바람직한 선거구제 개선의 방향

조기숙 (이화여대 국제대학원)

1. 머리말

현행선거제도 중 지역구의원에 대한 투표를 전국구의석 배분에 사용하는 방법이 헌법재판소에 의해 위헌결정을 받음에 따라 어떤 식으로든 선거구제의 개혁이 이루어지지 않을 수 없게 되었다. 위헌 소지를 없애기 위해서는 현행의 전국구제도를 전면적으로 폐지하든지, 1인 2표제를 도입하여 한 표는 지역구의원에게 다른 하나는 정당명부에 투표를 하는 방안이 적극적으로 고려되어야 하는 상황에 처하게 된 것이다.

사실 선거구제 개혁에 대한 논의가 새삼스러운 것은 아니다. 김영삼 대통령 집권 초반부터 학자들에 의해 제기되기 시작한 선거구제 개선안이 전폭적으로 정치권에 의해 받아들여진 것은 김대중 정권이 집권한지 얼마 되지 않아서 정부여당이 선거구제 개혁안으로 소선거구제와 비례대표제를 결합하는 독일식 안을 제시하면서부터였다. 이유야 어찌되었던 학자나 경실련, 참여연대와 같은 대표적인 시민단체는 환영의 뜻을 나타낸 바 있다. 야당인 한나라당은 이에 반대의 뜻을 분명히 하였지만 뚜렷한 당론이나 새로운 안을 가지고 있었던 것은 아니다. 그러나 선거구제 개혁논의가 정치개혁의 핵심으로 등장하였고 이에 대한 논의가 비교적 일찍 시작되었음에도 불구하고 아무런 성과도 얻지 못한 채 기존의 제도에 따라 16대 총선을 치르고 말았다.

) 필자가 □제도개혁□이라는 용어 대신에 굳이 □제도개선□이라는 용어를 쓰는 이유는 두 용어의 학문적 의미가 다를 뿐만 아니라, 개혁의 결과와 밀접한 관계를 갖기 때문이다. 개혁은 기본적으로 원리나 발상의 전환을 포함한다. 그러나 제도를 몇 가지 고쳐서 획기적인 변화를 기대한다면 실망밖에 남지 않을 것이다. 정치개혁이라는 이름으로 하루아침에 무언가가 크게 달라질 것을 기대하는 국민은 곧 실망을 할 것이며 이것이 정치혐오나 불신으로 이어질 것을 경계하고자 필자는 개혁이라는 용어 대신에 개선이라는 용어를 사용하였다.

그러나 이제 선거구제 개혁논의가 다시 정치권에 부상할 가능성이 높아졌다. 실패의 전철을 밟지 않으려면 과거의 실패에 대한 원인분석을 철저히 하고, 앞으로 바람직한 개선의 방향에 대해 시민사회에서 공감대를 형성하는 것이 무엇보다도 중요하다. 개선안에 대해 시민사회 내에서 어느 정도 합의가 도출된다면 정치권에 효과적으로 영향력을 행사함으로써 과거의 실패를 되풀이하지 말아야 할 것이다.

이 글의 목적은 바람직한 선거구제 개선의 방향과 그 이유를 살펴봄으로써 앞으로 정치권에서 벌어지게 될 선거법 협상에 올바른 방향을 제시하고 구체적인 대안을 찾기 위한 토론의 장을 마련하는 것이다. 따라서 하나의 안을 내놓기보다는 논의가 필요한 쟁점을 중심으로 장단점을 살펴보고자 한다.

우선 다음절에서는 선거구제에 대한 논의를 활성화하기 위해 선거구의 종류와 이와 관련된 용어를 설명하고 셋째 절에서는 새로운 선거구제의 개혁 방향에 대한 이론적 근거를 살펴보고자 한다. 네째 절에서는 어떤 제도로의 개선이 이루어져야 하는지 구체적 사안에 대해 장단점을 짚어 볼 것이다. 마지막 절에서는 김대중 정권 시작부터 지난해 초까지 진행된 선거법 협상이 실패하고 기존의 제도로 16대 총선을 치르게 된 원인은 어디에 있는지 살펴봄으로써 앞으로 이상적인 선거제도를 수립하기 위해 어떤 협상태도와 전략으로 임해야 하는지 논하는 것으로 이 글을 맺을까 한다.

) 이 글은 본 세미나를 위해 새로 쓰여진 것이 아니라 기존에 발표된 여러 편의 논문 중 일부를 발췌 요약한 것이다. 2, 3절은 □새로운 선거구제도 선택을 위한 시뮬레이션 결과□ [의정연구]와 □국회의 위상강화를 위한 정당 및 선거제도 개혁□ 의회발전연구회 세미나 발표논문(2001년 4월)에서 발췌함.

) 조기숙. □한국 선거제도의 개선논의□, 『비례대표 선거제도』(박찬욱 편), (傳英社 :        2000b)에서 요약.

2. 선거구제의 종류와 특징

선거구제에 관한 본격적인 논의를 위해 선거제도의 종류와 특징을 먼저 간략히 요약하겠다. 선거제도는 선거구의 크기, 입후보 방식, 선출방식, 투표의 방법이라는 크게 네 가지 요소의 조합으로 구성된다. 각 요인 별로 선거구제의 종류를 먼저 살펴보고, 각 요인들의 조합에 따라 어떤 형태의 선거제도가 형성되는지 그리고 이것은 정당제도에 어떠한 영향을 미치는지 기존의 논의를 검토해 보겠다.

선거구는 크기에 따라 미국, 영국, 캐나다와 같이 1구 1인을 선출하는 소선거구, 선거제도개혁 전의 일본과 같이 1구 2-5인 정도를 선출하는 중선거구 혹은 중대선거구, 대부분의 유럽국들이 택하는 5인 내지 7인 이상을 선출하는 대선거구로 분류된다. 대선거구 제도 하에서는 독일과 같이 한 도나 주가 선거구의 단위가 되기도 하고, 이스라엘처럼 전국이 선거구인 경우도 있다. 각 선거구당 선출하는 의원의 수가 작을수록 의석으로 전환되지 못하고 버려지는 사표가 많이 발생한다.

즉, 선거구당 의석수는 대표의 공정성과 밀접한 관련을 갖는다고 할 수 있다. 각 정당의 득표율과 의석률이 높은 비례성을 보일수록 선거구제의 공정성이 높다고 할 수 있는데 한 정당의 의석율을 득표율로 나누어 이득비(advantage ratio) 혹은 전환율(conversion rate)을 계산한 지표는 선거구제의 공정성을 말해준다.

선출방법은 크게 다수대표제(plurality)와 비례대표제(proportional representation)로 나눌 수 있다. 다수대표제는 단순다수대표와 상대다수대표의 방법이 있는데, 전자는 여러 후보 중에서 가장 많은 득표를 한 후보자를 선출하는 방법이고, 후자는 과반수를 획득한 후보를 선출하는 방법을 말한다. 상대다수대표제를 택하면 1차 투표에서 과반수를 얻은 후보가 없을 경우에, 두 명의 최고득점자 중에서 결선투표를 행하여 최종 승자를 결정한다. 비례대표제 하에서는 유권자가 정당에 투표를 하고, 다양한 산출방법에 따라 득표를 의석으로 전환시킨다. 따라서 비례대표제는 다수대표제에 비해 사표의 발생을 줄이고, 비교적 표를 정직하게 의석으로 전환시키는 특징이 있다.

입후보의 방법은 개별 입후보제와 명부식 입후보제가 있다. 우리나라의 지역구 의원은 개별 입후보제이고, 전국구제도는 명부식 입후보제라고 할 수 있다. 명부식 입후보제 중 많이 쓰이는 방법은 구속명부식과 이완명부식으로, 전자가 채택될 경우 유권자는 정당에 일괄적으로 투표하게 되어 있고 정당에서 입후보자의 순위를 결정한다. 따라서 후보자는 정당에 종속될 가능성이 높으며, 후자의 경우에는 정당의 대표까지도 유권자의 표에 의해 결정되므로 유권자에 종속될 가능성이 높다.

투표의 방법은 단기투표제, 이표제, 연기투표제가 있는데 단기투표제는 각 유권자에게 한 개의 표를 부여한다. 이표제는 유권자가 두 개의 표를 갖고 하나는 소속선거구의 정당입후보자에게 다른 하나는 정당명부에 각각 투표할 수 있게 한다. 연기투표제는 유권자가 소속선거구에서 선출되어질 의원수만큼이나 혹은 여러 개의 표를 가진다. 이 외에도 이양식(transferable)투표방법이 있는데 이는 유권자가 좋아하는 후보나 정당의 선호순서를 명기하도록 하여 첫 번째로 선호하는 후보가 탈락될 경우 두 번째 후보에게 표를 이양함으로써 사표를 방지하고 선호의 강도를 표시할 수 있도록 하는 것이다.

소선거구와 중선거구는 다수대표제와 결합하는 경향이 있고, 비례대표제는 대선거구제와 친화력이 있다. 지역구의원은 개별 입후보의 방식을 택하고, 비례대표제는 명부식 입후보를 한다. 듀베르제(1954) 이후 많은 학자들은 선거구제가 정당제도의 유형에 영향을 미친다는 데에 동의한다. 소선거구 단순다수대표제와 단기투표방식은 현재 우리나라나 영국 미국과 같은 나라에서 채택하고 있는 선거제도인데 이는 두개의 커다란 정당에 표가 압축되기 때문에 다당의 난립을 억제하고 양당제의 발전을 가져오는 경향이 있다. 이는 유권자가 사표방지심리로 전략투표(strategic voting)를 할뿐만 아니라 당선가능한 후보자들도 거대한 정당을 찾아 출마하는 결정을 내리기 때문이다.

현재 우리나라의 지역구 선거제도는 영미와 같음에도 불구하고 양당제의 발전이 아니라 다당제가 형성된 이유는 캐나다에서 보여지는 것과 같이 지역주의투표 때문이다. 그러나 지난 16대 총선에서 자민련이 의석이 급속히 축소된 것은 소선거구제의 효과가 강화돼 양당제로 이행되는 과정이기 때문인 측면도 있다고 할 수 있다.

단순다수대표제가 중대선거구제와 결합될 경우나, 소선거구제라 하더라도 상대다수대표제나 이양식이 결합될 경우에는 다당제로 발전할 가능성이 높다. 특히 이 경우에는 거대한 하나의 정당과 여러 개의 군소야당이 난립하는 일당우위체제(one party dominant system)의 현상이 나타날 수 있다. 이 경우에는 일당의 장기집권도 가능한데 유신과 5공시절, 선거제도 개편전의 일본의 경우가 이에 해당된다. 비례대표제는 아주 작은 군소정당도 생존가능성이 높아 다당제의 발전을 가져온다.

3. 제도개선의 대원칙

제도개선의 원칙은 무엇보다도 바람직한 대표의 원칙에 관한 민주주의 이론에서부터 시작되어야 한다. 그러나 제도의 개선은 혁명적인 방법으로 이루어지는 것이 아니라 기존의 제도적 틀 속에서 이루어진다는 한계를 명확히 인식할 필요가 있다. 다리를 땅에 붙이지 못하고 허공에 뜬 이상적이고 비현실적인 개선안은 개악을 초래할 수도 있기 때문이다.

제도개선은 실용적이고 실천적인 면을 담아내야 한다. 이를 위해서는 제도 개선에 있어서 이해관계를 달리하는 사회집단을 규명해 내고, 각 사회세력의 제도개선 요구 뒤에 감추어진 진의를 파악하는 일이 매우 중요하다. 기득권 세력의 욕구를 무조건 무시하고 억누르는 개혁안은 시행 상 저항에 부딪칠 수 있기 때문이다.

국회의원 선거구제의 개선은 커다란 두 개의 바퀴를 하나의 축으로 연결시키는 작업이 될 것이다. 하나는 대의민주주의의 원리이며 다른 하나는 한국 정치현실에 대한 이해이다. 특히 한국 정치현실에서 가장 중요한 문제로 대두되고 있는 지역주의와 고비용의 정치문제를 완화하는 방향으로 제도 개선이 이루어져야 할 것이다. 양 바퀴의 균형이 잘 맞는다면 이 자동차는 한국적 현실에 맞는 바람직한 대의민주주의를 향해 굴러갈 것이고 그 중 어느 하나라도 소홀히 한다면 파행과 파국을 면치 못할 것이다.

이 때 우리가 나아갈 방향은 세계적인 흐름(global trend)에 두어야 할 것이다. 정치제도의 발전은 각 국가의 고유한 사회적 문화나 역사와 뗄 수 없는 관계에 있음은 물론이다. 따라서 섣부른 제도의 세계화에 대해 이의를 제기하는 사람도 없지 않을 것이다. 그러나 다른 나라에서의 경험이나 세계적인 추세는 비싼 실험의 비용을 지불하지 않고서도 우리에게 실천가능한 대안을 제시해 준다는 점에서 유용하다.

필자는 소선구제와 비례대표제를 1:1로 병립하는 안을 바람직한 대안으로 제안하고자 한다. 그 이유는 다음의 세 가지 원칙에 입각해 있다. 첫째는 민주주의의 원리라고 고려되는 다수의 지배와 소수의 존중을 모두 만족시키기 위함이고, 둘째는 대표의 원칙을 충실히 하기 위해 대응과 책임의 원리를 만족시키기 위함이고, 셋째는 현재 거론되고 있는 개헌론에 대한 하나의 해결책으로서 개헌을 하지 않고 현행헌법의 테두리 하에서도 국정운영을 효율적으로 하기 위한 방법을 찾기 위함이다.

(1) 민주주의의 원리: 다수의 지배와 소수의 존중

자유민주주의의 오래된 고민은 다수의 지배와 소수의 이익 보호를 어떻게 조화하는가 하는 것이었다. 즉 민주주의 의사결정의 원칙이라고 알려진 다수결원리는 소수를 보호하기 위한 장치가 없는 한, 진정한 민주주의를 구현한다고 볼 수 없다. 이 중에서 다수결의 원리를 가장 잘 살린 선거구제는 소선거구 다수대표제라고 할 수 있다. 이 선거제도는 양대정당의 발전을 가져오고 양대정당 하에서 다수결원리는 왜곡이나 여론의 조작없이 정직하게 진정한 다수를 양자택일 할 수 있기 때문이다. 유권자가 세명 이상일 때, 대안이 둘일 경우에 한해서 애로우의 패러독스를 회피하고 다수정부(majoritarian government)의 형성이 가능해진다(조기숙 1992 참조). 그러나 양당제는 다수의 의사를 결집하는 데에는 효과적이지만 수많은 사표를 발생시켜 소수 정당들의 원내진출을 불가능하게 함으로써 민주주의의 또 다른 원리라고 할 수 있는 소수의 이익 보호에는 미비하다.

반면에 중대선거구 비례대표제는 소수를 보호하는 데에는 바람직하지만 안정된 다수를 확보하는데 걸림돌이 될 수도 있고, 다수의 의사대변을 왜곡시킬 수도 있다. 양당제 하에서처럼 유권자의 직접적인 의사에 따라 다수당이 집권을 하는 것이 아니라 다당제 하에서는 정당끼리의 연합을 통해 집권세력이 결정되기 때문이다. 이 과정에서 유권자의 의사와는 거리가 먼 정당끼리의 연합이 가능해지며 심지어는 정치인끼리의 뒷거래가 이루어지지 않는다고 보장하기 어렵다. 뿐만 아니라 남북분단으로 인하여 이념적 분포가 넓지 않은 우리의 경우에 이념적 차이가 없는 인물중심의 명망가 정당들이 난립할 가능성도 없지 않다.

분명한 사실은 이 두 가지 제도 중 어느 것도 민주주의의 원리에 보다 적합하다고 주장하기가 어렵다는 것이다. 각 제도는 민주주의의 원리라고 할 수 있는 다수의 지배와 소수의 이익보호라는 두 가지 원칙 중 서로 다른 요소에 초점을 두고 있기 때문이다. 따라서 두 가지 제도의 장단점을 조화시키는 개선안이 우리의 개혁안이 추구해야 할 방향이라고 생각된다.

(2) 대표의 원리: 대응성과 책임성

민주주의의 원리에서 한 걸음 더 나아가, 대의(representation)의 원리를 살펴보자. 대의 또는 대표는 대응성(responsiveness), 책임성(responsibility), 재신임가능성(accountability)의 세 가지 내용을 포함하고 있다 (Rieselbach 1986, chap. 2). 재신임가능성은 선거가 정기적으로 치러지는 국가에서는 자연스럽게 확보되는 대표의 원리이므로 선거구제 개혁에 있어서 특히 문제될 것이 없다. 대응성은 의원이 지역구민의 의지(will)를 얼마나 충실히 대변하느냐에 달려 있다. 비록 의원이 지역구민의 의사가 잘못되었다고 생각하는 경우에도 의원 자신의 독자적인 판단이나 정당의 명령과는 별개로 지역구민의 의사를 철저히 존중했을 경우에 대응성이 확보되었다고 할 수 있다. 책임성은 지역구민의 의사가 지역구민의 이익(interest)과 갈등을 일으키는 경우를 상정한다. 가령, 지역구민이 의식이나 지식이 부족하여 또는 님비(NIMBY)현상으로 어떤 사업을 반대하는 경우, 의원이 독자적으로 혹은 정당의 정책에 따라 국가 전체나 지역구민의 진정한 이익을 위해 필요하다고 생각하는 정책을 추인하는 것을 책임성이라고 한다. 의원의 양식과 소신에 따라 지역구민으로부터 위임받은 권한을 행사하는 대표를 일컫는 것이다. 바람직한 대표의 두 가지 요소인 대응성과 책임성은 합치할 수도 있지만 갈등관계에 놓이는 경우가 비일비재하다.

가령 세계무역구조에서 우리의 입장을 고려할 때 농산물 개방이 불가피하다는 것을 알고 있는 농촌출신 의원들을 가정해 보자. 한 의원은 바람직한 대의를 위해서는 대응성에 충실해야 한다는 믿음으로 농민들의 여망에 따라 농산물 개방을 허용하는 법안에 반대의사를 표명했다고 하자. 하지만 다른 의원은 그것이 결코 장기적으로 국가의 이익에 부합하지 않다는 판단으로 같은 법안에 찬성하는 기표를 하였다고 하자. 전자는 책임성은 몰라도 대응성에는 충실했다고 할 수 있다. 반면에 후자는 대응성에는 미흡했지만 책임성에는 충실했다고 보여진다. 그렇다면 어떤 사람이 보다 진정한 대표인가? 대표는 세가지 요소를 모두 포함하고 있으므로 바람직한 대표를 위해서는 대응성과 책임성을 모두 갖추어야 할 것이다. 즉, 두 의원은 서로 다른 의미에서 바람직한 대표임이 분명하다.

소선거구제는 대응성을 살리는데 효과적이다. 소선거구제하의 의원은 지역구민의 의사를 정확하게 파악하여 정책에 반영할 수 있으며 지역구민과 밀접한 관계를 유지할 수 있기 때문이다. 반면에 대응적인 의원은 지역구 관리로 많은 시간과 비용을 소비함에 따라 고비용 정치구조의 주원인이 되어 왔다. 또한 국가적으로 어려운 결정을 내려야 할 경우에 책임있는 정책을 대표하기에는 부적합할 수도 있다. 반면에 대선거구제는 지역구민에 대한 대응성을 높이는 데에는 미흡하다. 광범위한 지역구는 이질적인 지역구민을 포함하고 있어 민의를 파악하는 일이 쉽지 않기 때문이다. 그러나 폭넓은 시각으로 국정에 대해 책임성을 높이는 데에는 매우 적합하다.

결국 바람직한 대의민주주의의 이론으로 살펴보아도 소선거구제 다수대표제와 중대선거구 비례대표제 중 어느 것이 더 바람직하다는 결론을 내리는 것은 불가능하다. 바람직한 대표를 위해서는 대응성과 책임성의 양자가 모두 동시에 요구되기 때문이다. 각각의 선거 제도는 대표의 대응성과 책임성에 있어서 각자 상대적인 장점을 지니고 있는 것이다.

(3) 현행헌법의 활용을 극대화하는 선거제도

국회의원 선거제도의 바람직한 방향을 논의하기 위해서는 의회 본연의 기능을 정상화하는 방안을 논의해야 할 것이다. 이를 위해서는 어떤 것이 우리 의회 본연의 기능인지에 대한 합의가 선행되어야 한다. 우리 헌법은 대통령 중심제를 기본 골격으로 하고 있지만 내각제적 요소를 갖추고 있어 정상적인 의회의 기능이 무엇인지에 대한 합의를 이루는 일이 쉽지 않기 때문이다. 게다가 미국처럼 대통령제를 성공적으로 이끌 만큼 의회 내의 정당이 유연하지도 않기 때문에 우리가 추구해야 할 의회의 이상형이 무엇인지에 대한 합의를 도출하는 것이 쉽지 않다. 바람직한 의회의 상에 대한 합의가 없는 한, 개혁의 방향이나 방법에 대해서도 논란이 있을 수 있을 것이다. 만일에 이러한 혼란 때문에 개헌론이 제기되었다면 이에 대한 진지한 검토를 통해 우리에게 가장 바람직한 의회상을 정립할 수도 있을 것이다.

강원택 (2001)에 따르면 우리의 현행헌법은 프랑스의 헌법과 매우 유사할 뿐만 아니라, 미국의 순수 대통령제와 달리 우리의 정치적 전통이나 역사와 정합성을 같은 내각제적 요소를 가미한 헌법을 가지고 있다고 한다. 우리는 오랜 대통령제의 역사를 가지고 있으면서도 미국과는 달리 당내규율이 강한 정당제도를 지니고 있다. 게다가 대통령이 정당의 지도자를 겸하고 있어 현실적으로 미국식 삼권분립을 실천하는 것은 불가능에 가깝다. 따라서 미국과 같이 대통령이 타당의 의원을 개별적으로 설득하여 문제를 해결하는 것이 현실적인 방법이 아니라는 것이다. 오히려 프랑스식으로 의회를 중심으로 교착상태를 해결해야 한다고 주장한다.

우리가 미국처럼 대통령 중심으로 문제해결을 할 것이 아니라 프랑스처럼 의회를 중심으로 문제를 해결하는 것이 더 바람직하다고 믿을 만한 조건으로는 세 가지를 들 수 있다. 첫째 총리의 존재와 총리가 국회로부터 인준을 받아야 한다는 것이다. 둘째 의원의 장관겸임, 당정회의의 존재 등 의원내각제에서 나타나는 정당정부의 존재를 들 수 있다. 셋째, 연립정부를 통한 국정운영이라고 할 수 있다 (강원택 2001).

실제로 제15대 국회 후반기에 나타난 DJP연합과 얼마 전까지 존속했던 DJP+민국당의 연합은 내각제적 특성을 최대한 활용한 것이라고 할 수 있다. 다만 여기에서 문제가 되는 것은 이러한 연립정부가 이념이나 정책에 기반을 둔 것이 아니라 지역에 기반을 두거나 특정정당을 소외시키기 위한 연합이라는 점이다. 더욱이 3당이 연합을 해도 과반수를 간신히 넘기는 양당적인 상황이라면 여야간의 극한적 대결을 피하기가 어렵다. 양당의 세력분포가 비슷하면서 대립적인 극한 양당제적 상황에서는 연립정부가 구성된다해도 제대로 운영되기가 어렵기 때문에 내각제적 요소를 살릴 수 없다.

미국식 체제에서는 현 부시행정부와 같이 의회 내 양당의 세력이 동등하게 양분되어 있다하더라도 의회내의 정당이 느슨하기 때문에 대통령의 설득력과 협상력에 따라 국정운영이 순조롭게 이루어질 수도 있다. 그러나 우리나라에서 내각제적 요소를 살리기 위해서는 양당의 중간을 매개하여 완충적인 역할을 수행할 군소 정당이 하나 둘 정도 필요한 것이 사실이다. 그러한 군소 정당의 이념적 색채가 다양하다면 어느 정당에서 대통령이 나오든지 의회 내에서 이념이 비슷한 정당과 성공적인 정책연합을 이룰 수 있을 것이다. 게다가 양당의 중간정도에 위치한 중도적 정당이 있다면 의회 내에서의 문제해결이 보다 용이해질 것으로 예상된다.

제도나 규칙은 매우 중요하다. 정치적 결과를 결정하기 때문이다 (Shepsle and Weingast 1981; Shepsle 1979). 그러나 각 나라의 헌법은 조금씩 다르고 순수한 미국식 대통령제를 택한 나라는 미국밖에 없으며, 내각제도 그 양태가 매우 다양하다. 어느 나라를 본 떠 헌법을 만드는 것은 아무런 의미가 없다. 어느 제도나 장단점이 있기 마련이기 때문이다 (강명세 1988). 중요한 것은 주어진 제도가 어느 정도 그 국가의 역사적 전통과 현실의 정치적 조건, 정치문화 등과 정합성을 갖느냐 하는 것이다. 이 점에서 우리의 헌법은 1987년 민주화운동의 산물이기도 하지만 우리의 경험과 여건을 반영한 여러 사회세력간의 타협의 산물이기도 하다. 따라서 쉽사리 헌법을 고치기보다는 이를 상수로 고정시켜 놓고 헌법을 최대한 효율적이고 민주적으로 운용하기 위한 하위제도의 정비, 운용의 묘 등을 살리는 것이 보다 바람직하다고 하겠다. 실제로 헌법과 같은 상위법보다는 선거제도나 운영규칙과 같은 하위 규칙이 정치적 결과를 좌우한다고 한다 (Ostrom 1994).

선거제도는 정당제도와 뗄 수 없는 관계에 있다. 그 동안 많은 사람들이 미국식 정부통령제와 양당제를 이상으로 생각해왔으나 이러한 제도를 가진 나라는 지구상에 미국밖에 없다. 특히 강한 정당의 전통을 가진 우리가 이러한 모형을 추구한다면 의정은 파국을 면치 못할 것이고 정치의 실패는 지속될 것이다. 따라서 대통령제의 장점을 유지하면서도 헌법에 보장된 내각제적 요소를 통해 의회내 다수 연립정부를 구성하는 것을 도와줄 수 있는 정당제도와 선거제도를 고안하는 것이 보다 바람직한 개혁의 방향이라고 생각된다.

순수 대통령제를 위해서는 정당 민주화가 급선무이며, 내각제를 위해서는 정당 규율이 강한 것은 상관이 없지만 이념적 혹은 정책적 정체성이 뚜렷한 정당의 탄생이 요구된다. 양자가 모순된 것처럼 보이지만 우리의 경우에는 반드시 그렇지는 않다. 우리의 정당은 지역에 기반한 사당적 요소가 강하기 때문에 내각제의 실시를 위해서도 정당의 정책결정과정이 현재보다는 민주화될 필요가 있다. 특히 총재를 중심으로 한 정당 기율이 정당의 정체성에 기초하여 실시될 필요가 있다.

정당명부 비례대표제를 도입한다면 유럽의 정당개혁에서 나타난 것처럼 당내민주화를 이룬 모범적인 정당이 국민의 지지를 획득함으로써 비민주적인 거대정당에 충격을 줘 정당의 민주화를 유도할 수 있다. 또한 비례대표제는 유권자가 정당을 보고 투표하도록 해 정당의 정체성을 공고히 하는 데에도 도움이 될 것이다.

따라서 1인 2표를 허용하여 별도의 정당투표가 가능하도록 선거제도를 개선하는 것이 요구된다. 이러한 선거구제로의 개선은 세계적 추세이기도 하다. 오래전부터 1인 2표를 허용하던 독일의 선거제도는 최근 뉴질랜드 일본이태리의 정치개혁과정에서 새로운 선거제도로 약간의 변형을 거쳐 도입되었다. 이 외에도 뉴질랜드, 베네주엘라, 헝가리, 러시아 하원 등에서 이 제도를 도입한 바 있다. 따라서 위에서 논의한 민주주의 원칙이나 대의민주주의 원리에 충실하기 위해서 그리고 세계적 추세를 따르는 데에도 현행 소선거구제는 그대로 유지하되 현행 전국구제를 개선하여 유권자에게 별도의 투표권을 허용하는 정당명부식 비례대표제로 개선하는 방향을 모색해야 할 것이다.

4. 구체적 대안

이 장의 목적은 현행국회의원 선거구제와 관련하여 모의실험결과와 경험적 연구 등에 기초하여 현행 국회의원선거구제의 개선을 위한 정책을 건의하는 것이다. 민주주의이론이나 대의이론에 비추어 보아도 현행헌법의 효율적 활용을 위해서나 여론 선도층의 요구에 따른다 해도 1인 2표를 근간으로 하는 소선거구제 비례대표제를 병립시키는 선거제도로의 개혁이 가장 이상적인 대안이라고 할 수 있다.

15대 국회 당시 정부와 국민회의는 지역주의구도를 극복하기 위해 이러한 제도에 적극적인 태도를 보인 바 있다. 그러나 지난 15대 총선 당시 지역구에서 가장 높은 이득율을 보인 신한국당은 이에 소극적인 태도를 보였었는데 이는 정보의 부족에서 기인한 듯 싶다. 지난 지방의원선거에서 알 수 있듯이 소선거구제하에서 여당이 된 적이 있었던 당시 국민회의의 이득율 또한 무시할 수 없을만큼 높았다는 사실을 볼 때 새로 도입되는 제도가 특정 정당에게 유리하다거나 불리하다고 단언하기는 어렵다. 단지 현재의 선거제도가 표의 왜곡을 심각하게 가져오기 때문에 이를 바로 잡기 위한 비례대표제의 도입은 불가피할 것으로 보인다.

문제는 어떤 수준에서 어떤 방법을 세부적으로 도입할 것인가 하는 것이다. 사실 각각의 결정사항은 서로 밀접하게 연결되어 있어서 세부사항을 별도로 결정하는 것은 무의미하다. 따라서 선거제도는 하나의 패키지로 다루어져야 할 것으로 보인다. 그러면 각각의 조건에 대해 모의실험결과에 기초하여 정책방향을 제시해보고자 한다.

(1) 비례대표제 의석의 비율

첫째로 결정할 사항은 비례대표제의 의석비율을 어떻게 설정할 것인가 하는 것이다. 우리나라는 해방 이후 오랫동안 소선거구제의 전통을 가지고 있기 때문에 지역구를 완전히 없애고 비례대표제를 100% 도입하는 것은 국민정서상 맞지 않을 것으로 보인다. 문제는 비례대표제 의석의 비율을 어떻게 할 것인가 하는 것인데 이에 대해서는 학자들도 이견을 보인다. 현재와 같이 민주적이고 상향적인 정당체제가 자리가 잡히지 않은 상태에서 비례대표제의석을 50% 정도 할당할 경우에는 정당 보스의 권한을 보다 강화하는 결과를 초래할 것이라는 우려가 팽배하고 있다. 이 때문에 참여연대와 같은 시민단체에서는 비례대표의석을 30% 만 할당할 것을 주장하기도 했다. 이도 충분히 설득력이 있다. 그러나 과도한 선거비용의 축소, 서울의 의석구 재조정시 편의성, 등을 고려할 때 비례대표 의석은 50%가 적당할 것으로 보인다. 특히 비례대표를 30%로 했을 경우에는 타정당의 패권지역에 0 내지 1석을 확보하는 경우가 비일비재하여 지역주의 극복에 도움이 되지 않는다.

현실적으로 서울의 경우, 국회의원의 지역구는 기초자치단체장의 지역구보다도 좁기 때문에 의원의 위상이나 의원과 기초자치단체장의 역할분담에도 문제가 있다. 뿐만 아니라 현재와 같이 전국구 의원이 소수에 그칠 경우에 지역구의원에 비해 영향력이 위축될 것으로 보인다. 따라서 비례대표의석을 50%배당을 해야 비례제의원도 의원으로서의 역할을 다할 수 있으리라고 본다. 그러나 비례대표의석을 50%는 궁극적으로 이상적인 대안이라는 것이지 지금 당장 그렇게 하자는 주장도 아니며 현직의원의 반발 때문에 현실적으로 가능하지도 않을 것이다.

둘째로, 당선자 결정방식은 헤어/니이마이어식이나 동트식이나 한 석 정도의 차이 밖에는 보이지 않았다. 따라서 복잡한 동트식을 사용하는 것보다는 헤어/니이마이어식을 사용하는 것이 유권자나 의원 모두에게 간단하고 명료할 것으로 생각된다.

셋째로, 의석배정 방식에 있어서 일본식을 따를 것이냐 독일식을 따를 것이냐 하는 문제이다. 이는 후보자의 중복출마와도 직접적으로 관계가 있다. <표 1>에서 알 수 있듯이 독일식의 경우는 전국득표율에 따라 정당의 전체의석을 할당한 후에 각 권역별 득표에 따라 권역별 총의석을 먼저 할당하고 그 할당에서 지역구 의석수를 삭제하기 때문에 같은 1인 2표제라도 정당투표를 우위에 두고 있다. 일본의 경우는 소선거구의석(300)이 비례대표(200)보다 많은 것은 차치하고라도 정당투표와 지역구투표의 산출이 별개로 이루어진다. 따라서 지역구에서 우위를 점한 정당이 비례대표의석 배분에서 불이익을 받지 않는다. 또 하나의 차이점은 독일의 경우 초과의석이 발생하지만 일본의 경우는 비례대표제와 지역구가 별도로 운용이 되기 때문에 그럴 염려가 없다.

<표 1> 독일과 일본의 선거제도 비교연구

	독일식	일본식
중심 제도	정당명부 비례대표제(병용식)	소선거구제 (병립식)
비례대표의석비율	비례제(50%) 지역구(50%)	비례제 (40%) 지역구 (60%)
당선자 선출방법	전국합산, 권역명부	권역합산, 권역명부
의원수	변동(초과의석 발생)	고정

지난 총선 직전 구조조정에서 차원에서 의원총수가 줄었다. 새로운 제도가 초과의석을 만든다는 사실을 알게 된다면 여론은 결코 호의적인 태도를 보이지 않을 것이다. 따라서 일본과 같이 별개로 운용하는 방법이 우리에게는 보다 적합할 것으로 보인다. 게다가 여소야대의 정당구도 하에서 정책연합을 제대로 이루어 본 경험이 없는 우리의 정치풍토에서 거대여당의 등장을 무조건 어렵게 만드는 것도 정국운영에 바림직하지 않을 것으로 보인다.

단지, 일본의 제도를 받아들일 때 한가지 주의할 점은 중복출마를 허용하는 조항을 어떻게 처리할 것이냐 하는 문제이다. 독일의 제도는 기본적으로 정당투표를 우위에 두기 때문에 한 후보가 양쪽에 출마하는 것이 어느 면 정당의 발전에 도움이 될 수 있다. 그러나 일본의 경우, 별개의 제도가 운영되는 가운데 지역구에서 실패한 당중진이 정당명부에 의해 당선되는 사례는 국민의 여망을 저버리는 행위일 뿐만 아니라 일본의 정치개혁에 걸림돌이 되었다는 신랄한 비판이 가해졌다 (McKean and Scheiner 1995). 따라서 우리는 일본과 독일의 교훈을 타산지석으로 삼아, 소선거구 지역구와 비례대표제를 각각 50%씩 일본처럼 별도로 운영하되, 중복출마는 금지하는 것이 바람직하리라고 본다.

이 경우 문제가 되는 것은 지역구 후보를 내기 어려운 군소정당이다. 이들 정당의 보스는 지역구출마와 정당명부에 동시에 게재됨으로써 유권자를 동원하는 것이 당선에도 도움이 되고 정당의 발전에도 긍정적으로 기여할 것이기 때문이다. 따라서 전 선거에서 15% 미만의 유효득표율을 획득한 정당(이 조건은 매우 임의적인 것으로서 좀 더 논의될 필요가 있다)에 한해서 중복출마를 허용하는 것도 한가지 방법일 것이다. 또는 지역구가 몇 개 이하인 정당에 한해서는 중복출마를 허용하는 방법도 있을 것이다. 그러나 이러한 단서가 형평성과 관련하여 문제를 일으킬 소지가 있다면 아예 중복출마를 허용하지 않는 편이 정당의 발전과 정치개혁에 바람직 할 것으로 보인다.

넷째로 결정할 문제는 정당명부를 어느 단위에서 결정할 것인가 하는 것이다. 전국명부의 경우는 정당투표를 한다는 것 외에는 지금과 거의 같은 제도인데, 현재의 지역당체제를 그대로 유지한다는 점에서 바람직하지 않을 것으로 보인다. 물론 전국명부의 경우는 각 분야의 전문가들이 중앙정치에 진출한다는 장점은 가지고 있다. 현재의 지역당 구도를 타파하기 위해서는 각 지역에서 패권정당이 아닌 타정당에서도 비례대표의원이 선출되고 이를 발판으로 지역구출마를 독려할 수 있어야 한다는 점에서 권역별 명부가 바람직한 측면도 있다. 그러나 권역별 명부는 지역주의투표를 오히려 더 강화하는 측면이 있으므로 비패권정당의 의원이 진출하는 것을 가능하게 할지는 몰라도 단기적으로는 지역주의투표를 더 강화하는 부작용이 발생할 수 있다.

이에 60% 상한선을 정하자는 주장도 제기되고 있다. 하지만 이는 또 다른 위헌 가능성이 있다. 특히 비례대표의원의 비율이 얼마냐에 따라 권역별 명부를 작성할 경우에는 명부가 짧아져서 정당명부제란 말을 무색하게 만들 수도 있을 것이다. 만일 그럴 경우에는 정당에서 몇 명의 후보를 내고 유권자들이 사람을 선택하는 이완명부제의 도입도 가능할 것으로 생각된다.

다섯째로 군소정당의 난립을 방지하기 위해서는 득표율이나 의석수와 관련하여 적당한 봉쇄조항이 있어야 한다. 참고로 수집된 몇 개의 사례를 살펴보면 유효득표율에 따른 하한선(threshold)을 어떻게 정하느냐에 따라 의회내 정당의 숫자는 직접적인 영향을 받는 것으로 나타났다. <표 2>과 같이 봉쇄조항이 정하는 유효득표율이 높을수록 정당의 수가 적은 것으로 나타났다.

<표 2> 봉쇄조항과 정당의 수

국가	의석수	threshold(%)	정당수	제1당 의석률
Israel	120	1(전국구)	11	28.3
Denmark	175	2(전국구)	11	36.0
Spain	350	3(지역구)	14	52.6
Norway	165	4(전국구)	8	39.4
Sweden	349	4(전국구)	7	46.1
Germany	672	5(전국구)	6	37.5

특히 스페인의 경우는 하한선이 유효득표의 3%이지만 이를 지역에 한정하였기 때문에 수많은 정당이 탄생한 것으로 보인다. 우리의 경우는 독일식을 도입할 경우에는 독일과 같이 5% 정도가 바람직한 것으로 보이지만 일본식을 도입할 경우에는 2%정도로 하는 것이 적당할 것으로 보인다. 이에 대해서는 새로운 제도를 이용하여 의회진출을 꿈꾸고 있는 제 사회세력과의 공청회를 통해서 의견수렴이 있어야 할 것으로 생각된다.

끝으로, 가장 중요한 사안은 비례대표제 의석비율이 확정되고 나서 어떻게 지역구 획정을 다시 할 것인가 하는 것이다. 그리고 비례대표제의 의석도 어떤 식으로 각 시도에 분배할 것인가 하는 문제이다. 인구의 편차는 어떻게 조정을 할 것인지, 상원이 따로 없는 가운데 지역대표를 어떻게 최대한 살릴 수 있는지, 등등이 논의되어야 한다. 이는 현역의원들의 이해관계가 첨예하게 달린 문제이기 때문에 이번에만 일회적으로 논의될 것이 아니라 지역구획정위원회의 위상과 지위에 대한 논의와 함께 반영구적인 장치를 마련해야 할 것으로 보인다.

한 가지 제안을 한다면 지역구는 지역대표를 살리는 면에서 표의 등가성보다는 지역 대표에 주안점을 두어 의석수를 각 시도에 상당히 균등히 배분하고, 비례대표는 인구의 비례를 정확히 반영하는 식으로 의석배분이 이루어지면 표의 등가성과 관련한 논쟁을 종식시킬 수 있을 것으로 보인다.

미국을 제외한 영국, 일본, 독일 등 대부분의 선진국은 의회로부터 독립된 중립적인 인사로 구성한 선거구획정위원회를 가지고 있으며, 여기에서의 결정을 의원들이 뒤집을 수 없도록 막강한 권한을 행사하고 있다. 선거구획정에 정당이나 현역의원이 관여해서는 공정성 시비가 일 수 밖에 없다. 따라서 선거구획정의 절차와 공정성을 확보하기 위해서는 국회가 아닌 중앙선거관리위원회에 위원회가 설치되어야 한다. 그리고 정치인이 위원으로 참여하는 것을 금지해야 한다. 선거구획정의 대원칙은 입법되어야 하겠지만 구체적인 사항에 대해서는 획정위의 역할을 강화해야 할 것이다.

5. 협상의 전략

지난 개혁논의에서 민주당은 비례대표제의 도입에 매우 적극적이었으므로 비례대표제의 도입 가능성은 높은 편이다. 실제로 학계와 시민단체, 노동당 측도 비례대표제의 도입을 적극 바랐었다. 그러면 왜 16대 총선 전의 선거법 개혁에서 비례대표제의 도입이 실패했는가? 이유는 한나라당의 반대라기보다는 자민련의 반대로 무산되었다고 보는 것이 더 정확하다. 민주당은 1구 2인 내지 3인을 선출하는 중선거구제를 주장함으로써 시민사회를 분열시켰고 이로 인해 비례대표제에 대한 요구를 결집시킬 수 없었다. 민주당이 중선거구제를 주장한 이유는 공동여당의 단일안을 만들기 위해서는 자민련을 참여시켜야 했기 때문이다.

) 조기숙. □한국 선거제도의 개선논의□, 『비례대표 선거제도』(박찬욱 편), (傳英社 :        2000b)

당시 한국정당정치연구소는 선거연구회, 정당연구회, 합리적 선택연구회와 공동주최로 □정당공천의 민주화와 선거구제의 개혁□에 관한 전문가 워크샵을 1999년 11월 1일 개최하였다 (한국정당정치연구소 1999). 그러나 불행하게도 국정감사 관계로 언론이나 정치인의 주목을 받지 못한 가운데 회의가 진행되었다. 그럼에도 불구하고 선거 정당분야의 대부분의 전문가가 참석한 워크샵에서 참가자 전원은 만장일치로 중선거구제는 논의할 가치도 없는 열등한 제도라는 데에 합의를 하였다. 여당의 중선거구제는 우선 가장 중요하게는 민주주의의 원칙을 위반하는 제도라는 데에 문제의 핵심이 있다.(<표3> 참조)

<표3> 선거구제와 민주주의의 원리

선거구제	당선자 결정방식	민주주의 원칙의 강조점	특징
소선거구제	다수제	다수결원리	다수정부
중대선거구제	다수제	무원칙	인물중심선거
	비례대표제	소수의 보호	정당정치발전

앞에서도 언급했듯이 민주주의는 다수결과 소수의 보호를 원칙으로 하고 있다는데 소선거구제는 다수결원리에 충실하고 정당명부 비례대표제는 소수의 보호에 충실하다고 할 수 있다. 여당이 주장하는 1인 3구 중선거구제는 (여기에서 1구 몇 인이냐 하는 것은 중요하지 않다) 중선거구제에 당선자 선출방식을 비례대표가 아닌 다수제를 결합하고 있다는 점에서 전세계상 거의 유래가 없는 무원칙한 제도인 것이다.

그렇다면 왜 여당이나 정개련은 모든 전문가들이 반대하는 중선거구제가 마치 유럽의 중대선거구와 유사한 결과를 가져오는 것처럼 선전을 하였는가? 당선자 결정방식에 있어서 여당의 중선거구제와 유럽의 중대선거구제는 엄밀히 다른 것임에도 불구하고 중선거구제의 장점을 늘어놓는 것은 선거구제에 대한 무지를 반영하는 것이든지, 아니면 의도적으로 두 제도를 동일한 것처럼 믿었다고 볼 수밖에 없다. 실제로 유럽에서 실시하는 중대선거구제는 한 권역에서 선출하는 의원의 수가 보통 10-12명(스웨덴) 15명(벨기에) 등이며 당선자 결정방식도 비례대표제이거나 단기이양식으로서 기본적으로 정당투표를 핵심으로 하고 있다고 할 수 있다. 그러나 여당의 안은 인물투표를 중심으로 하는 중선거구제로서 지구상에서 학자들이 인지하는 한 과거 일본과 현재 대만이 유일하게 사용하는 방법이라고 할 수 있다 (강원택 1999).

2년을 끌어온 선거구제 개혁 논의가 정당의 입장을 수시로 바꿔가며 국민에게 부정확한 정보를 제공함으로써 여론을 호도했던 이유는 어디에 있는가? 선거구제가 개선되어 대표의 원칙에 충실한 방향으로 개선될 필요가 있는 것은 분명하지만 이것이 선거법의 다른 조항에 비추어 그리 시급한 사안도 아니다. 그럼에도 불구하고 여당은 정치개혁을 빙자하여 의회에서 세불리기에만 치중한 결과 선거구제개선 논의에서 명분도 잃고 실리도 놓치는 결과를 가져왔다고 평가된다.

애초부터 국민회의는 중선거구제의 장점을 높이 샀다거나 꼭 그쪽으로의 개혁을 바라지 않았을 가능성이 높다. 앞에서 이유를 설명했듯이 정당명부비례대표제를 채택하기 위한 협상용으로 중선거구제 카드를 사용했을 가능성이 가장 높다. 물론 중선거구제가 채택된다면 야당의 분열이 예상되기 때문에 손해볼 것은 없다는 계산이 작용했을 것이다. 이는 투명한 협상을 통해서 무언가를 얻어보려는 성실한 노력과는 전혀 어울리지 않는 태도라고 할 수 있다. 과거에 공작정치나 통치꾼들이 판을 칠 때는 이러한 협상 방식이 성공을 거두었을지 모른다. 이는 자신의 진짜 의도는 감춘 채 상대를 곤경에 처하게 함으로써 유리한 고지를 점령하고자 하는 이런 방법이 과거 독재정권 하에서는 효과적인 방법이었을지 모른다.

그러나 민주주의는 시장경제와 마찬가지로 투명성을 전제로 한다. 제도의 개선을 통해 성취하려고 하는 목표는 무엇인지, 여러 가지 목표가 충돌한다면 어떤 목표를 먼저 택할 것인지 우선순위를 제시하고, 이를 통해 어떤 이익을 추구하는지를 각 정당이 먼저 밝힌 후에 협상을 해야만 좋은 협상결과를 기대할 수 있다. 보다 중요하게는 그런 협상결과만이 국민으로부터 신뢰를 받을 수 있다. 앞으로 여야간 어떤 선거구제 합의안이 도출될지는 아직 미지수이다. 하지만 분명한 것은 어떤 결과가 나오든 유권자는 이를 불신할 수밖에 없을 것이라는 사실이다. 전문성의 부족으로 내용을 제대로 이해하지 못하여 특정안을 지지하는 여론을 형성하는 데에는 실패했을지 몰라도 분명한 것은 각 정당이 선거구제 개혁을 통해 오로지 당리당략만 노리고 있다는 사실을 선거구제 협상과정에서 유권자는 뼈저리게 느꼈을 것이기 때문이다.

앞으로 시민사회단체들이 앞장서서 가장 시급하게 해야 할 일은 1인 2표제를 성취하는 것이다. 그러나 정치권(한나라당과 자민련)은 물론이고 시민사회 일각에서도 비례대표제의 도입에 대한 우려의 목소리가 작지 않다. 정당명부 비례대표제의 도입에 반대하는 가장 큰 이유는 정당민주화가 선행되지 않은 가운데 이 제도를 도입했을 경우에 발생할 폐해 때문이다. 또한 전국 명부가 아닌 권역별 명부는 지역주의투표를 강화할 것이라는 우려가 제기되었다.

이러한 논의를 종합할 때, 현실적으로 가장 바람직한 제도개선은 우선은 현재의 제도에서 1인 2표만 도입하는 것이라고 할 수 있다. 그래서 현재 20% 정도에 해당하는 전국구 의원을 별도의 정당투표에 의해 선출하고 전면적인 비례대표나 권역별 명부의 도입은 개선된 제도의 실행과 정당민주화의 과정을 지켜보면서 점차적으로 개선해 나가는 것이 바람직할 것으로 생각된다.

문제는 이 제도의 도입이 성공할 수 있느냐 하는 것보다는 비례대표제의 비율을 어느 정도 하는 것이 성공적인 여야 합의를 이뤄낼 수 있느냐 하는 것이다. 현역의원들 사이에서는 현재의 정당구조에서 비례대표제를 도입하면 보스의 공천권한을 더 강화하는 것이 아닌가 하는 우려가 팽배해 있다. 그러나 비례대표를 도입하지 않는 한 위에서 살펴본 것처럼 정당개혁은 요원한 것으로 보인다. 유권자의 상식과 심판을 믿고 비례대표를 도입함으로써 총재의 전횡이 어느 정도 제어되기를 기대해야 할 것이다.

또한 지역구를 잃지 않으려는 현직 의원들의 반발로 많은 비율을 비례대표로 돌리기는 쉽지 않을 것이다. 따라서 가장 손쉬운 방법은 전국구의석만이라도 우선 비례대표로 전환하는 일이다. 일단은 전국구의석(46석)과 일부 인구 감소로 통합되는 지역구에서 남는 지역구의석을 추가로 배분하지 않는 방식으로 지역구 조정을 함으로써 몇 개 의석을 더 확보하고, 구조조정과정에서 축소된 의석 26석을 다시 비례대표의석으로 돌리는 방법이 있을 수 있다. 인구비례 의원수를 다른 나라와 비교해 보았을 때 우리의 의원정수가 결코 많다고 볼 수 없으며 (신명순 1999), 의원 수가 적으면 상임위활동도 부실해지고 오히려 특권을 더 많이 누리게 돼 부정부패의 소지가 더 많다. 물론 여론의 지지가 강하면 더 개혁적으로 많은 의석을 비례대표로 전환할 수 있겠지만 정당개혁이 이뤄지지 않은 상태에서는 이보다 더 많은 비율을 비례대표로 돌리는 것이 쉽지는 않을 것이다.

프랑스의 예에서 볼 수 있듯이 동거정부가 성공하게 된 배경에는 선거제도 개혁에 의해 수많은 군소정당이 거대 양대정당으로 통합되면서 안정된 다당체제가 있었다는 것을 위에서 지적한 바 있다. 따라서 우리도 소선거구제의 골격을 유지하면서 매 선거마다 점차적으로 비례대표 의석을 확대해 나갈 것을 합의하는 것이 현직의원의 반발도 최소화하고 쉽게 타협을 이룰 것으로 기대된다.

비례대표의석을 확대할 경우 의정활동의 충실성 면에서도 바람직한 변화가 기대된다. 그 이유는 현재의 전국구의원의 충원이 항상 문제시되어 왔음에도 불구하고 몇몇 전문가 그룹에서 충원된 전국구 의원들이 의정평가에서 지역구의원에 비해 월등히 높은 성과를 보이기 때문이다. 가령 언론사에서 실시한 의원들의 의정활동 평가에 따르면 전국구의원의 평균점수는 34.3으로 지역구 출신(33.1)보다 높았다. 더구나 □베스트 10□ 가운데 4명, □베스트 20□ 가운데 6명이 전국구 의원이었다. 다른 언론사의 평가에서도 □베스트 20□ 중 4명이 전국구로 나타나 지역구의원에 비해 훌륭한 의정활동을 보여주고 있다. 지역구의원은 지역구 관리에 신경을 쓰는 만큼 의정활동에 많은 시간을 보낼 수 없는 것이 사실이다.

) 『중앙일보』1999년 9월 28일

) 『문화일보』1999년 11월 2일

비례대표제를 도입하여 정당투표가 이루어진다면 전문가들의 원내진출이 용이해질 것으로 예상되고 총재가 공천권을 잘못 행사했다가는 표로서 심판을 받을 것이기 때문에 현재의 전국구보다는 훨씬 나은 의원을 배출할 것으로 기대된다. 다만 이렇게 적은 수의 의석을 비례대표로 돌릴 경우에는 당분간 전국 명부를 작성해야 할 것이다. 그러나 정당 민주화가 진행됨에 따라 점차 비례대표 비율을 확대해 나감으로써 권역별 명부도 고려해볼 수 있으리라고 생각된다.

결론적으로 이상향에 대해서는 합의를 이루되 현실적인 제도의 개선에서는 방향만 맞으면 세부 사항에 대해서는 융통성을 발휘하여 일단 비례대표제를 도입하는 쪽으로 협상을 성공적으로 이끌어야 한다고 생각한다. 이상안을 한꺼번에 도입하기 위해 아무 것도 얻지 못하는 것보다는 조금이라도 진전을 보이는 것이 낫고 점진적인 실험을 통해 개선해 나가는 것이 과격한 변화보다 반발세력의 저항을 완화하고 선거제도의 개혁도 성공적으로 이룰 것이라고 생각한다.

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