만 예결위의 기능을 강화하여야 한다는 문제인식은 같다고 보여 진다.

강 교수님이 지적하신대로 현재의 예․결산 심의제도는 상당히 문제가 많은 것으로 지적되고 있다. 국회본부도 이러한 문제인식하에 예결특위의 개선안을 발표한 바 있으며 그 요지는 다음과 같다.

□ 예결특위를 현행처럼 상설특위로 하되 구성을 2원화한다.

다른 상임위원회(국회운영위원회 및 여성위원회 제외) 위원이 될 수 없는 전임위원 30인과 다른 상임위원회 위원을 겸임할 수 있는 겸임위원 20인으로 구성한다.

그 이유는 예산업무를 총괄하는 기획예산처의 소관이 국회운영위원회로 되어 있어 예산․기금과 직접 관련되어 있는 법률(예산회계법, 예산회계에관한특례법, 기업예산회계법, 기금관리기본법, 보조금의예산및관리에관한법률, 사회간접자본시설에대한민간투자법, 부담금관리기본법, 정부산하기관관리기본법 등)을 예결특위에서 심사하지 못하여, 제도적으로 법률 등 제도의 심사권한과 예산안․결산(기금 포함) 심사권한이 분리되는 문제점을 해결할 필요가 있기 때문이다,

기획예산위원회가 재정경제원에서 독립․신설되어 그 소관을 정하기 위한 국회의장과 국회운영위원회의 협의결과, 예산결산특별위원회가 상설화되기 전까지만 국회운영위원회의 소관으로 하고 예산결산특별위원회가 상설화되면 예결특위의 소관으로 하기로 의결하였음(국회운영 제105호, 1999. 6. 29).

□ 위원 배분은 임기 2년의 전임위원 30인과 임기 1년의 겸임위원 20인을 의석수에 따라 배분한다.

□ 겸임위원은 예결특위의 예산안․결산(기금 포함) 심사를 위한 회의에서만 발언권 및 표결권을 가진다.

□ 예결특위 위원장 및 간사, 분과위원회와 소위원회는 전임위원만으로 구성한다.

□ 기획예산처의 소관을 예결특위로 명시하여 규정하고, 기획예산처 소관 안건(법률안, 청원 등)을 심사하는 회의나 국정감사의 경우 전임위원만으로 회의 운영한다.

※ 예결특위에 소관부처를 둘 수 있는가 하는 법리적 문제가 제기될 수 있으나 상임위로 하는 경우 다른 위원회의 예․결산 (예비)심사기능문제가 대두되고 국회전체의 재정통제기능이 약화될 우려와 하나의 상임위원회(예결위원회)의 권한이 지나치게 비대해질 가능성이 있음.

예결특위의 상임위화 문제를 떠나 국회의 재정통제권 강화를 위해서는 필수적으로 현재 관행상 국회운영위원회 소관으로 되어 있는 기획예산처의 소관 이관은 시급히 해결해야 할 문제라고 본다.

또한 예산정책처를 예산결산특별위원회의 산하기관으로 두는 방안 혹은 그 기능상 예결특위와 예산정책처를 직접 연계시킬 수 있도록 하는 방안에 대하여도 고민이 필요할 것이다.

셋째, 법사위 권한 재조정 방안

법제사법위원회는 다른 상임위원회와 달리 법률안 및 국회규칙안에 대하여 체계․형식과 자구의 심사권을 가지고 있어 모든 법률안은 법사위를 거쳐야만 본회의에 상정할 수 있다. 물론 의장의 심사기간 지정에 따라 소위 직권 상정이 가능하지만 이 경우에는 체계․형식에 대한 심사권한이 어디에 있는지 명확하지 않다.

강 교수님이 지적하신 대로 법사위는 체계․자구심사권한으로 인하여 법사위가 ‘옥상옥’ ‘상원’이라는 비난이 있어왔다. 또한 지난해 국가보안법안 상정을 둘러싸고 법사위에서 보인 여야의원들 간의 대치상황에서 볼 수 있듯이 어느 하나의 쟁점 사안이 전체 국회기능을 마비시키는 결과를 가져오기도 하는 폐해를 낳고 있다.

이러한 문제점을 모두 공감하고 있음에도 불구하고 선뜻 법사위의 체계․자구심사권한을 폐지하지 못하는 것은 그만큼 체계․자구심사의 필요성을 말해주는 것이다.

강 교수님은 법사위의 체계․자구심사권한 폐지와 해당 상임위에서의 심의를 강화하는 방안을 제시하고 있다. 물론 상임위에서의 심사를 강화할 필요성은 충분히 공감하지만 법률안의 체계․자구 심사는 동일 법률안에서의 체계뿐만 아니라 헌법등 상위법과의 관계, 다른 법률과의 관계 등에서의 체계 등 법제전문가의 객관적 관점에서 심사가 이루어져야 할 것으로 해당 상임위원회에서 담당하는 것은 적절하지 아니한 것으로 판단된다. 이에 따라 다음과 같은 방안을 제안하고자 한다.

○ 법제위원회 분리 독립안(제1안)

현재의 법사위를 사법위원회(가칭)와 법제위원회(가칭)으로 분리하고, 사법위원회는 일반상임위로서 법원, 헌법재판소, 검찰 등 고유 소관업무를 담당하며, 법제위원회는 법률안 등의 체계․형식․자구심사를 전담하도록 한다.

이 경우 법제위원회 구성은 일반상임위원회와 같이 많은 인원이 아니라 10인 안쪽의 국회의원으로 구성하되 겸직하도록 한다. 또한 이를 지원하기 위하여 입법조사관에 법제전문가(예를 들면 법제실의 법제관 등)를 임용하도록 한다.

○ 의장 산하에 법제위원회를 두는 방안(제2안)

의장 산하에 법제전문가로 구성된 법제위원회를 두고 상임위원회의 법률안 심사과정에 법제위원회의 체계․형식․자구심사 결과를 반영할 수 있도록 한다.

법제위원회의 구성은 현재 설치되어 있는 법제실을 활용하거나 혹은 법제실의 법제관과 법제처 법제관, 헌법재판소 재판연구관 등 법제전문가를 파견 받아 별도로 구성하는 방안을 고려할 수 있으며, 바람직한 방향은 현재의 법제실을 명실상부한 법제전문가로 구성하고 이를 활용하는 방안일 것이다.

그 밖에 국회본부가 제안하고자 하는 몇 가지 국회개혁안의 요점을 간략히 지적하고자 한다.

첫째, 입법이유서를 작성하자

현재 법률안의 입안 단계에서부터 최종 심사보고서에 이르기까지 입법이유를 찾아보기가 어렵다. 기껏 법률안에 담겨있는 제안이유 정도에서 추상적으로 간략히 언급되어 있을 뿐이다.

입법이유서란 전체적인 입법취지 뿐만 아니라 하나하나의 조문 및 그 조문의 용어라든지 법문에 대한 의미 등 입법 이유를 구체적으로 기술하는 것이다.

입법이유서는 입안단계에서부터 작성하도록 의무화하고 상임위원회 심사단계에서 이를 바탕으로 심사하며, 상임위원회는 법률안심사보고서에 입법이유서에 대한 심사 내용을 구체적으로 담거나 중요 법률안의 경우 법률안심사보고서와 별개로 입법이유서를 채택하도록 하면 졸속 심사를 방지할 수 있을 뿐만 아니라 법률안 심사과정을 한 단계 높일 수 있는 계기가 될 것이다.

둘째, 상임위원회 입법조사기능을 강화하자

국회의 국정통제기능 강화라는 시대적 요구에 부응하기 위하여 무엇보다 상임위원회의 전문성강화가 필요하다. 법률안 발의건수의 증가 및 깊이 있는 안건 심사를 위해서는 필연적으로 입법조사관의 대폭적인 증원이 필요하다.

또한 실질적인 기능이 미미한 위원회 심의관제를 폐지하고, 전문위원실의 최우선 가치인 정치적 중립성을 해치지 않는 것을 전제로 입법조사관으로 관련 전문가를 초빙할 수 있는 개방직제도를 과감히 도입할 필요가 있다.

셋째, 각 조직간 기능 연계를 위한 제도를 정비할 필요가 있다.

예산안 심사를 예로 들면 정부는 예산안을 제출한 후 상임위원회, 예산결산특별위원회 그리고 예산정책처에 똑같은 내용을 중복하여 보고․설명하며, 그 결과물에 대하여 서로 공유하지 않고 있다. 이러한 비합리적이고 비효율적인 기능을 보다 합리적이고 효율적으로 기능할 수 있도록 하는 정교한 장치를 설계할 필요가 있다.

넷째, 국회공무원의 전문성 제고를 위한 조치가 필요하다.

전문보직관리제를 시행하여 국회공무원의 전문성 제고를 위한 제도로서 기능하도록 하고, 직급이 높아질수록 권한에 상응하는 능력이 요구되는 바, 현재 5급 이상 공무원의 경우 근무기간만 지나면 자동으로 승진하는 인사 관행을 과감히 탈피하여 철저한 능력심사를 통한 승진시스템 도입이 필요하다. 궁극적으로는 공무원의 계급제를 타파하고 직위분류제등 공직분류체계에 대한 일대 개혁이 있어야 할 것이다.

국회본부는 그 외 많은 사항에 대하여 제안하였으며 앞으로도 계속 검토하여 발전적 방안을 제시할 것이다.

끝으로 모든 국회개혁논의는 공식적인 기구에서 공개적으로 투명하게 이루어져야 함을 다시 한번 강조하고, 우리 공무원노조 국회본부나 참여연대와 같은 시민단체들이 국회개혁의 논의과정에 적극 참여할 수 있는 장이 필요하다는 점과 여기 참여하신 국회개혁특별위원회의 위원들께서 앞장서서 노력해주시길 바라며, 오늘 토론된 내용이 건설적으로 반영될 수 있었으면 한다.

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