『정당개혁, 이렇게 하자』

□ 일 시 : 2003년 1월 29일(수) 오후 2시~5시

□ 장 소 : 국회 귀빈식당

정치개혁을 위한 시민사회단체 연대

정당개혁, 어떻게 하나?

서 상 섭 (국회의원, 한나라당)

Ⅰ. 정당개혁의 필연성

1.  12/19 대선교훈 : 정당외면 -> 정치권개혁 -> 정치개혁

1) 변화된 환경의 재확인

- 글로벌□디지털□네트워크 시대로의 본격적인 진입

2) 사회 신주류의 등장과 선언

- 세대중심의 이동(50대→30대): 도덕□이상을 앞세운 개방적·수평적 집단

3) 국민의 <변화와 개혁>에 대한 요구 분출

2.  정치내부구조의 모순시정 : 독과점□유신잔재□관행의 청산

1) 훼손된 삼권분립의 <정상화>

- 집행(행정) 중심적 사고틀 전환 : 전횡·독점·대립각(흑백) 구도

2) 약체 입법부 <바로 세우기> : 국회독립운동

3) 왜곡된 정당구조의 <혁파> : 사당화된 비대조직의 정비

- 정당과 시민사회간의 막혀있는 통로, 직업전문적인 정치선거꾼의 장막 제거

II. 정당개혁의 방향

1. 조직 중심의 정당 → 정책·홍보 중심의 정당

- 동원구조 타파, 국민참여의 제도화

2. 보스 중심의 정당 → 당원 중심의 정당 →  supporter 중심의 Network

-지지 유권자의 유연한 수평적 연결형태(정당일체감의 약화현상)

3. 지역주의 정당 → 정책 중심의 정당

4. Analog 정당(일방향) → Digital 정당(쌍방향 e-party)

※ 미분화 정당의 유지배경 : 분단□반공□권위주의□지역주의 체제

III. 정당개혁의 기본 내용

1. 중앙지도체제 개편

- 당권분산형 : 위원회 체제

1) 중앙당의 대대적인 경량화 : 집행위원회 체제 도입

① 전국당원대회

- 대통령후보 지명, 집행위원 선출, 주요정책 결정 등

(국민참여제도 보장/primary)

② 집행위원회 : 60여명의 집행위원(지역대표 및 기능대표)

·지역대표 : 권역별 인구비례로 집행위원 규모를 산출하고 지역별 전당원대회에서 직선, 전국당원대회 추인(40명 내외)

·직능대표 : 청년·여성·농민·노동 등 20명 내외(전당원대회 선출)

③ 상임집행위원회

- 집행위원 가운데 6-10명내 호선, 상임집행위원장(윤번)은 평상시 실권없는 의전상 대표 역할, 전당대회·대선·총선·지방선거시 선거실무 관리역할

2) 총재·최고위원·사무총장·대변인제 폐지

- 중앙당 조직 : 권력型 → 관리型 (개념전환)

- 중앙당 슬림화, 사무처 축소 : 집행위원장 산하의 사무처장

3) 중앙당의 기능축소

- 현재의 방대한 상설조직과 기구 축소, 운영비□인건비 축소

- 원내중심 정책정당화에 따라 당 정책부문 국회 이관

- 조직관리 홍보에 주력하는 자원봉사자 중심의 조직으로 개편

- 비선거기간에는 최소한의 인원배치, 선거기간에는 자원봉사자 중심 운영

- 외부 직능단체와의 의사소통체계 강화, 당 정책결정과정에 참여 보장

4) 지원기능 중심 체제

- 후원회 지원, 원외 관계, 당원관리 지원

- 정책제안 지원, 선거 지원 시스템

- 당원대상 민주주의 소양교육 실시, 프로그램 연구·개발

- 여론 수렴 프로그램 개발 및 조사

- 일상홍보, 민원접수처리, 국고보조금 관리, 당원교육, 전당원대회 준비·주관, 대통령후보선출, 각급 선거대책 수립 지원 등

5) 지지자중심 수평구조 : 인터넷 디지털 정당화

- 기본적으로 인터넷은 손쉬운 지지자 결집 통로로 부상

·조직차원 : 후원회원/당원가입·관리, 후원금/당비 납부 등

·홍보차원 : 정강·정책 홍보, 정책제안 등

·기    타 : 민원접수, 전당원 투표제 등 인터넷 활용

6) 중앙당의 재정구조 투명화 : 정치자금구조 개혁

- 외부 회계법인 감사의 의무화

- 분기별 인터넷 공개

7) 중앙당사□연수원□시도지부 당사 등 부동산의 정당소유금지

2. 지구당 폐지

1) 정당개혁의 핵심은 <불법과 돈먹는 하마조직>인 지구당폐지에서부터

① 현행 지구당 제도 : 한국정치 개혁방향과 정면배치

- 현재 지구당은 위원장이 바뀌면 당원도 바뀌는 위원장 득표동원 사조직

- 한국정당모델로 유럽식(대중정당, 이념정당)을 지향하지만, 현실은 미국식(실용정당, 선거정당)으로 변하고 있음을 확인(국민적 요구)

- 현실적 대안모색 : 대중조직 정당보다는 실용적인 선거정당이 보다 바람직한 대안으로 대세형성, (유럽식) 당원에 기반한 정당보다 (미국식) 정책지지자에 기반하는 정당으로 전환하는 것만이 살아남을 수 있는 유일대안

② 지방자치제도 활성화에 부응

- 지방자치제도의 정착→ 유권자의 지역민원□의견수렴□조정 : 지방자치단체장과 지방의회 의원들의 고유권한부문

- 국정반영/입법부문만을 여과하여 관장 : 국회의원의 지역구 볼모 방지

2) 지구당 → 비상설 당원협의기구(연락소) 구성

- 현행의 지구당조직은 고비용 저효율 정치구조의 핵심이므로 폐지하고,

자발적 당원조직인 비상설 당원협의기구 운영

- 비상설 당원협의기구는 당원의 당비로 운영하고, 협의기구 대표(지역구 관리자)는 당원협의기구 진성당원들의 투표로 선출

- 협의기구(대표)의 역할은 당원 관리, 공직선거 후보선출 경선관리, 공직자평가□공개토론, 대의원파견, 선거지원, 후원회관리, 자원봉사자 관리, 선거운동, 지역입법자료 관리 등

- 공직후보자와 원천적으로 분리된 지역지지자들의 개방적 자발적 후원연계망

3) 공천제도 → 선출직의 상향식 경선 제도화

- 공직자 후보자 선거구별 자유경선 통해 선출

(당원/국민 참여비율 :  5:5, 인터넷, 휴대폰 방식 도입)

- 지역구 관리자(舊지구당위원장)와 공직후보자의 분리

- 중앙당 공직후보자심사위원회 구성, 경선 후보의 추인

4) 시도지부 → 시도별 지역위원회

- 기존의 지구당 기능을 단계적으로 권역별로 묶어 총괄 대행

- 지역당원의 진성당원화

·진성당원에게 지도부선출과 공직후보자 선출에 참여할 권한을 부여하는 전당원체제 단계적 실시

- 진성당원 등록관리, 지역모임관리, 민원사항처리 등 기존의 지구당업무 이관

3. 원내중심의 정책정당화

1) 기본방향

- 지금까지 관행화된 집권만을 위한 정당간의 소모적 정쟁을 지양하고

원내중심의 정책정당화로 정당간 정책경쟁 유도

- 기존정책 및 입법관련 중앙당 조직은 국회내 공간으로 이전

- 의회개혁과 동전의 앞뒤 : 행정부로부터의 독립, 정당으로부터의 독립

2) 구성과 역할

① 의원총회 : 입법/정책문제에 관한 당론결정의 최고 의결기관

② 운영위원회 : 교섭단체대표(총무), 정책위원장, 상임위간사단(당연직 부총무)으로 구성, 20명 내외로 원내지도부 구성

③ 정책위원회 : 운영위원회 산하에 분과위원회를 두고, 국회상임위원회 분류에 따라( 16∼18개 정도) 분과위원회 구성

④ 상임위 간사 : 해당 상임위의 당 정책총괄과 현안별 대변인 역할

3) 의회운영의 혁신 (정책정치 중심이동 : 정당→국회)

① 의원총회의 최고의결기구화

② 국회 교섭단체대표(총무) 중심체제 확립

- 원내대표□총무□정책위원장 : 의원총회 직선

- 총무의 전횡을 막는 방안(의총의 총무소환권 등)

③ 상임위원장 위상강화, 실질기능화, 지도부 역할

- 상임위원들이 간사와 상임위원장을 결정, 간사의 당연직 부총무 겸임

- 상임위 배정 : 원내총무가 의견수렴 조정, 의원총회에서 추인

④ 당 정책위 기능의 국회이관

- 국회의원 중심의 정책논의 활성화를 위해 중앙당 정책위 소속의 실무팀   을 원내총무실로 이관하여 통합하고, 분과위원회 활동 지원 및 국회의원   의 입법활동 보좌 강화

4) 기타 잘못된 의회관행 바로잡기

① 정당국고지원금의 정책개발 목적화(국회 정책연구재단)

- 정당국고지원금 30%(정책개발비)→ 70%수준 상향 조정

② 여야영수회담 폐지 : 국회의원의 당론 예속화 탈피

③ 법사위 전횡 방지 : 법안내용 수정 방지, 제도적 장치

④ 예결위 독선 방지 : 예산심의 월권제한

⑤ 전원위원회 운영, 본회의 표결 요구권 확보(30인)

⑥ 상임위 전문성 강화 : 전문적 위원장선출, 법안·예산·청원심의의 정당           독자성 확보, 당 전문위원제 도입(정책경쟁)

⑦ 본회의·상임위 좌석배치 변경

- 본회의 : 정당별 좌석배치 → 가나다순 좌석 배치

- 상임위 : 여야정당 대립 배치 → 입법부 對행정부로 정렬 배치

⑧ 국회의원의 독립성(자율성과 책임성) 강화

- 자유투표제·실명투표제 실시

- 원내총무실의 의원인감 회수(법안/소집..)

- 상임위 교체시 본인 동의(1개월이내 교체금지)

-본회의/상임위 생방송 중계

정당개혁, 이렇게 하자

민주당 이미경의원

1. 정당개혁의 원칙과 방향

▲ 노무현후보의 당선은 낡은 정치를 청산하고, 새 정치를 하라는 준엄한 국     민의 명령. 정치권은 □필요에 의한 개혁□이 아닌 □생존을 위한 개혁□을 할     수밖에 없는 상황

▲ 민주당 : 당후보의 대선승리에도 불구하고, 수권정당으로서 국민신뢰획득     실패. 국민경선 도입 등 정당개혁의 단초 마련에도 불구하고, 대선과정에     서 경선불복 등 구태 재연. 국민에게 겸손하고 자신에게 철저한 개혁 절     실 → 당 개혁특위 발족

▲ 당 개혁의 3대 원칙

- 당정분리 원칙 견지

국민들 일각에서 당정분리 원칙 고수해야 하는가에 대해 의문. 단기적 성과를 위해서는 당선자 개입, 일사분란한 지휘 필요. 그러나 제왕적 대통령 부작용 고려한다면 당내에서 자체적으로 개혁하는 것이 장기적으로 바람직

- 국민참여에 의한 당개혁

국민주권 시대 개막. 국민경선, 대선 과정에서 보여준 국민의 정치적 역동성에 대해 깊은 신뢰. 민주당 개혁특위 5대 도시 개혁토론회 개최. 국민의 뜨거운 참여의지 확인. 당의 문호를 개방, 국민에 의한, 국민을 위한 정당개혁 추진. 국민의 OK할때까지 개혁

- 제도개혁를 통한 인적교체

대선 공과를 중심으로 인위적인 인적청산론 제기(살생부 파문). 그러나 과거처럼 당주도세력에 의한 자의적 인적청산은 정치보복으로 인식될 우려. 제도개혁을 통해 국민과 당원이 직접 참여하는 방식의 자연스러운 인적교체가 이루어지는 것이 타당. 지도부 교체 역시 인적청산 차원이 아닌 개혁을 위한 기득권의 포기를 촉구하는 의미.

▲ 당 개혁의 방향

* 당 간부와 당원간의 차별, 당의 주류와 비주류의 차별, 지역에 의한 차별, 연령에 의한 차별, 성에 의한 차별, on-line과 off-line의 차별을 없애는 것이 당 개혁의 핵심

- 국민통합 정당 : 지역·세대·계층·성별 차이를 뛰어넘는 국민정당 지향

- 당권을 국민과 당원에게 : 진성당원화, 상향식 공천, 전당원투표제 도입

- 고비용 저효율 정당구조를 개혁 : 중앙당 슬림화, 전자정당화

- 국회 중심의 정당운영 : 정책기능의 원내이관, 원내정책 중심의 정당

2. 정당개혁의 주요 과제

□ 지도체제 개혁방안

* 현행 최고위원제(합의형 집단지도체제)는 시행결과 당권다툼, 소수의 전횡 등 계파정치의 한계 노출

* 소수 지도부의 전횡을 방지하면서도 자유방임, 무책임 폐단을 극복할 수 있는 효율적인 방안 마련이 필요

▲ 순수집단지도체제(집행위원회 체계)

- 특정지역, 특정계파 출신의 지도부로는 국민의 의사를 수렴하는 투입기능(input function)이 제한적. 지역, 성, 세대, 계층별로 다원화된 의사가 골고루 투영될 수 있는 국민정당구조로의 개편이 절실. 기존의 당권 개념을 원천적으로 없애고, 당지도부가 아닌 당 대표부 혹은 집행부로서 대체.

- 각 지역 당원들의 직접투표로 지역 대표부를 선출하여 중앙 대표부에 파견토록 하는 방안. 지역별 인구비례를 중심으로 배분(여성, 청년 할당 전국단위 선출)

- 총선이나 대선에서의 적극적 대처가 어려울 수 있으며, 강력한 집행력과 추진력을 필요로 하는 개혁작업에 있어서 리더쉽의 문제를 야기할 수 있음

* 전당대회 혹은 전당원 투표로 대표 선출 → 리더쉽 보완

▲ 단일성 집단지도체제

- 현행 제도에서 최고위원 수를 축소. 대표의 권한을 강화. 최고위원회의 의결권 배제. 당무위원회의 지역대표성 및 권한 강화 등으로 현행 제도의 단점 보완

- 강력한 추진력과 리더쉽 확보에 장점. 그러나 기존의 당권개념 유지, 소수의 전횡 제어할 수단 미흡.

□ 중앙당 효율화 및 정책기능의 원내 이관 등 원내정당 기반 구축

* 정당간의 소모적인 정쟁 지양. 입법기관인 국회의원들의 자율성을 바탕으로 활발한 정책경쟁 유도, 고비용저효율 정당운영극복 차원에서 원내정당화는 바람직한 방향

* 그러나 지역당 체제 하에서 원내정당은 국민의사 수렴에 한계. 지역간 교차당선이 가능한 상황이 도래할 때까지 원내외 병립정당 체제로 운용 - 당의 법적 대표권과 정책대표권을 분리(투톱체제) - 중앙당은 조직관리, 기획 등으로 기능 정예화, 당 외곽 연구소 설립으로 정책지원. 정책기능은 원내로 이관

* 원내정당의 기반강화를 위한 방안(정책기능 원내 이관)

- 의원총회 : 전당원투표에 의해 결정된 정책사안을 제외한 일반적인 당의 정책을

심의의결하는 최고 결정기구

- 원내총무 : 정당대표연설, 정당교섭권 부여, 2년 임기를 보장

- 수석부총무 2인 : 정책수석, 운영수석을 두고, 의원총회 직선으로 선출

정책수석이 사실상의 정책위의장 역할 수행(산하에 16개 분과위원회 설치)

- 상임위원장, 간사가 기존의 정조위원장 및 현안별 대변인 역할 수행

□ 공직후보 선출방안 - 상향식 공천

* 최근 당 개혁과 관련, 여러 가지 갈등이 초래되고 있는 원인은 차기 총선의 공천권 행사와 관련되어 있음. 당권이 소수에 집중되는 체제 하에서는 공천권이 핵심적 사안으로 부각될 수밖에 없음. 그러나 상향식 공천제도가 확립되면, 공천권과 관련된 논란은 사실상 의미가 없어짐.

* 상향식 공천의 부작용 우려 시각 잔존. 동원선거의 구습이 남아있는 상태에서 부적격자가 금권과 조직을 동원하여 공직후보로 진출한다면 개혁이 아니라 반개혁이라는 지적. 그러나 국민과 당원에 대한 믿음이 중요. 부작용 최소화를 위한 방안 마련을 전제로 상향식 공천제도 전면적인 시행이 바람직

- 중앙당에 당내외의 덕망있고, 공정한 인사로 인사위원회를 구성, 당의 이념과 노선에 적합한 인물들을 발굴함과 동시에 시민운동단체의 의정활동 평가 자료 등을 기초로 공정하게 심사하여 부적격자는 공직후보 피선거권 제한(공직후보 인증제 도입)

- 각 지역의 당원 및 지지자는 중앙당이 추천한 인물을 놓고, 직접 투표를 통해 공직후보를 선출. 각 지역의 선관위, 시민단체가 참여하는 중립적이고 객관적인 선거관리위원회를 설치하여 선거과정을 엄밀히 관리

- 경선방식은 당원과 국민이 함께 참여하는 국민경선제 방식. 신청자를 공모, 인구비례(성, 연령, 지역 등)를 고려하여 적정한 수를 배분하는 것이 현실적

□ 당원 및 대의원 구조 개선방안

- 진성당원화는 유럽식 모델. 영국노동당 450만 당원, 독일 사민당 550만 당원 확보. 우리나라는 민노당 3만, 개혁당 3만명 등 소수정당이 모범을 보이고 있음.

- 진성당원화는 전근대적 동원정당체제를 극복하고, 당원에게 권리와 의무를  부여, 당원중심의 정당화를 이루기 위해 반드시 필요한 과제이나, 한국적 현실을 고려할 때 한꺼번에 이룰 수 없는 한계가 있음.

- 진성당원화 개념을 당비납부라는 제한적 측면에서만 접근할 것이 아니라 자원봉사, 후원 등 참여자의 수준과 방법을 다양화할 필요가 있음

- 대의원은 전당원대회가 현실적으로 불가능한 상황을 고려, 당원의사 대리기능 차원에서 존립의 의미가 있었으나. 인터넷 투표 등 전당원 의사결정 참여가 가능한 상황에서는 대의원제 폐지, 전당원투표제 도입 적극 검토 필요.

□ 전자정당화 및 커뮤니티 중심의 당원활동 보장

* 고비용 저효율의 현행 정당운영 방식을 현격히 개선할 수 있는 방안이 바로 인터넷 전자정당화.

* 인터넷 전자정당화 구현 시 의사결정의 신속성, 광역성이 보장되며 공개적이고 투명한 정당운용이 현실화될 것.

- 당원들에게 인터넷ID를 부여하여, 당원들의 인터넷 직접투표 활성화

- 정보격차 해소 차원에서 당원 컴퓨터 교실 운영 필요. 당분간 당원대회 등 각종 선출행사는 on-line과 off-line을 상호 혼용하는 방안 검토.

- 중앙당 홈페이지를 당원 포탈 사이트화. 지역별, 연령별, 성별, 관심분야별 커뮤니티를 형성.

□ 지구당 개혁

* 지구당이 고비용정치의 온상이 되고, 제왕적 지구당위원장 폐단이 지적되면서 지구당 폐지론이 제기되고 있으나 소선거구제 유지 시 지구당 전면폐지는 어려움이 있음

* 지구당위원장과 공직후보의 분리, 관리위원장제 도입 등 차선의 방안이 검토되고 있으나, 각각 장단점이 있음

정치개혁과 정당개혁의 방향

손 혁 재

1. 머리말 - 정당은 어떤 존재인가

□ 현대민주주의 ; 정당을 중심 매개로 하여 정당본위의 대표체제에 입각한 대의정치

○ 현대민주정치는 정당정치-정당 없이 민주정치 효율적 운영 불가능

○ 정당 없는 의회제 존재 불가능

□ 정당의 의미

○ 정치과정에서 이익결집과 이익표출을 담당하는 가장 공식적인 집단

○ 국민의 정치참여와 직결되어 있는 정치제도

○ 정당을 통해서 정치구성원들의 이해관계가 집결되고 표출

○ 정당은 권력을 추구하는 사적인 정치결사인 동시에 권력이 갖는 공적인 속성으로 말       미암아 공공성을 보장받으면서 국가이론상 국가기구로까지 평가받기도 하는 이중적       성격의 특수한 정치조직

○ 정당의 이러한 공적 속성 때문에 정당은 사적 결사임에도 불구하고 정당법과 정치자       금법, 선거법 등의 법률에 의해서 결성되고 그 법률의 보호를 받는 법정기구로 존재

□ 정당의 개념정의

○ G. Sartori - 정당은 이념과 노선을 같이 하는 일군의 정치인들이 집권/권력장악을        목표로 결성한 현대사회 최고의 정치조직

○ E. Burke - 정당은 어떠한 주의 주장을 같이 하는 사람들이 공동으로 노력하여 국       민이익을 증진시키고자 결합한 단체

○ J. Bryce - 정당은 불가피한 것이며 어떠한 나라에서도 자유가 보장되고 있는 나라      에서는 정당이 존재하지 않는 나라가 없다. 정당은 법률상의 정부에 대해 지배권을       행사하는 제2의 비법률적 정부이다.

○ S. Neumann - 정당은 현대정치의 생명선이며 그 성질과 조직은 민주정치의 승패를      판정한다

○ K. Loewenstein - 20세기의 현대 국가는 정당국가이며, 국민주권의 자리를 실제적으       로는 정당주권이 차지하고 있다.

○ G. Leibholz - 20세기의 현대 민주주의 나라는 국민주권의 원리에 입각하고 있으면       서 정당국가적으로 조직되지 않을 수 없고 정당을 통해 19세기까지의 자유롭고 대의       적·의회적인 민주정치가 20세기의 국민투표적 민주정치로 바뀌었다

□ 정당의 위기

○ 1960년대에 들어서면서 정당의 위기 징후 나타남

○ 1960년대말부터 시민사회의 요구나 이익을 정책결정과정에 전달하는 매개체로서의        정당을 시민운동단체로 대체하려는 움직임 나타남

○ 전통적으로 정당이 담당했던 역할을 이익집단이나 언론 또는 조합주의적 이익매개기       구(corporatist intermediation)가 점차로 빼앗아온 데다 산업화의 진전에 따른 시민사       회의 균열구조의 다원화 내지 집합주체에 바탕을 둔 정당들로 하여금 시민사회의 이       익이나 요구를 점차 대변하기 어렵게 만들었다.

○ 국가와 시민사회를 연결하는 매개자로서의 정당의 역할을 축소될 수밖에 없었고 정       당이 할 수 있는 역할이 줄어든 만큼 대중들의 정당에 대한 불신이나 소외감 커졌다

○ 정당이나 이익집단 또는 조합주의적 이익매개기구에 포섭되지 않은 시민들은 시민운       동과 같은 새로운 정치(new politics)에 의존 경향 강화, 이런 경향은 정당에 대한 지       지 약화시켰다

○ 기존의 정당들은 이런 변화하는 환경에 적응하기 위해 이익집단이나 국가에 대한 의       존도(예, 정치자금, 정책) 더욱 강화시켰으나 시민과의 거리만 더욱 멀어졌고, 정당무       용론까지 등장

2. 한국정당 무엇이 문제인가

□ 한국정당정치의 병폐

○ 정당이 정권을 만들어내는 것이 아니라 정권이 필요에 의해서 정당을 만들어냄

· 정치권력이 정당의 민주적 경쟁을 통해 형성되는 것이 아니라 권력의 필요에 의해         서 정당이 탄생

· 스스로의 힘으로 권력을 창출하지 못하는 권력불임의 정치결사체

· 유일한 권력창출의 사례인 국민회의도 정당보다는 □준비된 지도자□와 특정지역에          의한 권력창출 성격이 더 강함

○ 정권과 더불어 정당이 수없이 만들어지고 없어지는 등 정당이 정권과 운명을 같이         함으로써 정당의 수명이 짧고 무원칙한 인맥집단으로 전락

· 이승만과 자유당

· 박정희와 공화당

· 전두환과 민정당

· 노태우와 민자당

· 김영삼과 신한국당(이회창과 한나라당)

· 김대중과 민주당

○ 주요한 정치적 변혁이 정당에 의해 주도되지 않았음

○ 정당에 대한 국민의 부정적 태도가 정치외적 특정집단의 물리적 힘에 의한 변혁시도       의 길을 터 주었음 - 정당은 변혁의 원인제공에 대한 책임을 지고 강제로 해산되었       다가 재창당되는 악순환이 반복

□ 한국정당의 문제점

○ 정책이나 이념, 노선이 아니라 특정한 지역에 압도적인 지지기반을 갖고 있는 카리       스마적 1인 보스를 중심으로, 보스와의 연줄로 모인 무원칙한 인맥집단

○ 전근대적·후진적 정당

· 정책대결이 실종된 지역대결구도 아래서 노선과 정책보다 지역주의와 연고주의에         의존해서 연명

· 지역연고성의 중시가 정당의 이념적 혼재를 초래, 모든 정당에 진보와 개혁, 보수         와 수구가 특별한 갈등 없이 공존하는 세계정당사 특유의 감자부대정당                  (potato-sack party)

○ 진보 없는 보수 정당 체제 ; 분단구조를 빌미로 보수정당으로 구성된 경직된 이념체       제 아래서 진보와 개혁을 거부하고 새로운 사회세력의 정치참여를 거부

○ 일인 주도의 불안정한 휘발성 정당(one-man, unstable, volatile party) ; 1인 보스에       의한 정당의 사당화와 당내민주주의의 실종으로 정당의 운영과 의사결정이 비민주적       이고 정당의 창당과 해산, 정당간 이합집산과 합종연횡, 정치인의 당적 이동이 아무       런 견제장치 없이 무원칙하게 빈발

○ 역사 없고 뿌리 없는 과두정당(oligarchical party) ; 당원의 지지와 참여 없이 정경유       착과 사조직에 기초해서 소수 기득권층에 의해 정당이 운영됨

◎ 정당의 역할 조직상의 특성, 운영방식은 정당지도부를 포함한 구성원의 의지보다는       시민사회의 균열구조와 정치제도 정치적 커뮤니케이션의 유형 등 환경적 요인에 의       해 규정됨

◎ 정당-국민의 대표를 선출하는 선거정치를 사실상 독점(선거정당)

3. 힌국정당의 개혁방향

□ 정당개혁의 방향

· 1인 보스체제의 사당구조 탈피

· 망국적 지역대결구도 해소

· 정책을 중심으로 하는 대중정당

· 경직된 보수정당체제 탈피

○ 시민적 토대를 바탕으로 한 대중정당

· 정당의 인적·물적 토대 구축

· 진성당원의 당비에 의한 정당재정의 자립적 토대 구축

· 재정의 자립과 민주적 운영이 전제되지 않는 정당의 민주화는 불가능

· B(Boss) + □(후보 자신)의 지역주의 선거 극복

○ 이념과 정책, 노선의 동질성을 바탕으로 한 정책정당

· 정책의 차별성을 바탕으로 한 정당대결구도

· 보수와 혁신의 병존

· 중앙당을 관리 조직 중심에서 정책생산 중심으로 변환

○ 민주주의의 내적·외적 확장

· 당내 민주주의 활성화

· 시민사회의 요구에 대해 개방적인 정당구조

· 중앙당과 지구당의 관계 수평화(지구당의 권한 강화)

지구당의 독자적 결정권 + 해당 공직자의 지구당 선출

+ 지구당 수준의 정책개발 + 지구당에 국고보조금 일부 지급

○ 정치자금의 투명하고 효율적인 운용

· 정경유착에 의한 정치자금의 사적 조달 금지

· 정당과 지구당 차원의 소액다수의 정치자금 모금기회 확대

· 지구당 당비 일부의 중앙당 지원 의무화

· 정당재정의 예산결산제도 도입

· 정당재정 결산의 공개제도 의무화

□ 바람직한 정당의 역할과 조직

○ 역할

· 지방정부(의회와 단체장)와 중앙정부(의회와 대통령)의 구성을 주도

· 지역주민은 물론 복수로 존재하는 기능별 조직의 지지를 얻을 수 있다. 이를 위한         방법으로 직능대표제 대폭 도입

○ 조직과 운영방식

· 지구당이나 시도지부의 권한과 역할을 대폭 강화. 이들에게 그 지역에 관련된 정         책이나 지방정부의 단체장이나 의원후보의 공천에 관한 권한을 부여한다(분권화)

· 지구당이나 시도지부는 당원의 직접참여와 투표에 의해 모든 의사와 당직자를 결         정한다(직접민주주의)

· 기능별 조직의 정당에 대한 영향력을 확대하기 위해 이들의 정치자금 제공이나 일         정한 당직자 지분 또는 공직자 후보에 대한 공천권을 보장한다. 입장이 다른 기능         별 조직은 서로 다른 정당에 참여할 수 있다(기능별 대표의 참여보장)

· 정당이 위와 같은 역할을 효과적으로 수행하도록 하기 위해서는 정당의 민주적 운         영방식만이 아니라 이에 맞게 선거구제도나 당선자결정방식도 마련되어야 한다.

시민사회단체가 제안하는 정치개혁의 방향과 과제

정치개혁 4대 방향 26개 과제

새로운 정치를 위해서는 정당과 국회의 민주성, 투명성, 책임성을 획기적으로 강화하고 국민참여가 일상화된 구조개혁이 이뤄져야 할 것이다. 이러한 방향에 근거하여 정당개혁, 선거개혁, 국회개혁, 정치자금제도개혁 등 각 분야의 혁신을 이끌어나가야 한다. 정치개혁추진을 위한 범국민협의체가 구성되면 다양한 견해들을 집약하여 정치개혁의 청사진이 제시될 수 있겠지만 국민적 토론을 활성화하자는 취지로 우선 시민사회단체가 주장하는 정치개혁의 방향과 과제를 내놓는다.

Ⅰ. 정당 민주화 및 정책정당화를 통한 선진정치 구현

정당은 국가기관이 아니고 자발적인 정치적 결사이기는 하지만 공직선거, 국회운영, 행정부의 조직 및 정책결정 등 광범한 국정분야에서 중요한 공적인 기능을 수행하고 있기 때문에 헌법과 법률에서는 복수정당제를 보장하고 정당의 설립 및 활동에 대하여 일반결사와 달리 특별한 보호를 하는 한편, 그 공적기능에 비추어 공적의무도 부과하고 있다. 즉, 정당의 목적, 조직, 활동이 민주적이어야 하며 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 갖추도록 하는 공적의무를 명시하고 있는데, 여기서 정당의 목적, 조직과 활동이 민주적이어야 한다는 것은 정당이 내부적으로도 민주적이어야 한다는 것을 의미한다.

제 1과제 : 상향식 후보추천절차를 구체적으로 규정

현행 상향식 정당민주주의에 관한 규정은 추상적이어서 실효성이 없으므로 정당법 31조 2항 개정하여 각 정당의 당헌을 구속할 수 있는 구체적인 상향식 후보추천절차 규정을 신설해야 한다. 일반당원 비밀투표나 국민참여형 경선 등의 민주적 후보선출 방안을 명시해야 한다.

제 2과제 : 저비용, 고효율의 당내 경선제도 확립

저비용, 고효율의 당내 경선과정을 확립해 나가기 위해 정당은 경선 관리를 선관위에게 맡기는 것이 바람직하다. 또한 사전선거운동 제한규정을 폐지하여 경선 과정에서 들어가는 비용까지를 선거자금으로 산정하여야 할 것이다. 또 정치자금 모금 주체를 지방선거에 나온 후보나 당내 경선에 나온 후보에게도 허용하여 현행 정치자금 모금에 대한 제도의 모순을 시정해야 한다.

제 3과제 : 비례대표 공천의 민주적 규정

지금까지 비례대표 후보자의 선출과정이 공천장사라는 표현이 있을 만큼, 선정과정에서 당 지도부 일부에 의해 결정되어 왔고, 그에 따른 잡음이 끊이지 않았다. 정당법 31조 6항 신설하여 비례대표 후보자의 선정과정에 당원의 의사가 수렴될 수 있도록 민주적 선출과정을 구체적으로 명문화한다.

제 4과제 : 비민주적 공천에 대한 처벌 강화

정당법 31조 5항 신설하여 공천소송에 따른 사법적 심판과 함께 국고보조금을 삭감하게 하여 정당의 민주적 공천을 유도하고, 비민주적인 공천에 대해 공천무효가 되게 하여 비례대표 선출 과정의 민주성과 투명성을 강화한다.

제 5과제 : 비례대표 50%, 지역구 30% 공천으로 실질적인 여성할당제의 도입

2000년 2월의 정당법 개정에 따라 비례대표 30% 이상을 여성으로 추천하도록 하였으나, 일부 당이 당선 가능성이 낮은 하위 순위에 공천함으로써, 여성할당제의 도입취지를 무색케 했다. 각 당이 이번 대선과정에서 공약했듯이 관련 조항을 좀더 구체화하고 비례대표 추천시 50%할당을 의무화해야 할 것이다. 지역구 후보의 경우에도 30% 여성할당제를 지켜나갈 수 있도록 하고 상향식 후보선출과정에서 이러한 규정이 지켜지지 않을 경우 정당에 대한 국고보조금 지급을 삭감하는 등의 실질적인 제재조치가 이뤄져야 한다.

Ⅱ. 후보자간 차별방지 및 사표방지를 통한 참여민주주의 실현

민주주의국가에서 선거제도는 국민의 의사를 정치적 대표로 전환시키는 제도적 장치이기 때문에 바람직한 선거제도의 조건은 무엇보다 유권자의 의사를 왜곡 없이 의석으로 전환시킬 수 있어야 한다. 정당명부식 비례대표제는 그런 의미에서 사표를 방지하고 다양한 정치적 의사를 반영하는 유효한 제도가 될 것이다. 현행 선거법은 피선거권을 돈으로 제약하는 높은 기탁금, 그리고 표의 등가성을 심각히 훼손하고 있는 지역간 인구편차 등의 많은 문제점을 안고 있다. 또한 기성 정치인과 원외 정치인, 그리고 무소속 후보간의 차별조항은 출마자간 기회균등의 원칙을 심각하게 훼손하고 있다.

제 6과제 : 유권자의 의사가 정확히 반영되는 1인 2표 정당명부제 도입

1인 2투표의 독일식 정당명부 비례대표제 도입하면, 제2표인 정당득표율에 따라 의석수를 결정하므로 평소 정책과 정당지지율이 곧 국회의석수가 되고, 제1표인 지역구 당선자를 우선 배분함으로써 공개적인 국민적 검증절차도 걸칠 수 있다. 또 소수당의 정치적 진출을 보장하고 정당정치의 지속적 발전과 각 정당간의 정책대결을 유도할 수 있다. 정당명부는 전국단위 방식으로 실시하고, 비례대표 배분에 참여하는 기준은 유효투표의 2%로 실시하는 것이 바람직하다.

제 7과제 : 돈 선거를 방지하고, 기회균등을 보장하는 선거공영제 도입

현재의 청중동원·조직가동 식의 돈 많이 드는 선거방식을 미디어 중심의 새로운 선거방식으로 전환하고, 정책대결과 건강한 정치적 담론을 형성하는 선거문화를 정착시키기 위해 선거공영제 도입하는 것이 바람직하다. 선거공영제는 선거비용의 대부분을 국가에서 부담하여 후보자간 기회균등을 보장할 수 있다. 또 선거공영제 혜택을 받을 수 있는 적절한 진입장벽의 수준은 유효득표의 2%로 한다.

제 8과제 : 돈으로 피선거권을 제한하는 기탁금 대폭 하향 조정

대통령선거는 3천만원, 국회의원선거는 100만원, 시·도지방의원선거는 50만원, 시·도지사선거는 300만원, 자치구·시·군·구의 장선거는 100만원, 자치구·시·군·구의원선거는 50만원 정도로 하는 것이다. 피선거권을 높은 기탁금으로 제한하는 것에 대해 헌법재판소로부터 위헌 판결을 받은 만큼 대폭 하향조정이 필요하다. 후보난립 방지책은 입후보 요건을 강화(선거권자 추천인 수를 확대)하는 것으로 대체하는 하는 것이 바람직하다.

제 9과제 : 정치인을 배제하고 선관위 산하에 선거구획정위원회 설치

선거구획정위원회를 국회에 두는 것이 아니라 선관위 산하로 두어 정치인을 배제하고, 정당추천인사와 학계, 시민단체, 통계청 전문인사 등 전문가를 포함한 민간으로 구성하며 10년 이내에 수정을 금지하는 강제 조항을 둔다.

제 10과제 : 지역간 인구편차 인하로 표의 등가성 확립

2001년 10월 25일 헌법재판소가 현행 선거구간 인구편차가 4대 1에 이르는 것에 대해 위헌결정을 하였다. 이렇듯 지나친 인구편차는 투표가치의 평등을 심각히 침해하는 것으로 최소한 3대 1 이내로 줄여야 한다.

제 11과제 : 포괄적 사전선거운동 제한 규정 폐지를 통해 후보자간 차별 철폐

법정 선거운동 기간 이외에는 선거 운동을 금지하는 포괄적인 제한은 선거운동의 과열과 혼탁을 방지하는데 일정 정도 효과가 있는 것은 사실이다. 그러나 무소속 출마자와 정당 출마자, 신규 후보자와 기성 정치인 사이의 실제적인 차별이 있기 때문에, 또 정당활동이라는 이름으로 사전선거운동 기간에 실질적인 선거운동이 전개되므로 실효성을 잃은 포괄적인 제한규정은 폐기하는 것이 좋다. 선거운동의 공정성을 담보하는 방안으로는 무조건 제한하는 것보다는 선거운동 비용이나 그 방법을 제한하는 것이 합리적이다.

제 12과제 : 유권자의 자발적인 정치참여 보장을 통해 참여정치 실현

유권자의 자발적인 정치참여는 장려하고, 구체적인 불법행위에 한해서는 규제하는 방향으로 개선하여야 한다. 16대 대선 과정에서 선관위가 사이버 공간 내에서의 자발적인 정치참여, 선거참여 활동을 지나치게 규제한 것은 국민의 표현의 자유와 정치활동, 결사의 자유까지도 침해할 수 있는 위험한 결정이었다. 선관위가 아래로부터의 정치참여 시도는 장려하되 이러한 활동 가운데 불법행위가 있다면 그것을 엄벌하는 형태로 선거관리에 임하도록 관련법을 개선해야 한다.

제 13과제 : 선거연령을 국제적 수준으로 하향 조정

선거권 연령을 현행 20세에서 18세로 낮추어야 한다. 선거관리위원회 자료에 따르면 세계 168개국 중 선거연령이 20세 이상인 국가는 우리 나라를 포함해 23개국에 불과하다. 대다수의 국가(143개국)가 선거연령을 18세 이하로 하고 있는 국제적 추세를 봐서도 선거연령의 인하가 필요하다.

제 14과제 : 시민단체의 선거운동 자유 보장

국민들이 자발적인 의사로 모인 시민사회단체의 공적인 정치참여 (유권자 운동)를 가능해야 한다. 이러한 유권자 운동은 좁은 의미의 선거운동과 구별하여 유권자운동은 허용되어야 한다. 그리고 유권자 운동은 후보자 등의 선거운동 기간 내외를 불문하고 인정되어야 한다.

Ⅲ. 정치자금 투명성 확보 및 국고보조금제도 개혁을 통한 정당 체질 개선

정치자금법은 음성적인 정치자금의 정치권 유입을 차단하는 한편, “정치자금의 적정한 제공을 보장하고, 그 수입과 지출상황을 공개”함으로써 민주정치 발전에 기여함을 목적으로 하고 있다. 그러나 현행 정치자금법은 정치자금 수입·지출의 투명성  확보가 유명무실하다. 특히 정치자금의 수입부분에 대한 유효한 검증장치가 전혀 없는 실정이다. 또한 정당의 회계보고에 대한 검증장치가 부족하여 그 내용을 신뢰할 수 없다. 다음으로 국가예산으로 지급하고 있는 국고보조금 제도를 전면 개혁해 정당의 체질개선을 유도하는 한편, 그 지출용도를 엄격히 제한하여야 한다.

제 15과제 : 정치자금 수입지출의 투명성 확보

정치자금법 22조 1항 개정하여 정치자금의 수입·지출시 수표사용이나 카드사용을 의무화함으로써, 음성적인 정치자금의 정치권 유입을 차단하는 등 정치자금 흐름의 투명성을 확보해야 한다.

제 16과제 : 정치자금 수입내역의 신고 및 공개

후원금 및 당비의 수입금액, 일시, 성명, 주소 등의 구체적인 내역을 신고하도록 의무화하고, 100만원 이상의 경우 이를 유권자에게 공개한다. 현행법에서는 수입금액만을 신고하도록 하고 있을 뿐, 그 내역을 확인할 수 없도록 하고 있다. 일정액 이상의 경우 수입의 구체적 내역을 함께 공개함으로써 투명성을 높여야 한다.

제 17과제 : 국고보조금의 합리적 계상 및 배분

현재 국고보조금의 액수는 선거권자 1인당 800원을 기본으로 하고, 선거가 있는 해에는 선거권자 1인당 800원 또는 600원을 추가하여 산정하도록 하고 있다. 일단 선거공영제가 확대될 경우 국민 부담을 줄이고, 중당앙의 비대화·권력집중화를 막기 위해 선거보조금은 폐지하는 것이 마땅하다. 또 국고보조금 배분기준을 원내교섭단체 구성여부로 할 것이 아니라, 각 정당이 얻은 유효득표수에 따른 국고보조금 지급을 통해 유권자의 의사가 반영될 수 있도록 하여 정당들이 국민의 정치적 참여를 높이는 생산적인 정치를 하도록 유도해야 한다.

제 18과제 : 국고보조금제도에 매칭펀드(Matching Fund) 도입

정당이 스스로 노력하여 모집한 당비와 기부금의 액수와 국고보조금을 연계한다. 예를 들어 연간 100만원 이하 납부 총액의 2배 액수를 국고보조금으로 지급함으로써 소액다수의 원칙에 충실한 정당재정의 확립을 유도하여 정당재정의 체질을 강화한다.

제 19과제 : 정치자금 회계감사의 강화 및 열람기간 폐지

공인회계사 선임의 범위를 넓히고, 그 선임에 있어서 각 정당이 자체적으로 하도록 할 것이 아니라, 중앙선관위가 공인회계사를 지정하고 공인회계사가 중앙선관위에 보고하도록 한다.또 각 정당과 국회의원의 회계보고서 열람기간을 3월간으로 제한한 것에 대해 법원이 이유없다고 판결한 만큼, 공개기간 제한을 없애 유권자의 알권리를 보장해야 한다.

제 20과제 : 광범위한 예외조항 삭제를 통한 실효성 확보

광범위한 예외조항을 삭제함으로써 합법적인 정치자금과 불법적인 것을 엄격히 구분해 불법 정치자금을 엄단함으로써 이 법의 실효성을 높인다.

제 21과제 : 정치자금법 위반에 대한 처벌강화

벌칙조항을 강화함으로써 정치자금사범에 대하여도 선거사범과 마찬가지로 공직에 취임할 수 있는 기회를 제한함으로써 정치자금법의 실효성을 강화한다. 또한 허위 또는 부실 회계보고에 대해서는 국고보조금 중단이나 삭감, 혹은 환수를 통해 엄단함으로써 정치자금의 투명성을 확보한다.

Ⅳ. 국회기능의 활성화와 국회중심의 생산적 정치실현

국회의 기능은 크게 □입법□, □예결산 심의□, □행정부 견제·감시□로 나눌 수 있다. 국회 부실화의 큰 원인 중의 하나는 전문성 부족에 있는데, 이는 국회의원 개인의 전문성 부족이라기보다는, 보좌 기능의 부실을 의미한다. 지나치게 행정인력 중심의 사무처 구조를 개선해 의정활동을 전문적으로 보좌해 주는 방향으로 개선되어야 한다. 또한 예결위를 상임위로 전환해 국회의 본래적 기능인 예결산 기능을 대폭 강화해야 한다. 이 외에도 인사청문회 제도 개혁, 국회의원의 이권추구 행위 예방 등을 통해 대의기관으로서의 본래적 위상을 회복해야 한다.

제22과제 : 입법 보좌 기능 강화

국회 사무처의 행정인력과 입법 지원체계의 불균형성의 시정하고, '법제실', □예산정책국□ 등 입법·정책 지원 부서에 외부 전문가의 참여를 대폭 확대해야 한다. 또한 장기적으로는 감사원 기능의 국회 이관을 적극적으로 검토해야 한다. 국회의원 각자가 입법기관인 만큼, 스스로 충실한 의정활동 수행의 의무를 이행해야 하며, 사무처는 의원들을 체계적으로 입법 보좌할 수 있어야 한다.

제23과제 : 국회의원 이권추구의 제도적 방지

국회법은 국회의원의 겸직신고를 의무화하고 있으나 시행규칙·신고규정이 없어 겸직의 범위와 신고내역 등을 의원 스스로의 판단에 맡기고 있는 실정이다. 우리도 미국, 영국, 독일 등과 같이 겸직 등 이해관계 상황을 구체적으로 작성·신고토록 관련 규정을 만들어야 한다. 또 국회법에 모호하게 규정되어 있는 겸직금지조항(제29조)을 좀더 명료하게 제척(除斥)·회피(回避) 조항으로 바꾸고, 위반 시에 징계위 회부도 의무화해야 한다. 나아가 국회 공직자윤리위에서 징계할 수 있도록 미국과 같이 국회의원이 사적 이익을 위해 겸직 활동을 하는 것을 금지하거나 혹은 원외소득을 제한하는 방안도 적극 검토해야 할 것이다.

제24과제 : 실질적인 예결위 상설화

예산결산특위를 상설화한 것은 국가예산의 편성과 그 집행의 전 과정을 국회가 상시적으로 심의, 감독하게 하려는 데 근본적인 취지가 있었다. 그러나, 예결위 소속 의원들의 잦은 교체와 전문적인 예결산 심의 보좌시스템의 부실, 그리고 정부가 제출한 예산안을 통과시키기에 급급한 특위 운영이 결국 예결특위 상설화의 취지를 제대로 살리지 못하고 있다. 예결위 소속의원의 임기를 현행 1년에서 다른 상임위와 마찬가지로 2년으로 늘리고, 사무처의 예산결산 심의 관련 기능을 강화해야 한다.

제25과제 : 청문대상 확대 및 운영방식 개선을 통해 공직임명 절차의 민주성, 투명성 확보

인사청문회 본래의 취지에 부합하려면 인사청문 대상을 검찰총장, 국정원장, 경찰청장, 국세청장 뿐 아니라 국무위원으로까지 확대함이 마땅하다. 그것은 지난 경험을 통해 고위공직자에 대한 사후 평가보다 사전적 검증이 더 중요함은 명확해졌기 때문이다. 또 사전조사기간과 청문기간의 확대를 통해 충분한 조사와 검증기간을 보장하고, 심사대상자에 대한 국가기관, 지방자치단체, 기타기관이 정당한 사유 없이 자료제출요구를 어기는 경우 이에 대해 제재할 수 있는 방안 역시 명문화해야 한다.

제 26과제 : 국회 본회의 기록표결 의무화 및 각 상임위 및 소위원회 실질적 공개

모든 본회의 표결에서 전자기표기 사용을 의무화하여 정책실명제를 통해 국민의 알권리를 충족시키고, 정책입안의 투명성을 제고해야 한다. 또한 각종 소위원회의 실질적 공개와 비공개 시 사유를 엄격히 하며, 비공개시 공개적 기록표결을 하도록 명시하여야 한다.