【긴급토론회】

바람직한 정치개혁의 방향

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정당명부 비례대표제인가? 중대선거구제인가?

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	일시 : 2003년 1월 8일 오전 10시 장소 : 국회 헌정기념관 소강의실

일하는 사람들의 희망

민 주 노 동 당

■ 토론회 진행순서■

▲인사말

▲참석자 소개

▲사회 : 손호철 교수(서강대학교 정외과)

▲발제 : 손혁재 박사(참여연대 운영위원장)

▲토론 □ : 박상훈 박사(고려대 아세아문제연구소 연구교수)

▲토론 □ : 전인권 박사(민주사회정책연구원 연구교수)

▲토론 □ : 송영길 의원(새천년민주당)

▲토론 □ : 유기홍 집행위원·정책위원장(개혁국민정당)

▲토론 □ : 노회찬 사무총장(민주노동당)

■ 자료집 순서 ■

발제문 : 바람직한 정치개혁의 방향-------------------------------------------5

자료【1】: 정당명부식 비례대표선거제도란 무엇인가?---------------28

자료【2】: <기자회견문> 독일식 1인 2표 정당명부 비례대표제를 제안한다.(2001.7.20)-----------------------------------------------------------------32

토론회 내용요약---------------------------------------------------------------------35

바람직한 정치개혁의 방향

: 정당명부 비례대표제인가 중(대)선거구제인가

손 혁 재(참여연대 운영위원장/성공회대 NGO대학원교수·정치학)

1. 머리말

21세기 들어 첫 번째 대통령 선거가 끝났다. 한나라당의 이회창 후보가 내세운 □정권교체□, 민주당의 노무현 후보가 내세운 □정치교체□, 민주노동당 권영길 후보가 내세운 □패러다임 교체□ 가운데 유권자들은 □정치교체□를 선택했다. 새로운 정치를 약속한 노무현 후보가 당선된 것이다. 노무현의 당선은 한국정치사에 큰 한 획을 그었다. 특정한 지역에 압도적 지지기반을 갖고 있는 카리스마적 보스가 끌어가던 사당정치, 지역정치가 막을 내린 것이다. 이 과정에서 돈이나 지역감정, 색깔론, 흑색선전, 언론의 선거개입 등이 예전에 비해 힘을 많이 잃었다. 여기에서 유권자들의 정치의식이 성숙하는 등 정치문화의 변화를 읽을 수 있다. 정책적 차별성에 무관심하고 돈이나 지역주의의 유혹에 쉽게 넘어가던 유권자의 변화가 낡은 정치의 틀을 거부했던 것이다.

16대 대선의 가장 큰 특징은 TV와 인터넷을 통한 미디어 선거운동이 주류를 이뤘고, 대규모 군중집회가 사라졌다는 점이다. 미디어 선거의 또 하나의 축인 인터넷도 이번 대선에서 크게 부각되었다. 사이버 공간에서 이뤄지는 네티즌들의 온라인 선거운동은 새로운 선거문화로 급속히 자리잡았다. 네티즌들의 뜨거운 열기를 반영해 인터넷을 통한 선거운동도 뜨겁게 펼쳐졌다. 시간과 공간의 제약을 뛰어넘는 데다 쌍방향성이라는 특성이 있어서 인터넷 선거는 유권자를 수동적 군중에서 능동적 주체로 자리바꿈을 할 수 있도록 만들었다. 유권자의 적극 참여는 이번 대선의 또 다른 큰 흐름이다.

새 대통령은 승리의 기쁨에 들떠있을 것이 아니라 이번 선거결과에서 새로운 정치를 바라는 민심을 읽어야 한다. 16대 대선의 가장 중요한 화두는 바로 개혁이다. 다시 말하면 개혁만이 살길이다. 개혁에 실패한다면 우리 사회에 앞날은 없다. 노무현 시대는 문민과도기인 문민정부와 국민의 정부 시대를 마무리짓고 새로운 시대의 문을 열어가게 될 것이다. 문민과도기에 사회 전반적으로 민주주의가 확대되었지만 그 과정에서 부작용이 나타났다. 시행착오도 있었다. 국정운영에 실패한 정치는 지난날을 반성하기보다는 정파적 이해에 매달려 지역감정을 자극하는 등 퇴행적 행위를 서슴지 않았다. 사회 전체가 갈등과 대립에 시달리고 있으며, 생각의 차이를 근거로 상대를 증오하는 증오의 정치가 일상화되었다. 이 같은 야만과 광기의 역사를 청산하는 과제가 차기 대통령의 최우선 과제일 것이다.

2. 노무현 당선의 요인

2002년 초만 해도 노무현은 □괜찮은 정치인□으로서 민주당 안에서 □이인제 대세론□의 □다크호스□ 정도로 평가되었다. 그러나 국민참여경선이 치러지면서 노무현은 □시대의 요구에 부응하는 한국의 새로운 희망□으로 떠올랐다. □노무현 대안론□의 위력은 민주당 안에서는 이인제의 압도적 우세라는 □이인제 대세론□을 꺾어버렸고, 밖으로는 □이회창 대세론□도 압도했으며, 마침내 노무현 시대를 열었다.

□노무현 바람□이 불었던 요인은 크게 정치환경적 요인과 정치제도적 요인으로 나뉘어진다. 정치환경적 요인으로 정치개혁이 지지부진했고, 국민의 정치불신이 매우 컸다는 점, 정치의 변화를 요구하며 필요한 경우에는 적극적인 정치 행위까지 할 수 있는 합리적 개혁세력이 시민사회 안에서 차지하는 비중이 커졌다는 점, 야당의 이회창 한나라당 후보가 이른바 □반DJ 정서□에 따른 반사이익과 지역구도에만 기대고 있을 뿐 희망과 비전을 국민에게 제시하지 못했다는 점, 인터넷의 광범위한 보급으로 전자민주주의가 가능하게 되었다는 점 등을 들 수 있다. 정치제도적 요인으로는 국민이 직접 대통령 후보 선출에 참여할 수 있는 국민참여경선제가 여야 모두에서 도입되었다는 점을 꼽을 수 있다.

□ 단풍, 노-정동맹의 위력

16대 대선의 승패를 결정지은 가장 큰 변수는 후보 단일화였다. 법정선거운동 개시 직전까지 여론조사 1위를 굳게 지켰던 이회창 후보를 노무현 후보가 꺾을 수 있었던 것은 바로 후보 단일화의 효과였다. 정몽준 의원이 뒤늦게 노무현 후보에 대한 지지를 철회했지만 단일화의 효과가 이미 다 반영이 된 뒤였기에 판세를 바꾸지는 못했다.

이회창과 한나라당은 단일화가 □국민을 기만하는 사기극□이며 청와대가 배후라고 정치공세를 펼쳤지만 유권자는 단일화에 손을 들어주었다. 정책 정향이나 이념이 서로 달랐던 노무현과 정몽준의 단일화는 정당화될 수 있는 것도, 바람직한 것도 아니다. 민주당과 국민통합21의 후보단일화는 여론조사에서 앞서가는 이회창의 당선을 저지하려는 □반창연대□의 성격을 빼면 명분이 별로 없기 때문이다. 13대 87년 대통령 선거 때의 김대중-김영삼 양김의 실패했던 단일화 노력과 1967년 6대 대통령 선거 때의 윤보선-유진오의 성공했던 단일화와는 근본적으로 다르다. 그러나 노-정 두 사람의 지지기반이 새로운 정치를 요구하는 계층으로 겹친다는 점이 극적인 후보 단일화를 가능하게 했고. 시너지 효과가 발휘되었다.

□ 새로운 정치의 열망

낡고 썩은 정치를 새로운 정치로 바꾸고자 하는 유권자의 선택이 노무현의 당선을 가능케 했다. 대선 정국을 강타한 □노무현 바람□은 정치인 □노무현 개인□에 대한 기대와 지지라는 좁은 뜻으로만 해석할 수 없는 측면이 있다. 유권자들이 노무현이라는 정치인에게 희망을 걸게 된 것은 □국가지도자로서의 역량과 자질□보다는 그의 □일관된 소신과 원칙의 정치□ 때문이었다. 특히 지역주의 극복과 언론개혁이라는 현안에 대해 보인 □일관된 개혁적 태도□가 새로운 정치의 상징으로 받아들여진 것이다. 원칙과 소신을 지키면서 지역갈등 등 한국사회의 문제 해결을 위해 어려움을 피해가지 않고 기꺼이 맞섰다는 이미지가 노무현을 새로운 정치인의 상징으로 자리매김할 수 있도록 만들었다. 이런 점 때문에 새로운 정치에 대한 열망이 고스란히 노무현 지지로 옮겨갈 수 있었다. □반독재 민주화 투쟁□이라는 권위주의 시절의 □거대 개혁□을 상징하는 김근태 의원이 개혁을 바라는 국민의 지지를 끌어들이지 못했던 것도, 일정 정도 개혁적 이미지를 갖고 있던 이인제나 이회창이 실패한 것도 이런 이미지를 심어주지 못했기 때문이다.

노무현 당선의 가장 큰 원동력은 그 동안 보여준 그의 정치적 행보가 시대정신인 개혁을 강력하게 추진할 수 있으리라는 기대를 유권자들에게 갖게 했다는 점이다. 낡고 썩은 정치에 실망하고 좌절했던 국민이 새로운 기대를 노무현에게 걸어볼 수 있게 된 것은 노무현의 일관된 정치 역정때문이었다. 원칙과 소신을 지키면서 지역갈등 등 한국사회의 문제 해결을 위해 어려움을 피해가지 않고 기꺼이 맞섰다는 이미지가 노무현을 신뢰할 수 있는 정치인으로 자리매김할 수 있도록 만들었다.

□ 보수의 울타리에 갇힌 이회창

97년 대선에서 떨어진 뒤 이회창 후보의 지지도는 줄곧 1위를 달려왔다. 2002년 3,4월 민주당의 국민 경선이 치러지는 동안 노풍이 강하게 분 데다가 호화빌라 파문, 박근혜 의원의 탈당 등이 겹치면서 지지도가 20%대로 곤두박질했던 때를 제외하면 이회창의 지지도는 늘 선두였다. 그러나 이것 때문에 이회창은 낙선하고 말았다. 35%를 맴도는 지지가 □반사이익□의 성격이 강했던 것이다. 이회창이 국민에게 비전을 제시하거나 정책을 내세워 지지가 유지되는 것이 아니라 김대중 대통령과 맞서는 것만으로 지지가 유지되어 왔던 것이다. 김대중 대통령과 민주당의 지지도가 떨어져도 이회창의 지지율이 크게 변동되지 않았던 것이 바로 그 때문이다. 6.13 지방선거와 8.8 재·보궐선거 압승의 바탕에는 이른바 □DJ 때리기□가 있었지만 □DJ 비판□이라는 정서적 접근만으로는 한계가 있다.

아들의 병역비리 의혹도 이회창의 발목을 잡았다. 검찰이 □병역 비리 의혹이 있다는 증거를 찾지 못했다□고 사실상 이회창의 손을 들어주었어도 지지도가 크게 높아지지 않았다. 한나라당과 이회창에 대한 영남지역 고정 지지층이 여전히 건재하지만 이회창의 고정 지지층 외에 '플러스 알파'인 □개혁 기대층□의 이탈 현상이 있었기 때문인 것으로 보인다.

□ 족벌언론의 영향력 퇴조

92년 대선부터 선거에 대한 영향력이 커진 거대족벌언론의 영향력이 약화된 것도 중요한 요인이다. 그 동안 언론이 선거에 영향을 미치기 위해 불공정·편파·왜곡보도를 한 것은 현직 언론인들도 스스로 인정하는 사실이다. 대선을 4개월 앞둔 가운데 7월 22일부터 25일까지 4일간 기자협회와 한길리서치가 공동으로 지역별, 신문·방송·통신 등 매체별 모집단 구성비를 참작해 무작위로 뽑힌 400명의 기자를 대상으로 전화 면접조사(표본오차 95%, 신뢰수준 ±4.9%)에서도 확인된 바 있다. 조사 결과 현직 기자 10명중 8명(83.2%) 이상이 특정 언론사가 특정 후보에게 유리하게 보도하고 있다고 생각하는 것으로 나타났다.

특정 후보에게 유리하게 보도하는 신문으로는 조선일보(69.3%)를 가장 많이 꼽았으며 유리하게 보도되는 후보자로 93.3%가 이회창을 지목했다. 또한 기자들 중 76.7%가 특정 언론사가 특정 후보에게 불리하게 보도하고 있다고 생각하고 있으며 이들이 지목한 특정 언론사 역시 조선일보가 71.6%로 단연 1위였다. 이들 중 91.6%는 불리하게 보도되고 있는 후보자로 노무현을 들었다. 물론 기자들을 대상으로 한 여론조사는 모집단이나 표본의 수가 적기 때문에 오차범위나 신뢰수준이 일반 여론조사보다 낮다. 그래도 이 조사 결과는 상당히 의미가 있다.

족벌언론은 이번 선거에서도 □대통령 만들기□에 나섰지만 실패했다. 미디어 국민연대의 모니터 보고서에서도 특정 언론의 특정 후보에 대한 노골적 지지는 여러 차례 확인되었다. 그러나 공정한 여론전달자의 본분을 지키려는 언론들의 노력과 인터넷 매체들의 활약으로 족벌언론들의 의제설정력과 여론주도력은 이번 선거에서 큰 상처를 입었다.

3. 김대중 시대에서 노무현 시대로

최우선 개혁과제는 낡고 썩은 정치의 틀을 바로잡아 새로운 정치의 패러다임을 만드는 정치개혁이다. 지금까지의 정치가 갈등과 대립의 정치였다면 새로운 정치 패러다임은 화합과 조화의 정치가 되어야 한다. 국민을 평소에는 소외시키고 배제시켰다가 필요할 때만 동원했던 동원의 정치에서 참여의 정치로 바꾸어야 한다. 밀실에서 패거리들이 움직이던 닫힌 정치를 광장에서 국민의 뜻에 따라 움직이는 열린 정치로 바꿔야 한다. 돈과 지역감정 등 비합리적 요인들이 아무런 힘을 발휘하지 못하는 깨끗한 정치가 새로운 정치 패러다임의 핵심이다.

무엇보다도 국가발전을 저해하는 것은 낡고 썩은 정치이다. 정치는 사회의 여러 갈등과 대립을 가장 높은 차원에서 푸는 역할을 한다. 그런데 우리 정치는 갈등을 풀기는커녕 오히려 자꾸 새로운 갈등을 만들어내고, 문제를 더욱 꼬이게 하는 □애물단지□ 노릇밖에는 하지 않았다. 브레이크 없는 자동차처럼 고장난 불량정치가 더욱 문제인 것은 정치논리가 경제를 망치고 있기 때문이다. IMF는 단순한 경제의 실패가 아니다. 그것은 국정운영의 총체적 실패이다. 그 실패의 뿌리에는 정경유착으로 만연된 부정부패가 자리잡고 있다. IMF 위기를 겪었으면서도 여전히 정신을 차리지 못한 정치가 불신을 심화시켰던 것이다.

김대중 정부가 추진해야 할 개혁의 과제는 한둘이 아니지만 가장 절박한 과제는 정치 개혁이었다. 국민의 정부도 정치개혁을 약속했다. 그러나 정치는 새롭게 태어나기는커녕 낡은 정치의 추악한 모습만 보여주었다. 정치개혁을 정치권에게만 맡긴 것도 문제였다. 국민과 함께 추진하지 않고 정치권에게만 맡겼으니 아무 성과가 없었던 것이 오히려 당연하다.

1) 김대중 정부의 약속

50년만의 평화적 정권교체를 이룩한 김대중 정부 출범의 의미는 크다. 그러나 의미가 크다고 해서 정권의 성공이 보장되지는 않는다. 민주 정부의 출범과 효율적인 국정 운영은 서로 다른 것이기 때문이다. IMF 체제에서 권력을 넘겨받은 김대중 정부의 올바른 국정 운용 기조는 가치관의 전환을 바탕에 깐 개혁의 추진이어야 했다. 업적 쌓기보다는 토대 만들기, 다시 말하면 5년 임기 동안 무엇을 할 것인가 보다는 국가 발전의 기반을 어떻게 마련할 것인가에 초점을 맞추는 것이 김대중 정부 성공의 전제 조건인 셈이다. 개혁의 목적이 단순히 IMF 경제 신탁 통치 위기를 극복하는 데 그치는 것이 아니었기 때문이다.

김대중 대통령은 선거 운동을 하는 과정에서 많은 공약을 내걸었다. 선거 때 내세웠던 김대중 대통령의 공약은 한 마디로 IMF 관리체제라는 국난을 극복하고 내일의 번영을 위한 □21세기로 가는 길□이라는 구호로 집약된다. 그러나 선거공약이라고 하는 것이 원래 처음부터 지키지 못할 것도 있을 뿐만 아니라, IMF라고 하는 변수의 등장으로 지키지 못하게 되어버린 공약도 나타났다. □준비된 대통령□이라는 구호를 내세웠지만 □국가 부도의 위기□에 몰린 □빈곳간□을 넘겨받은 김대중 정부는 국정과제를 새롭게 선정할 수밖에 없었다.

이 때문에 대통령직인수위원회는 선거 공약을 검토하여 IMF의 상황에서 국민의 정부가 추진해야 할 과제를 100개 선정하였다. 이를 토대로 정부는 □국민의 정부 100대 국정과제□를 발표하였다. 국민의 정부가 집권 5년 동안 구체적으로 추진할 실천 계획이라 할 수 있는 100대 국정과제는 □민주주의와 시장경제의 병행 발전□이라는 대전제 아래 국정 과제를 □4대 부문 10대 전략□으로 구체화시켰다. 그리고 집권 원년인 98년에는 모든 분야에서 개혁을 적극적으로 추진하고 99년도에는 개혁의 성과를 확산한다는 정책 목표를 세웠다. 그러나 임기말인 현재 개혁의 성과를 높이 평가하는 소리는 별로 들리지 않는다.

선거 당시 김대중 대통령이 □의회민주주의를 구현하고 작고 효율적인 정부를 만들겠다□는 목표 아래 내세웠던 정치 관련 공약 가운데 중요한 것은 다음과 같다.

1) 책임 민주정치를 실현하기 위해 정부형태를 내각제로 바꾼다.

2) 경쟁력 있는 정부를 만들기 위해 정부조직과 기능을 근본적으로 개혁한다.

3) 투명하고 합리적인 인사행정을 이루기 위해 중앙인사위원회를 설치하고 인사청문회를 도입한다.

4) 검찰·경찰 등 국가권력의 민주화를 기하고 정치적 중립을 보장한다.

5) 지방자치제도를 획기적으로 발전시키고 지방재정제도를 전면적으로 개선한다.

6) 정경유착의 부패구조를 척결하기 위해 부패방지법을 제정하고 특별검사제를 도입한다.

7) 사법제도를 개혁하고, 국가인권위원회를 설치하여 인권보호장치를 확대한다.

이 공약 가운데 상당 부분은 이미 100대 국정과제 선정 때 슬그머니 빠져버렸다. 대통령 선거 당시의 공약이나 집권 이후의 100대 국정과제를 보면 김영삼 정부의 정책과 연속성을 갖는 행정부 중심의 정책적 과제에 치중되어 있고, 정치 분야의 개혁 과제는 별로 눈에 띠지 않는다. 100대 과제에 포함된 것도 거의 대부분 이루어지지 않았다.

2) 김대중 정부의 실천

김대중 정부 5년 동안 이뤄진 정치개혁은 어떤 것들이 있는가. 100대 국정과제를 중심으로 살펴보면 다음과 같다.

① 내각제 미추진

내각제 문제는 민주당(옛 국민회의)과 자민련이 선거공조를 통해 정권교체를 이룰 수 있었던 이른바 □DJP(또는 DJT) 공조'의 고리였다. 대통령제와 내각제는 각기 장단점을 지니고 있다. 대통령제의 단점, 특히 제왕적 대통령제라고 불릴 정도로 막강한 대통령의 권한에서 비롯된 문제점을 지적하는 소리가 높다. 그렇다고 해서 내각제가 그 문제를 해결하는 방법도 아니다. 내각제와 대통령제 가운데 어느 것이 우리 나라 실정에 더 적합한가의 우열을 가리기가 쉬운 일이 아니라면 국민들에게 친숙한 제도가 혼란을 줄일 수 있을 것이다.

박정희는 장기집권을 위해 국민의 대통령 선출권을 빼앗고 체육관 선거를 통해 대통령이 되는 길을 선택함으로써 민주주의의 기본인 국민주권을 짓밟았다. 전두환도 체육관 대통령의 길을 답습했다. □대통령을 내 손으로 직접 뽑고 싶다□는 국민의 바람은 6월 항쟁을 통해 17년만에 대통령직선제를 부활시켰다. 이 과정에서 대통령 직선제는 민주주의의 상징이고 내각제는 민주주의를 가로막는 음모 정도로 국민에게 인식되었다.

국민의 정부가 내각제를 실시하겠다고 약속한 것은 내각제가 자민련과의 약속이었기 때문이다. 현실적으로 개헌에 필요한 정족수인 국회의석 3분의 2는커녕 과반수에도 미달하는 소수여당인 국민의 정부는 내각제 개헌에 대한 논의조차 할 수 없었다. 결국 □하지도 못할□ 내각제 약속은 DJP 공조를 뒤뚱거리게 만들어 개혁을 일사불란하게 추진할 수 없도록 만든 요인으로 작용했다. 이른바 DJP 공조는 임동원 통일부 장관에 대한 해임건의안 처리과정에서 깨졌다.

② 작은 정부 포기

□작지만 강한 정부□를 내세워 정부조직을 축소했지만 각 부처의 반발로 정부의 조직과 기능을 효율적으로 조정하지 못한데다가 다시 몇 개 부처를 개편하거나 신설함으로써 □작은 정부□를 포기하고 말았다.

③ 중앙인사위원회 신설과 인사청문회 도입

중앙인사위원회를 신설했지만 관례적인 연공서열 중심의 인사풍토를 불식시키지 못했다. 개방형 임용제를 도입했지만 민간의 전문가 충원에 실패했고, 상당 부분은 공무원이 신분을 바꿔 개방형자리까지 차지했다.

인사청문회를 도입해 국무총리와 헌법재판관, 대법관에 대한 인사청문회를 실시했다. 그러나 청문회 대상이 국회의 인준을 받거나 추천을 받도록 헌법에 규정된 경우로만 한정되었다. 국무위원과 장관급 공직자, 그리고 권력기관인 국정원장, 검찰총장, 경찰청장, 국세청장, 방송위원장에 대한 인사청문회는 제외되었다.

④ 권력기관의 민주화와 정치적 중립 확보 실패

검찰과 경찰의 민주화와 정치적 중립도 제대로 이루어지지 않았다. 국가안전기획부도 국가정보원으로 이름을 바꾸었지만 옛 관행을 아직 완전히 일소한 것은 아니다. 대전 법조비리, 옷 로비 사건, 파업유도 사건 등 굵직한 검찰개혁의 계기가 주어졌음에도 국민의 정부는 검찰개혁을 추진하지 않았다. 이용호 게이트 등 각종 권력형 비리 사건마다 검찰과 국정원이 개입되었음이 밝혀지면서 검찰개혁과 국정원 개혁이 더 이상 미룰 수 없는 과제임이 확인되었다.

12.12와 5.18 등 국헌 문란 사건에 대해 □성공한 쿠데타는 처벌할 수 없다□는 결정을 내렸다가 □역사 바로 세우기□라는 김영삼 대통령의 말 한 마디에 입장을 바꾸었던 데서 잘 드러나듯이 검찰의 정치성은 보장되지 않고 있다. 검찰총장의 임기제가 법제화되었지만 임기를 다 채우고 물러난 검찰총장이 현 정부 들어서서도 단 한 명도 나오지 않았다.

편파적이고 음모적인 검찰권 행사로 가장 많은 피해를 당한 사람은 김대중 대통령이었다. 그래서 야당 시절 검찰의 중립화를 강하게 주장했던 김대중 대통령이지만 집권 이후 검찰의 중립화 주장이 약화되었다. 대통령과 법무부 장관이 바뀌었다고 해서 갑자기 검찰의 정치적 중립성을 가질 수 없음을 생각하면 국민의 정부 역시 검찰의 기득권과 타협하고 검찰을 정치의 시녀로 이용하려 했던 것이라고 평가할 수밖에 없다.

⑤ 지방자치제도 개선 부진

지방자치제도의 개선도 거의 이루어지지 않았다. 오히려 정부는 일부 지방자치단체의 문제를 전면적으로 부각시켜 기초자치단체의 부단체장을 중앙정부가 임명하겠다는 비민주적 정책을 추진하다 여론의 반대에 부닥쳐 주춤하고 있는 상태이다. 일부 여야 의원들은 기초자치단체장을 임명제로 하자는 안을 국회에 제출해놓은 상황이다. 중앙정부와 지방자치단체 사이에 권한과 기능의 재분배를 위해 대통령 직속으로 기능이양위원회를 만들었지만 논의가 진행중일 뿐이다.

⑥ 부패방지법 제정, 특별검사제 불발

김대중 정부의 개혁 의지를 읽을 수 있는 시금석이라 할 수 있는 부패방지법과 자금세탁방지법도 제정되었지만 특별검사제, 떡값 처리 기준(공직자 윤리규정), 내부고발자(공익제보자, whistle-blower) 신변보장 수단 같은 핵심은 빠져버리고 말았다. 부패방지에 전혀 도움이 안 되는 □종이호랑이□ 신세가 돼버리고 만 것이다.

권력형 부정부패를 막는 또 하나의 방법은 엄정한 사법권의 행사, 온당한 검찰권의 행사이다. 그러나 정치의 눈치를 심하게 보느라 검찰은 부정부패를 제대로 다루지 못했다. 이 또한 국가발전의 걸림돌로 작용했다. 특별검사제도 도입과 돈세탁 방지의 제도적 대책 마련의 당위성이 바로 여기에 있다. 부패방지법이 제 기능을 발휘하기 위해서는 특별검사제가 반드시 도입되어야 한다. 특별검사제 또한 김대중 대통령의 주요한 약속 가운데 하나이다. 특별검사제는 정치인과 공직자의 부정부패와 인권유린 등 국가기관의 범죄 행위에 대해서 대통령을 포함한 그 누구의 눈치도 보지 않고 오로지 헌법과 법률에 따라 진실을 밝히고, 범죄자를 처벌하며, 피해자를 구제하는 제도이다. 특별검사제는 검찰의 위상을 약화시켜 권력의 기반을 약화시키는 조치가 아니라 정치적 눈치보기와 인권유린으로 점철됐던 검찰권 행사에 종지부 찍는 과거와의 단절인 것이다. 지금 진행되는 사정도 특별검사가 했다면 편파시비가 없었을 것이다. 특별검사제는 엄청난 수의 희생자 낳는 금융개혁 노동유연화와 달리 극소수 비리관련자를 뺀 나머지 국민이 혜택받는 저렴하고 효과적인 개혁이다.

⑦ 인권법 제정과 국가인권위원회 설치

김대중 정부의 개혁성을 적극적으로 보여줄 수 있는 국가인권위원회는 설치되었지만 법무부와 검찰의 조직이기주의와 힘에 밀려 당초 인권단체와 시민단체의 요구에서 한참 못 미친 수준에서 설치되었다.

⑧ 미완의 정치개혁 과제

2000년 2월에 국민여론에 밀려 국회 의석 26석을 줄이는 등 선거법·정당법·국회법·정치자금법과 같은 정치법이 일부 개정되었다. 긍정적인 부분도 있지만 그것만으로 정치개혁이 이루어졌다고 볼 수는 없다. 개혁과 국정운영의 힘있는 추진을 위해서 해결해야 할 본질적인 정치개혁의 과제가 여전히 미완으로 남아있기 때문이다. 준법서약서를 없애고 양심수를 전면 석방하는 일, 국가보안법을 없애고 조작간첩사건의 진상을 밝히는 일, 국가정보원의 정치개입을 철저하게 막는 일 등이 선거법·정당법·국회법·정치자금법의 개정보다 오히려 더 중요한 개혁과제이다. 이런 과제를 해결했을 때 비로소 광범한 민심 이반과 실추된 정부의 신뢰를 회복할 수 있을 것이다.

정치 개혁은 제도의 개선은 물론이고 정치권의 개편, 정치 문화의 변화까지 포함되어야 한다. 그러나 정치권은 정치 개혁을 정당·선거·의회 제도의 개선 정도로 좁게 보고 있으며, 그나마 제도의 개선조차도 제대로 이루어지지 않았다. 그 대표적인 것이 정당명부식 비례대표제를 도입하지 못한 것이다. 전교조와 민주노총의 합법화, 노조의 정치활동 허용 등이 이루어졌지만 이는 정치 발전의 결과물인 것이 아니라 노·사·정 대타협에 따라 노동자들이 목숨줄이나 다름없는 정리해고제를 받아들인 데 대한 작은 답례일 뿐이다. 그것도 노동계가 총파업과 노·사·정 위원회 탈퇴 등의 싸움 끝에 겨우 획득한 성과이다. 의문사의 진상을 밝히고, 명예를 회복시켜 주며, 보상을 해 주는 일이 시작된 것도 피해자 가족들의 1년이 넘는 국회 앞에서의 천막농성으로 겨우 얻어낸 것이다.

4. 새로운 정치 패러다임

정치개혁은 낡고 썩은 정치의 틀을 바로잡아 새로운 정치의 틀을 만드는 과제이다. 다시 말하면 새로운 정치 패러다임을 만드는 것이 바로 정치개혁인 것이다. 지금까지의 정치가 갈등과 대립의 정치였다면 새로운 정치 패러다임은 화합과 조화의 정치가 되어야 한다. 국민을 평소에는 소외시키고 배제시켰다가 필요할 때만 동원했던 동원의 정치에서 참여의 정치로 바꾸어야 한다. 밀실에서 패거리들에 의해서 움직여가던 닫힌 정치를 광장에서 국민의 뜻에 따라 움직이는 열린 정치가 되어야 한다. 돈과 지역감정 등 비합리적 요인들이 아무런 힘을 발휘하지 못하는 깨끗한 정치가 새로운 정치 패러다임의 주요한 내용인 것이다.

민주 정치의 성립 여부는 자치와 참여에 있다. 자신과 관계된 모든 결정에 스스로 참여할 수 있을 때 새로운 정치라고 부를 수 있다. 다시 말하면 새로운 정치적 패러다임의 기본틀은 권력이 분산되고 일반 국민의 자치와 광범한 직접 참여가 보장된 참여민주주의가 되어야 한다. 명령과 통제 대신 협력과 도움에 익숙하고 민주적이고 개방적이며 수평적인 인간관계가 이루어지는 참여민주사회를 이루어나가기 위한 법과 제도의 개선, 정치문화의 변화가 올바른 정치개혁의 방향이다.

1) 정치과정의 민주화

새로운 정치의 패러다임에서는 우선 의회·선거·정당 등 정치과정의 실질적인 민주화가 이루어져야 한다. 이론적으로만 논의되고 법 조항으로만 보장되던 형식적인 시민권과 참정권이 실질적으로 행사될 수 있어야 한다. 나아가 지금까지 정책결정과정에서 배제되었던 반대자나 정치적 소수자의 참여도 보장되어야 한다. 특히 지배층은 특권을 독점하면서도 피지배층을 이루는 사회적 약자들에 대한 보호의 책임을 포기하였다. 따라서 국가 행위의 한계를 밝혀 자의적인 국가권력으로부터 개인과 시민의 권리를 보호하는 것은 대단히 중요하다.

민주주의는 개인의 자유에 대한 보장 및 부의 공정한 분배의 상호결합에 의해서 나타난 최선의 정치 형태라고 평가받고 있다. 실질적으로 민주주의가 운용되는 원리나 내용을 들여다보면 정치적 자유와 경제적 자유 사이의 부적절한 균형이라든가 대의제 민주주의의 제도적 장치들이 제 구실을 하지 못하는 데서 발생하는 비민주성이 드러난다. 게다가 돈으로 얼룩진 낡은 정치 관행과 선거 풍토, 거기에 익숙해진 부패한 정치인들의 행태가 우리 정치의 수준을 낙제점 이하로 떨어뜨렸다.

새로운 정치 패러다임은 어떤 틀을 갖춰야 할 것인가? 기존의 정치 체제가 안고 있는 문제 가운데 하나는 국민의 요구를 제대로 빠르게 파악하여 정치 과정에 반영하지 못하는 데 있다. 따라서 의회의 활성화가 매우 중요하다. 현대 복지국가에서는 행정권의 권한이 너무 커져서 실질적으로 행정국가적인 경향을 띠고 있다. 따라서 이 점을 보완하기 위해서는 시민입법권을 보장해 주거나 국민투표, 국민소환제도나 국민발안제도 등을 도입하는 것이 필요하다.

□탄환 대신 투표로(Not Bullet, But Ballot)□-국민 정치참여의 중앙통로인 선거의 중요성을 강조한 말이다. 선거는 주권자인 국민의 자유로운 정치적 의사형성을 보장하고, 국민 의사를 바탕으로 통치권을 행사하기 위한 수단이다. 따라서 선거의 자유는 최대한 보장되어야 한다. 참여의 원리와 중요성을 아무리 강조해도 참여의 기회나 가능성이 보장되지 않으면 공허한 말 잔치에 그친다. 선거에서의 투표는 물론 정권교체가 가능한 공정한 선거제도를 확립하는 것이 중요하다. 그러기 위해서는 철저한 선거공영제를 실시하여야 한다. 불법 타락선거의 여지를 없애고 정책대결의 선거 기반을 마련해 나가는 최선의 방법은 선거공영제이다.

또 대의성을 확보하기 위한 제도적 장치로서는 정당명부식 비례대표제를 검토해볼 수 있다. 정당명부식 비례대표제는 다원화된 사회에서 계층과 직능대표성을 높이고 지역구 활동이 어려운 전문가나 소수 정파의 대표나 신진 세력이 쉽게 정치에 참여할 수 있도록 하는 취지를 갖고 있다. 또 사회적 소수자의 정치적 권리 보장도 필요하다. 신체에 중대한 장애가 있어 투표권의 행사를 포기하는 일이 있어서는 안되기 때문이다.

정당체제도 바뀌어야 한다. 최근에는 시민단체들을 통한 길도 있지만, 국민이 국가 정치에 참여할 수 있는 가장 효과적인 방법은 정당을 통한 정치활동이었다. 정당을 통하지 않고 국민이 정치에 참여하고, 국가의 정책 결정에 영향을 미치는 일은 거의 불가능했다. 시민사회단체의 역할이 커진 지금도 정당은 여전히 국민을 정치적으로 활성화시키는 중요한 매개체이다. 이념적 성향이나 지지기반이 서로 다른 정당들이 자유롭고 평등한 정책경쟁을 통해서 정권을 담당할 수 있는 기회 균등이 보장되는 복수정당제도가 필요하다. 소수의 보호에 의해 뒷받침되지 않는 복수정당제도는 사실상의 일당독재를 위장하기 위한 수단에 지나지 않는다. 소수자 보호를 기본적 이념으로 하지 않고 선거를 중심으로 한 정당들은 많은 한계가 있다. 정당에 대한 국민의 통제가 이루어져야 하며, 정당구조는 지방자치가 활성화되면 바뀌게 될 것이다.

또 지방자치의 활성화도 필요하다. 지방은 서울(또는 중앙)의 변두리인 것이 아니라 국민 개개인의 삶이 구체적으로 이뤄지는 삶의 현장인 것이다. 국민이 자신의 삶의 터전에서 공동체적인 삶을 꾸러나가는 것은 민주주의 발달에 커다란 도움을 줄 것이다. 그러기 위해서는 지방단위에 권력을 넘겨주어 중앙집권의 통치구조를 지방분권체제로 바꾸어야 하는 것이다. 지방자치단체의 기본적인 권한과 기능이 보장되지 않는다면 지방자치가 그 기능을 제대로 발휘할 수가 없다. 따라서 중앙정부의 권한과 재정의 상당부분을 지방정부로 돌려주어야 한다.

2) 기본권의 보장

새로운 정치 패러다임이 참여민주주의를 바탕으로 하기 위해서는 언론의 자유와 결사의 자유 등 기본권이 실질적으로 보장되어야 한다. 인간의 자격으로 누리는 □시민적 권리□, 국가구성원으로서 누리는 □정치적 권리□, 생활을 하는 경제적 인간으로서 누리는 □경제적 권리□ 등의 보장이 대단히 중요하다. 또 언론은 대중 조작과 대중의 탈정치화의 주역이 아니라 공정한 여론을 전달하는 매체가 되어야 한다.

또 하나 중요한 외적 조건은 경제적 평등의 달성이다. 새로운 정치 패러다임 아래서는 국민의 뜻에 따라 정권이 평화적으로 바뀔 수 있어야 한다. 그런데 기존 정부를 비판하거나 물러나게 할 수 있는 국민의 힘은 사경제력(私經濟力)없이는 불가능하다. 그런데 빈부의 격차가 심한 곳에서는 사경제력을 독점한 사회적 지배층이 정치 권력을 장악하게 되고 사경제력이 빈약한 일반 국민은 기존 정부를 견제할 힘을 갖지 못한다. 또 이 같은 빈부의 격차는 계층간의 이해 대립을 첨예화시킴으로써 민주주의의 성립요건인 동의의 기반을 침식한다. 사회와 경제의 토대가 미처 확보되지 않은 상태에서 절차적 민주주의의 진전은 자칫 □발육부진의 민주주의(creeping democracy)□가 되기 쉽다.

3) 시민사회의 활성화

정치가 자꾸 잘못된 방향으로 나가는 가장 중요한 원인은 불완전한 절차와 제도화, 파행적인 법 집행 및 운용 때문이다. 그러나 시민들의 자발적인 참여의 정도가 상대적으로 낮은 것도 또 다른 원인이다. 형식적 절차의 제도화만으로 정치 개혁이 이루어지는 것은 아니다. 민주적 시민사회가 정착되고 시민들의 자발적 참여가 보장되어야 하는 것이다. 민주적 제도가 충분히 발달한 나라들에서도 참여의 원칙을 거스르는 현상들이 일반화되어 있다. 참여의 부족으로 나타나는 정치적 무관심, 대중에 대한 이데올로기적 권력을 독점하고 있는 집단에 의해 왜곡되고 불구화된 참여, 시민이 참여하는 통제의 허구화 등이 대표적인 예이다. 즉 관료·군대 등 실질적인 권력의 가장 중요한 장치들은 어떤 민주적 통제에도 종속되지 않는다.

법과 제도의 개선을 통한 정치 개혁은 현실완성적이라기 보다는 미래완성적인 것이라 할 수 있다. 완성된 형태로 주어지는 것이 아니라 완성시켜 나가야 할 미완의 형태인 것이다. 근대 민주주의가 나타났던 서유럽의 역사를 보면 민주주의 발달사는 평등한 국민의 지배를 달성해 나가는 과정이었다. 즉 민주주의는 과정의 형태인 것이다. 그래서 □생활로서의 민주주의□가 강조되고 □민주시민이 없는 곳에 민주주의가 없다□는 말도 나오는 것이다. 따라서 새로운 정치 패러다임은 시민으로 하여금 참여를 통하여 자신들이 정치의 주체임을 스스로 깨닫도록 해야 한다. 사람들이 정치적 의사 결정에 효과적으로 참여하는 기회가 있다는 것을 알게 되면 참여가 가치가 있다는 것을 알게 되고, 또 적극적으로 참여하게 될 것이기 때문이다.

정치뿐만 아니라 사회의 모든 분야에서 새로운 패러다임을 만들어내야 한다. 그 패러다임은 생명 중심적 가치관을 바탕으로 해야 한다. 삶의 양보다는 삶의 질을 중요하게 생각하고, 개인의 자유 보호도 필요하지만 잃어버린 공동체 정신을 되살려내야 한다. 이것은 시민 사회의 몫이다. 시민 사회가 이끌어갈 때 그 사회가 건강하게 유지될 수 있는 것이다.

참여민주주의는 사회가 정치 권력을 민주적으로 통제할 수 있는 제도적 장치를 갖추고 있을 때 비로소 실현할 수 있다. 시민사회 영역인 제3 섹터의 자율성이 국가에 의해 침해받지 않아야 하는 것이다. 시민운동이 제도권 정치에 대한 대안으로 떠오르는 것도 이 때문이다.

4) 새로운 정치세력의 등장

새로운 정치 패러다임을 만들고 유지해 나가는 과정에서 기득권 정치구조에 편입되지 않은 새로운 정치세력이 중요한 구실을 맡아야 한다. 민주주의의 일반 원리는 인간의 존엄성에 대한 신념을 바탕으로 한 국민주권주의이다. 국민의 자율적 의사와 판단을 바탕으로 정치가 이루어져야 하는 것이다. 특히 정당이 정책대결이 아니라 지역대결을 하고 있고, 정치적 신념이 아닌 사사로운 이해관계에 따른 이합집산이 잦은 우리 나라에서는 새로운 정치세력의 등장이 매우 필요하다.

이른바 □고승덕 파문□에서 드러난 것처럼 젊다는 것만으로, 또는 참신하다는 것만으로 새로운 정치세력이며 바람직한 개혁추진세력이라고 할 수는 없다. 신진세력과 기성세력을 가르는 중요한 기준은 나이나 정치경력이 아니라 도덕성과 개혁성, 그리고 민주화 과정에서의 헌신 등이 되어야 한다. 물론 자질과 능력은 기본이다.

21세기를 끌어갈 새로운 정치세력이 추구해야 할 궁극적인 목표는 크게 두 가지로 볼 수 있다. 첫째, 시민적 토대를 바탕으로 한 열린 참여민주주의를 지향해야 한다. 둘째, 인물중심의 무원칙한 연줄정당이 아니라 이념과 노선, 정책의 동질성에 기초한 정책정당을 지향해야 한다. 당원의 당비에 의한 정당재정의 자립적 토대를 구축하고, 당내 민주주의를 활성화하며, 시민사회에 대하여 개방적인 정당구조를 만들어야 한다. 또 중앙당과 지구당의 관계를 수평적인 관계로 만들고, 정치자금을 투명하고 효율적으로 운용해야 한다. 망국적 지역대결구도도 뛰어넘어야 한다.

5. 정치개혁의 과제

□ 선거 제도 개혁

① 정당명부식 비례대표제 도입

헌법재판소가 위헌 판결을 한 비례대표 선출방식 문제 해결을 위해 정당명부식 비례대표제를 도입해야 한다. 비례대표 명부 작성시 당의 지도부가 일방적으로 결정해서는 안 된다. 지도부나 공천심사위원회가 비례대표 명부의 2-3배수로 후보를 선정하고, 이를 대의성 가진 기구의 투표를 통해 다득점순으로 순번을 결정하는 방식을 도입해야 한다. 또 비례대표 후보도 지역구 의원 후보와 마찬가지로 학력·경력·전과 등을 소상히 밝혀 국민의 정당 선택에 도움을 주어야 한다.

또 비례대표 배분의 장벽을 낮추어야 한다. 지역구에서 5석 이상을 획득하거나 유효득표의 5% 이상을 차지한 정당에게만 비례대표 의석을 배분하는 봉쇄 조항은 지나치게 높다. 2% 이상의 득표나 1석 이상을 요구하는 현재의 전국구 봉쇄조항보다 강한 이 같은 진입 장벽은 소수 세력이나 신진 세력의 정치권 진출을 원활하게 한다는 취지에서 어긋나는 것이다. 다시 말하면 기존 정치세력들간의 나눠먹기가 되고 말 것이다. 오히려 2% 이상을 득표했으나 지역구 의석이 없는 정당에게 우선 배분을 하도록 해야 한다.

항 목	현 행	개정 방향
선거제	단순다수제/1인1표제	정당명부식 비례대표제 도입/1인2표제
지역구와 비례대표 비율	4.9 : 1	1 : 1
국회의원 정수	273명 (지역구 227 전국구 46)	필요시 합리적으로 조정
선거구획정위원회		현직 정치인 배제 국회 추천 받은 전문가로 구성 선거구획정위 권한 강화
인구상하한선	9만-35만 (3.8:1)	2:1 넘지 않도록 조정
비례대표 배분	정당별 후보자 득표수 합쳐 그 득표비율로 배분 지역구에서 5인 이상 당선되거나 유효득표율 5%이상인 정당	정당투표 득표비율로 배분 지역구 1인 이상 당선되거나 유효득표율 2%이상인 정당
비례대표명부작성		민주적 공천절차 구체적 규정
여론조사	선거운동기간 중 발표 금지	선거운동기간 중 발표 허용
출구조사	투표에 영향을 주지 않는 범위 안에서 언론사의 출구조사 허용	언론사 출구조사 투표구 50m 이외에서 허용
정당활동에 대한 제한	선거일 30일 전부터 정당활동 제한	선거일 90일 전부터 30일 전까지의 정당활동은 선거운동으로 간주
시민단체 선거운동	정당 후보추천에 관한 단순한 지지 반대의견 개진과 의사표시허용 후보자 초청 토론 할 수 있는 단체는 선거기간 중 선거운동 허용	선거법 87조 폐지
선거연령인하	20세	18세
사전선거운동		폐지 방법상의 제한규정만 존치
공직사퇴시한	국회의원 지자체장 선거입후보시 등록 전까지 사퇴 지자체장 국회의원 입후보시 선거일전 180일까지 사퇴 (타지 60일)	공직사퇴시한 통일
기탁금	국회의원은 2000만원	기탁금 100만원으로 조정
선거운동제외비용		제외 비용의 범위 축소
공소시효	6개월	공소시효 특례규정 폐지, 형사소송법에 준하여 적용 선거사범의 신속한 수사규정 도입

② 선거구 획정의 민주성과 투표의 등가성 확보

헌법재판소가 2001년 10월 28일 중요한 정치개혁과제의 하나인 선거구 획정 문제에 중요한 의미를 갖는 판결을 내렸다. 현재의 선거구가 □헌법에 보장된 선거권과 평등권을 침해□한다고 □헌법 불합치□ 결정을 내린 것이다. 이에 따라 국회의원 선거구를 전면적으로 개편해야 한다. 헌법재판소의 결정 요지는 최대 선거구와 최소 선거구 간 인구 편차가 3대 1이 넘지 않도록 2003년 12월 31일까지 개정하라는 것이다.

헌법재판소가 헌법 불합치 판결을 내린 이유는 지금의 인구 편차 3.88 대 1이 지나치게 커서 투표의 등가성을 침해한다는 판단을 근거로 한다. 16대 총선의 선거구 획정에서 인구의 상한선은 35만 명, 하한선은 9만 명이었다. 인구 35만 명인 선거구 유권자의 표가 갖는 가치는 인구 9만 명인 선거구 유권자의 표가 갖는 가치의 3.88분의 1밖에 안 되는 셈이다. 인구의 상한선이 30만 명, 하한선이 7만 5천 명으로 선거구간 인구 편차가 4 대 1이었던 15대 때보다는 약간 개선되었지만 투표의 등가성을 침해하기는 마찬가지이다. 물론 국회의원들이 지역대표성을 갖고 있고 도시와 농촌간의 격차를 고려해야 한다는 점도 무시할 수 없지만 3.88 대 1은 지나치게 편차가 크다.

선거구 획정은 평등 선거의 원칙, 국민주권주의, 대의민주주의의 원리와 관련되어 있는 사안이다. 국회의원 선거에 출마하고자 하는 사람들에게 국회의원 선거구의 획정은 매우 중대한 이해관계가 걸려 있다. 선거구가 어떻게 결정되느냐에 따라 선거에서의 유·불리가 좌우될 수 있기 때문이다. 유권자에게도 자신이 원하는 대표를 뽑는 데 영향을 미치는 요인 가운데 하나가 된다. 평등선거의 원칙은 평등의 원칙이 선거 제도에도 반영된 것이다. 그런데 이것은 모든 유권자에게 '1인 1표(one man, one vote)'를 인정함으로써 보장되는 것이 아니다. 투표의 성과가치(成果價値)도 평등해야 하는 것이다. 다시 말하면 1표의 투표 가치도 평등(one vote, one value)해야 한다.

모든 선거구의 인구를 똑같이 할 수는 없지만 최대한 비슷해야 한다. 따라서 인구편차가 합리적인 범위를 넘어서면 투표가치의 등가성을 해쳐 헌법의 근본가치 규범인 평등원리를 위반하는 것이다. 헌법질서를 거스르는 선거를 통해서 대표자를 선출한다면 국민의 주권적 의사의 왜곡이 나타날 수 있다. 따라서 투표 가치의 평등을 위해 선거구 획정에 있어서 인구 비례의 원칙을 가장 중요한 기본기준으로 삼는 것이다.

선거구 획정의 보편적인 기준은 없지만 다른 나라의 사례를 보면 대체로 3 대 1 정도가 많이 나타난다. 프랑스는 인구 편차를 1.5 대 1로 하고 있다. 선거법에서 평균 인구의 상하 20% 이내의 편차만 허용하고 있다. 독일은 인구편차가 2 대 1을 넘지 못하도록 하고 있다. 연방선거법에 인구편차가 상하 33.3% 이내여야 한다고 규정하고 있는 것이다. 일본은 대략 3 대 1을 기준으로 하는 경향을 보이고 있다. 3.9 대 1은 위헌 판정을 받았고, 2.92 대 1은 위헌이 아니라고 판정을 받았던 사례가 있다. 미국도 3 대 1의 인구편차를 위헌이라고 판시한 사례가 있다. 영국은 인구편차가 7 대 1에서 5 대 1을 거쳐 지금은 3.88 대 1로 되어 있다.

우리 헌법재판소는 지금은 3 대 1을 위헌 결정의 근거로 삼았지만 앞으로는 □2 대 1 또는 그 미만으로 위헌여부를 판단해야 할 것□이라는 의견을 제시했다. 이 판결은 96년 판결보다 진일보했다. 96년에 헌재는 전국 선거구 평균인구수(17만 5,460명)의 상하편차가 60%를 넘어설 경우 위헌이라는 의견을 제시한 바 있다. 이에 따르면 인구편차가 4 대 1이 된다. 당시 헌재 판결에서는 인구 편차가 3 대 1을 넘으면 위헌이라는 의견이 소수의견이었는데, 이번 판결에서는 3 대 1을 위헌 판단의 기준으로 삼았고 2 대 1을 권고했기 때문이다.

헌법재판소 결정에서 한 가지 아쉬운 것은 현행의 선거구 개정시한을 국회의원 총선거 3개월 전인 2003년 12월 31일까지로 정한 일이다. 선거법 제24조에는 선거구획정위원회가 선거구 획정안을 총선거 선거일 1년 전까지 국회의장에게 제출하도록 되어 있다. 따라서 2004년 4월에 선거가 치러지므로 선거구 개정은 선거 1년 전인 2003년 4월까지 이뤄져야 하기 때문이다. 따라서 헌재 결정은 선거법 제24조를 어겨도 좋다고 권장한 셈이나 마찬가지이다.

선거구 획정이 문제가 되는 것은 선거 때마다 선거구를 획정하기 때문이다. 선거를 치르기 직전까지 이뤄진 인구 변동을 최대한 감안해야 하겠지만, 그러다 보니 선거구를 자기 당에게 유리한 쪽으로 획정하기 위한 여야의 다툼이 선거구 획정을 어렵게 만들었다. 또 이 과정에서 게리맨더링이 이뤄지기도 했다. 헌법재판소의 95년 결정은 □선거구의 결정은 사회적·지리적·역사적·경제적·행정적 연관성 및 생활권 등을 고려하여 불가피한 사정이 없는 한 인접 지역이 1개의 선거구를 구성□해야 한다고 결정함으로써 게리맨더링을 분명하게 반대하고 있다.

선거구 획정을 둘러싼 잡음을 막기 위한 방법은 10년마다 한번씩 통계청에서 실시하는 인구센서스 결과를 기준으로 선거구를 미리 획정하는 방법이 있다. 다음 인구센서스 결과가 나올 때까지의 선거를 이미 획정된 선거구를 기준으로 치르면 선거 때마다 벌어지는 선거구 획정의 문제점을 최소화할 수 있을 것이다.

선거구 획정이 제 기간에 합리적으로 이뤄지기 위해서는 선거구획정위원회의 구성이나 권한을 강화시켜야 한다. 지난 16대 총선에서도 국회는 선거구 획정위를 구성하지 않았다. 2000년 1월 15일에 국회에서 의결한 선거구 안은 법절차를 어기고 멋대로 결정한 것이었다. 이는 □공정한 획정을 위하여 국회에 선거구획정위원회를 둔다□는 24조 1항을 무시한 짓이다. 획정위가 구성된 것은 국민의 거센 비난 여론에 놀란 국회가 의결을 백지화한 뒤였다. 새롭게 구성된 획정위는 지역구 26석을 줄여 의원 정수를 299명에서 273명으로 줄인 안을 마련했다. 이 안을 국회는 거부하려 했다. 이 또한 선거구획정위원회의 선거구 획정안을 존중하도록 한 선거법 제24조 4항과 5항을 무시한 짓이다. 물론 국민 여론 때문에 획정위 안은 국회의결을 통과하였다.

선거구획정위원회를 구성하지 않거나 획정위의 획정안을 국회가 무시하는 것은 획정위가 강제력을 갖고 있지 못하기 때문이다. 획정위를 강화시키기 위해서는 정치인을 배제하고 정당 추천 인사, 학계, 시민단체, 통계전문가 등 민간으로 구성해야 한다. 또 국회는 획정위의 안을 수정하지 못하고 가부만 결정할 수 있도록 해야 한다.

③ 시민사회단체의 선거운동 자유 보장

시민단체의 선거운동 자유가 이전보다는 완화되었으나 여전히 제한적이다. 시민단체들이 요구한 87조(단체의 선거운동 금지조항) 폐지와 58조(사전선거운동)의 수정을 국회가 받아들이지 않았기 때문이다. 정당의 후보추천에 대한 단순한 지지·반대의 의견개진 및 의사표현은 가능해졌지만, 선거기간에만 가능하고 방법도 제한시켰다. 예컨대 가두서명이나 장외집회가 금지됨으로써 시민단체의 선거운동은 여전히 불법의 테두리에서 벗어나지 못한 것이다. 87조는 전면 폐기하고 시민단체의 선거운동은 58조의 사전선거운동의 범주에서 제외해야 한다.

④ 교사 및 공무원의 정치활동 허용

현재 교사 및 공무원은 국가공무원법과 지방공무원법, 정당법(제6조)과 선거법(제60조 제4호)에 의해 정당 가입은 물론 일체의 정치 활동이 금지되어 있다. 이는 국민으로서 당연히 누려야 할 정치적 기본권을 침해받고 있는 것이다. 공무원이 국민 전체에 대한 봉사자(헌법 제7조 1항)라 하더라도 공무원으로서의 직무와 사적인 정치활동을 구별하지 않고 일반시민으로서의 사적인 생활관계에 대해서까지 정치적 기본권을 제약하는 것은 기본권의 본질적 내용에 대한 침해의 소지가 있다. 또 이는 과잉금지원칙(헌법 제37조 제2항)에 어긋나 위헌의 소지도 있다.

공무원이 지켜야 할 정치적 중립(헌법 제7조 2항)은 공무원이 당파적이거나 사익이 아닌 공익 우선의 행정활동을 하여야 한다는 뜻이므로 공무원이 국민의 한 사람으로서 당연히 누려야 할 정치적 기본권의 전부를 부정해서는 안 된다. 또 교육의 중립성 보장(헌법 제31조 4항)은 교원의 정치활동을 학교 안에서의 학생에 대한 정치교육과 정치선전, 선거운동을 제한하는 것이어야 한다. 교원이 학교에서의 근무시간 내의 교육활동 이외에 개인 자격으로 하는 정치활동까지 제한해서는 안 된다.

외국의 사례를 보아도 교육공무원의 정치적 기본권은 다 인정되고 있다. 미국의 교사들은 학교운영을 방해하는 정치운동 이외에는 모든 정치활동이 가능하다. 그리고 교사의 개인적 정치활동은 학교나 학생의 교육과정에 나쁜 영향을 미치지 않는 한 간섭받지 않는다. 독일은 □교원의 공무원법상의 특수지위이론□의 영향으로 정당 및 정치적 결사의 가입과 활동을 자유롭게 할 수 있다. 프랑스는 교육공무원의 노조 가입은 물론 정당활동과 그 밖의 정치활동의 자유가 보장되고 있다.

영국은 공무원을 그 직무의 성격과 권한 범위, 책임 정도에 따라 정치활동의 자유의 허용 정도를 차별화하고 있다. 정책형성에 영향을 미치는 상급공무원은 정당 가입의 자유만이 허용된다. 22%의 중급 공무원은 국회의원 입후보를 제외한 모든 정치활동이 허용된다. 40% 이상의 현업 공무원을 비롯한 하급공무원은 모든 공직의 입후보를 포함한 모든 정치활동이 허용되고 있다.

⑤ 선거연령 인하

96년 4.11 총선 직전에 만 20세가 되지 않아 투표권을 행사하지 못하는 대학 1, 2년생과 직장인 15명이 위헌 헌법소원 심판을 제기하였다. 20세 미만자에게 선거권을 주지 않는 선거법 15조가 헌법 1조 2항의 국민주권과 11조 1항의 평등권, 24조의 선거권을 침해한다는 이유였다. 그러나 97년 6월 26일에 헌법재판소는 선거법 15조에 합헌 결정을 내렸다.

판결요지는 □만 20세 미만자에게 선거권을 주지 않는 입법행위는 입법재량의 범위를 벗어난 것으로 볼 수 없다□는 것이다. 재판부는 □선거 연령을 20세로 규정한 것은 미성년자는 정치적 판단 능력이 미숙한데다 고교 재학생이 정치에 참여하는 것은 바람직하지 않다는 점 등을 종합적으로 고려한 합리적 입법으로 헌법이 보장하는 평등권 등에 위배된다고 볼 수 없다□고 밝혔다.

선거 연령 조정 문제가 이것으로 완전히 마무리된 것은 아니다. 선거 연령 20세는 18세부터 성인으로 인정하는 다른 법률과 형평에 어긋나기 때문이다. 민법에서는 18세부터 성인으로 취급한다. 18세면 부모의 동의 없이 혼인할 수 있고 운전 면허를 교부받을 수 있으며 공무원으로 임용될 수 있다. 또 유해한 작업장에서의 근로 자격, 병역 의무 및 현역 입대 자격 등도 18세가 되면 주어진다. 그런데 유독 참정권만 20세인 것이다.

만 20세 미만의 직장인은 세금은 꼬박꼬박 내는 등 국민의 의무를 다하면서도 이에 상응하는 권리, 특히 선거에 참여할 권리를 부당하게 박탈당하고 있는 셈이다. 이들에게 투표권을 부여하지 않는 것은 결과적으로 참정권의 중대한 침해가 된다. 선거가 정치적 판단력을 전제로 하기 때문에 연령에 의한 제한은 당연하고 합리적인 요건이지만 현재 세계적으로 선거연령이 낮아지는 추세이다. 많은 나라들이 사회적 정치적 변화에 맞추어 선거연령을 점차 낮추고 있다.

현재 만 18세를 기준으로 선거권을 부여하는 나라는 미국·영국·독일·프랑스·중국 등 70여 개 나라가 넘는다. 선거연령이 가장 낮은 나라는 이란으로 16세부터 투표권을 주고 있으며 북한만 해도 17세부터 투표권을 주고 있다. 우리 나라는 48년 헌법 제정 당시 일본을 참조하여 20세로 결정했는데, 50년이 지나도록 바꾸지 않고 있다. 우리 나라도 국민 정치참여의 폭을 넓힌다는 의미에서 선거 연령을 만 18세로 낮춰야 한다.

⑥ 선거기탁금 조정

2001년 9월 24일 국회 법사위가 선거법을 슬그머니 개정했다. 개정된 내용은 국회의원 선거기탁금 2,000만원을 1,500만원으로, 기탁금 반환조건을 유효투표 총수의 20%에서 15%로 인하 조정한 것이다. 이는 2001년 7월 19일 현행 기탁금이 □돈으로 피선거권을 제한□한 것이라는 헌법재판소의 위헌판결을 무시한 것이다. 그리고 선관위는 16대 대선을 앞두고 대통령 선거의 기탁금을 현재의 5억원에서 20억원으로 올리려 하고 있다.

헌법재판소의 위헌 결정문을 보면 기탁금이 왜 문제인지가 드러난다. 2,000만원 기탁금은 2000년 2월 16일 선거법을 개정하면서 당시 1,000만원을 두 배로 올린 것이다. 이에 대해 헌법재판소는 1,000만원도 과도하다고 지적하면서 폐지하지 않고 오히려 기탁금을 올린 정치권을 비판하였다. 위헌 사유는 □과도한 기탁금액은 당선가능성이 있는 서민적이고 진보적인 인사들의 후보등록을 불가능하게 하거나 현저히 어렵게 하는 것으로써 선거에 참여하려는 자를 경제적 능력에 따라 차별하여 □돈이 없는 자□로 하여금 국정에 참여할 기회를 근본적으로 박탈하고 있다□는 것이다. 따라서 2,000만원을 1,500만원으로 내린 것은 1,000만원도 과도하다고 지적한 헌법재판소 판결의 취지를 무시한 행위이다.

20%를 15%로 낮춘 기탁금 반환조건 개정도 마찬가지이다. 헌법재판소는 득표율 20%인 기탁금 반환기준이 너무 높다고 지적하였다. □기탁금 반환에 필요한 기준을 지나치게 높게 책정하여 선거와 국정에 참여할 기회를 가로막는 것□으로서 □민주주의의 본질에 위배□된다는 게 헌법재판소의 판단이다. 더군다나 지금처럼 2-3개의 거대정당이 존재하는 상황에서 □군소 정당이나 신생정당 후보자의 경우 100분의 20이라는 기준을 초과하기가 힘들게 될 것이므로 결국 이들 군소 정당이나 신생정당의 정치참여 기회를 제약□하게 된다는 것이다.

정치권은 기탁금과 반환기준을 대폭 내리지 않는 이유를 □후보의 난립을 막기 위해서□라고 주장한다. 후보 난립이라고 판단하는 기준이 명확하지 않다. 정상적인 선거가 치러지지 못할 정도가 아니라면 유권자의 관점에서 볼 때 후보가 많다는 것은 선택의 폭이 넓다는 것을 의미한다고 보아야 한다. 또 참정권이 국민의 기본권이므로 국정운영에 참가하고 싶은 사람들에게는 기회를 최대한 보장해주어야 한다. 정말로 후보가 난립하여 선거를 혼탁하게 한다면 선거법을 엄정하게 집행하면 된다. 유권자들이 알아서 가장 좋은 후보를 뽑을 수 있는 분위기를 만들어주면 된다. 후보 난립을 돈으로 제한하려는 것도 올바른 방법이 아니다. 정작 돈으로 선거를 혼탁하게 만드는 사람들에게는 2,000만원이 전혀 장애물이 될 게 없다. 오히려 깨끗하게 선거를 치르려는 사람들만 기탁금 때문에 참정권을 박탈당하는 일이 벌어질 수도 있다.

기탁금과 반환기준에 국제적으로 확립된 객관적인 기준은 없다. 기탁금과 반환기준 모두 없애는 것이 바람직하지만, 정말로 필요하다면 지금보다 대폭 낮추어야 한다. 예를 들어 오늘날 평균적인 직장인들이 받는 한달 치 임금 정도의 기탁금은 참정권을 제약하지 않을 것이다. 반환기준도 5% 정도로 하면 무리가 없을 것이다.

⑦ 등록사퇴시한의 통일

국회의원이 지방자치단체의 장 선거에 입후보하고자 할 경우에 등록일까지 의원직을 유지토록 하고, 지방자치단체의 장이 국회의원 선거에 출마할 경우 6개월 전에(다른 지역구에 출마하면 2개월) 사직토록 한 것은 명백히 평등을 해치는 불공정한 조항이다. 국회의원들이 입법권을 행사하면서 집단이기주의를 드러낸 이 독소조항을 고쳐 동일하게 만들어야 한다.

□ 의회 제도의 개혁

항 목	현 행	개정 방향
기록표결제 실시	본회의 표결시 찬반의원 이름 기록되는 전자투표 채택	기록표결제 예외조항 삭제로 표결결과 실명 공개
상임위 강화		동일 회기 동안의 상임위 이동 금지
소위원회 활성화	상임위별 3개 이내의 상설소위 설치 소위 활동 공개 속기록 작성 의무화	소위 속기록을 보고서로 대치하도록 한 단서조항 삭제
예결위원회 상설화	상설특별위원회 위원의 임기는 1년	상임위원회로 설치 위원 임기 2년으로
인사청문특별위원회	공직후보자 임명동의, 선출, 추천시 본회의 의결이전 인사청문회 개최 대법원장,헌법재판소장,국무총리,감사원장,대법관,헌법재판관,선관위원	모든 장, 차관과 장관급 국정원장, 검찰총장, 경찰청장, 국세청장, 방송위원장, 인권위원장, 부방위원장도 청문회

① 인사청문회 대상 확대

국무위원(장관), 각 부처 차관, 장관급 공직자, 검찰총장, 경찰청장, 국정원장, 국세청장 등까지도 청문회 대상으로 포함시켜야 한다. 그리고 방송위원장, 인권위원장, 부패방지위원장 등도 청문회 대상으로 포함시킬 지도 검토해야 한다. 국회에서 추천하지 않는 다른 헌법재판관과 중앙선거관리위원들도 당연히 인사청문회 대상이 되어야 한다.

② 예결위 상설화와 전문성 강화

상설화된 예결특위를 일반상임위로 바꾸어야 한다. 국회의 주요 권한 가운데 하나가 나라 살림살이 규모를 정하는 것이다. 그러나 예·결산 심사의 졸속으로 국회의 재정 통제 기능이 오히려 정부의 예산요구권에 밀리고 있다. 국회의 정부 예산안 조정 비율이 2% 안팎에 지나지 않았다는 점이 이를 잘 드러낸다. 전문성도 떨어지고 종합적인 시각에서 다루지 못하기 때문에 국회의 예산안 심의는 □통과 의례□일 뿐이다. 예결위 상설화는 예산안 심의는 물론 정부의 예산안 편성부터 시작하여 예산 결산의 모든 과정을 국회가 연중 심사하는 체제로 바꿔야 그 의의가 살아난다. 또 위원의 임기 1년은 당직자나 회직자를 제외한 모든 의원이 4년 임기 동안에 한 번은 예결위원을 할 수 있도록 만든 것으로 문제가 있다. 위원의 임기를 다른 상임위와 마찬가지로 2년으로 해야 한다.

결산을 충실하게 심사할 수 있는 방안을 모색해야 한다. 예결위가 국정감사가 끝난 뒤 구성됨으로써 결산 심사를 하지 않은 상태에서 국정감사를 실시했다. 따라서 지금까지 결산 심사는 충분히 검토되지 않은 상황에서 거의 문제제기 없이 통과되었다. 이 때 중요한 것은 결산 심의에서 발견되는 예산 집행 과정의 위법 부당한 행위에 대해서 무효 또는 취소시킬 수 있는 법적 효력을 주어야 한다는 점이다. 또 국정원과 국방부 관련 예산, 특별 교부금 등 국회가 제대로 심의하지 못하고 있는 예산 심의의 사각지대를 없애는 방안이 필요하다.

③ 위임입법(헌법 제75조)의 통제

위임 입법으로 만들어지는 많은 시행령(대통령령)이 국회에서 제정한 모법과 어긋나는 경우가 많기 때문이다. 해당 법률의 개폐 이외에는 행정입법권에 대해 뚜렷한 통제수단을 갖지 못한 국회에 입법거부권을 주던가 사후 보고제도를 의무화해야 한다.

④ 국정감사 운영방식 개선

국회가 가장 적극적인 형태로 행정부를 견제하고 통제할 수 있는 제도인 국정감사는 국회의 정책 의지를 국정에 바르게 반영시키기 위한 마지막 수단이다. 국정감사의 목적은 행정부의 과오 및 비리를 찾아내어 이를 올바른 방향으로 고치도록 하는 것이다. 다시 말하면 정부 정책이 국회의 입법 의도에 어긋나지 않았는지, 또는 엉뚱한 방향으로 추진되지는 않았는지 따지는 것이다.

국정감사제도의 운영 방식을 바꿔야 한다. 국정감사의 주목적은 예산 결산의 심사에 필요한 자료와 정보의 수집이나 실제로는 정치적 쟁점에 따라 운영된다. 국정감사를 지금처럼 20일 동안에 몰아서 실시하는 것은 문제가 있다. 짧은 기간에 너무나 많은 기관을 감사하다 보니 효율적이고 깊이 있는 감사가 불가능했다. 또 행정부가 감사에 매달리는 국정감사 기간 중에는 국정이 마비될 정도로 국정의 공백이 생긴다. 국정감사를 위원회별로 중복되지 않도록 일정을 조정해야 한다.

국정조사에 필요한 경우 감사원 및 관계기관에 인력지원을 요청할 수 있도록 한 것은 잘한 일이나 한 걸음 더 나아가 감사지정권을 주면 더 좋을 것이다. 위원회가 특정 사안에 대해 감사해서 국회에 보고할 것을 요구하면 감사원이 거부할 수 없도록 하는 것이다. 장기적으로는 대통령 소속의 감사원을 국회 소관으로 옮기는 문제도 검토해야 한다.

일정한 기간 동안 외부 전문가에게 의뢰해서 예비조사를 하는 예비조사제도를 도입한 것은 잘한 일이다. 여기에서 한 걸음 더 나아가 본회의나 국정조사위원회 의결로 국정조사 사안에 대해 특별 검사를 임명하도록 해야 한다. 국회의원에게 강제수사권이 없어서 국정조사에 필요한 자료와 증언의 확보가 대단히 어렵기 때문이다.

⑤ 입법 지원 조직 강화

국회의 입법 지원 조직은 능률성과 전문성 측면에서 문제가 있으며, 의원들도 입법 지원 조직을 거의 활용하지 못하고 있다. 국회사무처는 입법지원 체계 중심으로 구조 조정해야 한다. 현재 국회사무처는 입법보좌조직과 행정관리조직으로 이원화되어 있다. 그런데 입법보좌조직보다 행정관리조직이 더 크고 인원도 더 많다. 게다가 입법보좌조직마저 행정 관료화되어 있다. 행정관리조직을 크게 줄이고, 입법보좌조직을 늘려야 한다. 아울러 상임위 소속의 인원을 최소한으로 줄이고 나머지 인력과 기능을 입법지원조직으로 전환시켜야 한다.

예산 분석 전문 기구 보강도 필요하다. 예결위 활동을 돕는 입법 보조 기구로 1994년에 신설된 법제예산실이 있으나 예·결산 심사에 중요한 기능을 수행하지 못하고 있다. 예결위원들이 예산 및 결산 심의를 위한 각종 자료와 정보를 분석·평가하고, 정부 정책의 타당성과 효과 등을 분석·평가하는 것이 거의 불가능하다. 따라서 법제예산실의 인원을 늘리는 등 기능을 강화시켜야 한다.

상임위 심사를 거친 법안은 본회의 상정에 앞서 법사위를 거치게 된다(국회법 제86조). 법안의 오류를 막기 위해 법안의 체계, 형식, 자구 등을 심사하기 위해서다. 그런데 이 과정에서 법안심사가 지연되기도 하며 법사위의 업무도 과중해진다. 따라서 현행 제도의 법사위 심사절차를 법제실이 담당해야 한다.

⑥ 상임위 위원 정수 조정

상임위원회 위원 정수는 인기 상임위 집중을 방지하고 상임위 활동량에 따라 조정해야 한다. 재정경제위나 건설교통위는 정원이 30명인데 두 개 부처를 소관으로 하는 환경노동위나 과학기술정보통신위는 18명밖에 되지 않는다. 이것은 활동량에 따른 적정한 비율은 아니다. 게다가 재정경제위나 건설교통위 정수를 늘리고 환경노동위 등의 정수를 늘리려는 것은 말이 안 된다. 상임위 정수와 함께 환경노동위를 환경위와 노동위로 나누는 등 부처 단위로 상임위를 조정해야 한다.

⑦ 날치기 방지

적법한 의사절차를 거치지 않고 다수당이 일방적으로 비정상적인 방법으로 의안을 처리하는 날치기는 □다수의 횡포□로 소수자의 보호라는 민주주의의 기본 원리를 무시하는 행태이다. 또 날치기는 국회 운영의 파행을 불러오곤 했다. 날치기를 막기 위해 의사절차를 제대로 거치지 않고 통과된 안건은 무효 처리해야 한다.

⑧ 기 타

회의시간의 효율적 운영이 필요하다. 본회의를 오후 2시에 개의(국회법 제72조)하던 것을 오전 10시로 바꾸어야 한다. 로비 등의 잡음을 막기 위해 기업체 등 다른 직을 겸하는 의원을 유관 위원회에 배정하는 것을 금지해야 한다. 아울러 정당한 사유 없는 의원의 장기 불출석과 장기 해외 체류를 규제해야 한다.

또 의원 보고책임자 제도를 도입해야 한다. 중립적이지 않은 전문위원의 견해가 심사에 영향을 많이 주어, 결과적으로 전문위원이 입법과정에 상당한 영향을 미치기 때문이다. 전문위원의 검토보고를 없애고 위원 중에서 선출된 보고책임자가 입법보좌요원들을 활용하여 상임위 심의 과정을 책임지고 이끌어가야 한다.

□ 정당 제도의 개혁

항 목	현 행	개정 방향
공직후보 추천 민주화	공직선거 후보자 추천에 대의기관 의사 반영되도록 구체적 절차 당헌에 규정	상향식 민주적 공천절차 구체적으로 규정 위반시 공직후보 공천 무효화 당선시 당선 무효, 또는 선거무효 공천무효 다툴 수 있는 소송제도 도입
당원 의무 강화	당비 납부하거나 자원봉사자에 한해 공직선거후보자 및 당직자 선거권 부여	당비미납자의 권리 제한 당비대납 금지
여성할당제	비례대표 여성 30% 이상 할당	비례대표의 당선가능권에 30% 이상 공천하도록 구체적 명시 위반시 공천무효 조항
신생정당 차별 철폐		정당등록 취소 조항 삭제 시도 분산 의무조항 삭제

□ 정치자금 제도의 개혁

항 목	현 행	개정 방향
정치자금 수입지출투명화	회계장부 보존기간 3년 회계관련서류 열람기간 3개월	일정금액(예;50만원) 이상의 정치자금 수입지출시 수표사용 의무화 회계장부보존기간 기업수준(10년) 연장 선관위가 공인회계사 지정하고, 그 공인회계사가 선관위에 보고하도록 함 수입지출관련서류 열람기간 제한규정 철폐
선거국고보조금	유권자 1인당 800원	선관위의 철저한 회계감사 의무화 보조금 지출용도 규정 구체화-정책개발비
정당후원회	연간 납입한도액을 중앙당 및 시도지부는 1억원(법인은 2억원) 지구당 후원회는 2천만원(법인은 5천만원) 기부행위제한기간에 모금할 수 없는 것에 음악회 출판기념회 추가	후원회 대상 제한 후원회 회계보고시 수입부분 내역 구체적 제시
후원회 주체 확대		창준위, 자치단체장, 지방의원 추가
처벌		벌칙조항 강화 정치자금을 사적 경비나 부당한 용도로 지출하지 못하도록 한 금지조항에 처벌조항 추가

깨끗한 선거와 깨끗한 정치를 정착시키고 나아가 정치인과 공직자가 권력을 이용하여 뇌물을 받는 권력형 비리를 없애기 위해 정치자금제도를 바꾸어야 한다. 정치자금법(정치자금에 관한 법률) 개정의 기본원칙은 검은 돈이 정치에 끼여들지 못하도록 정치자금을 실명화시키는 것이다. 그리고 정치자금법에 의하지 않은 음성적 정치자금의 수수에 대한 처벌을 강화시켜야 한다.

정당의 보호 육성을 위해 국가가 정당에게 지급하는 국고보조금제도도 바꾸어야 한다. 국고보조금의 유용을 막기 위해 용도를 엄격히 제한해야 한다. 특히 정책개발에 의무적으로 사용하는 비율을 높이고 실질적으로 정책개발에 쓰이도록 해야 한다. 또 국고보조를 당비납부와 연계시키는 제도(matching fund)나, 납세자들에게 연말정산 때 자신의 세금 가운데 일부(예컨대 1%)를 정치자금으로 쓰는데 동의하는지 여부를 묻고, 동의하는 납세자의 세금에 해당되는 액수를 국고보조금으로 쓰는 일괄공제제도의 도입도 검토해볼 필요가 있다.

5. 맺음말

21세기는 참여민주주의 사회가 되어야 한다. 지금 거의 전세계적으로 경제 위기가 오는 것은 경제권력이 너무 비대해져 경제 논리가 모든 것을 압도하기 때문이다. 지금 세계적 차원에서 문제를 일으키는 것은 광폭한 국제투기자본의 탐욕적인 움직임이다. 이 국제투기자본을 규제하기 위해서는 참여와 자기 결정을 뿌리로 하는 참여민주주의가 이루어져야 한다.

도대체 정치란 무엇일까. 정치란 오늘의 문제를 해결하고 내일의 꿈을 주는 것이다. 우리 앞에 놓여진 문제를 해결하는 것, 설령 오늘 해결하지 못하더라도 내일이면 아니 모레면 해결된다는 믿음을 주는 것이 바로 정치이다. 그러나 과연 우리 정치가 이런 구실을 하고 있느냐는 질문에는 그렇지 않다고 답할 수밖에 없다. 오히려 문제를 만들어내고 국민을 절망에 빠뜨리는 것이 정치라는 것이 국민 대다수의 인식이다.

개혁은 새로운 국가 발전을 모색하는 과제이다. 이를 위해서는 국가 체제와 운영 원리를 전면적으로 뜯어고쳐야 한다. 새로운 개혁 이념과 발전 방향은 IMF 사태를 불러오는데 기여했던 두 갈래의 국가 발전 노선, 즉 관치 경제로 대변되는 신중상주의뿐만 아니라 시장만능주의를 전제로 하는 신자유주의까지 넘어서 나아가야 한다. 따라서 성장지상주의에서 벗어나 경제와 참여민주주의의 균형 발전이 개혁의 기조가 되어야 한다. IMF 위기는 일시적인 외환위기 때문에 닥친 것이 아니다. 우리 사회의 근원적이고 총체적인 부실이 IMF를 불러왔다. 따라서 땜질식의 임시방편적 개혁이 아니라 사회 운영 원리와 시스템의 작동 방식을 근본적으로 바꾸는 개혁이 필요하다. 패러다임의 전환이 필요하다.

노무현 시대는 문민과도기인 문민정부와 국민의 정부 시대를 마무리짓고 새로운 시대의 문을 열어가게 될 것이다. 문민과도기에 사회 전반적으로 민주주의가 확대되었지만 그 과정에서 부작용이 나타났다. 시행착오도 있었다. 또 앞만 보고 달리던 고도경제성장의 문제점이 IMF로 나타나기도 했고, 이 과정에서 국정운영에 실패한 정치는 지난날을 반성하기보다는 정파적 이해에 매달려 지역감정을 자극하는 등 퇴행적 행위를 서슴지 않았다. 사회 전체가 갈등과 대립에 시달리고 있으며, 생각의 차이를 근거로 상대를 증오하는 증오의 정치가 일상화되었다. 이 같은 야만과 광기의 역사를 청산하는 과제가 차기 대통령의 최우선 과제일 것이다. 따라서 통합과 조정, 올바른 인사, 국민 설득이 중요해진다.

16대 대선은 국민의 정치 불신과 정치무관심이 심각하지만 정치가 제 구실을 할 수 있을 거라는 희망만 준다면, 정치가 바뀔 수 있다는 가능성만 보여준다면 국민의 정치참여가 폭발적으로 일어날 수 있음을 보여준 사례가 될 것이다.

아직 한국정치의 새로운 패러다임이 만들어진 것은 아니다. □현재진행형□인 하나의 □가능성□일 뿐이다. 그 □가능성□이 현실로 나타나 새로운 정치가 이뤄지기를 기대해 본다.

자료【1】: 정당명부식 비례대표 선거제도란 무엇인가?

1. 비례대표제란

선거(選擧)는 공직이나 어떤 권위의 직위 또는 어떤 종류의 위치에 공식적으로 사람을 선택하는 것이다. 구체적으로 선거를 통해서 어떤 정당은 집권을 하게 되고 어떤 정당은 패배하여 힘이 약화되는 계기가 되는 것이다. 따라서 선거는 정당에게 정치적 지위를 부여하고 정치세력을 변화시키는 민주적인 제도이다.

선거제도는 다수대표제(多數代表制)와 비례대표제(比例代表制)로 나눌 수 있다. 다수대표제가 한 선거구에서 다수로부터 지지를 받은 후보가 당선되는 방식으로, 단순다수대표제와 절대다수대표제로 나뉜다. 단순다수대표제는 미국에서 발전한 선거제도로 □1구1인□선거의 현 국회의원 선거제도인 □1위제(1位制, simple-majority single-ballots)□를 표본으로 다수득표자가 당선되는 제도이다. 절대다수대표제는 프랑스에서 발전한 것으로 1차 투표에서 득표가 과반수에 미달할 때 □재투표제(再投票, double ballot system)□로 선출하는 방식이 표본이다. 현재 우리 나라 노동조합의 위원장 선거에 적용하여 과반수까지 2차 또는 3차까지 투표하는 선거 제도다.

비례대표제(proportional representation)는 선거에서 후보개인에게 투표하다보니 1등을 제외한 다른 후보 지지표 모두가 사표(死票)가 되고, 각 후보 정당의 전국적 지지도를 종합했을 때 득표율(得票率)과 의석수(議席數)가 불균형이 심하게 나타나면서 득표율과 의석수 비율을 가능한 비례로 일치시키기 위해 탄생한 선거제도로 1855년 덴마크에서 처음으로 실시된 이래 유럽에서 발전한 제도다. 따라서 비례대표제는 선거에서 정당간에 등록된 후보들의 당선과 그에 따른 각 당의 의석분포가 유권자들의 투표분포에 일치하도록 하는 선거제도이다. 비례대표제가 지향하는 바는 다음과 같다.

① 선거인의 의사를 존중하여 사표(死票)를 합리적으로 처리한다.

② 다양한 여론의 반영으로 소수당(少數黨)의 정치세력의 진출을 보장한다.

③ 정당정치의 지속적 발전과 각 당간에 정책대결(政策對決)이 가능하다.

④ 국민 지지도만큼 비례로 의석을 보장하고, 보궐선거(補闕選擧)가 필요 없는 제도이다.

따라서 비례대표제는 유권자가 선거에서 각 정당에 던진 표수(득표율)에 비례하여 각 정당에 의석을 배분하는 제도이다. 평소에 정책과 이념을 지지하는 정당에게 투표를 하는 선거제도로 □정당명부식 비례대표제(政黨名簿式 比例代表制, party list system proportional representation)□라는 것은 후보가 정당에서 제출하는 일괄 명부(list)에 의해 결정되고 선택된다는 의미이다.

2. 각 나라의 정당명부식 비례대표제 비교

정당명부식 비례대표제는 아직까지 우리 나라에서는 시행한 적인 없는 제도이지만 유럽의 여러 나라에서는 오래 전에 정착된 선거제도다. 각 나라마다 조금씩 다르게 운용하고 있으나, 여기에서는 이스라엘(네덜란드), 독일, 일본 등 3나라의 특징을 살펴보기로 한다.

■ 세계 각국의 의원정수와 선거구, 선거제도 비교

국 가	의원정수	선거구수	선 거 제 도
그리스	300	56	비례대표제
네덜란드	150	1	〃
노르웨이	155	20	〃
뉴질랜드	92	46	94년 1위제에서 독일식으로 개정
덴마크	175	17	〃
도미니카	91	27	〃
독일(하원)	656	328	비례대표제 (병용식)
미국(하원)	435	435	다수대표제(1위제)
베네주엘라	199	23	비례대표제
벨기에	212	30	〃
스리랑카	168	24	〃
스웨덴	349	29	〃
스위스	200	25	〃
스페인	350	52	〃
아일랜드	148	42	비례대표제(단기이양제)
영국	635	635	다수대표제(1위제)
오스트레일리아	124	124	선택투표제
오스트리아	183	9	비례대표제
이스라엘	120	1	〃
이탈리아	630	32	〃
인도	544	542	다수대표제(1위제)
일본(중의원)	500	300	다수대표-비례대표제 병립식(94년 개정)
캐나다	282	264	다수대표제(1위제)
콜롬비아	199	26	비례대표제
터키	450	67	〃
포르투갈	250	22	〃
프랑스	491	491	다수대표제(과반수 재투표제)
핀란드	199	15	비례대표제
한국	299	253	다수대표제(1위제) 전국구 병립

1) 이스라엘 정당명부식 비례대표제

이스라엘과 네덜란드는 완전한 정당명부식 비례대표제이다. 이스라엘과 네덜란드는 전체가 단일한 하나의 선거구로 하고 각 정당에 투표를 하는 방식이다. 이스라엘은 총 의석이 120석으로 정당명부식 투표를 통해 최저 1% 이상의 득표정당을 대상으로 의석을 배정하고 네덜란드는 총 의석 150석의 1로 0.67%를 제한선(制限線)으로 한다. 또한 선거구가 하나이고, 지역구 후보가 없는 것이 특징이다. 1인 1표제인데 정당에게만 투표한다. 중앙선거관리위원회가 98년 2월에 제출한 선거제도 개혁안과 같다.

2) 독일 정당명부식 비례대표제

독일은 한사람의 유권자가 정당명부(328명)에 투표하고 지역구 후보(328명)에게도 투표하는 1인 2표제이다. 중요한 것은 의석수 결정은 정당 득표율로 하는 것이다.(완전한 정당명부 비례선거제 영역)이다. 독일은 주(州)로 구성되는 연방(聯邦)국가이므로 지역 대표성을 인정하여 지역구 당선자가 절반이 되게 비례대표제를 보완한 제도이다.

독일의 의석 산출 방법은 약간 복잡한 과정을 거친다. 정당별 및 주별 배분 의석수는 제2표(정당명부 선거)의 득표율에 의해 결정된다. 헤어-니마이어식(Hare/Niemeyer)의 의석 산정(算定) 방식이 적용된다.

전체의석수 ×	A정당의 제2표 득표수	= A정당의 의석수
	전체정당들 (A, B, C )의 제2표 총득표수

여기서 소수점이 나올 경우, 전체 의석수에 모자라는 수만큼 소수점 이하의 크기 순서대로 의석이 하나씩 배정되며 이를 균형의석(均衡議席)이라 한다. 실제 산정 과정을 1987년 연방의회 선거의 결과로써 나타내면 다음과 같다. (당시 베를린의 특별 의석 22명을 제외하면 총 의석은 496석, 통일 후 현재의 총 의석은 656석)

■ 제1단계 : 각 정당에 배분될 의석수를 결정한다.

정당	총의석	정당별 제2표 득표수	제2표 득표수 합계	기본 의석수	최다과잉투표수법	배분의석
사민당 기민당 기사당 자민당 녹색당	496	14,025,763 13,045,745 3,715,827 3,440,911 3,216,256	÷37,354,502	186.236 173.223 49.339 45.689 41.511	+ 1 + 1	186 173 49 46 42
합계		37,354,502		494	+ 2	496

■ 제2단계 : 다시 헤어-니마이어식에 따라 각 정당의 주별 배정(선거구 의석과 주명부 의석을 모두 포함한) 의석수가 정해진다. (사회민주당의 예)

주	정당별 제2표 지역별 득표수	제2표 득표수 합계	기본 의석수	최다과잉투표수법	배분의석
슐레스비히 홀슈타인 함부르크 니더작센 브레멘 노르트라인 베스트팔렌 해쎈 라인린드 팔츠 바덴뷔텐베르크 바이에른 자아란트	679,229 427,872 1,967,443 198,920 3,216,256 1,370,454 912,175 1,643,202 1,816,885 316,502	÷14,025,763	9.007 5.674 26.090 2.637 62.236 18.174 12.096 21.791 24.094 4.197	+ 1 + 1 + 1	9 6 26 3 62 18 12 22 24 4
합 계	14,025,763		183	+ 3	186

같은 방법으로 기민당 173석, 기사당 49석, 자민당 46석 녹색당 42석 등의 주별 배정 의석수가 정해진다.

■ 제3단계 : 각 주의 선거구들에서 획득한 선거구(직선) 의석수를 정당별로 합산한 다음, 이를 위에서 정해진 정당별 총 배분 의석수로부터 감산(減算)한다.

■ 제4단계 : 감산되고 남은 수치만큼 주 명부에 기재된 후보 순서대로 주 명부 의원들이 정해진다.

○ 만약 제4단계에서 선거구의 직선 당선자 의석수가 제2표에 의해 배정 받은 정당 의석수보다 더 많을 경우, 이를 초과의석(超過議席)이라고 부르며, 아울러 일반 의석과 동일하게 인정한다.

○ 의석 결정에 적용되는 또 다른 조항은 정당의 집중 효과를 가져오기 위한 봉쇄조항(封鎖條項, threshold)이다. 이는 의회 체계의 기능을 제고시키고 정치 안정을 도모하기 위해 도입되었다. 그 내용은 정당이 전체적으로 최소한 5%의 득표를 차지했을 때, 혹은 최소 3개의 직선(直選)의석을 획득했을 때에만 의석이 배분되도록 규정하고 있다.

3) 일본 소선거구 비례대표 병립제

일본은 엄밀히 말해 비례대표제가 아니다. 부분적으로 비례대표제를 도입한 제도이다. 94년에 정치개혁을 명분으로 2-5명씩 선출하던 중선거구제를 포기하고 새로 도입하는 과정에서 기존정당의 이해관계에 매여 복잡하게 얽힌 결과로 탄생한 괴이한 형태의 변용된 제도로 학문적 용어로는 □소선거구 비례대표제 병립(竝立)식□이라고 하다. 일본은 다수대표제를 기본으로 하는 소선거구를 유지하고 정당지지 투표를 별도로 하여 비례대표를 선출하는 제도이다. 일본은 500명 의원정수에서 3백 명은 소선거구제로 선출, 200명은 정당 득표율로 의석 배분을 하는 제도이다. 비례대표선출은 권역단위(동북/관동 등)로 11개 권역별로 하고 있다.

■ 비례대표제를 실시하는 특징적인 나라의 선거제도 비교

	한국(현)	독일 하원	일본 중의원	스웨덴
의원 총수	299명	656명	500명	349명
지역구 선출	253명	328명	300명	29개 선거구
비례대표선출	46명(전국구)	328명(1:1)	200명(2:3)	310명/39명
투표방법	※ 1인 1표 후보자에 투표	※ 1인2표 후보자와 정당에 각각 투표	※ 1인2표 후보자와 정당에 각각 투표	※ 1인1표 정당과 후보에 선택 투표
의석배분방법	각 당의 후보자의 득표율	정당별 득표율에 따라 의석 수 할당->지역구 당선자 우선 배정->부족 분만큼 비례대표에서 채움	정당득표율에 따라 비례대표 의석 수만 할당	정당별 득표율에 따라 의석 수 할당(개인이 8% 이상 득표시 우선 배분)
비례대표 의석배분단위	전국 단위로 배분(1개)	독일 연방의 각 주 단위로 배분(16개 주)	몇 개의 광역행정구역을 하나의 권역(Block)으로 묶어서 배분(11개 권역)	310석은 지역 고정 배분(29개 주), 39석은 전국 득표 배분
명부작성 방법	전국구에 포함될 수 없음	지역구 출마자도 정당명부에 포함될 수 있음	지역구 출마자도 정당명부에 포함될 수 있음	정당명부 출마
제한선	5석이나 5% 득표	3석이나, 5% 득표	5석이나 2% 득표	4% 득표
선거구	소선거구	소선거구	소선거구	대선거구
성격	다수대표제	비례대표제	다수대표제	비례대표제

자료【2】: □독일식 1인2표 정당명부 비례대표제□를 제안한다.

기자회견문

□독일식 1인2표 정당명부 비례대표제□를 제안한다

여야 6개 정당 선거법개정논의 특별기구 설치, 10월 정기국회 입법을 추진하자

19일 헌법재판소의 판결은 한국사회 정치대개혁을 앞당기는 획기적인 계기를 마련한 것으로 그 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 이는 지금까지 정당보스의 사유물처럼 사용되어 왔던 전국구제도를 국민이 선택하도록 되돌려놓은 것이며, 아울러 기존의 보수정당들이 자신들의 기득권을 지키기 위해 기탁금 인상에 야합해 왔던 것에 준엄한 단죄를 내린 결정이다.

한마디로 이번 결정은 정책과 노선이 분명한 신진정치세력의 원내진출을 앞당김으로써 정쟁과 당략에 찌든 보수정당 중심의 한국정치를 근본적으로 개혁할 수 있는 전기를 마련한 것이다.

우리 당은 이미 지난 16대 총선 전부터 한국사회 정치개혁의 핵심은 국민의 의사가 정확하게 반영될 수 있는 □완전한 전국단위 정당명부 비례대표제□의 시행임을 주장해 왔으며, 아울러 기탁금 제도의 폐지를 역설해 왔다. 그러한 정치개혁의 노력은 비록 기성보수정당들의 당리당략 때문에 지난 총선에서는 관철되지 못했지만 이제 다시 새로운 전기를 맞고 있는 것이다. 이에 우리 당은 □1인2표 정당명부 비례대표제□의 도입을 포함한 완전한 정치개혁의 쟁취를 위해 혼신의 노력을 다할 것이며, 그 일환으로 다음과 같은 정치개혁 방침을 여야 정당과 제시민사회단체들에게 제안하는 바이다.

첫째, 헌재 판결에 따라 국회는 조속히 1인 2표 정당명부 비례대표제의 도입을 추진해야 하며 그 모델은 지역구를 존속시키면서도 국민의 의사를 의회구성에 정확히 반영할 수 있는 □독일식 정당명부 비례대표제□여야 한다. 그리하여 지역구 대 비례대표의 비율이 1:1로 유지되어야 하고 전국 단위의 단일한 정당명부가 작성되어야 한다.

둘째, 정당명부 비례대표제의 도입과 기탁금 문제 등 중요한 선거제도 개혁은 저질정쟁과 당리당략으로 일관하고 있는 기성정당들의 협상에만 맡겨 놓을 수 없다. 우리는 민주노동당을 포함한 여야 6개 정당이 공히 참여해 정치개혁 방안을 만들고 국민적 합의를 거쳐나가는 과정이 필요하다고 보며, 이를 위해 선거법 개정을 논의할 □여야 6개 정당 선거법 개정논의 특별기구□의 설치를 제안하는 바이다.

셋째, 그럼에도 불구하고 기성정당들이 정당명부 비례대표제의 도입에 미온적이거나 심지어 이를 저지하기 위해 저항할 가능성 또한 충분히 예상되는 일이다. 따라서  당리당략에 의해 선거법 개정이 좌절되는 것을 막기 위해 제시민사회단체들에게 전국적인 □1인 2표 정당명부비례대표제 쟁취를 위한 시민사회단체 공동대책기구□ 구성을 제안하는 바이다.

넷째, 기탁금제는 폐지해야 한다. 만약 기탁금제가 폐지되지 않고 현행보다 상당히 낮은 수준에서 결정된다면 이에 연동해 기탁금 회수요건 역시 획기적으로 낮춰져야 한다. 아울러 헌재의 결정사항과 중대선거구제 논란을 함께 처리하려는 당략적 태도에도 분명히 반대한다. 선거구제 문제 때문에 1인2표 정당명부 비례대표제 도입이라는 대의가 발목잡혀서는 안되기 때문이다.

다섯째, 이제 진정으로 국민의 손에 모든 공직후보의 선거권을 맡긴 만큼 내년 지방선거에서부터 1인2표제를 시행할 것을 제안한다. 현행 선거법은 광역시도의원수의 10%를 비례대표로 할당하고 있으나, 이 역시 간접투표에 의한 것으로서 지역주민의 의사가 반영되지 않는다. 내년 지방선거에서부터 1인2표제를 시행한다면 3년후 총선에서의 국민적 혼란은 쉽게 막을 수 있을 것이다.

우리는 이러한 제안에 대해 여야 각 정당들이 사심을 비우고 정치대개혁의 차원에서 진심으로 응하길 간곡히 촉구한다. 아울러 전국의 제시민사회단체는 한국사회 정치대개혁의 초석이 될 정당명부 비례대표제의 도입을 위해 공동대응기구에 적극 참여할 것을 거듭 제안하는 바이다.

2001년 7월 20일

민 주 노 동 당

<토론회 내용요약>

사회 : 손호철(서강대 정치학)

손혁재 선생님의 발제문은 전체적인 정치개혁의 방향에 대해 포괄적으로 잘 정리해 주셨습니다. 그렇지만 오늘은 제한된 시간문제와 주최측의 요구도 있었기 때문에 정치개혁 전반의 문제를 토론하기보다는 최근 논란이 되고 있는 선거구제 개혁 방향에 대한 문제로 압축해서 발제와 토론을 진행해 주셨으면 합니다.

발제 : 손혁재(참여연대 운영위원장)

현행 선거법 대로라면, 총선 실시 1년 전까지 선거구를 획정해야만 한다. 즉, 2003년 4월까지는 선거구를 획정해야 하고, 그러기 위해서는 이때까지 선거구제 문제를 마무리해야만 한다. 정치개혁의 시간이 많이 남아있지 않다. 그리고 지난 대선을 통해 정치개혁에 대한 민심의 그러났다. 정당명부비례대표제 도입, 선거공영제 도입, 정치자금 관련법 개정, 정당의 공천제도 민주적 개혁 등이 정치개혁의 핵심과제이다.

노무현 후보의 당선 이후 중대선거구제가 정치개혁의 상징이 되었다. 그러나 중대선거구제는 올바른 정치개혁의 방안이 아니다. 지역감정을 해결할 수 있는 수단도 아니고, 돈을 적게 쓴다고 하는데 그런 주장은 한번도 증명되지 않은 주장이다. 과거 전두환 정권 시절 1구 2인 동반당선제도가 실시될 때 언론을 통해 엄청난 돈이 지출되었다고 보도되기도 했다. 오히려 지역감정을 해소하고 돈선거를 없애기 위해서는 정당명부비례대표제가 도입되어야 한다. 이 정당명부 비례대표제는 선거과정에서 국민의 뜻을 의석으로 제대로 반영할 수 있는 제도이다.

이미 지난 2001년 현행 전국구 의석배분 방식에 대한 위헌판결을 받았기 때문에, 정당명부 비례대표제를 포함해 어떤 식으로든지 개정해야만 하는 것이다. 선거구제 개혁과 관련해, 현재 민주당에서 제기하는 중대선거구제 보다는 정당명부 비례대표제를 도입해야 한다. 정치권에서의 정당명부 비례대표제 논의는 지난 14대 총선부터 시작되었으나, 본격적인 논의는 16대 총선 직전인 지난 98년부터 99년 사이에 시작되었다. 당시 국민회의(현 민주당)가 정당명부제 안을 만들어, 자민련의 동의까지 얻은 이후 한나라당의 반대로 무산되었다. 그러나 이제는 헌법재판소의 판결로 정당명부 비례대표제를 도입할 수밖에 없게 되었다.

그러나 정당명부 비례대표제의 도입 자체보다는 어떤 방식으로 도입하느냐가 더욱 중요한 과제이다.

먼저, 지역구와 비례대표 비율을 어떻게 할 것인지가 매우 중요한다. 현재 지역구와 전국구의 비율은 4.9:1이다. 이러한 전국구 비율은 직능대표나 사회적 약자, 진보정당 등의 원내진출이라는 관점에서 매우 적은 것이다. 그러나 정당명부 비례대표제가 도입된다면 이것은 턱없이 적은 비율이다. 98년 당시 민주당 안의 논의과정에서 2:1까지 검토되다가, 당시에는 3:1로 민주당 당론이 결정되었었다. 그러나 정당명부 비례대표제의 취지를 제대로 살리기 위해서는 적어도 1:1은 되어야만 한다.

두 번째로는 진입장벽에 관한 사항이다. 5% 이상의 정당지지율을 얻은 정당에게만 비례대표 의석을 주어야 한다는 논의가 정치권에 있었는데, 사실 정당지지율이 5%라면 현재 의석수(273석) 기준으로 14석에 해당하는 지지를 확보한 정당에게 하나의 의석도 주지 않겠다는 것이다. 5%의 봉쇄조항은 지나치게 높은 장벽이다. 그들은 □군소정당□의 난립을 막기 위해서 이런 봉쇄조항이 필요하다고 주장하고 있지만,  사실상 신진 정치세력의 원내진출을 막고자 하는 것이다. 역대 대선결과를 보더라도 5% 이상의 지지를 얻은 후보자는 그렇게 많지 않다. 양 김이 각각 출마한 경우와 박찬종, 정주영, 이인제 등의 경우를 제외하면 사실상 전무하다. 따라서 봉쇄조항은 2% 혹은 1석으로 대폭 낮추어야 한다.

세 번째로는 명부작성의 민주화와 관련한 것이다. 98-99년 논의 당시 한나라당의 반대 논거 중의 하나가 □정당명부 비례대표제를 통해 제 2의 유정회를 만드는 것 아니냐?□고 제기했었다. 제왕적 총재가 당권을 좌지우지하는 상황을 전제로 그런 주장이 제기된 것이었다. 따라서 이번 기회에 명부작성의 민주화 규정을 확실히 해야 한다. 예를 들면, 당 공식기구에서 2-3배수를 작성하고, 전당대회 등의 정당의 공식적인 의결기구를 통해 순위를 결정하는 방식을 생각해 볼 수 있다.

다음으로 명부작성을 전국단위로 해야 한다. 당시 국민회는 □지역갈등 문제□를 해소하기 위해서는 권역별로 해야 한다고 주장했으나, 바로 그 이유 때문이라면 전국단위로 해야 한다.

그 외에도 선거법 개정 협상 과정에서, 선거연령을 18세 인하하는 문제와, 공무원 교사의 정치활동 자유 보장 등에 대해서도 심도 깊은 논의가 필요하다. 또한 지난 16대 총선 직전 국회의원 의석을 줄였는데, 정당명부 비례대표제의 온전한 실현을 위해 예전의 300석 규모로 재조정하는 것도 검토해 볼 수 있다고 본다.

토론1 : 송영길(새천년민주당 국회의원)

내가 비록 민주당 소속이지만, 중선거구제에 대해 반대한다. 일본의 경우를 보더라도 지난 92년쯤에 중선거구제를 소선거구-정당명부 비례대표제로 바꾸었는데, 당시 이것이 정치개혁의 핵심이었다. 중선거구제가 되면, 당내 경쟁이 치열해지고, 자연히 계파정치가 확대된다.

동료 의원들 사이에서도 중선거구제의 폐해에 대한 의견이 있다. 중선거구제 하에서는 한 지역구에 국회의원이 2-3명이 존재하게 되는데, 현역 국회의원간의 지역 활동에 비교가 되고, 심한 경쟁이 발생하게 되는 부담이 생긴다. 예를 들어 상임위 활동 때문에 다른 의원들은 참석하고 혼자 지역일정에 참가하지 못하는 경우 지역에 관심이 없다는 식의 목소리가 나온다.

차라리 대선거구제라면 논의할 수 있지만, 중선거구제도는 문제가 많다. 예를 들어 인천의 경우 전체 지역구가 11석인데, 이를 통폐합해서 하나의 선거구제가 된다면 검토해 볼 여지가 있다.

한나라당 내부에서도 동반당선 때문에 내심 중선거구제로 가는 것을 지지하는 분위기가 있는 것 같다. 지난 2000년 국회의원 의석수를 낮춘 것은 정치권이 무기력하게 대중들의 요구에 편승한 것은 대중적 포퓰리즘이다. 사실 국회에 일할 의원들이 부족하다. 재선 이상된 많은 의원들은 의정활동보다는 당권을 위한 계파관리 등에 많은 정렬을 쏟고 있다. 정치개혁은 의원개개인의 이해가 아니라 정치발전이라는 관점에서 이루어져야 한다.

끝으로 신진정치세력의 정치적 진출을 봉쇄하는 진입장벽을 낮추고, 교섭단체 의석 수를 10석으로 줄여야 한다. 본관 공관사용이나 국고보조금 지급 조건 등 원내 교섭단체에 지나치게 권한이 집중돼 있어, 구성 요건을 낮춤으로써 소수 개혁세력의 활동 활로를 보장해야 한다.

토론 2 : 유기홍(개혁국민정당 집행위원 겸 정책위원장)

지난 대선의 결과로 정치적 세력 교체의 토대가 마련되었다고 평가한다. 또한 인터넷의 영향력 강화로 정치패러다임의 교체가 있었고, 이전 선거의 □지역주의, 금권정치□ 등이 완화되었다. 또한 □희망돼지□로 상징되는 저비용 선거의 토대를 마련했다.

이렇듯 달라진 정치적 환경에서 선구제 개혁은, 여전히 의회권력을 장악하고 있는 수구 보수 세력의 교체를 통한, 본질적 의미의 정치적 세대교체를 이뤄내는 방향으로 가야 한다. 즉 국민의 뜻이 정확히 반영되는 선거제도가 마련되어야 한다. 또한 선거구제 개혁은 정당개혁과 맞물려 진행되어야 한다.

선거구제 개혁의 구체적 방향으로는 첫째, 사표를 방지하고 표의 등가성을 실현해야 하며, 둘째, 지역주의, 고비용 정치 등 극복해야 한다. 이런 큰 틀에서, 개혁국민정당은 창당하지 얼마 되지 않은 정당이어서, 아직 확정된 당론이 있는 것은 아니지만, 지금까지 논의되고 있는 사항을 중심으로 선거구제 개혁방향을 말하겠다.

우리 당에서는 시민사회단체연대회와 민주노동당이 제기한  □1인 2표 정당명부 비례대표제□를 검토했고, 이 안에 찬성한다. 우선 의선배분은 독일식으로 하고, 원칙적으로 지역구대 비례대표 비율은 1:1이어야 한다. 그리고 현실적으로는 비례대표 비율이 적어도 30%에서 50%까지는 되어야 한다. 신진정치세력들에 대한 봉쇄조항도 1석이나 2%로 대폭 낮추어야 한다. 지역구의원 선출방식과 관련해서는 소선거구제와 함께 중대선거구제를 함께 검토해야 한다고 본다.

오늘 토론회의 부제가 □정당명부 비례대표제냐, 중대선거구제냐□인데, 이는 부적절하다고 본다. 마치 정당명부제와 중대선거구제, 둘 중 하나로 선택해야 한다는 의미로 비춰진다. 정당명부제를 도입하고, 지역선거의 경우 소선거구제나 중대선거구제로 할 것인지를 함께 검토할 수 있다. 오늘 발제와 토론에서 중선거구제의 문제점을 집중적으로 지적하고 계시지만, 기존의 소선거구제의 폐해에 대해서는 거론되지 않고 있다. 특히 한나라당과 민주당의 지역독점 구도를 깨는 것이 핵심적인 과제이다. 1:1의 정당명부제가 도입되지 않을 경우, 이를 통해서는 지역주의를 가라앉힐 수 없다.

정당명부제와 중대선거구제를 결합하면, 지역주의를 타파하는 한편, 사표에 의한 민의의 훼손을 극복하는 데도 도움이 된다. 따라서 정당명부 비례대표제를 전제로 한 중대선거구제 도입을 검토해 볼 만하다고 본다.

국회에서 선거개혁 과정을 논의하는 과정에서, 의석을 많이 가진 기존의 정당간의 타협의 산물로 될 공산이 크기 때문에, 이들을 압박할 수 있는 장치가 필요하다. 오늘 이 자리에서, 민주노동당과 시민사회 단체에게 제안을 드리고 싶다. 선거구제를 포함해서 전반적인 정치개혁을 위한 진보정당과 시민사회단체들이 함께 하는 가칭 □정치개혁국민운동본부□를 만들 것을 공식 제안한다.

토론 3 : 노회찬(민노당 사무총장)

정치개혁의 핵심은 영호남 지역구도에 편승한 보수 양당체제를 해체하고, 다양한 사회의 이해를 대변할 수 있는 다당제로 가는 것에 있다. 특히 선거구제 개혁의 방향은 정당득표율에 따라 전체의석을 배분하는 완전한 정당명부비례대표제가 되어야 한다. 최근 중대선거구제 논의는 많은 혼란을 양산하고 있다. 전체 의석을 정당득표율로 결정하는 독일식 정당명부제를 전제로 한 중대선거구제인지, 아니면 다수대표제와 비례대표 의석이 구분된 일본식 정당명부제를 전제로 한 것인지에 따라 차이가 크다. 무엇보다 유권자의 의사를 정확히 반영할 수 있는 정당명부비례대표제를 온전히 실시하는 것이 가장 중요하다.

현재 노무현 당선자가 추진하는 중대선거구제 논의가 일본식으로 갈 경우 문제가 심각하다. 중선거구제는 양당 구조를 온전, 강화시킨다. 민주당의 주장처럼, 영호남에 타당 후보자 3-4명이 당선될 가능성이 있다고 해서 지역주의를 타파하는 것이라 볼 수 없다. 지역주의 해소를 위해서라도 정책선거가 가능한, 정당명부제로 가야 한다.

특히 최근의 중대선거구제 논의는 온전한 정당명부비례대표제의 실시를 가로막는 수단으로 이용될 가능성이 크다. 앞의 발제와 토론에서도 나왔지만, 중선거구제는 계파정치와 돈선거라는 폐해 문제가 있다. 또한 선거구가 넓어질수록 인물 중심의 선거로 치뤄지는 경향이 강해진다. 중대선거구제가 마치 새로운 정치세력에게 새로운 활로를 가져다 줄것이라고 생각하는 것은 한국의 정치현실에서 환상이다.

선거개혁 논의를 민주당이 제 1당이 되기 위한 수단으로 접근해서는 안된다. 따라서 정치개혁의 논의를 정치권에게만 맡겨 놓을 수 없다. 선거구제 개혁 등은 국민투표를 해서라도 정치개혁을 바라는 전체 국민의 의사가 반영되는 방법으로 결정해야 한다.

토론 4 : 박상훈(고대 연구교수)

현재 이 토론의 핵심쟁점을 분명히 해야 한다. 이 토론회는 정치개혁의 핵심과제인 선거제도와 관련 단순다수제를 유지할 것인가? 정당명부비례대표제를 도입할 것인가가 핵심쟁점이다. 중대선거구제는 단순다수제의 변형이다.

2차대전 이후 선거제도의 변화는 비례의 문제, 정당구조의 안정성 문제였다. 비례성 문제는 민주주의의 중요한 이론이다. 유럽의 경우, 2차 대전 이후 파시스트 정당의 출현을 막는 방편으로 봉쇄조항을 만들었다. 독일의 5% 봉쇄조항은 2차대전 이전으로 돌아가서는 안된다는 사회적 합의 속에서 파시스트 정당의 출현을 막기 위한 것이었다.

안정성 문제와 관련해서 양당제 논의가 진전되었다. 그런데 정국운영의 안정성 문제도 최근의 북유럽에서 보여지듯이 다당제 자체가 문제가 되는 것은 아니다. 유명한 정치학자인 로버트 달도 미국 양당제도의 문제점에 대해 지적하고 있다. 특히 인종, 종교 등 사회적 균열이 적은 우리나라에서 다당제는 걱정하지 않아도 된다.

지역주의는 지역감정 때문이라기 보다는, 분단상황에서 이념적으로 협소한 정당체제와 산업화과정에서 국가주도의 자원배분구조가 결합되어 발생한 문제이다. 특히 정당구조가 소수 엘리트 카르텔에 의해 독점되었다. 따라서 중대선거구제는 지역주의 해소의 해결책이 아니다.

토론 5 : 전인권(민주사회정책연구원 연구교수)

문제는 선거구제를 국회의원들이 심각하게 고민하지 않는데 있다. 선거구제를 결정하는 사람(국회의원)과 개혁시키려는 세력(진보정당, 시민사회단체) 사이에 불일치가 존재한다. 목마른 것은 원외에 있는 세력이므로, 선거개혁을 위해 계산적으로 접근하는 것이 필요하다.

변화된 정치 지형 속에서 민주당보다는 한나라당에 대한 전술적 접근이 필요한데, 주목할 세력들은 차기 총선에 위기감을 갖고 있는 의원들과 동요하는 부산경남 출신 의원들에 대한 전략적 접근이 필요하다.

또한 선거구제 변천 과정에서 좌절했던 역사적 교훈을 잘 분석해 보아야 한다.