국민경선제의 문제점

박경산 (연세대 지역발전연구소)

지난 11월 초, 예기치 못했던 김대중 대통령의 총재직 사퇴에서 촉발된 민주당의 정당개혁과정은 정치개혁을 바라는 온 국민의 지대한 관심 속에서 진행되어 왔다. 특히 4월 27일 전당대회에서 절정을 이룬 민주당의 국민경선은 한국정당사에 큰 획을 긋는 제도적 개혁으로 평가되고 있다. 민주당의 지지기반을 확장하고, 정치에 대한 국민의 긍정적 관심을 증대시켰으며, 경쟁정당인 한나라당의 개혁을 유도해 내었다는 점에서 성공을 거두었다.

그러나 흥행에 성공한 민주당의 국민경선제는 엄밀히 검토해 보면 몇 가지 큰 문제점을 지닌 채 실시되었다. 무릇 새로운 제도는 정치적 흥정의 산물이어서, 기존 정치관행의 제약과 정치적 상황으로부터 자유로울 수 없다. 그렇다고 하더라도 민주당이 제도의 시행 전에 몇몇 측면에서 적절한 주의를 기울였다면, 국민경선제의 시행에 따른 부작용을 최소화 할 수 있었을 것이다. 본 발표문은 이 제도의 정착과 발전을 위한 비판적 제언을 담고 있다.

1. 개방성

대통령후보의 지명과정에 평당원과 국민을 참여시키기 위해 민주당은 7만명의 대규모 선거인단을 구성하였다. 20%를 차지하는 기존의 전국대의원대회 대의원이 참여하는 가운데, 기존 대의원이 아닌 평당원으로 30%를 구성하였다. 각 지구당별로 80명 가량의 선거인이 추가로 배정된 셈이다. 나머지 3만5천명 중 95%인 33,250명은 공모에 응한 기존 당원과 신규당원 중에서 시도별 추첨을 통해 선정하였고, 5%인 1,750명에 달하는 가상의 선거인은 인터넷 투표의 결과에 따라 후보에게 배분하였다.

정당의 주요결정과정을 일반국민에게 개방한다는 취지에서 실시된 공모당원모집에 150여만명이 응모하였는데, 이들 공모참여자는 과연 누구인가? 정치불신의 사회에서 자신의 신상정보를 공개하고 민주당 입당원서로 사용될 수 있는 공모원서에 서명한 사람 중 과연 몇 명이 자발적으로 참여한 일반국민이겠는가? 더군다나 이들 공모자에게 제공된 유인이 대선후보선출과정에의 참여가 아니라, 참여할 가능성이란 점을 감안할 때 국민경선의 일반국민에 대한 개방성은 아주 제한적이다.

민주당에 충성심을 지녀 온 기존당원 중 선거인에 선정되지 못한 당원이 공모당원의 상당수를 차지할 것이다. 아마 가장 큰 집단은 특정 후보자와의 개인적 연계로 인해 공모에 참여한 신규당원으로, 이들은 특정 후보자를 지지하기 위해 자발적으로 참여하거나 동원된 사람들이다. 또 후보자와는 무관하게 강한 정책적 동기 또는 정치개혁의 목표를 가지고 민주당에 입당한 순수참여자도 있을 것이다. 문제는 선거인으로 뽑힐 확률이 지극히 낮은 상황에서 공모에 수반된 비용을 지불하는 순수참여자가 다수일 것으로 기대하기 어렵다는데 있다.

개방성의 문제는 높은 경선 참여의 비용으로 더욱 심각해진다. 각 지역에서 열리는 선거인 대회에 참여하는 비용은 전적으로 선정된 선거인이 부담해야 한다. 다른 유인이나 혜택이 없을 경우, 대부분의 선거인에게 경선 대회 참여를 위해 소요되는 교통비와 시간은 큰 부담이 아닐 수 없다. 지구당이나 특정후보캠프에서 교통수단을 제공받지 못하는 선거인의 참여율이 현저히 낮을 수밖에 없는 것이다. 대다수 일반공모당원 선거인들의 불참이 투표율의 저하에 기여하였다.

대통령후보의 선출권을 일반국민과 나누어 갖겠다는 국민경선의 목표가 성공적으로 달성되었다고 평가할 수 없다. 단순히 외형적 선거인단 구성비에 실질적 의미를 부여할 수 없다. 개방성의 측면에서 우선 개선되어야 할 점은 30%에 해당하는 비대의원 당원의 선거인 선정과정이다. 적어도 지구당에 등록된 당원이면 누구에게나 선거인에 선정될 가능성이 공평하게 열려져 있어야 한다. 제왕적 총재뿐만 아니라 제왕적 위원장이 지닌 권한도 타파의 대상이 되어야 한다.

일반공모당원에게는 더욱 강한 유인을 제공하여야 한다. 적어도 공모에 참여하면 표결에 참여할 수 있도록 하여야 한다. 무작위 추첨에 따라 자신의 권한이 좌우되는 상황을 즐길 자율적 민주시민은 흔치 않다. 아울러 투표참여의 비용을 최소화해야 한다. 경선대회의 참석은 재량에 맡기고, 적어도 지역구 단위마다 하나씩 설치된 투표소에서 편리한 시간에 투표할 수 있어야 한다. 우편투표가 허용되어서는 안될 이유도 찾기 어렵다.

2. 대표성

선거인단의 구성에 있어 민주당은 인구사회학적 대표성에 세심한 주의를 기울였다. 전국대의원대회 대의원이나 비대의원 당원 선거인에 각각 30% 정도의 여성과 40대 미만의 대의원이 포함되도록 규정하였다. 일반공모당원의 선거인 선정에는 시도별로 성별 및 연령 구성비가 정확하게 반영되도록 하였다. 또 일반공모당원 선거인의 지역별 배정은 인구비를 따랐다. 그 결과 여성과 40대 미만의 선거인이 각각 40% 이상을 차지하게 되었다. 정당활동에 있어 성차별을 불식시키는 한편, 젊은 유권자의 참여와 관심을 제고하기 위한 개혁방안이었다. 미국 정당의 전당대회 대의원 중 40대 미만이 차지하는 비율이 10%에도 못 미친다는 점을 감안하면 민주당은 야심적인 □젊은 피의 수혈□을 시도한 셈이다.

그런데 이러한 선거인단의 구성원칙에서 철저히 배제된 것은 정치적 대표성이다. 민주당의 지지의 지역편향성이 전혀 반영되지 않은 것이다. 미국 정당의 경우 과거 선거에서의 지지율에 따라 대의원 수의 분배를 조정한다. 이는 정당의 정체성과 연관된 문제인 것이다. 지역정당의 한계를 뛰어 넘으려는 민주당의 의지가 과도하여 정치적 대표성이 전혀 고려하지 않은 것이다.

일반공모당원이 선거인으로 추첨될 확률이 지역에 따라 큰 편차를 보인 점이 국민경선제의 대표성 문제를 단적으로 드러낸다. 30%대의 경쟁률을 보인 경남과 서울의 국민선거인단공모는 100대 1을 넘은 제주와 호남의 국민선거인단 경쟁률과는 대조적이다. 실제로 영남에 거주하는 20대 여성 공모당원이 선거인으로 선정될 확률은 호남의 50대 남성 공모당원에 비해 대여섯 배는 높았을 것으로 추정된다. 기계적으로 인구사회학적 대표성을 확보하기 위해  기울인 민주당의 노력은 높은 기권율로 크게 훼손되었다. 실제 경선에 참여하여 투표한 선거인의 인구학적 구성은 애초 의도된 모형과는 큰 차이를 보였을 것이다.

여성과 젊은 유권자의 선호가 후보선출과정에 반영되게 하려는 국민경선제의 의도는 일단 긍정적으로 평가될 만 하다. 그러나 이들 집단의 선호가 과다하게 반영되어 편향성을 지닐  위험성도 배제하지 못한다. 특히 정치참여에 소극적인 젊은 유권자의 과다대표는 특정성향의 후보자에게 유리하게 작용하였을 수 있다.

제도적으로 대표성을 확보하기 위해서 우선적으로 전국대의원대회 대의원과 비대의원 당원 선거인의 구성에 그 원칙을 더욱 철저히 적용하지 않은 점은 아쉽다. 성별과 인구에 따른 쿼타제를 훨씬 용이하게 실시할 수 있는 집단이기 때문이다. 앞서 언급한 대로 개방성을 높이기 위해 모든 국민 선거인단 응모자에게 투표를 허용한다면, 대표성은 다소 훼손되어도 무방할 것으로 보인다. 또 정당 지지도를 고려한 시도별 선거인 숫자의 조정은 정당하다.

3. 역동성 혹은 불안정성: 순회투개표제의 비판

미국 예비선거 제도를 원용한 민주당의 순회투개표제는 최악의 정치제도 수입으로 간주됨직하다. 미국에서는 수십 년 째 아이오와의 코커스와 뉴햄프셔의 예비선거가 대통령후보 지명과정에 미치는 영향에 대한 비판이 계속되고 있다. 정치적 대표성이 없고 규모가 아주 작은 이들 주가 전통적으로 제일 먼저 예비선거를 치르면서 후보선정에 결정적 영향을 미쳐 온 것이다. 더군다나 미국 대선이 미디어 중심으로 치러지면서 이 문제는 증폭되었다. 미국 학계와 일반 대중들도 그러한 문제점을 잘 파악하고 있지만, 선거의 규제를 주법에 따라 선거가 규제되는 연방제 전통과 정당권력의 지방분권으로 인해 이에 대한 개혁이 실행되지 못하고 있다. 미국정치를 전공한 중견학자들의 연구단체인 미국정치연구회는 2년전 미국 예비선거의 이러한 폐해를 지적한 「미디어와 미국선거」라는 번역서를 출간하기도 하였다.

그런데 중앙당 주도로 만들어진 민주당의 국민경선제에 바로 미국이 혁파하려고 시도해 왔던 순회투개표제가 변형되어 도입된 것은 개탄할 일이다. 국민의 즉각적인 흥미를 불러일으키고, 후발주자가 역전 드라마를 펼칠 기회를 최대한 부여하기 위해 경선 과정의 역동성을 극대화시킨 것이다. 인구가 적은 순서대로 경선을 열고 투표와 개표를 동시에 실시하는 이 제도를 정당화할 아무런 논리적 근거나 이론적 원칙이 없다. 또 민주당 지지의 지역적 편중이란 약점이 제도도입의 과정에서 간과된 것은 치명적이다. 제도의 역동성을 위해 희생된 것은 제도의 안정성이다.

처음 도입되었기 때문에 순회투개표제의 역동성이 어느 정도일지를 예측하기가 어려운 측면이 있긴 했었다. 하지만 연초부터 전체 인구의 3%가 거주하는 제주와 울산 경선에 국민의 지대한 관심이 쏟아졌고, 이 지역 선거인의 지지를 획득하려는 후보자들의 경쟁은 과열되었다. 이어서 열린 광주 경선은 이번 대선후보 경쟁의 대세를 결정지어버렸다. 세 지역에 거주하는 6%의 선거인이 경선 결과를 좌우한 것이다.

언론의 집중 보도와 경마중계식의 보도 태도가 이러한 현상에 기여한 점을 부인하기 어렵다. 각 지역의 경선결과에서 정치적 의미를 끄집어내어 이를 확대 해석하고 보도하는 언론의 대중주의적 관점이 국민경선제의 본질적 의미를 훼손한 것이다. 국정을 맡기기에 가장 적절한 후보를 골라내는 과정이 급작스레 단축되어 버린 것이다. 한 후보 진영이 제기한 음모론이 설득력을 갖지는 못했지만 특수한 지역적 상황, 외부의 사건, 조직적 노력 등 아주 사소한 요인에 의해 초기에 경선의 흐름이 좌우될 가능성은 확연히 드러났다. 순회투개표가 야기하는 극도의 불안정성으로 인해 민주당의 정치실험은 상당한 타격을 입은 것이 사실이다.

국민경선제가 다른 방식으로 실시되어 적절한 안정성을 지녔더라면 훨씬 더 많은 국민의 참여를 이끌어냈을 것이다. 경선 중반 이후까지 다수의 후보들이 경쟁하였을 것이며, 국민적 관심은 지속적으로 상승되었을 가능성이 크다. 또한 당내 지역대결구도는 완화된 형태로 드러났을 것이며, 경선 과정과 결과의 정당성이 도전 받지 않았을 것이다.

경선의 순서를 결정하는데는 시도별 정당 지지도와 인구규모라는 두 가지 요인이 고려되어야 할 것이다. 균등한 정도의 인구규모와 정당지지도를 가진 6개의 그룹을 구성한 뒤, 매주한 그룹에 속한 시도에서 순차적으로 투표하고, 개표는 주말에 동시에 하는 것도 한 방안이다. 경선 기간을 다소 단축하는 것도 필요하다.

4. 몇 가지 부차적 문제들

호주식 선호투표제는 대규모 선거인단이 다시 결선 투표에 참가하는 번거로움을 없애고, 전당대회를 축제의 장이 되도록 하기 위해 도입된 제도이다. 야당에서 전통적으로 시행해 온 결선투표와 마찬가지로 상위 두 득표자 중 일대일 대결에서 승리하는 후보(Condorcet Winner)가 당선되도록 하는 제도이다. 선거인의 자연스러운 선호를 그대로 반영하고, 동시에 사표를 없애는 장점이 있다. 그런데 민주당이 사퇴한 후보가 일순위로 받은 표를 사표로 처리하도록 규정한 것은 재고되어야 한다.

민주당이 인터넷 투표의 결과를 후보선출에 반영한 것은 획기적인 시도이다. 상징적이긴 하지만 특히 젊은 네티즌을 정치과정에 끌어들여 정치적 효능감을 갖게 한 것은 큰 성과이다. 여론조사와 유사한 성격의 인터넷 투표결과를 대폭적으로 반영하는 것은 문제가 있지만, 사이버 시대에 지속적으로 실행되어야 할 제도이다.

경선을 준비하는 과정에서 제기된 경선 자금의 문제는 조속히 풀어야 할 과제이다. 법규정을 고쳐 경선참여자에게 정치자금의 추가 모금을 허용하여야 한다. 중앙선거관리위원회도 정당의 변화 흐름에 맞추어 유연한 법규해석을 통해 역할을 확대하여야 한다. 다만 당내경선의 비용을 전폭적으로 국가가 부담하는 것은 아직 이르다고 판단된다. 참고로 미국에서는 양대 정당의 예비선거후보가 20개주 이상에서 소액다수의 모금을 할 경우 대칭 기금을 지원하고 있다.