정당민주화를 위한 국민참여 경선제도 검토

이 현 우

(한국사회과학데이터센터)

I. 문제제기

한국정치의 후진성에 대한 국민들의 비판이 거세지면서 정당의 민주화를 위한 시도들이 다양하게 모색되고 있다. 대권과 당권의 분리, 총재직의 폐지 등 권력의 집중화를 방지하려는 노력도 중요하지만 역시 가장 눈에 띄는 정당민주화를 위한 제도적 개선은 새천년민주당에서 준비하고 있는 대선후보 선출을 위한 국민참여 경선제라고 할 수 있다. 민주당에서 아직 구체적인 선거제도를 공식적으로 공표하지는 않았지만, 일반국민을 대상으로 공모선거인단을 전체 대의원의 50%로 하여 국민들의 의사를 적극 반영하고자 하는 대선후보선출 방식은 거의 확정적이다. 기존의 소수 정당지도자들에 의해 대의원이 선출되고 이들에 의해 형식적인 후보선출과정을 거치던 방식에서 탈피하여 유권자인 국민들이 원하는 후보를 선출하고 이러한 상향식 후보선출 방식을 통해 정당의 민주화를 이룩하겠다는 것이 목표이다.

그동안 정당민주화의 가장 큰 걸림돌로 지적되었던 것이 보스에 의한 하향식 공천이며, 특히 지역주의와 맞물려 국회의원 선거에서 정당지배지역에서의 공천은 곧 당선을 의미하는 구조 속에서 공천방식의 변화는 정당변혁의 중요한 전환점이 될 것이라 기대된다. 민주당이 택한 예비선거제도는 미국정당의 예비선거를 그 기본 모형으로 하고 있으며, 후보결정방식에 있어서는 호주의 선호식 투표방식을 도입하고 있다. 그런데 민주주의 국가에서 어떠한 제도이든 그 제도는 각 국가의 역사적 배경을 기초로 한 합의의 산물이며, 따라서 다른 국가의 제도를 도입하기 위해서는 신중히 고려할 바가 많다. 과연 외국의 제도가 역사적 경험이 다른 우리의 환경과 잘 접목되어 의도한 결과를 만들어 낼 수 있는가를 살펴야 한다. 뿐만 아니라 선거제도를 비롯한 정치제도는 가장 효율적인 것이 선택되는 경우보다 그 사회의 합의에 의한 타협의 산물인 경우도 많다. 따라서 민주화를 위해 제도의 변경을 꾀하는 현재의 상황에서 다른나라 제도의 장점만을 보고 성급하게 남의 제도를 차용해서는 안될 것이다.

이 글의 목적은 현재 구체화되고 있는 민주당의 당내경선제도가 최선의 규칙인가를 살피는데 있다. 이를 위하여 우선 미국의 예비선거제도가 확립된 과정을 역사적으로 살펴보고 다음으로 현재 미국의 예비선거제도가 가지는 문제점을 지적한다. 이를 통하여 민주당의 국민참여 경선제도 속에서 야기될 수 있는 문제점들을 살펴보도록 한다. 다음으로 좀 더 세부적으로 현재 민주당에서 결정한 경선진행과정과 후보결정방식이 참여자의 의사를 가장 잘 반영할 수 있는 방법인가에 대한 몇 가지 의문을 제기하고 대안을 제시하도록 한다. 이 글에서 필자가 가장 중시하는 가치는 공정성이다. 현재 우리가 생각할 수 있는 어떠한 의사결정방식이든 다른 여타의 결정방식보다 모든 면에서 절대적으로 우월할 수는 없다. 어떤 방식은 참여자의 의사를 반영하는데 있어 효율적이지만 비용과 절차가 너무 복잡할 수도 있다. 그러나 다수가 참여하여 전체의 의사를 결정하는데 있어 가장 중시되어야 할 원칙은 참여자의 의사가 최대한 그리고 정확히 반영되어야 한다는 점이다.

II. 미국의 예비선거제도

미국정당이 당원 혹은 국민들의 의사를 제대로 반영하는 구조로 변모하게 된 계기가 바로 정당지지자들이 예비선거제도를 통해 선거인단을 선출하고 이들이 실제적으로 정당의 대선후보를 선출할 수 있는 권한을 갖게되면서부터이다. 주지하다시피 미국의 정당은 이념적 결집성이 강한 유럽의 정당과는 달리 선거를 위한 도구로서 존재한다고 볼 수 있다. 이러한 미국정당이 1900년 이전까지는 정당지도자들이 대선후보를 선출하였고, 예비선거의 선거인단이 대선후보를 선출할 수 있게 된 것은 1970년대에 들어서서야 가능했다. 어떻게 민주주의를 국가이념의 기초로 하였던 미국에서 이처럼 국민들의 의사가 제대로 반영되기까지 오랜 시간이 필요했는가를 살펴본다.

1) 예비선거의 역사적 과정

현재 미국의 공화당과 민주당은 예비선거를 통하여 정당의 대통령후보를 확정하게 된다. 주단위 행사인 예비선거는 주별로 다양한 형태로 치러진다. 미국은 역사적으로 1776년 독립을 하였지만 최초의 대통령은 1789년에 선출되었다. 초대 대통령인 조지 워싱턴은 헌법비준이 끝난 이후 선거인단에 의하여 만장일치(69표)로 대통령에 당선되었다. 이 당시에는 대통령후보 선출과 대통령 선출이 모두 선거인단에 의해서 이루어졌다. 헌법의 규정에 의하여 선거인단이 대통령을 선출한다는 것은 명시되어(제 2장 1절) 현재까지 유지되고 있지만 각 당의 대선후보 공천방식은 많은 변천과정을 거쳐왔다. 1820년까지는 정당의 대선후보 선출이 대중과는 유리된 당 간부들에 의하여 결정되었다. 이처럼 당간부들이 모여서 대선후보를 결정하는 회의를 코커스라고 부른다. 이후 20세기 초의 개혁운동이 확산되는 과정에서 대통령예비선거 제도가 생겨났으며 전국규모의 예비선거에 대한 아무런 규정이 없었으므로 주 예비선거에서 전국전당대회에 나갈 후보를 뽑는 방식(delegate selection primary)와 유권자들이 자신의 선호에 따라 정당의 대선후보를 지지하는 방식(preference primary)의 두 가지 형태가 나타나게 되었다. 전자는 기존의 코커스 방식의 성격이 변한 것이라고 볼 수 있다. 그리고 후자는 현재 4/5 가량의 주에서 실시하는 예선제도로 1900년도 초에 생겨난 유권자에 의한 새로운 공천방식이다. 여기서는 후자인 예비선거만을 설명하도록 한다.

) 미국예비선거의 복잡성을 잘 지적한 글로는 최선근(1997)을 참고할 것.

역사적으로 1904년 플로리다 주에서 처음 실시된 예선은 1912년에 이르러 13개 주에서 실시되었다. 이러한 예선제도에 관하여 화이트(White 1982, 285)는 □.....대표자들의 상식에 기대하는 것이 아닌 전체의지가 달성되는 전형적인 사례....□라는 표현을 통하여 제도의 민주성을 평가하였다. 그러나 1968년까지는 예선제도가 대선후보지명에 중요한 역할을 했다고 할 수 없다. 예를 들어 1912년 공화당에서는 전대통령 루즈벨트(Theodore Roosevelt)가 12개의 주예선에서 현직대통령 태프트(Howard Taft)를 이겼음에도 불구하고 후보지명에 있어서는 공화당전당대회에 영향력이 높은 정당지도자들이 태프트를 지지함으로써 결국 태프트가 공화당 대선후보로 선출되었다.

이후 1968년까지 예비선거에 대한 일반적인 생각은 예비선거에서의 승리가 대선후보 공천을 보장하는 것은 아니지만 패배는 공천실패로 연결될 수 있다는 정도였다. 따라서 당 간부들로부터의 지지가 약한 후보들은 대중들의 인기를 보여주기 위하여 예비선거에 출마하곤 하였다. 그리고 후보자들은 자신이 승리할 자신이 있는 주의 예선에는 출마하지만 자신이 없는 주의 예선에는 출마하지 않았다. 예선제도가 실질적인 영향력을 발휘한 것은 1960년 민주당의 케네디(John F. Kennedy)후보가 뉴햄프셔, 위스콘신, 그리고 웨스트버지니아에서의 예선승리를 통하여 당의 공천을 받는데 성공한 최초의 사례이다. 그러나 1968년 선거에서 부통령이었던 험프리(Hubert Humphrey)는 단 한 곳의 예선에도 승리하지 못하고서도 공천을 받을 수 있었다. 왜냐하면 당시까지도 예비선거에 참가하는 대의원들의 대부분을 험프리를 지지하는 정당의 리더들이 영향을 미치는 코커스에서 선출하였기 때문이다.

) 예선제도 변화의 가장 중요한 계기가 1968년에 일어났다. 민주당 전국전당대회장의 밖에서는 경찰들이 베트남 전쟁을 반대하는 데모대를 진압하였고, 전당대회장 안에서는 보수주의 민주당원과 자유주의 민주당원들이 서로 비난하는 아수라장이 되었다. 결국 험프리를 대선후보로 지명하였지만 그는 대선에서 패하고 말았다. 그 이후 민주당은 공천과정을 보다 민주화하기 위하여 예선의 숫자를 늘리기로 결정하였고 1960년에 12개에 그쳤던 예선제도가 2000년에는 40개로 증가하는 결과를 가져왔다. 뿐만 아니라 대의원의 수도 1968년의 2,622명에서 2000년에는 4,333명으로 증가하였다.

<표 1> 미국예선제도 대의원의 비율

연도	민주당		공화당
	예선제도 수	예선제도 대의원 비율(%)	예선제도 수	예선제도 대의원 비율(%)
1912	12	32.9	13	41.7
1916	20	53.5	20	58.9
1920	16	44.6	20	57.8
1924	14	35.5	17	45.3
1928	17	42.2	16	44.9
1932	16	40.0	14	37.7
1936	14	36.5	12	37.5
1940	13	35.8	13	38.8
1944	14	36.7	13	38.7
1948	14	36.3	12	36.0
1952	16	39.2	13	39.0
1956	19	41.3	19	43.5
1960	16	38.4	15	38.6
1964	16	41.4	17	45.6
1968	17	48.7	17	47.0
1972	23	66.5	22	58.2
1976	30	76.1	29	70.4
1980	35	81.1	36	78.0
1984	30	67.1	29	66.6
1988	37	81.4	38	80.7
1992	40	88.0	39	85.4
1996	35	70.9	43	85.9

출처: Stanley and Niemi. 2000. Vitial Statistics on American Politics. table 1-23, 재구성.

위의 표에서 보는 바와 같이 예선제도를 통한 대의원의 비율은 1912년 이후 점차 증가하여 1928까지 40%를 넘어서다가 경제대공황이후 다시 감소한다. 그리고 1972년이 되어서야 전체 대의원 중 예선제도를 통한 대의원의 비율이 50%가 넘어서면서 정당엘리트의 통제로부터 벗어난 대의원에 의한 대선후보 선출이 가능해지게 되었다. 이와 같이 유권자들과 유리된 공천과정은 그 이후 맥가번과 프레이저(McGovern- Fraser)에 의해 제기된 개혁적 조치를 통해서 정당원과 정당의 결정사이의 직접적 연계를 목표로 하여 당내민주화를 이루어나가게 되었다. 그 결과 1972년 이후로 65% 이상의 대의원들이 예선제도를 통하여 선출되고 민주당의 1972년 맥가번, 1976년 카터 후보 등이 예선제도의 결정에 의하여 후보지명을 받게 되었다. 또한 1980년에 이르러서는 민주, 공화 양당 모두에서 30개 이상의 주가 예선제도를 채택하고 되었으며 민주당의 카터나 공화당의 레이건 후보의 경우에도 대중참여의 주별 예선에서 이긴 결과 각 당의 후보자가 될 수 있었다.

) 개혁내용에 관한 보다 자세한 설명은 최선근(1997, 114-116)의 글을 참조할 것.

미국예비선거는 뉴햄프셔로부터 시작한다. 그런데 선거인단 배정을 보면 뉴햄프셔에 배당된 선거인단의 수는 전체 538명 중 겨우 4명으로 캘리포니아주의 54명에 비하면 매우 영향력이 작다. 그러나 예비선거 중 항상 가장 먼저 치러지기 때문에 뉴햄프셔주의 예비선거에 언론의 관심이 집중된다. 언론의 관심과 선거영향력을 관계를 분석한 연구에 따르면 뉴햄프셔에 대한 언론의 관심은 뉴욕 예비선거에 비하여 약 170배 가량 높다는 것이다(Robinson 1978). 물론 뉴햄프셔 예비선거 일주일 전에 열리는 아이오와 코커스도(1월 24일) 중요하지만 그보다는 훨씬 많은 유권자들이 참여하는 뉴햄프셔주의 예비선거가 더욱 중요한 의미를 갖는다. 역사적으로 보아도 1952년이래 거의 모든 대통령 당선자들이 뉴햄프셔의 예비선거에서 승리하였다. 그만큼 많은 노력과 시간을 뉴햄프셔주 예비선거에 투자하고 있다는 의미를 갖게되는데 전직대통령들인 지미 카터, 레이건, 부시 역시도 뉴햄프셔 예비선거에서의 승리로 당내의 후보자 지명권을 획득하는 발판을 마련하였다.

) 1996년 클린턴과 2000년 조지부시는 뉴햄프셔 예비선거에서 이기지 못하였다.

2) 예비선거의 문제점과 개혁시도

미국의 예비선거의 변화과정이 유권자의 의사를 대선후보선출에 보다 많이 반영하려는 방향으로 나가고 있었지만 이 과정 속에서 몇 가지 문제점들이 대두되었다. 첫째로 그 예선의 기간이 너무 길다는 것이다. 따라서 예선에 따른 비용과 후보자들에게 물리적 제약성이 나타나게 된다. 또한 주별로 예비선거에 관한 규정들이 상이함으로 인하여 후보자들의 선거운동을 매우 혼란스럽게 만든다는 점이다. 이러한 문제점들을 해결하기 위한 첫 번째 시도로 1974년과 1975년에 지역별로 같은 날에 예선을 치르자는 제안이 있었다. 이를 통하여 후보들의 비용과 부담을 줄이고 지역문제들에 보다 집중할 수 있는 기회를 제공할 수 있다고 기대한 것이다. 그러나 이러한 첫 번째 시도는 1976년 예비선거에서 서부와 남부지역의 주들이 모두 5월 2일을 예선날짜로 정함으로써 오히려 후보자들에게 부담으로 작용하게 되었다. 지역별 예선제도는 동북부에서도 시도되었지만 뉴햄프셔의 경우 주법에 다른 어떤 주의 예선보다도 일주일 앞서 실시되어야 한다는 규정으로 인하여 참가할 수 없는 문제가 발생하였다.

1984년에 이르러 소위 화요일집단예비선거(Super Tuesday)이라는 이름으로 불리우는 지역별 예비선거가 생겨났다. 그리고 1988년에는 대다수 남부의 주들이 동시에 예비선거를 치르게 되었다. 화요일집단예비선거의 목적은 궁극적으로 남부의 주들이 후보자 지명과정에서 자신들의 영향력을 높이려는 의도에서 출발한 것이다. 다시 말해서 예비선거 초기에 남부지역의 주들에서 선거운동을 시작함으로써 보수주의적 후보자들이 보다 유리한 위치를 점할 수 있으며 결국 남부유권자들의 지지를 받는 후보자가 지명될 가능성이 높아진다고 생각한 것이다(Bartels 1988, 278-281). 2000년 예비선거의 경우 화요일집단예비선거에 참가한 주는 민주당은 15개 공화당은 13개에 이르렀다.

) 언론이나 후보자들로부터는 남부의 화요일집단예비선거가 주목을 받기는 하였지만 예비선거결과를 보면 반드시 그렇다고 할 수는 없다. 도울(Bob Dole)은 선거운동은 화요일집단예비선거 이전에 이미 끝이 난 상태이며, 민주당에서는 듀카티스, 고어, 잭슨이라는 3명의 후보자에게 표가 갈려졌기 때문이다.

두 번째로 등장한 문제가 예비선거제도로 인하여 정당의 기능이 약화나 낮은 투표율로 인한 대표성 문제 이외에 초기에 실시하는 작은 주의 예비선거에 과도한 관심이 집중된다는 점이다. 주지한 바와 같이 아이오와와 뉴햄프셔에서 코커스와 예선이 가장 먼저 실시되며 많은 영향력을 갖게된다. 따라서 뒤에 예비선거가 치러지는 어떤 주에서는 이미 후보자들이 중도사퇴하는 등 정리된 상태이므로 제대로 정당의 대선후보들을 평가할 기회조차 갖기 못하게된다. 2000년 선거에서 캘리포니아는 화요일집단예비선거에 참여하였다. 그 이전까지 캘리포니아는 미국에서 가장 많은 대의원을 가진 주이지만 후보자 지명에 거의 영향을 미치지 못하였다. 왜냐하면 이미 열린 예비선거에서 대세가 판결이 나기 때문이었다. 결국 각 주들은 자신들의 영향력을 높이기 위하여 예비선거의 날짜를 앞으로 당기려는 경향들을 갖게된다.

셋째로 미디어가 지배하는 선거운동이 벌어지고 있다는 점이다. 이는 앞의 두 번째 비판과도 연관이 되는 문제이다. 즉 언론이 초기의 예비선거결과를 과도하게 비중을 둔다는 사실이다. 아이오와나 뉴햄프셔가 미국의 유권자들을 대표할 아무런 이유가 없다. 이 두 곳 모두가 농촌이며 정치중심지도 아니다. 또한 전국적인 유권자 비율도 높지 않다. 그럼에도 불구하고 선거자금을 모으고 언론의 관심을 받기 위해서는 이 두 주에서의 승리가 매우 중요한 역할을 하게된다. 왜냐하면 언론은 그 속성상 승자는 더욱 강하게 그리고 약자는 더욱 약하게 묘사하는 성향을 가지고 있기 때문이다(패터슨 1999, 3장). 결국 미디어가 선거운동을 결정하는 힘을 갖게된다는 것이다.

넷째, 선거자금이 예비선거에서 너무 중요한 요인을 작용한다는 점이다. 예비선거를 분석한 바텔(Bartel 1988)이 설명하는 전환점이라는 개념도 결국 선거자금과 밀접하게 연결된다. 선거자금과 예비선거와의 관계를 실증적으로 분석한 연구을 통해서도 선거자금을 많이 쓸수록 유리해진다는 결론을 내리게 된다(Parent et al. 1987). 이것은 예비선거기간이 너무 길게 잡혀있는 것과도 관련이 있다고 하겠다.

이러한 비판들에 대한 대안으로 등장한 것이 전국예비선거(national primary)제도이다. 이 제도에 관한 다양한 견해 중 공통점은 선거해의 3월에 전국규모의 예비선거를 동시에 치르는 것이다. 그러나 이 제도를 실시할 경우 후보자 지명과정에서 정당지도력은 아무런 권한을 가질 수 없게되고 후보자들은 분파적 지역적 선거운동에 치중하게 된다(Polsby and Wildavsky 1976, 222). 또한 이 제도하에서는 현재 주별 예비선거제도의 역동성이 사라진다. 즉 현재는 계속되는 주별 예비선거를 통하여 계속적으로 후보자들의 인기변화가 측정되고 그에 따른 후보자간의 당선가능성이 바뀌게 된다. 그러나 전국예비선거를 동시에 치르게 되면 그러한 변화의 역동성은 없어지게 된다. 그렇다면 현재의 역동적 예비선거과정 속에서 각광을 받았던 1976년의 카터, 1980년 부시, 1984년 하트, 1992년 클린턴, 그리고 2000년 맥캐인과 같은 후보들은 등장하지 못하였을 것이다. 즉 현재의 지역적 예비선거와 대안으로 제시되는 전국예비선거는 단순한 절차의 문제가 아닌 정치결과의 질에 있어서도 큰 차이를 가져올 수 있는 것이다(Bartel 1988, 281-282). 따라서 전국예비선거제도에 관한 대안은 보다 신중하게 검토할 필요가 있다.

) 1992년 3월 10일 화요일집단예비선거에서 민주아의 클린턴은 11개 주 중에서 남부 8개 선거를 휩쓸면서 판세를 완전히 뒤집었다. 라이벌인 폴 송가스 전상원의원은 화요일집단예비선거를 계기로 3월 20일에 경선을 포기하였다.

또 다른 입장의 대안들도 있다. 그것은 대선후보 선출과정이 과거의 형태를 띠는 것이 바람직하다는 태도이다. 즉 정당의 지도자들의 영향력이 지명과정에서 보다 커져야한다는 것이다. 이 주장에 따르면 과거 밀실공천의 시대에는 후보자들에 대하여 잘 아는 정당지도자들이 공천결정을 하였지만 현재의 공천은 제대로 후보자에 대하여 알지 못하는 정당원들에 의해 결정이 되어진다는 것은 문제가 있다는 것이다. 예전의 당간부회의식 결정과정을 거친다해도 언론의 보도로 인하여 유권자들의 뜻을 완전히 져버리는 공천을 없을 것이다.

그렇다면 왜 예비선거제도를 유지하고 있는 것일까? 그 이유는 예비선거제도가 보다 민주적으로 보이기 때문이 대체로 유권자들에게 타당하다고 받아들여지기 때문이다. 그러나 실제로 예비선거에 참여하는 유권자의 수는 많지도 않으며 대표적이지도 않다. 따라서 다수결 민주주의의 원칙을 제대로 따르는 것도 아니다. 또한 예비선거로 인하여 본선거에서 유권자들이 선택할 수 있는 후보자의 수도 제한하는 역할마저 한다. 현재 몇 개 주에서는 예비선거에서 정당지도자들이 누구를 지지하는가를 표시한 투표용지를 사용하고 있다. 따라서 원하는 유권자들은 정당지도자들의 견해를 투표결정에 반영할 수가 있다. 이러한 방법을 통하여 정당의 기능을 강화시키며 궁극적 유권자들의 견해도 반영하는 제도를 갖을 수 있게된다(Welch et al. 1990, 183).

1911년 이후로 대통령예비선거에 대한 수많은 개혁안이 국회에 제출되었다. 그 대부분은 1912년, 1952년 그리고 1968년도의 예비선거가 끝난 이후에 집중되어 있다. 이 세 번의 예비선거과정이 보다 많은 유권자들의 뜻이 반영되는 선거가 아니었다는 인식에서 출발한 것이다.

III. 새천년민주당의 당내경선제도

현재 새천년민주당에서 선택한 국민참여 경선이란 미국의 예선제도와 마찬가지로 국민들의 의사를 후보선출에 반영하겠다는 유사한 의도를 갖지만 구체적인 선거방식에 있어서는 차이가 있다. 미국의 개방예비선거에서는 주별로 당원들이 당내후보를 대상으로 투표를 하고 후보별 지지도에 따라 선거인단의 비율이 정해진다. 반면에 민주당에서 구상하고 있는 공모선거인단 구성은 민주당 경선에 참여의사가 있는 개인들이 민주당에 등록을 한 후 16개 시·도별 지역에서 그들 중 추첨을 통하여 3만 5천명의 선거인단을 선출한다. 따라서 경선에 참여하여 투표할 수 있는 개인의 수에 큰 차이가 있다.

1) 민주당의 국민참여 경선제

민주당의 선거인단은 총 7만명이며, 이중 전국대의원대회 대의원 20%, 비대의원 당원 30% 그리고 일반공모당원 50%로 구성된다. 이들 중 일반공모대의원이 바로 상향식 공천제도의 핵심이 된다. 왜냐하면 전국대의원대회 대의원이나 비대의원 당원 등 당원선거인단은 결국 당지도부나 지구당 상무위원회가 선정하게 되므로 이전의 전당대회와 비교하여 숫적 증가에도 불구하고 정당지도부의 영향력이 크게 미쳐 이전과 별 차이가 없을 것이다. 그러나 일반공모당원 선거인단은 자발적으로 민주당 경선에 투표자로서 참여할 것으로 예상하며 따라서 선거인단의 50%를 차지하는 일반국민들이 민주당의 후보경선이 민주적으로 치러지는데 공헌할 것으로 기대하고 있다.

<표 2> 대선후보 선출을 위한 국민선거인단 구성

선거인단	규 모	권 한
전국대의원대회대의원	약 14,200 (20.3%)	대선후보, 지도부선출 당헌당규 개정 등
당원(非대의원)	약 20,800 (29.7%)	대선후보선출
일반(공모당원)	약 35,000명(50%)	대선후보선출

후보를 결정하는 방식은 이전의 과반수 득표를 위한 결선투표 방식에서 새롭게 호주식 선호투표방식을 채택하였다. 이 방식은 투표참여자들이 후보들 전체 모두를 대상으로 자신의 선호순위를 기입하고, 1등 당선자가 과반수의 득표를 할 때까지 가장 하위순위의 후보자를 제거하고 그가 얻은 표의 다음 순위로 표를 이전하는 방식을 의미한다. 이러한 의사결정방식을 채택한 것은 모든 투표참여자의 선호를 빠짐없이 반영하여 보다 민주적인 의사결정을 이루려는 목적에서이다. 선거인단을 성별, 연령별 인구비례 원칙에 따라 구성함으로써 그동안 과소대표되었던 여성이나 30대까지의 연령층에 대한 대표성이 확보될 것으로 기대하고 있다. 이처럼 민주당이 제도로서 이전보다 훨씬 민주적인 방식을 통하여 대선후보를 선출할 수 있는 장치를 마련하였다고 주장하지만 과연 제도가 결과를 얼마나 규정할 수 있는가에 대해서는 의문의 생긴다.

2) 국민 경선제의 선거인단 문제

미국에서 1890년 이후로 미국의 개혁주의운동은 정당엘리트 중심으로 당이 운영되며 특히 정당후보 선출에 있어 당원들의 의사가 반영되지 않는 것에 대하여 개선을 요구하였다. 그 결과 1912년 이후로 예선제도가 전국적으로 확산되었지만 앞에서 살펴본 바와 같이 예비선거를 통한 대의원이 후보선출에 결정적인 역할을 하지 못하였다. 코커스를 통한 대의원들에게 정당엘리트들이 영향을 미칠 수 있었으며, 따라서 예선제도의 외형적 성장에도 불구하고 1972년 이전까지는 여전히 정당엘리트에 의한 대선후보선출이 일반적이었다. 그렇다면 미국에서 정치기계(political machine)이라고 부르는 보스의 독점적 정치에 반발하여 정당개혁을 요구하였고 당원에 의한 정당후보 선출이라는 문제가 제기된 이후 거의 80년의 세월이 지나서야 대선후보 선출에 당원들의 의사가 반영되는 민주화가 제대로 정착된 것이라고 할 수 있다.

새천년민주당이 국민참여 경선제를 도입한 계기도 미국이 예선제도를 도입한 것과 유사하다고 할 수 있다. 그동안 소수의 정당지도자가 공천권을 독점함으로써 사당화된 정당을 민주정당으로 변모시켜야 한다는 시대적 요청에 부응하여 소수에 의한 대선후보 결정과정을 국민 다수에 의한 민주적 과정으로 바꾸겠다는 의지를 보인 것이다. 그러나 여기서 가장 중요한 점은 과연 일반공모 선거인단이 자발적 참여자들로 구성될 수 있는가의 문제이다. 아마도 민주당의 국민경선제가 성공인지의 여부를 판단할 수 있는 결정적 근거가 바로 어떠한 사람들이 민주당의 경선과정에 등록을 하는가의 문제일 것이다. 다시 말해서 당원대의원과 구분되는 자발적 공모대의원을 모집할 수 있어야 만이 국민경선제는 정당민주화에 공헌하였다고 평가할 수 있다.

그러나 제도적 취지에도 불구하고 경선에 참여한 후보들이 공모대의원 구성에 자신의 지지조직을 동원하여 등록시키려는 징후가 발견되고 있다. 대선후보들이 자신이 가용할 수 있는 자원을 모두 동원하여 경선에서 승리하려 노력하는 것을 막을 수는 없다. 어찌보면 그러한 선거전략이 불법이 아닌 이상 당연한 것이다. 그런데 경선후보들이 사조직을 동원하여 공모선거인단을 자신에게 보다 유리하게 구성하려 시도하는 이유는 바로 선거인단의 규모가 조직을 동원하여 영향을 미칠 수 있을 정도의 크기라고 생각하기 때문이다. 다시 말해서 후보 개인의 지지조직을 동원하면 선거인단이 본인에게 유리하게 구성될 수 있을 정도로 선거인단의 신청규모가 작을 것이라는 것을 예상하기 때문에 가능한 것이다. 그렇지 않다면 엄청난 돈이 소요되는 조직을 동원할 이유가 없다. 언론의 보도에 따르면 경선에서 유력한 후보가 조직을 동원하기 위해 필요한 비용이 100억이 넘을 것이라고 한다.

) 2000년 8월 민주당 전당대회에서 대의원의 수는 9천700명이었다. 당시 최고의원에 당선된 의원이 20억 이상을 쓴 것으로 알려져 있다. 따라서 선거인단이 7만에 이르는 이번 선거에서 유력후보가 100억 이상 경비를 지출해야 한다는 계산이 가능하다 (중앙일보 02/1/12)

모든 유권자를 대상으로 하는 본선거도 아닌 당내경선을 위해 각 후보들이 이 정도의 비용을 써야 한다면 이는 당연히 국민경선제의 기본목적에 어긋나는 것이다. 여기서 한 가지 짚고 넘어가야 할 것은 후보자의 당내 영향력과 조직이 선거결과에 영향을 미치는 것이 모두 부정적이지는 않다는 사실이다. 그동안 당내의 공헌도와 인맥 등을 이용하는 것은 후보자 개인의 역량이 평가되는 한 부분이기도 하다. 미국 민주당의 경우에도 수퍼대의원 제도를 두어 약 15%정도의 대의원 의석을 당내 지도부에 배정하고 있다. 문제가 되는 것은 정당지지자와 유리된 채 정당 내 소수에 의해서 후보가 결정되는 것이 바람직하지 않다는 것이다. 따라서 국민참여 경선제는 민주당지지자들의 의사를 반영하겠다는 목적을 가지고 있는 것이다. 그런데 공모대의원들 역시도 돈과 조직에 의해 좌우된다면 공모대의원제도를 도입한 아무런 의미가 없는 것이다.

공모대의원 제도의 도입취지를 제대로 살릴 수 있는 방법은 후보들이 사조직을 동원하는 것이 효과적이지 못하게 만드는 것이다. 그 방안으로 우선 동원금지를 규정하는 방법이다. 그런데 동원금지를 규정한다해도 이를 실질적으로 동원을 막을 수는 없을 것이다. 왜냐하면 동원여부에 대한 판단이 어려울 뿐만 아니라 자칫 잘못하면 후보간의 고발사태만을 불러일으킴으로써 경선과정을 혼란스럽게 만들 위험이 크기 때문이다.

다른 방안으로 고려할 수 있는 것이 현재보다 공모선거인단의 규모를 훨씬 크게 하는 것이다. 예를 들어 현재보다 10배 이상 공모선거인단의 크기를 크게 한다면 후보들이 동원할 수 있는 사람들이 선거인단 구성에서 차지하는 비율이 훨씬 낮아지게 되고, 따라서 후보들은 비용에 비해 효과가 작은 조직동원을 별로 선호하기 않게 될 것이다. 여기서 선거인단의 규모가 커진다 해도 이들 표의 비중은 현행과 같이 50%로 계산하는 것이 가능하므로 실제 참여자의 수와 공모대의원의 비율 사이에 문제는 존재하지 않는다. 다만 이처럼 공모선거인단의 규모를 크게 하기 위해서는 민주당 자체에서 일반국민들의 참여를 독려할 수 있는 방안을 마련해야만 하는 전제조건이 있다.

공모선거인단의 도입 취지를 제대로 살릴 수 있는 또 하나의 방법은 경선에 참여하기 위해 응모한 사람들 중에서 선거인단을 구성하는 것이 아니라 지역별로 국민전체를 대상으로 선거인단을 추첨하고 이들 중 원하는 않는 사람은 예비명단에 의해 대치하여 3만 5000명을 구성하는 것이다. 선거인단 구성을 이와 같이 전국민을 대상으로 추첨된 사람으로 할 경우 후보자들은 누가 선거인단에 포함될지에 대해 알지 못하기 때문에 조직적인 동원이 불가능하며, 결국 당원 선거인단과는 성격이 다른 일반 공모선거인단을 구성할 수 있게 된다. 결국 이 방식은 선등록후추첨 방식이 아닌 선추첨후등록 방식을 이용하여 선거인단을 위한 모집단 규모를 크게 늘리는 것이다. 그리고 후보자들이 자신들이 원하는 사람들이 선거인단에 포함하도록 조작하는 것을 방지하고자 하는 것이다. 그러나 이 방식은 실제적으로 민주당 지지자가 아닌 전 국민을 대상으로 한다는 점에서 당내 경선을 위한 선거인단의 구성취지와 부합되지 않는 면이 있다. 또한 다른 정당지지자가 민주당 경선투표에 참여할 가능성에 대한 문제도 제기될 수 있다.

) 그러나 이러한 문제는 등록후 추첨을 하는 경우에도 마찬가지로 발생할 가능성이 있다. 다른 당 지지자가 민주당 경선투표를 위해 등록한다해도 이를 막을 수 있는 방법은 없기 때문이다.

대표성의 문제도 심각하다. 현재 민주당이 제시하고 있는 공모선거인단 구성은 성별, 연령별 분포를 시·도 지역별 인구분포에 따르는 것이다. 이를 통하여 그동안 과소대표되었던 여성과 30대까지의 대표성을 높이려고 하고 있다. 그런데 여기서 문제가 되는 것은 민주당에 대한 지역별 지지분포를 전혀 고려하고 있지 않다는 점이다.

<표 3> 지역별 인구 및 지지분포

	서울	인천/경기	강원	충청	호남	대구/경북	부산/경남	제주
인구비율	21.5	24.9	3.2	10.1	11.3	11.3	16.6	1.1
지지비율 (16대총선)	26.8	25.6	3.7	8.6	23.1	4.3	6.1	1.8
지지비율 (1월조사)	23.6	25.0	2.5	10.0	25.0	3.2	10.0	0.7

위의 표에서 보는 바와 같이 호남의 경우 전국인구비율에서는 11.3%를 차지하지만 민주당의 전체지지 중 약 1/4를 차지하고 있다. 반면에 대구/경북 지역은 호남과 같은 인구비율이지만 민주당 지지도에 있어서는 호남의 13%에 그치고 있다. 이처럼 민주당에 대한 지지가 지역별로 두드러지게 차이가 나는데도 불구하고 당내경선을 위한 선거인단 구성을 정당지지비율을 무시하고 인구비율만을 고려하여 배정한다는 것은 불합리하다고 여겨진다. 미국정당들은 각주별 선거인단을 배정할 때 인구뿐만 아니라 지난 선거에서 정당에 대한 지지비율을 고려하고 있다. 인구비율만을 기준으로 선거인단을 배정하는 경우 민주당 경선투표 지원자 중 선거인단 당첨비율은 영남과 호남에서 큰 차이를 가져올 것이다. 그리고 당첨비율의 차이는 결국 또 다른 대표성의 시비를 가져올 것으로 우려된다. 민주당은 당내경선 과정을 통해서 민주당 지지자를 더욱 많이 확보하려 노력해야 하지만 경선이 본질적으로 민주당을 지지하는 사람들을 대상으로 한다는 것과 혼돈해서는 안될 것이다. 결국 지역별 지지비율을 고려하지 않는 것이 한편으로는 민주당이 전국정당으로서 변모하기 위한 시도로 볼 수도 있지만 지역별 지지율 차이를 간과하여 야기될 수 있는 대표성 시비를 정당화할 수는 없을 것으로 생각된다.

3) 대표선출 방식의 문제점

민주당에서는 대표선출 과정에서 선거인단의 의사를 보다 잘 반영하기 위하여 호주식 선호투표제를 채택하였다. 민주당의 대선후보가 되기 위해서는 선거인단 과반수를 확보해야 하며 이 과정에서 사표를 방지하고 모든 선거인단의 선호를 반영하기 위해 선거인단 개인의 후보자별 순위를 고려한 표결방식이 이용된다. 이 방식의 가장 큰 장점은 사표가 발생하지 않음으로써 투표자의 선호도가 최대한 반영된다는 점이다. 따라서 이전의 과반수 득표를 위한 결선투표보다 나은 방식으로 평가된다.

그러나 현재 민주당에서 택한 선호투표제 방식은 몇 가지 수정되어야 할 문제점을 가지고 있다고 생각된다. 우선 투표자들이 출마한 후보 모두에 대하여 선호도를 표시해야 하는 강제규정의 문제이다. 현재 민주당에서는 7명의 출마예상자들이 있는데 선거인단은 이들 모두에 대하여 1위부터 7위까지의 선호도를 표시해야만 한다. 그렇지 않은 경우에는 무효표로 처리되게 된다. 일반적으로 투표자들이 자신이 관심이 있는 한 두명의 후보자에 대한 선호는 명확하게 가질 수 있고 때로는 가장 싫어하는 후보자를 가려낼 수는 있지만 3, 4위 이하의 선호후보에 대한 차이가 뚜렷하다고 보기는 힘들다. 그럼에도 불구하고 강제적으로 모든 후보에 대한 선호도 순위를 요구하는 것은 바람직하지 않다고 생각된다. 투표자 자신이 출마한 모든 후보에 대하여 확실한 선호도를 가질 경우에는 그 선호도를 표시하고 그렇지 않은 경우에는 자신이 원하는 선호도까지만 표시토록 하는 것이 타당하다고 생각된다. 과반수 득표를 한 후보가 나올때까지 계속해서  최하위 득표의 후보가 탈락하고 그 후보에 투표한 표들은 다음 순위로 이전되는 과정에서 투표방식의 강제적인 선호도 기재규정으로 인하여 특별한 선호순위에 의미를 갖지 않는 투표자의 의사가 반영되는 것이 타당하지 않을 수도 있다. 따라서 원하는 투표자는 모든 후보에 그렇지 않은 경우에는 원하는 순위까지만 표시토록 하는 것이 진정으로 투표자의 의사를 반영하는 방식이 될 것이다. 현재 호주의 New South Wales 의회 선거에서는 원하는 선호만 표시토록 규정하고 있다.

) 기표용지를 사용하지 않고 컴퓨터를 이용한 투표를 하는 경우 출마자 전원에 대한 선호도를 표시하지 않으면 투표종료가 되지 않도록 프로그래밍 될 것이다. 따라서 기표문제로 인하여 무효표가 발생하는 것은 막을 수 있다.

민주당의 선호투표제에서 또 다른 문제는 중간에 사퇴하는 후보의 지지표는 무효표로 처리하겠다는 규정이다. 민주당의 경선이 인구비율에 따라 지역별로 선거와 개표가 이루어지기 때문에 16번의 선거결과가 나온다. 따라서 중도에 사퇴한 후보가 발생할 경우 그 지지표를 다시 계산해야 하고 그 결과 각 후보가 확보한 대의원의 수가 달라지는 등 선거결과가 확정적이지 못해 야기되는 혼란을 예상할 수 있다. 이를 방지하기 위한 방법으로 중도사퇴한 후보의 표를 무효처리함으로써 이미 치러진 선거결과에 영향을 주지 않으려는 의도이다. 그러나 선호투표제를 선택한 이유가 사표를 없앰으로써 선거인단의 의사를 보다 정확히 반영하려는 의도였다는 점을 생각해 볼 때 중도사퇴한 후보의 표를 무효처리하는 것이 최선인가 의문이 생긴다. 지지하는 후보가 가장 하위득표를 하여 탈락한 경우에도 그 투표자의 2위 선호도에 따라 의사가 반영되는 제도 속에서 투표자의 의사와는 전혀 상관없이 후보가 사퇴하였다고 해서 표를 무효화시키는 것은 부분적으로 행정편의적인 발상이라고 비난받을 수 있다.

선호투표제가 사용되는 것은 지역별 경선에서가 아니라 마지막으로 규모가 가장 큰 서울에서의 경선이 끝난 후이다. 즉 그 이전까지는 1위 득표를 통해 각 후보가 확보한 선거인단의 비율이 알려질 뿐 최종 지역별 경선이 끝날때까지는 공식적인 선거결과는 알 수 없는 것이다. 경선과정이 모두 끝나고 집계한 결과 과반수를 득표한 후보가 없는 경우에만 비로서 가장 낮은 득표를 한 후보가 제외되고 그 후보에 투표한 표들의 2번 선호를 다시 계산하여 표를 재분배하는 것이다. 따라서 중도에 사퇴한 후보가 있는 경우 그 후보를 지지한 표를 가장 먼저 2위 선호도 계산의 대상으로 하면 된다. 만일 중도사퇴한 후보가 여러 명이라 해도 그 후보들에 대한 표를 모두 가장 하위 순위로 처리하면 아무런 문제가 없다.

중도사퇴가 반드시 당선확률이 낮은 후보들에서만 생길 것이라고 예상할 이유는 없다. 경선 도중 가장 유력한 후보가 어떤 이유에서 사퇴할 경우도 있다. 그리고 그 사퇴시기가 경선 막바지에 생길 수도 있다. 그렇다면 그동안 가장 많은 득표를 한 후보의 표를 모두 무효처리하는 것이 타당할 것인가?

IV. 요약

이 글에서는 현재 민주당에서 시행하려는 국민참여 경선제의 내용을 살펴보고 실제로 선거를 치를 때 발생할 수 있는 문제점에 대하여 논의하였다. 먼저 경선경험이 없는 상태에서 미국의 예비선거가 어떠한 문제점이 있는가를 살펴보았다. 주가 중심이 되어 치러지는 미국예비선거에서는 각 주들이 영향력을 높이기 위하여 예비선거를 가급적 일찍 치르려고 하거나 Super Tuesday와 같이 집단적으로 예비선거를 치르려는 시도가 있지만 새천년민주당의 경우에는 시·도별 인구비율에 따라 경선일정을 정하고 있으므로 이러한 문제는 발생하지 않을 것이다.

그러나 미국예비선거에서 나타나는 미디어가 지배하는 선거운동이라는 문제는 우리에게도 마찬가지로 심각한 문제로 등장할 수 있다. 각 지역을 순회하면서 경선을 치르면서 지역의 언론사들은 이를 집중적으로 다루게 될 것이다. 따라서 후보들은 각 지역에 적합한 공약을 제시해야 하는 문제에 직면하게 될 것이며, 지역언론이 어떻게 경선보도를 하느냐에 따라 선거에 큰 영향을 미칠 것이 우려된다. 미국에서 첫 번째 열리는 뉴햄프셔 예비선거가 필요이상으로 언론에 주목을 받는 것처럼 민주당 경선에서도 처음 열리는 제주도의 경선이 벌써 큰 관심의 대상이다. 제주도는 전체 인구의 1.1%로 선거인단의 총수는 7만명 중 770명 가량이다. 그러나 각 후보들은 첫 선거의 상징성과 앞으로의 세몰이를 위해 전력을 기울일 태세이다. 이러한 과열경쟁을 부추기는 것이 바로 언론이다.

둘째, 경선을 치르기 위해 사용되는 선거자금의 문제이다. 앞에서 지적한 바와 같이 현재 민주당이 구상하고 있는 선거인단 방식에 따르면 조직이 매우 중요하고 이는 결국 돈과 연관된다. 그동안 한국정치의 병폐로 지적되어 온 정치자금의 문제가 오히려 경선제도를 도입함으로써 더욱 심각한 문제로 발생할 가능성이 높다. 따라서 이를 방지하기 위해서는 무엇보다 공모선거인단의 구성에 대한 새로운 논의가 필요하다.

셋째, 대표선출 방식으로서의 호주식 선호투표제를 그대로 차용할 것이 아니라 공정성과 대표성을 높이기 위해서 우리 실정에 맞도록 수정하는 것이 필요하다. 호주의 선호투표제는 하원의원 선거에 사용되고 있지만 우리는 대선후보를 뽑는 경선이다. 선거의 종류가 다르고 정치적 경험이 다른 우리의 입장에서 후보선출방식을 보완할 필요가 있다.

민주당은 정치발전의 계기로 당내경선제를 도입하였다. 규칙을 정하는 과정에서 후보들은 자신에게 유리한 방향으로 영향력을 미치려 노력할 것이다. 따라서 민주당에서는 객관적인 선거관리위원회를 구성하여 공정한 규칙이 만들어질 수 있도록 노력해야 할 것이다. 아울러 민주당의 정당행사이기는 하지만 선거법에 저촉되어서는 안되는 문제가 있다. 민주당이 구상하는 국민참여 경선제가 현행 선거법상 문제가 된다는 논란이 있다. 만일 사전선거운동 등을 이유로 선거법이 문제가 된다면 여야당이 협조를 하여 정당민주화에 시발점이 되도록 법을 개정하는 것이 필요하다. 야당은 여당과 동반적 경쟁관계임을 인식하고 민주당의 민주화를 격려하고 또한 한나라당도 이를 계기로 보다 민주적인 정당이 되도록 노력하는 것이 필요하다.

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