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제 목	2004년 국정감사 평가 토론회 □17대 국회 첫 국정감사 무엇이 문제였나?□
날 짜	2004. 10. 22. (총 2 쪽)

보  도  자  료

□17대 국회 첫 국정감사 무엇이 문제였나□ 토론회 개최

- 부실 국감 등 국정감사의 구조적 결함을 해소하기 위해

연중순회국감, 국정조사 활성화 등 대안 강구해야

1. 참여연대 의정감시센터(소장: 김수진, 이화여대 교수)는 10월 22일(금) 오후1시, 철학마당 느티나무(참여연대 2층)에서 □17대 국회 첫 국정감사 무엇이 문제였나□를 주제로 토론회를 개최하였다. 이날 토론회에서는 17대 첫 국정감사에 대한 전반적 평가를 통해 과거 국정감사와 달라진 점, 국정감사 운영상 드러난 문제점 등을 검토하고 정쟁과 파행으로 인한 부실·졸속 국감의 문제 등 국정감사 제도의 구조적 결함을 해결할 수 있는 방향과 제도적 개선 방안에 대해 다양한 의견이 제안되었다.

2. 손혁재(성공회대 교수) 발제 요지

□국정감사가 여전히 제 자리를 찾지 못하고 있음. 지속적인 국정운영의 본질적 문제에 대한 깊이 있는 감사보다는 각 의원의 정치적 입장이나 소신을 발표하는 유세장, 정부를 비난하는 성토장 같은 분위기 아래 진행되는 경우가 많았음. 일회성 감사의 문제점도 여전. 민원성 질의가 많은 것도 국정감사 때마다 지적되는 사항이지만 계속 되풀이되고 있음

□제도개선에 대해서는 지금 당장 국감제도를 폐지하는 것이 대안은 아닐 것임. 장기적으로는 감사원을 국회소속으로 바꾸는 방안을 검토해야 할 것임. 이것이 어렵다면 국회에 회계감사권이나 감사요구권을 부여하는 방안이 바람직. 단기적으로 연중상시국감체제로 전환하는 것이 필요하며 국감이후 사후검증시스템을 체계적으로 정비할 필요가 있음.

3. 임성호(경희대 정치외교학과 교수) 토론 요지

□현재와 같은 □벼락□ 국감이 부실 국감으로 이어질 수밖에 없으며, 너무 많은 사안들을 동시다발적으로 다루는 탓에 국정에 있어 중대한 문제들이 일회적 질타에 그치고 있음. 일제히 감사를 실시하는 현행 방식은 구체적 사안에 대한 행정부 견제보다는 일반적 차원에서의 여야 전면전으로 치달아 국감이 사회적 대립양상을 더욱 심화시키고 정치불신감을 고조시키는 현상이 반복되고 있음

□부실 국감을 방지하기 위해 수시 국감이 필요함. 보다 근본적으로는 의원들의 독자성을 높일 수 있도록 정당 민주화가 필요할 것. 이와 더불어 적어도 국감에선 여야간 전면적 대립구도에서 벗어나야 할 것이며 개별 사안에 대해 의원들이 초당파적 협력을 통해 행정부 견제의 역할을 다해야 할 것

4. 임종훈((전)법사위 수석전문위원-16대 국회) 토론 요지

□17대 첫 국정감사도 종전과 크게 달라진 것이 없음. 대상기관 과다, 자료제출 요구 건수 과다 등의 문제점 등은 여전, 상대적으로 국회의원의 피감기관에 대한 고압적 태도는 비교적 약화된 것으로 평가

□국정감사 제도 개선을 위한 방안으로 1)국정감사 폐지 시 대안으로 복잡한 절차의 국정조사제도보다는 현행법상 가능한 각 위원회별진상조사제도를 활발하게 이용하는 것이 바람직. 감사원에 대한 감사청구제도도 국정감사 기능을 대신할 수 있어 적극 활용하는 방안 2) 국정감사제도 존치시 부실방지 대책이 필요함. 이를 위해 상시국감, 국감대상 기관 축소, 주요현안별 국감실시, 온라인을 이용한 자료제출 정착으로 비용과 노력의 절감, 불출석 증인에 대해 검찰과 법원의 강한 처벌 의지, 소수정파의 증인 인정, 사후 검증의 강화 등이 필요함

5. 김윤철 (민주노동당 상임정책위원) 토론요지

□민주노동당은 애초 민생국감, 정책국감을 위해 노력하였지만 원내교섭단체 중심의 국감 운영으로 인해 파행과 정쟁을 양산하는 등 많은 문제점이 드러났음. 여야 정당이 국정감사 기간이 국민들로부터 국회가 주목받고 있은 시기임을 악용하여 정부 정책의 문제점 등을 따져 묻는 정책국감을 하기보다 각 정당의 정치쟁점을 부각시키며 힘의 우위를 선점하려는 태도로 인해 정쟁과 파행을 유발하였음

□민주노동당은 국정감사에 대한 실효성을 검토하여 상시국감 등 국감제도를 개선하는 것이 바람직하다고 보고 있음.

6. 김민영(참여연대 시민감시국장) 토론요지

□국감 초반 정쟁에 우려가 컸지만 이에 휩쓸리지 않고 일부 상임위에서는 묵묵하게 국정감사 본연의 기능을 수행하려고 했던 모습은 긍정적. 하지만 현재 운영되고 있는 국감의 구조적 한계 때문에 부실 국감의 문제는 반복되고 있다고 평가

□매년 같은 문제가 반복되고 있으므로 이번 기회에 분명히 제도적 개선책을 국회가 합의하여할 것. 국감시기의 조정(연중, 상시국감, 상임위별 기간조정 등의 방안), 상임위원회의 조사활동 강화, 국정조사 요건 완화 등을 통한 국정조사 활성화 등의 방안 등을 실질적으로 제도화하는 것이 필요함.

◑ 별첨 1. 2004년 국정감사 평가 토론회 자료집(10쪽)

□ 이 자료는 웹사이트에서 다시 볼 수 있습니다. http://peoplepower21.org

http://watch.peoplepower21.org

2004년 국정감사 평가 토론회

17대 국회

첫 국정감사 무엇이 문제였나?

□일시 : 10월 22일(금) 오후 1시

□장소 : 철학마당 느티나무

의정감시센터

17대 국회

첫 국정감사 무엇이 문제였나?

□ 사회

김수진(이화여대 정치외교학과 교수)

□ 발제

손혁재(성공회대 아시아NGO정보센터 교수)

□ 토론

임성호(경희대 정치외교학과 교수)

임종훈((전)국회 법제사법위원회 수석전문위원)

김윤철(민주노동당 상임정책위원)

김민영(참여연대 시민감시국장)

<발제문>

국정감사 제도의 개선방안

손혁재(성공회대 아시아NGO정보센터 교수)

1. 머리말

17대 국회 첫 번째 국정감사가 마무리단계에 접어들었다. 17대 국회 첫 국정감사가 시작되자 국회 안팎에서는 커다란 기대를 걸었다. 개혁을 바라는 국민의 뜻이 반영된 17대 국회이기에 그 이전과는 다를 것이라는 믿음 때문이었다. 또 추석민심이 정치에 대한 냉소와 분노임에 놀란 여야가 폭로국감, 정쟁국감이 아니라 정책국감, 민생국감을 하겠다고 한 목소리를 냈기 때문이다. 그러나 국정감사를 지켜본 국민의 마음은 편치 못하다. 예전보다 개선된 면도 눈에 띠었지만 정쟁 등 구태가 여전했기 때문이다. 부실국감에 대해 국정감사 무용론까지 나올 정도였다.

국정감사란 무엇인가? 국정감사는 정부가 1년 동안 나라살림살이를 잘했는지 못했는지 따지는 것이다. 따라서 국정감사는 국회의 고유 권한인 입법권과 재정통제권, 국정통제권을 효율적으로 행사하는데 매우 중요한 제도이다. 국회가 특정한 국정사안에 대해 조사할 수 있는 국정조사권은 대부분의 나라에서 채택하고 있지만 국정 전 분야에 대해 정기적으로 포괄적인 감사를 할 수 있는 국정감사는 우리나라에만 있는 고유한 제도라고 한다. 유신 때 국정감사제도를 폐지하면서 내세웠던 명분 가운데 하나가 다른 나라에 없는 이례적인 제도라는 점이었다.

국정감사제도는 정치상황에 따라 굴곡을 겪었다. 초기에는 관계 규정의 미비로 효율적이지는 못했지만 국정감사는 제헌헌법에서부터 도입되었다. 그러다가 1972년 유신체제가 들어서면서 국정감사는 국정조사와 더불어 폐지되었다. 3년 뒤인 1975년에 국정조사는 부활했지만 국정감사는 여전히 중지되었다. 1987년 6월 항쟁 뒤 제6공화국 헌법에서 채택함으로써 국정감사는 폐지된 뒤 16년 만에 부활되었다. 그 뒤 오늘날까지 국정감사가 실시되었는데 폭로와 정쟁, 준비부족에 따른 무성의한 감사 등이 되풀이됨으로써 국정감사를 할 때마다 비난의 소리가 끊이지 않았다.

17대 총선이 끝난 직후 열린우리당의 정동영 당시 의장과 한나라당의 박근혜 대표가 만나 올해 안에 국회 개혁과 정치 개혁을 이루겠다고 약속했다. 일종의 정치적 협약까지 맺었지만 17대 국회에서마저 국회개혁의 중요한 항목 가운데 하나인 정쟁국감이 재연됨으로써 국감제도의 개선이 더 이상 미룰 수 없는 과제임이 드러났다.

2. 국정감사의 의의

흔히 국정감사를 의정활동의 꽃이라고 부른다. 국정감사가 국회가 가장 적극적인 형태로 행정부를 견제하고 통제하는 제도이기 때문이다. 국정감사는 국회의 권한인 입법권, 재정에 관한 권한, 국정통제권 등이 효율적으로 행사될 수 있도록 보장해 주는 제도이다. 또 입법부의 정책의지를 바르게 국정에 반영시키기 위한 마지막 수단이기도 하다.

납세자인 국민의 자리에서 보면 정부가 얼마나 낭비를 줄이면서 국가 재원을 효율적으로 국정 집행에 활용하는지 국회가 제대로 따져주는가를 지켜볼 수 있는 기회이다. 한 해 동안 200조원 가까운 국민의 세금을 집행한 행정 각 부처가 예산과 정책을 낭비 없이 효율적이고 합리적으로 집행했는지 꼼꼼히 따지는 것이 국정감사의 본령이기 때문이다.

의례 국정감사하면 장관을 또는 피감기관장을 세워놓고 국회의원들이 소리를 지르면서 윽박지르는 장면이 떠오를 것이다. 국정감사에서 한 건 올려 이른바 국감스타가 되자고 벼르는 의원들도 있다고 한다. 국정감사를 받는 정부도 국정감사가 끝나면 1년 농사를 다 지은 셈이라고 죽이 되든 밥이 되든 국정감사 기간만 무사히 넘기자는 태도를 보이기도 한다. 이는 잘못된 관행이다. 국정감사는 의원들이 위세를 발휘할 기회이거나, 유권자에게 잘 보이기 위해 고압적 자세를 취하거나 한 건 터뜨리는 기회가 아니다. 당리당략을 위해 밀고당기는 판도 아니다. 국정감사는 큰 목소리가 중요한 것이 아니라 낮으나 단호한 목소리가 필요한 것이다.

국정감사의 목적은 크게 두 가지로 나눠볼 수 있다. 그 첫 번째 목적은 새해 예산을 심의 의결하는 데 필요한 자료를 얻는 것이다. 두 번째 목적은 피감기관이 업무수행과정에서 일으키는 과오 및 비리를 찾아내 올바른 방향으로 고치도록 하는 데 있다. 그러기 위해서는 행정부의 정책 집행이 입법부의 입법 의도와 맞는지 가려보는 일이 국정감사의 최우선 목표가 되어야 한다.

3. 17대 첫 국정감사 평가

국정감사는 제 자리를 찾지 못하고 있다. 의원들은 국정감사에 앞서 국회의 입법 의도를 바탕으로 피감기관에 대한 자신의 정책 방향과 비전을 수립해 놓았어야 한다. 국정감사 현장에 가기 전에 피감기관의 존재 이유나 법적 근거, 기본적인 현황 정도는 미리 파악하고 있어야 한다. 그러나 지금까지의 관례를 보면 감사 현장에서 피감기관의 장으로부터 현황 보고를 들은 뒤 의례적이고 형식적인 질문과 답변을 되풀이하고 나서 현장 답사를 하는 것이 일반적이다. 이래서는 국정감사가 알차게 진행될 리가 없다. 더구나 국정감사가 정부에 대한 국회의 비판과 견제여야 함에도 실제로는 정부는 뒤로 물러나있고 여야가 서로 맞서는 구도도 여전했다. '때와 장소'를 가리지 않고 여야가 일부러 정쟁거리만 골라서 충돌만 일삼는 게 아니냐 하는 생각까지 들 정도였다. 국정감사가 폭로감사, 정치감사가 아니라 정책감사로 바뀌기 위해서는 의원들의 더 많은 노력이 필요하다.

1) 국회의 감사 태도

이번 국감에서는 예년보다 개선된 면이 많이 있다. "예, 아니오만 대답하라"는 고자세와 "너나 잘해"라며 내뱉는 막말과 삿대질, ` 아니면 말고' 식의 한건주의 폭로는 많이 줄어들었다. 여당 의원이라고 정부를 일방적으로 감싸고 도는 행태도 많이 사라졌다. 일부 열린우리당 의원들은 정부기관의 피감 자세를 야당보다 더 강도 높게 꾸짖기도 했다.

성실성과 열성이 돋보이는 의원들도 있다. 여론 조사나 현장 조사 등을 통해서 감사 준비를 철저히 한 의원들도 있다. 대책 없는 폭로보다 새로운 사실의 공개와 실천 가능한 정책 대안을 제시하는 모습도 보였다. 그러나 국정감사 활동의 질은 그다지 높은 평가를 매길 수 없다.

국정감사 시간에 자리를 비우는 등 직무를 유기하고 속기록에 발언을 남기기 위해 중복질의로 아까운 국감시간을 보냈다. 자료 준비 부족으로 인한 수준 이하의 질의와 언론보도를 의식한 자료 부풀기 등도 부실 국감을 부추겼다. 국감 시작 전부터 재벌 관련 인사들의 증인채택 문제가 논란거리이더니, 그나마 카드대란, 국민은행 분식회계 등 경제 분야 국감에서 증인으로 채택되었던 인사들조차 대거 출석하지 않을 것으로 보여, 국감에서의 증인채택 문제도 부실국감의 요인이 되고 있다.

정쟁국감과 부실국감의 와중에서도 각 정당의 비례대표, 여성, 초선의원들 중심으로 정책 국감을 이루고자 하는 노력이 있었음은 눈여겨봐야 한다. 상당수 비례대표 의원들은 자신들의 전문성을 발휘하며 정부 정책의 문제점을 지적하고 이에 대한 현실적인 대안을 제시하는 등 국감에 있어 긍정적 기여를 했다. 현장탐방을 통한 자료제시, 다른 상임위 의원들과 연관된 정책들을 공유하며 공동 정책자료집 발간, 국감 질의 과정에서도 참신한 아이디어로 피감기관의 잘못된 정책 지적 등 모범적 국감을 수행하고 있는 의원들 중에는 비례대표, 여성, 초선의원들의 비율이 높다. 다만 이런 노력들이 정쟁국감과 부실 국감의 그늘아래 묻혀져 아쉬움을 남겼다.

국정감사는 지속적인 국정운영의 본질적 문제에 대한 깊이 있는 감사보다는 각 의원의 정치적 입장이나 소신을 발표하는 유세장, 정부를 비난하는 성토장 같은 분위기 아래 진행되는 경우가 많았다. 또 무엇인가 새로운 것 또는 다른 의원들이 모르는 것에 대한 집착 때문에 국정감사의 연속성이 없는 것도 문제이다. 한번 다룬 것도 해마다 거르지 않고 추궁한다면 구체적인 변화를 가져올 텐데 대개는 한번 추궁하고 질책하면 끝나는 단발성, 일회성 감사가 대부분이었다. 이전의 감사 지적 사항이나 답변, 약속에 대한 후속 조치나 시정 조치 등에 대한 확인은 거의 없다. 민원성 질의가 많은 것도 국정감사 때마다 지적되는 사항이지만 계속 되풀이된다.

중복되는 질문이나 답변은 듣지 못하는 경우도 많이 나타난다. 오랜 질의에 비해 1, 2시간에 그친 짧은 답변은 그나마 알맹이도 없는 위기모면용이 많았다. 시간 부족과 의원들의 무성의로 부실한 답변이나 거짓답변에 대한 보충 질의도 거의 하지 않는다. 이는 피감기관의 문제점을 파헤칠 의지와 전문적 식견이 부족하고 철저한 준비를 하지 않기 때문이다.

지나친 자료 요구도 문제이다. 자료 요구가 많다는 것은 그만큼 의원들이 열심히 일한다는 것을 의미한다. 또 이런 국감자료들이 국민이 모르고 있던 국정운영에 관한 많은 정보를 국민에게 알려주는 것이라는 점도 긍정적이다. 그러나 지나친 자료요구는 옳지 않다. 피감기관이 자료 준비에 매달리다 보면 통상적인 업무를 소홀히 하게 되고, 또 시간이 모자라서 자료제출도 부실하게 될 수 있다. 연간 국정감사 때 피감기관이 제출하는 자료가 9300만쪽이나 되고, 공무원들은 이를 위해 2-3개월을 쓰고 있으며, 비용도 43억원 가량이 든다고 한다. 필요한 자료는 요구해야 하지만 소관업무와는 별로 관계없는 자료나 자료 작성에 오랜 시간이 걸리는 자료, 또는 준비 노력에 비해 별로 중요하지 않은 자료를 요청하는 경우도 많았다. 실질적으로 필요해서라기보다 자신의 활동을 과시하기 위한 목적의 홍보용이 많기 때문이다.

언론 보도를 지나치게 의식해서 한 건 폭로에 연연하거나 인기영합적 발언을 하는 일도 완전히 사라지지 않았다. 행정 부조리나 비리 폭로에 초점을 맞춤으로써 보다 근본적이고 궁극적인 과제인 입법의도의 구현이라는 목적에는 게을리 해 왔다.

이번 국정감사를 통해 참여정부의 개혁정책이 좌절된 원인과 배경을 따져 묻고, 실업대책 해소와 경제 회생 등 국민적 관심사항에 대해 정부 정책의 문제점을 지적하고 대안을 제시하는 정책국감이 국민들의 바람이고 요구였다. 국방위와 통외통위의 국가기밀 논란, 교육위의 친북 교과서 논쟁, 행자위의 행정수도 관련 관제 데모 공방 등은 국민적 요구와는 거리가 먼 정쟁유발형 이슈였다.

야당의원들의 국가기밀 누출과 관련해 여당은 형사고발을 요구하고 있고, 야당은 국감 무력화 의도라며 반발하고 있다. 게다가 정부가 국가안위에 중요한 영향을 미치는 국가기밀 사항에 대해서 주무장관이 국회에 소명하고 자료제출을 거부하겠다고 밝혀 파문은 더욱 커지고 있다. 현행 국정감사 및 조사에 관한 법률과 국회에서의 증언·감정 등에 관한 법률에는 이미 국가기밀과 보안유지에 대한 적절한 조항이 있다. 국가안위에 중요한 영향을 미칠 수 있는 국가기밀이라면 주무장관이 국회에 소명하고 증언이나 자료제출을 거부할 수 있도록 되어 있다. 또 국가기밀 사항에 대해서는 그동안 정부가 비공개 회의나, 대면설명 등을 통해 국회에 제공해 온 것이 관례였다.

국회의원이 직무와 관련해 취득한 비밀에 대해서는 업무참고 목적 이외에는 보안유지의 책임을 지는 게 당연하다. 국회의원이 국가기밀을 함부로 공개한 것은 명백히 잘못이다. 그러나 이를 빌미로 정부가 법률에 규정된 □기밀자료 제출 거부권□을 강화하겠다는 것은 과잉 대응이다. 오히려 정부가 국가기밀 지정이나 관리에 재량권을 남용했는지 검토해야 한다. 지금 국가기밀은 관련법과 정부의 판단에 따라 1,2,3급으로 분류 관리되고 있다. 정부가 국가기밀 지정이나 관리에 있어서 재량권을 남용하고, 국회에 제출거부권을 남용할 소지도 분명히 있다. 정부는 국가기밀이라도 국회의원들의 정당한 활동에 필요한 자료들은 제출해야 한다.

정쟁국감의 대표사례는 행정수도 건설 문제에 대한 국감이었다. 국감은 행정수도 문제에 대해서 꼭 이전해야 하는가, 이전의 효과는 무엇인가, 얼마나 많은 비용이 들어가나 이런 본질적이고 핵심적인 문제는 건드리지 못하고, 관제데모 논란, 나중에는 위증 논란으로 핵심을 벗어나 완전 정치공방으로 변질되었다. 초반에는 행정수도 이전을 반대하는 서울시가 관제데모를 했느냐 아니냐를 놓고 정쟁을 벌이다가 중반에는 피감기관장인 서울시장이 위증을 했느냐 아니냐를 놓고 대립하는 바람에 행정수도 건설의 본질적인 문제는 거의 다뤄지지 않았다.

대표적인 폭로감사의 사례는 교육위원회의 국정감사를 파행으로 몰고 간 고교 역사교과서(금성출판사)의 반미·친북 논란이었다. 한 월간지가 무책임하게 주장한 편파적인 내용을 근거로 한 역사교과서 비판은 색깔론을 제기한 정치공세의 성격이 짙다. 교과서 집필자들과 전교조, 전국역사교사모임이 □색깔논쟁의 재연□이라며 반박하는 의견서를 발표했고 국감은 파행으로 치달았다. 중국의 고구려사 왜곡문제, 고교등급제 논란 등 시급한 교육현안은 뒷전으로 밀렸다.

2) 피감기관의 수감 태도

피감기관도 문제가 많다. 국정운영 관련 자료를 보안을 내세워 공개하지 않아 국회의원들조차도 구체적인 국정 내용을 모르는 경우가 많다. 국회의원이 필요한 자료를 요구하면 정작 중요한 것은 제출하지 않고 지엽적인 자료만 제출하기 일쑤이고, 그나마 감사 직전에 제출해 검토할 시간을 주지 않는다. 감사 현장에서의 추궁을 피하기 위해 무책임하고 무성의한 답변을 하는 경우도 많다. 시정을 약속해놓고 필요한 후속 조치를 하는 경우도 그리 많지 않다.

정부의 무성의한 자료제출과 자료제출 거부, 허위 자료 제출 등도 부실 국감의 원인으로 지적된다. 정통부와 서울시는 무성의한 자료 제출과 자료 제출을 거부한 대표적인 사례로 꼽을 수 있다.

국감장에 출입을 통제하고 시민단체들의 모니터를 거부하는 일도 일어났다.

3) 언론의 국감 보도 태도

국감이 부실하게 실시된 일차적 책임은 국회에 있지만 언론의 보도 태도도 문제가 많다. 특히 국회의원들이 내실보다는 언론 보도를 의식하면서 국정감사에 임하다보니 언론의 보도태도가 알게 모르게 국감의 방향이나 질에 영향을 미치게 된다.

언론은 정책국감을 요구하면서도 실제로 차분하게 진행되는 정책국감에 대해서는 별로 관심을 기울이지 않았다. 일부 의원들의 폭로와 정쟁만을 쫓아다니며 이를 과도하게 부풀려 정쟁 국감을 방조하였다. 그 대표적인 사례가 역사교과서 파문이다. 역사교과서 문제의 제기는 전형적인 폭로감사인데 조선 동아 등 일부 언론이 이를 부풀려 보도함으로써 파장이 쓸데없이 커지고 말았다.

여야가 날카롭게 맞섰던 쟁점이 있고 그로 말미암아 여야가 팽팽하게 맞선 4개 상임위에서 여야의 정쟁만 부각시키다보니 문제가 된 4개 상임위 외에 다른 상임위에서 다뤘던 감사현안들이 무엇이었는지 국민들은 도통 알 길이 없었다. 정부의 실책과 문제점, 국민 생활에 직접적으로 영향을 미치는 여러 가지 국정 현안에 대한 정보가 가장 많이 쏟아져 나오는 때가 바로 국감 기간이다. 그 정보들을 국민에게 제대로 전달해주어야 하는데 언론은 오로지 정쟁거리와 여야의 말싸움만 쫓아다니기에 바빴다.

가장 문제가 되는 언론의 보도태도는 국감을 정부에 대한 국회의 견제로 보지 않고 여야의 대립구도라는 관점에서 접근하는 것이다. 그러다 보니 여야의 대립구도가 형성되지 않는 쟁점에 대해서는 거의 보도하지 않았다. 예컨대 열린우리당의 이상민 의원은 재경위의 조폐공사 감사에서 1998년과 1999년 2년 동안 조폐공사가 제작해 외교통상부에 납품한 400만 권의 여권이 불량품이며, 그로 인해 여권소지자들이 불이익을 당했음에도 이런 사실을 숨겼음을 밝혀냈다. 매우 중요한 문제임에도 불구하고 이 문제를 둘러싼 여야의 대립이 없었던 이 사실은 전혀 보도되지 않았다.

심지어는 대립구도를 만들기 위해 왜곡보도를 하기도 했다. 예컨대 한나라당의 남경필 의원은 정무위의 보훈처 감사에서 좌파독립운동가에 대한 서훈 문제와 지난날 독재정권의 정치공작으로 간첩혐의를 받았던 인사들의 재심사를 제기했다. 남 의원의 문제제기는 현 정부의 급진좌파적 성향을 부각시킨다는 한나라당의 국감대책과 달리 열린우리당 의원들의 관점과 비슷한 것이어서 상당한 의미를 부여할 수 있는 것이었다. 그러나 언론들은 남 의원의 발언은 무시했다. (남 의원과 정반대의 의견을 제시한) 다른 한나라당 의원들의 발언과 (남 의원과 비슷한 의견을 제시한) 열린우리당 의원들의 발언만을 근거로 여야 대립구도를 만들어냈다. 이 기사를 본 국민들은 한나라당 의원들이 모두 좌파독립운동가 서훈을 반대하는 것으로 받아들일 터이니 남 의원도 같은 의견을 가진 것으로 오해받을 수 있다.

4. 국정감사제도 개선방안

국감 활동의 문제점들을 지적하면서 국정감사제도를 폐지하자는 극단적 주장도 있다. 그러나 국정감사 폐지가 정답은 아니다. 국정감사가 헌법 사항이라 폐지할 수도 없지만, 국정감사권이 국회의 가장 강력한 국정통제권이라는 점에서도 폐지해서는 안 된다.

가장 먼저 검토할 수 있는 대안은 연중 상시 감사를 실시하는 것이다. 20일 동안 무려 457개의 피감기관을 감사하는 □몰아치기 국정감사□가 이뤄지는 현실에서는 구조적으로 부실국감이 될 수밖에 없다. 또 행정부도 모든 부처의 모든 공무원이 국감에 매달려 국정감사가 진행되는 동안에는 국정이 일시적으로 마비되는 현상을 보이기도 한다.

한 위원회가 하루에 몇 개의 기관을 감사하다 보면 수박 겉 핥기 식의 졸속 감사가 될 수밖에 없어 국감 본연의 기능을 할 수가 없다. 2003년도 국정감사 통계자료집을 보면 각 상임위에 배정된 피감기관당 감사 시간은 평균 3.3시간이고, 의원 1인당 배정된 시간은 평균 22.5분이었다. 여기에서 보고시간과 답변시간을 빼면 피감기관 당 감사시간은 1시간 정도, 의원 1인당 배정된 시간은 불과 몇 분 정도밖에 되지 않는다.

내실 있는 국정감사를 위해서는 20일 동안 모든 위원회가 한꺼번에 국정감사를 실시하는 방식을 연중상시 국정감사로 바꾸어야 한다. 연초에 상임위별로 겹치지 않도록 국감일정을 조정하고 임시국회 때(또는 임시국회가 열리지 않는 달)에 집중적으로 주제별 집중감사제를 하는 방안이 있다. 그리고 집중감사에서 빠진 주제는 국정조사의 여건을 완화시켜 실시하거나 정책청문회 형식으로 다루면 될 것이다.

또 국정감사 사후 검증을 위한 제도적 개선책도 고민해야 한다. 지금도 지적사항 이행 보고서를 제출하지만 대개 형식적인 경우가 많다. 확실하게 사후 검증을 할 필요가 있다. 검토해 볼 수 있는 대안으로는 국정감사 시작 직전에 전년도 지적사항의 개선 상황을 일제 점검하는 방식이 있을 것이다.

장기적으로는 현재 대통령에 소속되어 있는 감사원의 관할을 국회로 이관하는 문제도 검토해야 한다. 감사원의 관할 변경은 헌법사항이라 개헌을 전제로 하므로 쉽게 결정하기 어렵다. 그렇다면 회계감사권을 국회로 이관하거나, 국회에 감사요구권을 주는 방안을 적극적으로 검토할 필요가 있다.

국정감사나 국정조사의 한계 문제도 포괄적으로 검토해야 한다. 유신체제 이전에는 국정감사를 하면서 □재판과 진행중인 범죄 수사, 소추에는 간섭할 수 없다□고 헌법에 규정되어 있었다. 국정감사제도가 폐지되었던 제5공화국 헌법에서는 국정조사를 하면서 재판과 진행중인 범죄 수사, 소추에는 간섭할 수 없다□고 헌법에 규정해 놓았다. 그러나 지금은 헌법에서 이 조항은 삭제되었다. 국회의 자율적인 해석과 관행을 존중한 것으로 볼 수 있는데, 이 조항이 국정감사및조사에관한법률에 살아 있어 실질적으로는 한계로 작용하고 있는 것이다.

국정감사 제도를 근본적으로 개선하려는 노력이 필요하다. 이번 국감이 끝나고 나서 국회 스스로 국감제도를 바꾸기 위한 진지한 모색과 노력이 없다면 국감무용론이 또다시 불거져 나올 것이다.

<토론문>

국정감사 제도 개선

임성호(경희대 정치외교학과)

○ 현 제도의 문제점

- 현재의 □벼락□ 국감은 부실 국감으로 이어질 수밖에 없음:

□too many agencies to oversee in such a short time□

- 너무나 많은 사안들을 여기저기서 동시다발적으로 다루는 탓에 간혹 거론되는 중요한 문제점이 세간의 관심을 끌만큼 부각되기 어려움.

□ 그 때문에 중요한 문제점도 일회성 지적/논의로 그침. 향후 계속 논의가 이어지지 않음.

- 대부분의 정책영역에서 일제히 감사를 실시하는 현행 방식은 구체적 사안에 대한 행정부 견제보다는 일반적 차원에서의 여야 전면전에 더 적합함.

+ 현실을 봐도 □국회 대 행정부□ 구도보다 □與 대 野□ 구도가 더 부각됨.

+ 이러한 현실 진단을 편향된 언론보도 탓으로만 돌릴 수는 없음.

+ 여야대결로 인해 국감이 사회적 대립양상을 더 심화시키고 정치 불신감을 고조시킴.

○ 개선방향 : 정기 국감 대신에 수시 국감제도를 도입

- 수시 국감은 국정조사와 효과상 큰 차이 없음.

- 그러나 현행 국정조사(본회의 의결 필요)와는 달리, 수시 국감은 필요에 따라 상임위 의결로 시행할 수 있도록 해야 함. 그래야 그때그때 필요에 따라 시행할 수 있음.

- 평소에 법안심의 등 다른 의정활동과 더불어 수시 국감을 할 수 있으려면 충분한 전문보좌인력 있어야 함.

- 의원들 스스로도 정책전문성 함양해야 구체적 사안에 대한 철저한 감사가 가능함.

+ 이를 위해 특정 상임위에 오래 소속해 일할 필요.

- 행정부 각종 부처의 정책결정과정이 보다 투명해져야만 문제점의 여지를 간파하고 효과적인 수시 국감을 실시할 수 있음.

- whistle-blower 보호를 위한 분명한 제도장치가 있어야 문제점에 대한 제보가 활발해질 수 있음.

- 이익단체/시민단체가 행정부 기관들의 법 집행과 세부정책 결정에 대한 감시에도 더욱 많은 관심을 기울일 필요 있음.

+ 국회/정치권 못지 않게 행정부가 여러 문제 일으킬 소지 있음.

○ 보다 근원적인(그런 만큼 현실적으로 쉽지 않은) 변화의 필요성

- 지금처럼 개별 헌법기관으로서 의원들의 독립성이 낮고 경직된 정당기율에 얽매이면 수시국감도 잘될 리 없음. 결국 여야 정쟁의 장(場)을 제공해줄 뿐임.

- 그러므로 정당 민주화 필요 ; 의원들의 독자성이 높아야 함.

- 적어도 국감에선 여야간 전면적 대립구도에서 벗어나야 하고, 개별 사안에 대해 의원들이 초당파적으로 합심해 행정부를 견제해야 함.

- 아울러 현 헌법에서 허용되는 의원/장관 겸직에 대해서도, 그것의 종합적 허실(虛實)을 따질 때 행정부 견제라는 국감 기본정신과 얼마나 부합하는지 살펴봐야 함.

+ 동료의원인 장관을 상대로 엄격한 감사 시행할 수 있을까?

+ 특히 장관과 같은 당 소속 의원들의 경우에 그런 의구심이 들 수 있음.

+ 행정부 견제라는 국감 기본정신을 살리기 어려움.

17대 국회 첫 국정감사 평가 및 제도개선을 위한 토론회

임종훈(전 국회법제사법위원회 수석전문위원, 법학박사)

1. 17대 첫 국정감사 평가

□ 대상기관의 과다 - 국정감사제도 부활 이후 1988년에 577개 기관을 대상으로 국감을 실시한 이후 그 동안 매년 300여개의 기관을 감사해 왔었는데 금년에457개 기관을 감사대상기관으로 선정한 것은 바람직하지 않음.

□ 국회의원의 피감기관에 대한 고압적 태도가 사라진 것으로 평가됨.

□ 자료제출요구건수의 과다 - 이 문제를 해결하기 위해서 국회사무처에서는 금년부터 □의정자료 전자유통시스템□을 구축하여 국정감사 시 자료제출요구와 자료제출을 온라인을 통하여 하도록 하였으나 금년도의 이용실적은 빈약하였음.

□ 전반적인 평가는 종전과 크게 달라진 것이 없다는 것임.

2. 국정감사제도 개선방안

가. 국정감사제도 폐지 시의 대안

□ 국정감사는 헌법에 규정된 사항(헌법 제61조)으로 폐지를 위해서는 헌법의 개정이 필요.

□ 국정감사제도가 폐지된다면 국정조사제도를 활성화해서 국정통제를 할 수 있으나 현재로서는 국정조사제도도 문제가 많으므로 국정조사제도의 개선이 선행되지 않으면 현실성이 부족.

□ 따라서 복잡한 절차의 국정조사제도보다는 현행법상 가능한 각 위원회별진상조사제도를 활발하게 이용하는 것이 바람직할 것임.

특히 관계법을 개정해서 진상조사는 일반의결정족수가 아닌 위원회 재적의원 3분의 1이상 또는 4분의 1이상의 요구로 별도의 추가적인 절차 없이 위원회 차원의 진상조사가 가능하도록 한다면 국정감사제도를 충분히 대체할 수 있을 것임.

위원회 차원의 진상조사는 청문회 형태로 운영되고 실제운영  면에서 국정조사와 크게 다르지 않음.

□ 국회법상 인정되고 있는 감사원에 대한 감사청구제도(국회법 제127조의 2)도 국정감사 기능을 대신할 수 있는 중요한 장치이므로 적극 활용이 필요.

나. 국정감사제도 존치 시의 부실방지 대책

□ 상시국감

- 20일(실제로는 14일 정도)이라는 짧은 기간 내에 수많은 기관을 대상으로 소나기식으로 행하는 국감을 지양하고 상시적으로 국감을 실시하는 방안을 생각해 볼 수 있음.

- 그러나 상시국감도 아무 때나 하는 것이 아니고 피감기관에 예측가능성을 줄 수 있도록 상당 기간 전에 정해진 일정에 따라 진해되어야 할 것임.

□ 국감대상기관의 축소 - 정책국감을 지향한다면 중앙부처위주로 실시하는 것이 바람직함.

□ 주요현안별 국감실시 - 백화점식 국감을 지양하고 매년 각 위원회가 소관사항 중 주요현안을 선정해서 쟁점별로 국감을 실시한다면 정책위주의 국감이 가능하고 불필요한 자료요구 등을 예방할 수 있을 것임.

□ 자료제출 비용의 절감 - 온라인을 이용한 자료제출의 정착으로 비용과 노력의 절감이 가능.

□ 불출석 증인의 처벌문제

- 그 동안 불출석 증인은 거의 모두 벌금형이나 집행유예 판결을 받았음. 따라서 채택된 증인의 국회출석을 강제하기 위해서는 검찰과 법원의 강한 처벌 의지가 필요.

- 일부 증인의 경우 청문회에 출석하여 불리한 신문내용에 대하여 거짓으로 대답하는 것보다 차라리 불출석하는 것이 유리할 수 있다고 판단할 수도 있으므로 불출석죄나 동행명령거부로 인한 국회모욕죄도 법정형을 재검토할 필요가 있음.

□ 소수정파 증인의 인정

- 미국의회에서 청문회를 실시 할 때 하루 정도는 소수당이 선정한 증인들만을 신문하는 것과 같이 우리도 소수당에게도 증인선정권을 부여할 필요가 있음.

- 이렇게 되면 증인채택과정에서 여·야간의 대립도 많이 완화될 것임.

□사후검증의 철저 실시

- 국감이 일과성으로 끝나지 않도록 하기 위한 사후검증이 절실히 요구되고 있음.

- 2003년 국정감사에서부터 국감벽두에 전문위원이 전년도 국감지적 사항에 대한 이행여부를 평가해서 의원들에게 보고하고 있으나 의원들의 관심이 부족한 것이 사실임.

- 앞으로 각 기관별 국정감사는 전년도 지적사항에 대한 이행여부의 사후검증부터 시작하도록 제도화가 필요.