20대 국회에서 개정해야 할 선거법 과제

선거법 개정 토론회

20대 국회에서

개정해야 할 선거법 과제

일시 | 2016년 7월 7일(목), 8일(금) 오전 9시 30분

장소 | 국회 의원회관 제9간담회실

주최 | 시민사회단체연대회의 · 국회 시민정치포럼

주관 | 박주민 의원실 · 참여연대

프로그램  7월 7일(목) - 유권자의 자유로운 선거참여

09:30	사회	민병덕 변호사 · 민주사회를위한변호사모임 정치개혁TF

09:35	인사말	진선미 의원 · 시민정치포럼 대표의원

박주민 의원

09:45	패널1	유권자행동과 유권자 권리를 제한하는 공직선거법 개정

박근용 참여연대 공동사무처장 · 시민사회단체연대회의	정개특위 공동위원장

패널2	이상한 선거법, 이대로 대선 치러야 하나

박상규 프리랜서 기자

패널3	유권자의 정치적 표현의 자유에 대한 심각한 제한사례

이승훈 시민사회단체연대회의 사무국장

패널4	선거캠프원과 유권자의 관점에서 바라본 우리나라 선거법

한민금 정치발전소 기획팀원 · 이상한 나라의 선거기자단

패널5	[자유 발표]

신우용 중앙선거관리위원회 법제과장

11:00	종합토론

12:00	폐회

프로그램  7월 8일(금) - 1부. 유권자 표심과 일치하는 의석 배분

09:30	사회	박차옥경 한국여성단체연합 사무처장 · 시민사회단체연대회의	정치개혁특위 공동위원장

09:35	패널1	국민 대표성과 민주적 정당성 확보에 미흡한 국회의원	선거제도 개혁

박근용 참여연대 공동 사무처장 · 시민사회단체연대회의	정개특위 공동위원장

패널2	정치적 대표성 제공이 핵심 과제이다!

최태욱 비례민주주의연대 운영위원장

패널3	유권자 표심과 일치하는 국회의석 배분

신장식 변호사 · 민주사회를위한변호사모임 정치개혁TF

10:20	종합토론

10:55	휴게

프로그램  7월 8일(금) - 2부. 대통령 선거와 결선투표제 도입

11:00	사회	박차옥경 한국여성단체연합 사무처장 · 시민사회단체연대회의	정치개혁특위 공동위원장

11:05	패널1	“20대 국회에서 개정해야 할 선거법 과제”로서의 결선	투표에 의한 대통령 선출

김진욱 변호사 · 참여연대 공동운영위원장

패널2	결선투표제의 정치적 효과

김형철 참여연대 의정감시센터 실행위원 · 성공회대 교수

패널3	“‘20대 국회에서 개정해야 할 선거법 과제’로서의

결선투표에 의한 대통령 선출” 발표문에 대한 논평

안용흔 대구가톨릭대 교수

패널4	대통령 선거와 결선투표제 도입에 관한 토론문

정해구 성공회대 교수

12:05	종합토론

12:40	폐회

목차 : 7월 7일(목)

- 유권자의 자유로운 선거참여

발표1  유권자행동과 유권자 권리를 제한하는 공직선거법 개정 / 박근용	06

발표2  이상한 선거법, 이대로 대선 치러야 하나 / 박상규	20

발표3  유권자의 정치적 표현의 자유에 대한 심각한 제한사례 / 이승훈	33

발표4  선거캠프원과 유권자의 관점에서 바라본 우리나라 선거법 / 한민금	40

발표5  자유 발표 / 신우용	49

	발표 1
	유권자행동과 유권자 권리를 제한하는 공직선거법 개정
	박근용 / 참여연대 공동사무처장·시민사회단체연대회의 정개특위 공동위원장

Ⅰ. 금지된 유권자행동과 억압받고 있는 유권자 권리

■ 유권자행동을 제한하는데 쓰인 조항들이 적용되어 실제 처벌되는 일이 발생하고 있음.

○ 오랫동안 선거와 관련한 유권자들의 의사표현과 정치적 행위를 처벌해오는데 쓰인 대표적인 조항으로 손꼽히는 것으로는, 공직선거법 90조(시설물 설치 등의 금지), 공직선거법 93조 1항(탈법방법에 의한 문서․도화의 배부․게시 등 금지), 공직선거법 107조(서명․날인 등의 금지) 등이었음. 아래는 이 조항으로 실제 처벌받은 대표적인 최근 사례임.

○ 처벌사례 1. 선거일로부터 180일 이내에, 정당 간에 입장이 다른 특정 정책에 대한 찬반 모의 투표 캠페인을 하기 위해 거리에 게시대를 만들고, 찬성 서명지에 서명을 받는 행동

- 공직선거법 90조(시설물 설치 등의 금지) 조항 위반

- 공직선거법 107조(서명․날인 등의 금지) 조항 위반

2010년 6월 지방선거를 앞두고, 친환경무상급식풀뿌리국민연대는 2010. 4. 17. 14:00경 서울 종로구 견지동에 있는 조계사에서 성명불상의 2010유권자희망연대 회원들과 함께 투표용지 모형의 게시대와 서명대를 설치하고 그곳을 지나는 일반 선거구민으로 하여금 투표용지 모형의 게시대의 친환경 무상급식 찬성 또는 반대 후보란에 스티커를 첩부하도록 하고, 위 일반 선거구민으로부터 친환경 무상급식을 촉구하는 내용의 서명지에 서명을 받았음.

이와 관련해 무상급식연대는 “성명불상의 2010 유권자 희망연대 회원들과 공모하여, 선거일 180일부터 선거일까지 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 광고물이나 광고시설을 설치·진열·게시하고, 선거운동을 위하여 선거구민에 대하여 서명이나 날인을 받음과 동시에 선거운동기간 전에 선거운동을 하였다.”고 처벌받았음.

서울고등법원 2011.06.30. 선고 2011노670 판결[공직선거법위반], 위 판결은 대법원 2011도9243에서도 유죄로 인정됨

“A당은 친환경 무상급식 정책을 지지하는 입장을 표명하고 B당만 일부 선별적인 무상급식을 표명한 상황에서 위 활동은 친환경 무상급식 실시에 대한 일반인들의 관심을 모으기 위한 활동에서 더 나아가 친환경 무상급식을 찬성하는 후보에게 투표하라는 의사를 표현한 것으로 봄이 상당”하다고 해석되어 처벌받은 것임(중앙선거관리위원회. 2016)

○ 처벌사례 2. 선거일로부터 180일 이내에, 특정 정당의 입장과 연관된 정책에 대한 비판의견을 담은 인쇄물을 배포하는 행동

- 공직선거법 93조 1항(탈법방법에 의한 문서․도화의 배부․게시 등 금지) 조항 위반

- 공직선거법 107조(서명․날인 등의 금지) 조항 위반

2010년 6월 지방선거를 앞두고, 친환경무상급식풀뿌리국민연대가 2010. 5. 7.에 ‘우리 아이들에게 완전하고 완벽한 무상급식을!! 인연콘서트’라는 제목의 행사를 개최하고 그 말미에 “B당의 서민급식? 유사품에 주의하세요. 여기서 말하는 ‘서민’급식은 저소득층 아이들에게 눈칫밥을 먹이는 ‘차별’급식입니다”라고 B당의 급식정책을 비판하는 내용이 기재되어 있는 인쇄물과 친환경 무상급식을 상징하는 배지를 배부하고, 일반 선거구민으로부터 친환경 무상급식을 촉구하는 내용의 서명지에 서명을 받았음.

이에 대해 무상급식연대는 “성명불상의 무상급식연대 회원들과 공모하여, 선거일 180일부터 선거일까지 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 인쇄물 및 표찰이나 그 밖의 표시물을 배부하고, 선거운동을 위하여 선거구민에 대하여 서명이나 날인을 받음과 동시에 선거운동기간 전에 선거운동을 하였다.”고 처벌받았음

서울고등법원 2011.06.30. 선고 2011노670 판결[공직선거법위반], 위 판결은 대법원 2011도9243에서도 유죄로 인정됨

“친환경 무상급식 정책을 지지하고 이를 반대하는 것을 비판하는 일상적 행위를 한 것에서 더 나아가 B당의 정책과의 관련성을 나타내며 이를 반대한다는 의사를 명백히 한 것으로 특정 정당이나 후보자의 낙선 또는 당선을 도모하고 선거에 영향을 미치기 위한 목적의사가 있었다고 봄이 상당”하다고 해석되어 처벌받은 것임(중앙선거관리위원회, 2016)

○ 처벌사례 3. 선거일로부터 180일 이내에, 특정 정책을 추진한 세력에 대해 심판 또는 반대해달라는 내용을 담은 피켓을 들고 거리에 서 있는 행동

- 공직선거법 90조(시설물 설치 등의 금지) 조항 위반

수원환경운동연합의 사무국장이 2010. 4. 21. 수원역, 2010. 4. 24. 수원만석공원, 2010. 5. 26. 수원역에서 “투표를 던져 4대강을 죽이는 악의 무리를 물리쳐라.”, “4대강 삽질을 막고 생명의 강을 구할 영웅 바로 투표권을 가진 당신입니다. 6월 2일 당신의 힘을 보여주세요.”라는 문구가 기재된 피켓을 게시하고 4대강 정비사업 반대 서명운동을 하였음.

이에 대해 법원은 “6·2 지방선거에서 4대강 사업을 찬성하거나 우호적인 정당이나 후보자에 투표하지 말라는 취지로서 선거에 영향을 미치게 할 목적의 탈법행위에 해당하거나, 특정 후보자의 당선 또는 낙선을 도모하는 목적의지를 수반하는 행위로 평가할 수 있다고 봄이 상당하다”며 유죄로 판결하였음.

대법원 2011.10.27. 선고 2011도5344 판결[공직선거법위반]

■ 위의 처벌받은 유권자행동 외에도 선관위에서 제작, 배포한 자료(중앙선거관리위원회. 2016)에서 확인할 수 있는 금지된 유권자행동으로는 다음의 것들이 있음.

○ 단체가 선거기간(총선의 경우 선거일로부터 13일)중에 후보자의 공약평가 발표회를 개최하는 행위는 금지됨.

○ 단체가 설립목적과 관련있는 특정 선거공약을 철회 또는 채택하여 줄 것을 특정 정당이나 후보(예정)자에게 건의․요구하는 행위는 가능하지만, 그 선거공약을 반대하거나 규탄하기 위한 집회를 개최하거나 서명운동을 전개하는 것은 금지됨.(공직선거법 107조, 254조 위반)

이하 특별한 이유가 없이 조항 번호만 있는 경우는 공직선거법(2016.3.3시행) 조항을 의미함.

○ 단체가 허위사실이나 후보자비방에 해당하지 않는 내용으로 특정 후보자를 낙선대상자와 집중낙선대상자로 선정 발표하면서 이를 언론에 보도되도록 하는 행위는 가능하지만, 가두행진, 유인물 배포는 금지됨.

○ 단체가 선거운동기간 중 특정 정당이나 후보자를 지지, 반대한다는 의견을 공표하거나, 지지 또는 반대 의견을 그 기관지 또는 게시판 등 통상적으로 행하던 방식으로 소속 구성원에게 알리는 행위는 가능하지만, 지지 또는 반대의견을 게재한 신문광고․현수막의 거리게시 또는 별도의 인쇄물과 시설물을 통하여 일반인에게 알리는 것은 금지됨.(법90조, 93조, 95조 위반)

○ 단체가 선거기간(국회의원 선거의 경우 선거일로부터 13일전부터) 전에 후보자가 되고자 하는 자를 초청하여 대담이나 토론회를 개최하는 것은 금지되고, 후보자의 프로필 또는 정견 등을 담은 영상을 대담이나 토론회때 상영하는 것도 금지됨.

○ 언론기관이나 단체 등이 후보자나 정당의 공약을 장단점을 서술의 방법 등으로 나타내고, 유권자가 이를 토대로 스스로의 평가를 거쳐 그 우열을 판단할 수 있도록 표현하는 행위는 가능하지만, 공약에 명시적으로 점수, 순위나 등급을 부여하거나, 명시적으로 순위나 등급을 부여하지 않더라도 그래프 등을 이용하여 후보자(정당)의 공약간 우열을 알 수 있도록 행위는 금지됨.(108조의2)

○ 노동조합이 노동조합 홈페이지에 지지 후보자의 이름과 지역구 등을 표시하거나, 그 후보자의 홈페이지로 이동하는 것은 허용되나, 정책연대를 결정한 후보자를 홍보하는 현수막 등을 노동조합 건물의 외벽에 걸거나 인쇄물을 배포하는 행위는 금지됨.

○ 노동조합이 선거기간 중 특정 정당이 후보자를 지지하거나 반대하기로 결정하고 조합원에게 이 결정에 따르도록 권고하거나 설득하는 행위는 허용되나, 정책연대 후보자를 결정한 후에 총회 등 여타의 집회를 개최하여 지지를 결의하는 행위는 금지됨.

■ 더 나아가 다음의 유권자행동도 금지되어 있음.

○ 선거에 영향을 줄 수 있는 또는 관련이 있는 강연회, 집회, 행렬, 서명 금지(101조, 103조, 105조, 107조)

제101조(타연설회 등의 금지) 누구든지 선거기간중 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 이 법의 규정에 의한 연설·대담 또는 대담·토론회를 제외하고는 다수인을 모이게 하여 개인정견발표회·시국강연회·좌담회 또는 토론회 기타의 연설회나 대담·토론회를 개최할 수 없다.

103조(각종집회 등의 제한) ③ 누구든지 선거기간 중 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 향우회·종친회·동창회·단합대회 또는 야유회, 그 밖의 집회나 모임을 개최할 수 없다.  <개정 2010.1.25.>

제105조(행렬 등의 금지) ① 누구든지 선거운동을 위하여 5명(후보자와 함께 있는 경우에는 후보자를 포함하여 10명)을 초과하여 무리를 지어 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 없다. 다만, 제2호의 행위를 하는 경우에는 후보자와 그 배우자(배우자 대신 후보자가 그의 직계존비속 중에서 신고한 1인을 포함한다), 선거사무장, 선거연락소장, 선거사무원, 후보자와 함께 있는 활동보조인 및 회계책임자는 그 수에 산입하지 아니한다.  <개정 2004.3.12., 2005.8.4., 2010.1.25.>

1. 거리를 행진하는 행위

2. 다수의 선거구민에게 인사하는 행위

3. 연달아 소리지르는 행위. 다만, 제79조(공개장소에서의 연설·대담)의 규정에 의한 공개장소에서의 연설·대담에서  당해 정당 또는 후보자에 대한 지지를 나타내기 위하여 연달아 소리지르는 경우에는 그러하지 아니하다.

제107조(서명·날인운동의 금지) 누구든지 선거운동을 위하여 선거구민에 대하여 서명이나 날인을 받을 수 없다.

누구든지 선거기간 중에는 선거와 조금이라도 관련성이 있어서 선거에 영향을 미칠 수 있다면 정부나 정당, 후보자가 추진한 정책이나 행위를 반대, 비판하는 집회나 시국강연회, 좌담회를 열 수도 없으며, 5명을 초과하여 행렬을 지어 걷거나 소리를 지르는 것이 금지됨. 또 선거에 영향을 줄 수 있는 서명캠페인도 금지됨.

○ 후보자 이름이나 정당명이 담긴 현수막, 인쇄물, 그림, 문서 등 게시, 배포 제한(93조1항)

선거일 180일 전부터 지지 또는 반대하는 후보자나 후보자가 되려는 사람 이름이나 정당의 명칭을 적은 현수막이나 피켓을 가지고 선거에 영향을 끼치는 기자회견이나 1인 시위하거나 인쇄물을 배포하는 행위 등이 금지됨.

○ 개인용 소품을 사용한 지지 후보자 표현 금지(68조2항, 90조)

제68조(어깨띠 등 소품) ① 후보자와 그 배우자(배우자 대신 후보자가 그의 직계존비속 중에서 신고한 1인을 포함한다), 선거사무장, 선거연락소장, 선거사무원, 후보자와 함께 다니는 활동보조인 및 회계책임자는 선거운동기간 중 후보자의 사진·성명·기호 및 소속 정당명, 그 밖의 홍보에 필요한 사항을 게재한 어깨띠나 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 규격 또는 금액 범위의 윗옷(上衣)·표찰(標札)·수기(手旗)·마스코트, 그 밖의 소품을 붙이거나 입거나 지니고 선거운동을 할 수 있다.

② 누구든지 제1항의 경우를 제외하고는 선거운동기간 중 어깨띠, 모양과 색상이 동일한 모자나 옷, 표찰·수기·마스코트·소품, 그 밖의 표시물을 사용하여 선거운동을 할 수 없다.

선거운동기간 선거사무관계자 등이 아닌 유권자는, 자신이 어떤 후보와 정당을 지지한다는 것을 표현하기 위해 뱃지나 버튼, 모자, 팔찌, 목걸이, 스티커 등등을 착용, 부착, 배포하는 것이 금지됨.

유권자가 자신의 집 외벽에, 또는 자동차에 어느 후보자를 지지한다거나 반대한다거나 하는 등의 표시물을 붙이는 것도 금지됨.

○ 스마트폰 등을 이용해 문자 외 영상, 음성, 사진 등을 보내는 것은 금지됨.(59조)

후보자는 물론이거니와 누구든지 선거기간에 스마트폰 등을 이용해 특정 후보자의 당선 또는 낙선을 목적으로 하는 문자메시지는 보낼 수 있으나, 영상이나 음성, 사진 등을 보내는 것은 금지됨.

○ 인터넷, 신문, 잡지를 통한 선거운동 광고 금지(82조의 7, 94조)

제82조의7(인터넷광고) ① 후보자(대통령선거의 정당추천후보자와 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거에 있어서는 후보자를 추천한 정당을 말한다. 이하 이 조에서 같다)는 인터넷언론사의 인터넷홈페이지에 선거운동을 위한 광고(이하 "인터넷광고"라 한다)를 할 수 있다. ⑤누구든지 제1항의 경우를 제외하고는 선거운동을 위하여 인터넷광고를 할 수 없다.

제94조(방송·신문 등에 의한 광고의 금지) 누구든지 선거기간중 선거운동을 위하여 이 법에 규정되지 아니한 방법으로 방송·신문·통신 또는 잡지 기타의 간행물 등 언론매체를 통하여 광고할 수 없다.

누구든지 선거기간에는 자신이 지지하거나 반대하는 후보나 공약에 대한 내용을 담은 신문, 잡지, 인터넷광고 등이 금지됨.

○ 비판하고 싶은 후보자에 대한 비판 제한(110조)

인터넷홈페이지, 전자우편, 문자메시지, 소셜미디어 등을 이용하여 후보자 및 그의 가족 등에 관해 비판하다 그 표현의 수위가 조금이라도 높거나 노골적이면 ‘비방’으로 분류되어 후보자 비방죄로 처벌될 수 있음.

○ 만18세 이하 시민의 선거참여 금지(15조, 60조1항2호)

선거권이 없어서 투표도 할 수 없을 뿐만 아니라, 선거권과 상관없이 자신이 지지하는 후보와 정당을 지지해달라거나 반대하는 후보자에 대해 반대한다는 의사표현도 할 수 없으며, 자원봉사도 할 수 없음.

II. 유권자행동과 권리 보장을 위해 바꿔야 할 주요 선거법 조항

1. 유권자의 선거과정 참여와 유권자행동의 의미

○ 선거와 관련하여 후보자뿐만 아니라 유권자에게도 보장되어야 할 권리와 자유가 존재함.(장우영, 2016)

후보자(정당)의 측면에서는 입후보하여 경쟁할 수 있는 자유와 권리, 정견과 관련한 정보를 자유롭게 표명하고 토론할 수 있는 자유와 권리, 득표와 당선을 위해서 능동적이고 전략적으로 행동할 수 있는 자유와 권리가 보장되어야 함.

유권자의 측면에서는 입후보자와 정당에 대해 알 권리, 표현의 자유(합리적으로 선호를 표출할 수 있는 자유와 권리), 집회 및 결사의 자유가 보장되어야 함.

○ 또한 선거과정에 유권자의 참여는 최대한 보장해야 함.(조성대, 2013)

유권자의 선거과정 참여는 정당 및 후보자의 정책 및 자질에 대한 자유로운 평가와 찬반의 목소리를 포함해 정치영역의 반응성과 책임성을 향상시킴. 따라서 정당 및 후보자의 정책 및 자질에 대한 비판 및 지지를 다양한 방식으로, 자유롭게 전개할 수 있어야 함.

○ 선거운동의 자유와 공정성은 선거의 정당성에 필수적인 요소임.(김형철, 2016)

선거운동은 후보자나 정당 그리고 지지자들이 정견이나 정책 등을 중심으로 국민을 설득하여 지지를 획득하는 행위이며 동시에 국민이 자신의 의사를 형성하고 이를 표출하는 정치적 의사과정임.

따라서 선거운동의 자유와 공정성은 선거라는 경쟁의 결과에 대한 권위와 정당성을 획득하는 필요불가결한 조건이며, 더 나아가 선거가 민주주의의 도구로서 기능을 수행하기 위한 최소한의 조건중 하나임.

그리고 선거운동의 공정성을 확보하기 위해서 제한되어야 할 것은 일반적인 선거운동의 자유가 아니라 국민의 자유로운 선택권을 방해하고 기회의 균등을 침해하는 선거운동이어야 함.

2. 대표적인 유권자권리 침해 선거법 조항 개정 방향

○ 현행 공직선거법(108조의2)은 언론과 시민단체 등이 정당이나 후보자의 정책이나 공약을 비교평가하거나 그 결과를 공표할 때, 점수를 부여하거나, 순위나 등급을 부여해서 서열화하는 것을 금지하고 있어, 단순히 평가의견을 서술하는 방식에 그침.

이는 정당이나 후보자에 대한 평가결과를 전달하는 효과를 감소시키고 표현의 방식 선택을 억압하는 것인 만큼, 폐지해야 함.

제108조의2(정책·공약에 관한 비교평가결과의 공표제한 등) ① 언론기관(제82조의 언론기관을 말한다) 및 제87조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 단체(이하 이 조에서 "언론기관등"이라 한다)는 정당·후보자(후보자가 되려는 자를 포함한다. 이하 이 조에서 "후보자등"이라 한다)의 정책이나 공약에 관하여 비교평가하고 그 결과를 공표할 수 있다.

② 언론기관등이 후보자등의 정책이나 공약에 관한 비교평가를 하거나 그 결과를 공표하는 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다.

1. 특정 후보자등에게 유리 또는 불리하게 평가단을 구성·운영하는 행위

2. 후보자등별로 점수부여 또는 순위나 등급을 정하는 등의 방법으로 서열화하는 행위

중앙선거관리위원회도 2013년 6월에 국회에 제출한 <정치관계법 개정의견>에서, “4. 정책․공약 평가 및 결과 공표 시 서열화 등 금지 폐지”에서 “언론기관 등의 정책․공약 비교평가 및 결과 공표와 관련한 불합리한 규제를 폐지하여 자율성과 책임성을 부여”하기 위해, 공직선거법 108조의2를 폐지해야 한다는 입장을 밝힌 바 있음.

○ 현행 공직선거법(68조)은 <선거운동기간> 중에 <후보자와 그 배우자, 신고된 선거사무관계자> 외에는 옷, 어깨띠, 표찰, 손 팻말, 마스코트, 인형, 배지, 모자, 스티커 소품을 착용, 부착, 배포할 수 없음. 또 현행 공직선거법(90조)는 <선거운동기간> 중에 <정당의 당사, 선거운동기구, 연설용 자동차> 등을 제외하고는 일체의 표시물(스티커, 현수막 등)을 부착할 수 없게 함.

이를 개정해, 누구나 자신이 지지하는 후보자 또는 반대하는 후보자를 표현할 수 있는 소품이나 옷을 착용, 부착할 수 있게 하고, 표시물을 누구든지 자동차나 집, 사무실 외벽 등에 부착, 게시할 수 있도록 함.

제68조(어깨띠 등 소품) ① 후보자와 그 배우자(배우자 대신 후보자가 그의 직계존비속 중에서 신고한 1인을 포함한다), 선거사무장, 선거연락소장, 선거사무원, 후보자와 함께 다니는 활동보조인 및 회계책임자는 선거운동기간 중 후보자의 사진·성명·기호 및 소속 정당명, 그 밖의 홍보에 필요한 사항을 게재한 어깨띠나 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 규격 또는 금액 범위의 윗옷(上衣)·표찰(標札)·수기(手旗)·마스코트, 그 밖의 소품을 붙이거나 입거나 지니고 선거운동을 할 수 있다.

② 누구든지 제1항의 경우를 제외하고는 선거운동기간 중 어깨띠, 모양과 색상이 동일한 모자나 옷, 표찰·수기·마스코트·소품, 그 밖의 표시물을 사용하여 선거운동을 할 수 없다.

③ 제1항에 따른 어깨띠의 규격 또는 그 밖에 필요한 사항은 중앙선거관리위원회규칙으로 정한다.

제90조(시설물설치 등의 금지) ① 누구든지 선거일 전 180일(보궐선거등에서는 그 선거의 실시사유가 확정된 때)부터 선거일까지 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 이 법의 규정에 의한 것을 제외하고는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 없다. 이 경우 정당(창당준비위원회를 포함한다)의 명칭이나 후보자(후보자가 되려는 사람을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 성명·사진 또는 그 명칭·성명을 유추할 수 있는 내용을 명시한 것은 선거에 영향을 미치게 하기 위한 것으로 본다.

1. 화환·풍선·간판·현수막·애드벌룬·기구류 또는 선전탑, 그 밖의 광고물이나 광고시설을 설치·진열·게시·배부하는 행위

2. 표찰이나 그 밖의 표시물을 착용 또는 배부하는 행위

3. 후보자를 상징하는 인형·마스코트 등 상징물을 제작·판매하는 행위

중앙선거관리위원회도 2013년 6월에 국회에 제출한 <정치관계법 개정의견> “3. 선거운동기간 중 어깨띠 등 소품을 이용한 선거운동 허용”에서 “선거운동을 할 수 있는 사람을 누구든지 선거운동기간 중에 어깨띠 등을 착용하거나 소품을 들고 자신이 지지하는 후보자를 나타낼 수 있도록 함으로써 유권자의 선거운동의 자유를 확대”해야 한다는 입장을 밝힌 바 있음.

더 나아가 “4. 선거운동기간 중 자신의 집 또는 자동차에 표시물을 이용한 선거운동 허용”에서 “선거운동을 할 수 있는 사람이 자율적 판단에 따라 자신이 거주하는 집이나 소유하는 자동차에 표시물을 부착․게시하는 방법으로 선거운동을 할 수 있도록 하여 정치적 의사표현욕구를 충족”시켜야 한다는 입장을 밝힌 바 있음.

○ 현행 공직선거법(93조)은 선거일 180일 전부터 후보자와 정당을 알 수 있는 형식의 인쇄물, 현수막, 그림, 피켓 등을 배포하거나 게시하여 후보자와 정당에 대한 반대나 찬성 등을 표현하고 의사를 전달하는 것을 금지하고 있음.

유권자들의 의사표현 방식을 강력히 규제하는 이 조항을 폐지해야 함.

제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ① 누구든지 선거일전 180일(보궐선거 등에 있어서는 그 선거의 실시사유가 확정된 때)부터 선거일까지 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 이 법의 규정에 의하지 아니하고는 정당(창당준비위원회와 정당의 정강·정책을 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 지지·추천하거나 반대하는 내용이 포함되어 있거나 정당의 명칭 또는 후보자의 성명을 나타내는 광고, 인사장, 벽보, 사진, 문서·도화, 인쇄물이나 녹음·녹화테이프 그 밖에 이와 유사한 것을 배부·첩부·살포·상영 또는 게시할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 그러하지 아니하다.

1. 선거운동기간 중 후보자, 제60조의3제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람(같은 항 제2호의 경우 선거연락소장을 포함하며, 이 경우 "예비후보자"는 "후보자"로 본다)이 제60조의3제1항제2호에 따른 후보자의 명함을 직접 주는 행위

2. 선거기간이 아닌 때에 행하는 「정당법」 제37조제2항에 따른 통상적인 정당활동

○ 현행 공직선거법(101조)은 선거기간 중에 유권자와 시민단체 등이 선거와 관련있는 주제로 시국강연회나 좌담회, 토론회 등을 개최하는 것을 금지하고 있음.

이는 유권자와 시민단체 등의 후보자와 정당에 대한 평가와 논쟁, 정책캠페인을 규제하고 억제하는 것으로 폐지되어야 함

제101조(타연설회 등의 금지) 누구든지 선거기간중 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 이 법의 규정에 의한 연설·대담 또는 대담·토론회를 제외하고는 다수인을 모이게 하여 개인정견발표회·시국강연회·좌담회 또는 토론회 기타의 연설회나 대담·토론회를 개최할 수 없다.

○ 현행 공직선거법(103조)은 시민단체 등을 불문하고 <선거기간>중에 <선거에 영향을 미치게 하기 위한> 모든 집회와 모임을 금지하고 있음.

이는 후보자나 정당 또는 후보자나 정당에 추진했거나 공약으로 제시한 정책에 대한 비판과 토의를 하기 위한 집회나 모임을 제한함

따라서 이를 개선해 ‘선거운동(이 또한 매우 능동적이고 계획적인 것으로 한정)’을 목적으로 하는 집회, 모임만 제한하거나 폐지함

제103조(각종집회 등의 제한) ① 삭제  <2010.1.25.>

② 특별법에 따라 설립된 국민운동단체로서 국가나 지방자치단체의 출연 또는 보조를 받는 단체(바르게살기운동협의회·새마을운동협의회·한국자유총연맹을 말한다) 및 주민자치위원회는 선거기간 중 회의 그 밖에 어떠한 명칭의 모임도 개최할 수 없다.  <신설 2005.8.4.>

③ 누구든지 선거기간 중 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 향우회·종친회·동창회·단합대회 또는 야유회, 그 밖의 집회나 모임을 개최할 수 없다.

④ 선거기간 중에는 특별한 사유가 없는 한 반상회를 개최할 수 없다.

⑤ 누구든지 선거일전 90일(선거일전 90일후에 실시사유가 확정된 보궐선거등에 있어서는 그 선거의 실시사유가 확정된 때)부터 선거일까지 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다)와 관련있는 저서의 출판기념회를 개최할 수 없다.

중앙선거관리위원회도 2013년 6월에 국회에 제출한 <정치관계법 개정의견> “집회에 대한 규제의 완화”에서, “선거에 영향을 미칠 수 있기 때문에 국민의 일상적인 집회나 모임을 모두 금지하는 것은 과도하다는 비판을 고려”하여 선거운동을 목적으로 하는 집회․모임의 경우에만 개최할 수 없도록 하자는 입장을 밝힌 바 있음

○ 현행 공직선거법(105조)은 누구든지 <선거운동(낙선 또는 당선시키기 위하여)>을 위하여 5명 이상이 무리지어 행진하거나 모여서 소리치는 행위를 금지하고 있음.

이는 유권자들(시민단체 포함)이 모여 특정 후보자나 정당 또는 정책에 대해 비판하거나 특정 정책 채택을 촉구하는 정책캠페인을 규제 또는 억제하는 것으로 폐지해야 함.

제105조(행렬 등의 금지) ① 누구든지 선거운동을 위하여 5명(후보자와 함께 있는 경우에는 후보자를 포함하여 10명)을 초과하여 무리를 지어 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 없다. 다만, 제2호의 행위를 하는 경우에는 후보자와 그 배우자(배우자 대신 후보자가 그의 직계존비속 중에서 신고한 1인을 포함한다), 선거사무장, 선거연락소장, 선거사무원, 후보자와 함께 있는 활동보조인 및 회계책임자는 그 수에 산입하지 아니한다.  <개정 2004.3.12., 2005.8.4., 2010.1.25.>

1. 거리를 행진하는 행위

2. 다수의 선거구민에게 인사하는 행위

3. 연달아 소리 지르는 행위. 다만, 제79조(공개장소에서의 연설·대담)의 규정에 의한 공개장소에서의 연설·대담에서 당해 정당 또는 후보자에 대한 지지를 나타내기 위하여 연달아 소리 지르는 경우에는 그러하지 아니하다.

○ 현행 공직선거법(107조)은 정당이나 후보자와 관련 있는 주제를 가지고 찬성, 반대, 철회 등의 서명을 받는 것을 금지하고 있음.

이 또한 유권자의 정책캠페인을 규제하고 억제하는 것으로 폐지해야 함

제107조(서명·날인운동의 금지) 누구든지 선거운동을 위하여 선거구민에 대하여 서명이나 날인을 받을 수 없다.

○ 현행 공직선거법(110조)은 누구든지 선거일 180일 전부터는 후보자와 가족 등에 대해 풍자하거나 비판하는 내용을 담은 게시물을 작성, 게시, 배포하는 경우 ‘비방죄’로 처벌할 수 있는데, 이를 폐지함.

○ 현행 공직선거법(15조, 60조1항2호)은 만 18세 이하 시민에게 투표는 물론이고 자신이 지지하는 후보와 정당을 지지해달라거나 반대하는 후보자에 대해 반대한다는 의사표현을 하는 선거운동을 금지하고 있음.

이는 더 많은 시민의 정치참여와 주권행사를 가로막는 것으로 개정하여 최소한 만18세에게도 선거 운동권과 선거권을 부여해야 함.

<참고문헌>

중앙선거관리위원회. 2016. <단체의 선거운동 안내>

장우영. 2016. “선거운동 방법의 규제 완화와 정치적 자유의 확대”. 한국정치학회 <선거운동의 자유 확대 : 공직선거법 쟁점과 개혁 방향>

김형철. 2016. “선거운동 주체의 규제 완화와 정치적 자유의 확대”. 한국정치학회 <선거운동의 자유 확대 : 공직선거법 쟁점과 개혁 방향>

조성대. 2013. “유권자 자유 확대를 위한 선거법 개정 방향”. 참여연대 등. <공직선거법 개정 방향 토론회 자료집>

발표 2
이상한 선거법, 이대로 대선 치러야 하나
박상규 / 프리랜서 기자

생각해보니 불쾌하다. 대통령도 속고, 시민도 속았다. 모두가 선거법에 당했다. 선거는 민주주의 꽃이라면서, 선거법은 모두에게 침묵을 강요했다. 유권자는 닥치고 가만히 있다가 투표나 하라는 게 지금의 공직선거법이다. 선거관리위원회 직원들도 헷갈리는 선거법 아래에서 온 국민이 참 고분고분 살았다.

현행 선거법은 자유로운 선거를 방해하면서, 범법자를 양산한다. 사례로 살펴보자.

1, 김어준-주진우 무죄? 아직 길은 멀다

헌법재판소는 언론인의 선거운동을 금지하는 공직선거법 조항에 대해 지난 6월 30일 위헌을 결정했다. 그동안 한국은 선거법 제60조를 통해 언론인의 선거운동을 원천적으로 금지해왔다.

김어준 <딴지일보> 총수와 주진우 <시사인> 기자는 지난 2012년 제19대 총선 때 김용민, 정동영 민주통합당 후보 등을 지지하는 연설을 하는 등 선거운동을 했다. 검찰은 두 사람이 언론인의 선거운동을 금지한 선거법을 어겼다며 기소했다.

김어준 총수와 주진우 기자는 해당 법률이 언론인의 표현의 자유, 언론의 자유, 선거운동의 자유를 침해한다는 이유 등으로 2012년 11월 법원에 위헌법률심판제청신청서를 냈다. 서울중앙지방법원은 이를 받아들였다. 헌법재판소는 3년여 만에 재판관 7대2 의견으로 ‘언론인 선거운동 금지’는 위헌이라고 결정했다.

핵심 이유는 중 하나는 이렇다.

“심판대상조항들은 언론인의 선거 개입으로 인한 부작용과 피해를 방지하기 위한 것인데, 그와 같은 문제는 언론매체를 통한 활동의 측면에서 즉, 언론인으로서의 지위를 이용하거나 그 지위에 기초한 활동으로 인해 발생 가능한 것이다. 반면, 정치적 중립성이 요구되지 아니하고 정당 가입이 허용되는 언론인에게, 언론매체를 이용하지 아니하고 개인적인 판단에 따라 선거운동을 하는 것까지 전면적으로 금지할 필요는 없다.”

더불어 헌법재판소는 “심판대상조항들은 개인의 기본권을 중대하게 제한하는 것이고, 공익의 확보에 추가적으로 기여하는 바는 미미하다는 점에서 법익의 균형성을 충족하지 못하고, 선거운동의 자유를 침해한다.”고 지적했다.

여러 언론은 헌법재판소의 결정으로 법원이 김어준 총수와 주진우 기자에게 무죄를 선고할 것이라고 예측했다. 이는 사실과 다소 차이가 있는 섣부른 보도이다. 실제로는 아직 가야할 길이 멀다.

한국의 선거법에는 언론인 선거운동 금지 외에도 여러 ‘금지 조항’이 가득하다. “누구든지 선거기간 중 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 향우회·종친회·동창회·단합대회 또는 야유회, 그 밖의 집회나 모임을 개최할 수 없”으며(선거법 제103조), 마이크 등 확성장치를 이용한 선거운동에도 제약이 있다.(선거법 제91조)

김어준 총수와 주진우 기자는 ‘언론인 선거운동 금지’만 어겨 기소된 게 아니다. 검찰의 공소장에는 두 사람이 선거법 제103조와 제91조도 어겼다고 적혀 있다. ‘언론인 선거운동 금지’ 조항이 사라져도, 검찰은 두 사람을 처벌해 달라고 법원에 요청할 수 있다.

선거관리위원회와 검찰은 2012년 4월 8일 서울광장에서 열린 일명 ‘삼두노출 퍼포먼스’를 문제 삼았다. 이 행사에서 김어준, 주진우는 차량의 선루프 밖으로 머리를 내밀고, 총선에서 김용민 후보 지지와 ‘가카심판’ 등을 이야기했다.

그해 3월에 있었던, 당시 박근혜 새누리당 비상대책위원장과 손수조 후보(부산 사상)의 카퍼레이드를 패러디한 이 행사에 시민 5000여 명이 참여했다. 여러 시민이 웃고, 떠들고, 즐긴 이 행사에 선관위는 선거법을 적용해 김어준, 주진우를 검찰에 고발했다.

선거법에 따르면 ‘삼두노출 퍼포먼스’ 행사는 “선거에 영향을 미치는 집회”이며, 김어준-주진우가 마이크를 잡고 광장의 시민에게 말한 건 ‘불법 행위’다. 이를 근거로 검찰은 김어준, 주진우에 대해 충분히 공소를 유지할 수 있다.

위 선거법 조항은 표현의 자유, 선거운동의 자유 등을 제약한다고 지적받는 대표적인 독소조항들이다. 여러 학계, 법조계, 시민단체 인사들은 위 조항의 삭제 혹은 개정 등을 요구해왔다. 이 법률을 근거로 처벌받을 위기에 처한 사람은 김어준, 주진우만이 아니다.

2. ‘구멍 뚫린 피켓’ 때문에 압수수색이라니, 민망하다

서울지방경찰청은 지난 6월 16일, 제20대 총선에서 낙천-낙선 운동을 벌인 ‘2016총선시민네트워크(이하 총선넷)’ 활동가와 시민단체에 대해 압수수색을 진행했다. 경찰은 시민단체 참여연대 등에서 컴퓨터 하드디스크를 가져갔다.

선관위와 경찰이 문제 삼는 총선넷의 행위는 한두 가지가 아니다. 자신들의 기준에 따라 부적격 인물로 선정된 후보 선거사무소 앞에서 총선넷이 연 기자회견은 구호를 외쳤다는 이유로 집회가 됐다. (선거법 제103조 위반)

총선넷이 기자회견을 하면서 ‘구멍 뚫린 피켓’을 든 건 “후보자의 성명을 나타내는 광고, 인사장, 벽보, 문서-도화, 인쇄물”의 배부 등을 금지한 선거법 제93조 제1항을 어긴 불법행위가 됐다.

인터넷 홈페이지를 통해 최악의 후보를 선정하는 ‘워스트 10’ 행사는 ‘여론조사의 결과공표금지’를 규정한 선거법 제108조를 어긴 행위로 간주됐다.

이렇게 선거법은 유권자의 자유로운 행동을 촘촘하게 규제하고 감시한다. ‘민주주의의 꽃’이라는 선거에서 시민이 할 수 있는 일은 거의 없다. 선거법이 오히려 선거의 자유와 시민의 권리를 제약하는 모양새다.

한국은 유권자가 자기 집 대문에 ‘나는 OOO 대통령을 희망합니다.’라는 종이 하나 자유롭게 붙일 수 없는 나라다. 이런 사회가 과연 민주국가인지, 이런 선거법을 그냥 둔 채 내년 대선도 조용히 치러야 하는지, 진지하게 생각할 때가 됐다.

3. 대통령 여동생 박근령은 억울하다

박근혜 대통령의 여동생 박근령씨는 지난 제20대 총선에서 공화당 비례대표 1번으로 출마했다. 국회의원 후보자였음에도 박근령씨는 자유롭게 연설, 대담할 수 없었다. 유권자 역시 박 후보에게 “출마 전에 현직 대통령인 언니와 상의를 했는가.” 등을 물을 수 없었다. 선거법 때문이다.

공직선거법(이하 선거법)은 비례대표 국회의원 후보자와 지역구 국회의원 후보자가 할 수 있는 일과 해서는 안 되는 일을 명확히 구분한다. 박근령 같은 비례대표 후보자는 독자적으로 공개장소에서 ‘연설, 대담’을 할 수 없다. 질문을 받을 수도, 답변을 할 수도 없다. 문제의 선거법은 이렇게 규정돼 있다.

선거법 제79조(공개장소에서의 연설·대담) ① 후보자(비례대표국회의원후보자 및 비례대표지방의회의원후보자는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)는 선거운동기간 중에 소속 정당의 정강·정책이나 후보자의 정견, 그 밖에 필요한 사항을 홍보하기 위하여 공개장소에서의 연설·대담을 할 수 있다.

②제1항에서 "공개장소에서의 연설·대담"이라 함은 후보자·선거사무장·선거연락소장·선거사무원(이하 이 조에서 "후보자등"이라 한다)과 후보자등이 선거운동을 할 수 있는 사람 중에서 지정한 사람이 도로변·광장·공터·주민회관·시장 또는 점포, 그 밖에 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 다수인이 왕래하는 공개장소를 방문하여 정당이나 후보자에 대한 지지를 호소하는 연설을 하거나 청중의 질문에 대답하는 방식으로 대담하는 것을 말한다.

분명하게 나온다. “비례대표 국회의원 후보자는 제외한다.”고 말이다. 사문화된, 있으나 마나 한 조항이 아니다. 그동안 수많은 비례대표 후보자들이 이 법률의 규제를 받았다.

선거법은 비례대표 후보자가 연설, 대담할 수 있는 길을 열어 놨다. 지역구에 출마한 후보자와 함께 하면, 그가 곁에 있으면 비례대표 후보자도 마이크를 잡고 연설할 수 있다. 공평해 보이지만 실상은 그렇지 않다. 새누리당과 더불어 민주당은 지난 총선 때 전국 거의 대부분 지역구에 후보자를 냈지만, 군소 정당은 그렇지 못하다.

즉 같은 비례대표 후보인 김종인 더불어민주당 대표는 선거운동에서 크게 불편을 느끼지 않았겠지만, 이계삼 녹색당 후보와 조성주 정의당 후보, 박근령 공화동 후보 등에겐 연설할 기회 자체가 크게 축소됐다. 유권자 역시 군소정당 후보자의 정책과 철학, 비전을 들을 기회를 잃을 수밖에 없다.

재밌는 건, 마이크(확성장치)를 사용하지 않으면 연설로 간주되지 않는다. 제19대 총선 때 비례대표 후보로 출마한 이유진 후보(녹색당)는 마이크 없이 육성으로만 연설을 하다가 목이 쉬어 선거운동에 차질을 겪었다.

비례대표제는 이 사회에 존재하지만, 잘 들리지 않는 소수자의 주권을 실현하고 그들의 목소리를 대변하는 유용한 제도이다. 비례대표 출신 의원들이 한국 정치사에 남긴 흔적은 작지 않다.

이명박 전 대통령은 제14대 총선 때 전국구(현 비례대표) 의원으로 정치에 입문했다. 14대 ’친박’으로 통하는 이정현 새누리당 의원도 ‘친 이명박’ 계열이 다수이던 18대 국회 때 비례대표로 국회의 입성했다. 김광진, 은수미 전 더불어 민주당 의원은 물론이고 과거 강기갑, 노회찬, 심상정, 이정희 등도 비례대표 의원으로 국회에 진출했다.

제20대 총선에 출마했던 녹색당 이유진, 하승수 후보(종로구 후보) 등은 작년 5월 15일 헌법재판소에 관련 법률 조항 등에 대해 헌법소원을 제기했다. 이들은 선거법 79조 1항은 기성 정당과 국회의원에게만 유리한 차별적 법률이라며 위헌을 주장하고 있다.

4. 하고 싶어도, 할 일이 없다

올해 대학 정치외교학과에 입학한 신입생 6명은 선거를 10일 앞둔 2016년 4월 3일 빈 강의실에 모였다. 대학에 입학한 첫 해에 민주주의의 꽃인 선거를 직접 경험할 수 있다는 건 큰 행운이라고 생각했다. 누가 시켜서 모인 게 아니었다. 뭔가 사회에 의미 있는 일을 해보고 싶다는 뜻이 맞아서 의기투합했다.

6명은 작게나마 선거에 영향을 미치고 싶었다. 학교가 있는 지역구에서 상대적으로 더 나은 후보가 당선될 수 있도록 선거운동을 하기로 했다. 어느 후보자의 선거운동원이 되지 않고, 자유롭게 자발적으로 민주주의 축제의 장에 참여하고 싶다는 뜻을 모았다.

몇 차례 더 모임을 했다. 학내에서 대담ㆍ토론회를 개최해 다른 학생들을 초청해 의견을 듣기도 했다. 어느 후보자를 지지할 것인지 격론을 벌였다. A후보자가 비교적 낫다고 결론을 냈다. 이제 갓 입학해 돈이나 별다른 힘이 없는 학생들은 몸으로 뛰는 활동을 하기로 했다.

왜 A후보자가 다른 후보보다 더 나은지 시민들을 만나서 설득하고 싶었다. ‘바른 정치를 위한 자발적인 대학생 모임’이라고 그럴 듯한 모임 이름도 붙여 보았다. 시민들에게 나눠 줄 유인물의 내용도 직접 썼다. 아직 정치학을 배운 지 얼마 되지 않았지만 왜 젊은이들이 우리나라를 ‘헬조선’이라고 부르는지, 어른들이 보기에 한 없이 좋은 환경에 있는 것처럼 보이는 청년들이 왜 절망하는지, 나름대로 진지한 고민도 담아 보았다.

축제에 뛰어든 김에 추억을 남길 겸 단체 티셔츠도 맞춰 입었다. 시민들에게 나눠 줄 작은 소품도 준비했다. 이번 선거에서 쟁점이 되어야 한다고 생각한 구호를 담은 작은 리본도 만들었다. 가방에 달면 예쁘겠다고 생각했다. 그림을 잘 그리는 ‘갑’은 후보자 캐리커처를 그린 배지도 몇 개 만들었다. ‘을’은 구호를 적은 풍선 몇 개를 가져왔다.

어깨띠까지 만들어 매고 나온 ‘병’은 다소 흥분하기도 했다. 거리를 행진하다가 학교 근처 광장에 다다르자 즉석에서 연설을 하기도 했다. 무관심한 사람들도 있었지만, 몇몇 어른들이 격려하자 뿌듯하기도 했다. 학생들은 선거 전날까지 이렇게 거리를 돌아다녔다.

아무런 대가를 받지 않고 심지어 후보자가 알지도 못하게 자발적으로 선거에 참여한 대학생들의 행동, 우리 선거법에서는 어떻게 평가될까.

애초 모임부터 선거법에 위반된다. 선거기간(국회의원선거는 14일)에는 선거에 영향을 미치려는 집회나 모임을 아예 개최할 수 없다. 공직선거법(이하 ‘법’) 제103조 제3항에 따르면, 누구든지 선거기간 중 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 향우회·종친회·동창회·단합대회 또는 야유회, 그 밖의 집회나 모임을 개최할 수 없다고 금지한다. 위반 시 2년 이하의 징역 또는 400만 원 이하의 벌금에 처해질 수 있다(법 제256조 제3항 제1호 카목).

거리를 행진한 행위 역시 선거법 위반이 될 수 있다. 누구든지 선거운동을 위하여 5명(후보자와 함께 있는 경우에는 후보자를 포함하여 10명)을 초과하여 무리를 지어 거리를 행진하는 행위를 할 수 없다(법 제105조 제1항 제1호). 3년 이하의 징역 또는 600만 원 이하의 벌금에 처해질 수 있는 행위다(법 제255조 제1항 제16호).

모임에 이름을 붙이고 모임 명의로 유인물을 나눠준 것도 불법이 될 수 있다. 계모임 등 개인 간의 사적 모임이라도 모임 명의로 선거운동을 할 수 없다(법 제87조 제1항 제3호). 3년 이하의 징역 또는 600만 원 이하의 벌금에 처해질 수 있다(법 제255조 제1항 제11호). 설령 모임 명의로 하지 않았더라도 문서를 나눠준 것만으로도 처벌될 수 있다(법 제93조 제1항).

선거에 영향을 미치기 위해 어떤 후보자를 지지·추천하거나 반대하는 내용이 포함되어 있거나 정당의 명칭 또는 후보자의 성명을 나타내는 문서나 그림을 배부하는 것은 선거법에서 예외적으로 허용하는 경우에만 할 수 있기 때문이다. 이를 어기면 2년 이하의 징역 또는 400만 원 이하의 벌금에 해질 수 있다(법 제255조 제2항 제5호). 문서, 사진, 그림 등을 나눠주는 행위는 선거 180일 전부터 금지된다(법 제93조 제1항).

풍선, 작은 리본, 캐리커처 배지를 배부하는 행위 역시 선거법에서 예외적으로 정하는 경우에만 허용된다(법 제90조 제1항 제1호 내지 제3호). 이 학생들의 행위는 2년 이하의 징역 또는 400만 원 이하의 벌금에 처해질 수 있다(법 제256조 제3항 제1호 아목).

6명이 티를 맞춰 입은 행위도 처벌될 수 있다. 병이 어깨띠를 맨 것도 역시 처벌 대상이다. 선거법 제68조 제1항에 따르면, 후보자와 그 배우자, 선거사무장, 선거연락소장, 선거사무원, 후보자와 함께 다니는 활동보조인 및 회계책임자만 선거후보자 홍보에 필요한 사항을 게재한 어깨띠를 멜 수 있다.

그 밖의 일반 시민은 누구든지 선거운동기간 중 어깨띠, 모양과 색상이 동일한 모자나 옷, 표찰·수기·마스코트·소품, 그 밖의 표시물을 사용하여 선거운동을 할 수 없다. 위반 시 3년 이하의 징역 또는 600만 원 이하의 벌금에 처해질 수 있다(법 제255조 제1항 제5호).

토론회와 연설회도 선거법에서 정한 방식으로 하지 않으면 불법이 된다. 누구든지 선거기간 중 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 선거법의 규정에 의한 연설·대담 또는 대담·토론회를 제외하고는 다수인을 모이게 하여 개인정견발표회·시국강연회·좌담회 또는 토론회 기타의 연설회나 대담·토론회를 개최할 수 없다(법 제101조).

중앙선거관리위원회에 사전 신고를 하여 그 규칙에 따르지 않은 채, 후보자와 상관없이 자발적으로 개최한 토론회와 연설회는 선거법 위반이 될 수 있다. 2년 이하의 징역 또는 400만 원 이하의 벌금에 처해질 수 있는 범법행위다(법 제256조 제3항 제1호 자목).

이렇게 자율적인 대학생들의 실천은 모두 불법행위로 처벌될 수 있다. 민주주의 꽃이라는 선거에서 청춘의 꽃은 피어날 수 없다. 저렇게 ‘금지’와 ‘처벌’로 촘촘히 짜인 선거법이 있는데, 이 땅의 청춘은 무슨 실천을 어떻게 할 수 있을까?

물론 위의 상황은 한국의 선거법이 유권자의 자유와 권리를 얼마나 가로 막는지 설명하기 위한 하나의 가정이다. 정말 궁금하다. ‘금지’는 가득하지만 ‘자유’는 희박한 지금의 선거법이 선거의 공정성이라도 확보하고 있는지.

표현의 자유를 제한하는 복잡한 각종 규제를 없애고, 후보자가 사용하는 선거비용에 대한 통제만 하는 게 옳다는 목소리가 있다. 선거운동을 마치 유해한 행위처럼 취급해 원칙적으로 금지하고 예외적으로만 허용하는 선거법. 유권자는 가만히 있다가 투표만 하라고 명령하는 듯하다.

이런 답답한 명령 속에서 민주주의 꽃은 제대로 필 수 있을까? 꽃은 비, 바람 속에서 피어나며 어떤 꽃은 곤충 등의 도움이 있어야만 수정을 해 열매를 맺을 수 있다. 들판의 꽃도 그렇게 부산한 움직임 속에서 피고 지는 법인데, 왜 민주주의 꽃인 선거를 침묵의 온실에 가두려는 것일까?

선거법, 이대로 좋은지 질문을 더 크게 던질 때가 되었다. 총선은 끝났지만 곧 우린 대통령선거를 치러야 한다.

정리

※ 법무법인 지평 박성철 변호사 등이 작성한 ‘위헌법률심판제청신청서’ 참고

선거는 오늘날 대의제 민주주의에서 주권자인 국민이 주권을 행사할 수 있는 가장 의미 있는 수단이며, 모든 국민이 선거권과 피선거권을 가지며 균등하게 선거에 참여할 기회를 가진다는 것은 민주국가에서 국가권력의 민주적 정당성을 담보하는 필수불가결한 전제이다.(헌법재판소 2003. 9. 25. 선고 2003헌마106 결정).

대의제 민주주의의 성공 여부는 국민들의 의사가 얼마나 정확히, 그리고 효과적으로 정치의사결정에 반영되느냐에 달려 있다(헌법재판소 2001. 10. 25. 선고 2000헌마92ㆍ240 결정).  국민들의 의사를 정확히 반영하기 위하여 국민들이 직접 자신의 의사를 표출하는 수단인 ‘선거’가 자유롭고 공정하게 실시되어야 한다.

종래 우리나라의 선거관련 법률은 ‘선거의 자유’와 ‘선거의 공정’이라는 두 가지 가치 중 ‘선거의 공정’에 더욱 중점을 두고 ‘선거의 자유’를 제한해 왔다.

그러나 민주주의를 실현하는 데에 더 본질적이고 중요한 것은 ‘선거의 자유’이다. 선거법의 궁극적 목적은 유권자의 ‘자유’로운 의사를 끌어내는 데에 있으며, ‘선거의 공정’은 목적을 달성하기 위한 수단이다.

마치 자유로운 시장경제의 전제조건으로 ‘공정한 경제 질서’를 확립하여야 하는 것과 같은 이치이다. 독과점을 규제하고 공정한 경제 질서에 반하는 작용을 규제하는 국가의 행위는 ‘실질적으로 자유로운 경쟁’의 달성에 기여할 때에 비로소 정당성을 지닐 수 있는 것과 마찬가지다.

공정한 게임의 룰은 외부작용에 의한 어떠한 의사 왜곡으로부터 자유로운 경쟁(선거)을 보장하기 위하여 필요하다. 아무리 게임의 룰을 공정하게 만들었다고 하더라도 ‘자유’가 없다면 더 이상 그 게임은 공정하다고 볼 수 없다.

우리 사회도 민주주의와 선거 문화가 정착되고 민주주의의 가치가 존중 받는 사회로 나아가게 되면서 점차 ‘선거의 자유’의 중요성이 강조되고 있다. ‘선거의 공정’만을 강조할 경우 ‘선거의 자유’가 위축되기 쉽다는 점을 깨닫고, 우리나라 선거법도 ‘선거의 공정’보다는 ‘선거의 자유’를 확대하는 방향으로 개정되어 왔다.

애초 1994년 공직선거 및 부정선거방지법은 선거의 공정에 훨씬 치우쳐 있었다. 이 법은 “선거는 국민의 자유로운 의사결정과 후보자들의 공정한 경쟁을 통하여 훌륭한 대표자를 뽑는 것을 그 이상으로 하고 있으나 지금까지 우리는 수많은 선거를 치러오면서 우리가 바라는 깨끗한 선거풍토를 조성하지 못하고 과열과 타락, 금권지배, 그리고 불법ㆍ탈법이 횡행하는, 당선만 되면 그만이라는 식의 선거법 경시풍조가 많았다는 비판의 소리가 많았다”고 전제했다.

이러한 시대적 요청에 따라 “국민의 자유롭고 민주적인 의사표현과 선거의 공정성을 보장하고 선거공영제를 확대하며 선거부정 및 부패의 소지를 근원적으로 제거하기 위하여 그 제재를 강화하는 등 선거제도의 개혁을 통한 새로운 선거문화의 정착을 도모하는데 최대의 역점을 두고” 법을 만든다고 제정이유를 밝혔다{1994년 3월 4일 정치관계법심의특별위원장이 제안한 공직선거 및 부정선거방지법안(의안번호 140617)의 제안이유}.

이렇게 만든 이유에서 밝힌 것처럼 “깨끗하고 돈 안 드는 선거를 구현하기 위하여 선거에 있어서 부정ㆍ부패의 소지를 근원적으로 제거하기 위하여” 공직선거 및 부정선거방지법이 제정되었기 때문에 ‘선거의 공정성’이라는 목적을 내세워 ‘선거의 자유’를 심각하게 제한하고 있었다.

그러나 이후 공직선거 및 부정선거방지법은 정치문화가 선진화되면서 점점 ‘선거의 자유’를 확대하는 방향으로 개정되었다.

2005년 입법자는 공직선거 및 부정선거방지법의 법명에서 ‘부정선거방지’라는 용어를 삭제하여「공직선거법」(2005. 8. 4. 개정, 법률 제7681호)으로 변경하면서 다음과 같이 개정이유를 밝혔다.

국민의 정치적 자유를 확대하고, 정치제도의 공정성과 투명성을 제고하며 국민의 선거참여 기회가 확대될 수 있도록 각종 제도적 장치를 신설·보완하고, 선거운동방법에 대한 규제를 대폭 개선하며, 대담토론회 실시 대상 선거를 확대하고 토론회 참여를 강제함으로써 정책선거 구현에 기여하는 등 새로운 선거풍토를 조성함으로써 우리 정치문화의 선진화를 이루려는 것임.

앞서 본 구 대통령선거법 제36조 제1항에 대한 위헌법률심판사건(헌법재판소 1994. 7. 29. 선고 93헌가4 결정)에서 헌법재판소가 ‘선거운동을 금지하더라도 합헌’이라고 인정한 공직선거 및 부정선거방지법 제60조 제1항의 ‘선거운동이 금지되는 사람’의 범위 역시 고정불변의 원칙이 아니며 실제 법률 개정을 통하여 지속적으로 그 범위를 축소해 왔다.

특히 2010년 1월 25일 법률 제9974호로 개정된 공직선거법은 이 사건에서 문제된 조항을 개정하여 선거운동이 금지되는 사람의 범위를 줄이면서 다음과 같이 개정이유를 밝혔다.

현행 공직선거법은 선거관련 부정의 방지에 중점을 둔 규제중심의 입법을 유지하고 있어 변화된 정치·선거환경을 제대로 반영하지 못하고 국민의 일상적인 행위와 선거운동의 자유를 포함한 정치적 자유를 지나치게 제약하고 있는 실정임.

따라서 국민의 일상생활에 대한 지나친 규제를 개선하고, 후보자정보공개자료 제출의 의무화 등 유권자의 후보자정보에 대한 알권리 신장을 위한 제도를 도입하며, 예비후보자·후보자의 선거운동의 자유를 보다 확대하는 한편, 투표비밀 보장을 위한 제도적 장치를 강구하는 등 선거의 공정성과 투명성을 제고하고, 선거운동방법에 대한 규제를 대폭 개선하는 등 선진화된 선거제도를 마련하려는 것임.

현행 공직선거법은 “선거가 국민의 자유로운 의사와 민주적인 절차에 의하여 ‘공정히’ 행하여지도록 하고, 선거와 관련한 부정을 방지함으로써 민주정치의 발전에 기여함을 목적으로”(제1조) 한다. 선거의 공정성과 선거관련 부정의 방지도 결국 종국적인 목적은 선거의 자유를 확대하여 민주정치의 발전에 기여하고자 하는 데에 있다고 밝혔다.

대의제 민주주의 아래서 민주주의를 구현하는 원동력은 일반유권자의 자발적인 정치 참여에 있기 때문에, 일반유권자의 정치적 표현의 자유를 진작하는 것은 매우 중대한 공공적 법익이다(헌법재판소 2011. 12. 29 선고 2007헌마1001 결정). 궁극적으로 선거의 자유를 보장하는 것이 이러한 공익을 향상시키는 길이다.

오늘날 시민의식의 성장과 선거제도의 정착으로 ‘선거의 공정성’은 이제 어느 정도 선진대열에 들어섰다고 볼 수 있다.  그러나 정작 민주주의의 핵심 가치인 ‘선거의 자유’는 ‘선거의 공정성’을 강조하는 과정 속에서 지나치게 위축되어 왔다.

그러나 이제는 ‘선거의 자유’를 제한하는 불필요한 규제를 완화함으로써 ‘선거의 자유’를 회복하고 경직된 선거 문화를 선진화하여야 하는 시대가 도래 했다. 주객전도의 불균형을 바로 잡아야 한다.

헌법재판소도 이러한 흐름에 따라 최근 SNS(Social Network Service), 인터넷 홈페이지 등을 통한 선거운동 제한이 문제된 사건(이하 ‘SNS 선거운동 사건’)에서, 선거운동의 자유를 ‘정치적 표현의 자유’와 결부시켜 “‘자유를 원칙으로, 금지를 예외로’ 하여야 하고, ‘금지를 원칙으로, 허용을 예외로’ 해서는 안 된다는 점은 자명하다”고 하여 ‘선거의 자유’를 원칙으로 해야 함을 분명히 했다(헌법재판소 2011. 12. 29 선고 2007헌마1001 결정).

원칙과 예외를 엄격히 밝히고, 원칙이 바로 설 수 있도록 위헌적 요소를 제거해야 하는 시점이다.

	발표 3
	유권자의 정치적 표현의 자유에 대한 심각한 제한사례 2016 총선시민네트워크 압수수색을 중심으로
	이승훈 / 시민사회단체연대회의 사무국장 · 2016총선시민네트워크 공동사무처장

1. 2016 총선시민네트워크(이하 총선넷) 수사 경과

- 4/12 서울시선관위 안진걸 총선넷 공동운영위장, 이광호 인천평화복지연대 사무처장 검찰 고발(이후 약 2개월간 소환 기타 필요한 조사 한 차례도 없었음)

- 6/16 서울시경 검찰 지휘 하에

가. 안진걸 공동운영위장(사무실/집/개인 승용차)

나. 이광호 인천평화복지연대 사무처장의 집

다. 이재근 공동사무처장(사무실/집)

라. 이승훈 공동사무처장(사무실/집)

마. 카페24(총선넷 서버관리) 압수수색

바. 참여연대

사. 총선넷

아. 시민사회단체연대회의 사무실 및 시민사회단체연대회의명의 총선넷 계좌까지 압수수색 자행

- 6/20 안진걸 출석 핸드폰 포렌식

- 6/21 이재근 출석 핸드폰 포렌식 시도(진행되지 않음)

- 6/22 강신명 경찰청장 총선넷 압수수색 관련 기자브리핑 진행

- 6/22 이승훈 출석 하드디스크 포렌식

- 6/24 안진걸 출석 핸드폰 문자 복원 및 핸드폰 반환

- 6/27 김XX(웹 개발자) 경찰 출석

- 6/28 안진걸(7/5)/이재근(7/6)/이승훈/이광호 등 서울시경 지능범죄수사대 출석  요구(출석요구서)가 도착

2. 총선넷 및 관련단체 대응

- 4/25 [기자회견] 선관위와 경찰의 유권자단체 고발 및 수사에 대한 반박 기자회견

- 6/16 경찰 압수수색 진행

- 6/16 [기자회견] 정당한 유권자행동 탄압하는 참여연대 등 총선넷 압수수색 규탄한다.

- 6/17 [기자회견] 시민사회단체연대회의·총선넷 등에 대한 검·경의 압수수색·과잉수사·유권자탄압 규탄 항의방문 및 기자회견

- 6/17 [기자회견] 총선넷 수사 규탄 제 시민사회단체 연대 기자회견

- 6/22 [입장] 낙천낙선운동 ‘사주’ 의혹 수사는 시민운동에 대한 폄훼

: 강신명 경찰청장 총선넷 압수수색 관련 기자브리핑에 대한 입장

- 6/22 [보도자료] 안행위원에게 유권자 캠페인에 대한 부당한 탄압 중단 촉구 등 질의요청(참여연대 의정감시센터 진행)

- 6/22 [보도자료] 총선넷 압수수색, 유엔 특별절차에 긴급청원 제출(참여연대 국제연대위원회 진행)

- 6/22 [공문] 서울지방경찰청에 연대회의 하드디스크 반환 요구 공문 발송

- 6/23 [기자간담회] 6/23(목) 오후 2시, “총선넷 유권자 행동에 대한 고발과 압수수색, 부당함을 이야기하다”

- 6/28 [대책회의] 총선넷 운영위+연대회의 대책회의 진행

- 6/28 국회 안행위, 중선관위 현안보고

- 6/29 수요일 경찰청 현안보고. 이 자리에서 야당 의원들이 이 문제에 대한 질의 및 지적

- 6/29 [변호인단] 변호인단 1차 회의

3. 제 시민사회단체 및 정당 연대/지지 성명 및 지지방문

- [민변] 유권자의 정치적 기본권 행사를 위축시키는 총선넷에 대한 공권력의 탄압을 규탄한다(6/16)

- [환경운동연합] 민주주의와 시민의 정치를 죽이는 시민단체 탄압 중단하라!

- [녹색연합] 정권의 하수인으로 전락한 경찰권력, 권력의 사유화를 자처한 경찰권력

- [여성민우회] 2016총선넷 압수수색은 시민들의 정치적 자유에 대한 침해이다

- [한국여성단체연합] 정당한 유권자 운동에 대한 공권력의 탄압 즉각 중단하라!

- [보건의료단체연합] 정부여당은 총선 참패 민의를 수용하고 공안탄압과 반민주 정책 밀어붙이기 중단하라

- [참여자치지역운동연대] 정당한 정치활동 탄압하는 선관위와 경찰 강력히 규탄한다

- [민주노총] 총선참패에 대한 정치보복 총선넷에 대한 압수수색 공안탄압 규탄한다

- [재벌개혁산별연맹(노조)연석회의] 낙선운동은 유권자의 자발적 운동이고 시민단체의 역할

- [고려대 일반대학원 총학생회] 총선 패배 보복 시도 치졸하다. 참여연대 압수수색 중단하라

- [나눔문화] 정당한 유권자 행동을 탄압하는 '참여연대 등 총선넷' 압수수색을 규탄합니다

- [녹색당] 참여연대 압수수색은 유권자에게 재갈 물리려는 것

- [정의당] 정치적 자유를 억압하려는 모든 행동을 즉각 중단하라

- [더불어민주당] 총선시민네트워크 압수수색, 총선 민심에 배치된다

- [민교협] 참여연대 등 총선시민네트워크 참여 단체들에 대한 경찰의 압수수색을 규탄한다!(6/21)

- [사학개혁국민운동본부] 참여연대 압수수색에 관한 사학개혁국본 규탄 성명 발표

그 외 시민사회단체, 종교단체들의 규탄이 계속 이어지고 있음. 취합 중.

4. 검경의 압수수색과 무리한 수사의 빌미가 된 선관위의 고발의 핵심내용

1) 문서, 도화, 시설물 등을 통해 불법적 선거 운동진행 - “구멍 뚫린 피켓”(나는 000을 안 찍어요 등)

○ 적용법조

공직선거법 제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ① 누구든지 선거일전 180일(補闕選擧 등에 있어서는 그 選擧의 실시사유가 확정된 때)부터 선거일까지 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 이 법의 규정에 의하지 아니하고는 정당(創黨準備委員會와 政黨의 政綱·정책을 포함한다. 이하 이 條에서 같다) 또는 후보자(候補者가 되고자 하는 者를 포함한다. 이하 이 條에서 같다)를 지지·추천하거나 반대하는 내용이 포함되어 있거나 정당의 명칭 또는 후보자의 성명을 나타내는 광고, 인사장, 벽보, 사진, 문서·도화, 인쇄물이나 녹음·녹화테이프 그 밖에 이와 유사한 것을 배부·첩부·살포·상영 또는 게시할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 그러하지 아니하다.

2) 낙선운동 관련 기자회견에서 확성기를 사용

○ 적용법조

공직선거법 제91조(확성장치와 자동차 등의 사용제한) ① 누구든지 이 법의 규정에 의한 공개장소에서의 연설·대담장소 또는 대담·토론회장에서 연설·대담·토론용으로 사용하는 경우를 제외하고는 선거운동을 위하여 확성장치를 사용할 수 없다.  <개정 2004.3.12.>

○ 총선넷의 입장

선관위도 낙선운동의 방법으로 야외 기자회견은 가능하다고 해놓고, 야외 기자회견에서 확성기를 사용한 것이 불법이라고 고발하는 중대한 모순에 빠졌음. 기자회견을 하려면 언론인들이 들을 수 있어야 하고 취재가 가능하도록 조치해야 하므로 소형 확성기나 마이크를 사용하는 것은 필수. 역시 선거법 어디에도 기자회견을 할 경우에도 확성기를 사용하지 마라는 구절은 없음. 선관위, 검경이 오히려 죄형법정주의, 무죄추정의 원칙에 반하는 불법적, 반 헌법적 수사 자행.

3) 미신고 여론조사

○ 적용법조

공직선거법 제108조(여론조사의 결과공표금지 등) ① 누구든지 선거일 전 6일부터 선거일의 투표마감시각까지 선거에 관하여 정당에 대한 지지도나 당선인을 예상하게 하는 여론조사(模擬投票나 人氣投票에 의한 경우를 포함한다. 이하 이 條에서 같다)의 경위와 그 결과를 공표하거나 인용하여 보도할 수 없다. <개정 1997.11.14., 2005.8.4.>

② 누구든지 선거일전 60일(선거일전 60일 후에 실시사유가 확정된 보궐선거 등에서는 그 선거의 실시사유가 확정된 때)부터 선거일까지 선거에 관한 여론조사를 투표용지와 유사한 모형에 의한 방법을 사용하거나 후보자(候補者가 되고자 하는 者를 포함한다. 이하 이 條에서 같다) 또는 정당(創黨準備委員會를 포함한다. 이하 이 條에서 같다)의 명의로 선거에 관한 여론조사를 할 수 없다. 다만, 제57조의2제2항에 따른 여론조사는 그러하지 아니하다. <개정 1997.11.14., 2008.2.29., 2010.1.25.>

○ 총선넷 입장

명백하게 여론조사가 아닌 낙선운동 활성화를 위한, 또는 낙선대상자를 부각시키기 위한 이벤트를 진행, 즉 온라인 낙선운동을 한 것에 불과함. 여론조사 전문가, 여론조사기관 종사자 누구도 ‘총선넷 홈페이지까지 들어와서 시민들이 참여한 “누가 누가 더 나쁜 후보인가 성토해보기” 행사를 여론조사로 여기고 있지 않음. 즉, 총선넷의 워스트10 후보 선정과 베스트10 정책 선정 캠페인은 온라인상에서 이미 허용된 낙선운동과 선거운동의 일환으로, 선거법상이나 사회 상규 상 여론조사와는 명백히 다른, 표본대상도 없는 일반 유권자들의 낙선촉구 퍼포먼스로 보는 것이 합당.

※ 별첨 1 : 6.22일 긴급 성명서

낙천낙선운동 ‘사주’ 의혹 수사는 시민운동에 대한 폄훼

1,000개 시민사회단체와 4,000만 유권자가 있을 뿐

유권자 운동에 재갈을 물리려는 탄압에 맞설 것

1. 강신명 경찰청장이 어제(6/21) 열린 기자간담회에서 2016총선유권자네트워크(이하 2016총선넷)에 대한 6월 16일 압수수색에 대해 “상당성과 필요성 인정 돼 최소한으로 시행한 것”이라는 입장을 밝히고, ‘선거법 위반 혐의에 대한 공모·공동정범 수사의 중요성을 강조하며 수사의 확대 가능성’을 밝혔다고 한다. 강신명 경찰청장이 2016총선넷의 활동과 낙천낙선운동의 ‘사주’ 여부를 수사하겠다는 주장은 2000년 이래 시민사회의 독립적이고 고유한 활동인 ‘낙천낙선운동’에 대한 폄훼이며, 선거 시기 유권자들의 권리를 신장시키기 위해 활동해온 시민사회와 시민운동 전체에 대한 모욕이 아닐 수 없다.

2. 강신명 청장은 “선거법 위반 혐의에 대해서는 공모·공동정범 등 누가 주도하고, 사주했느냐는 굉장히 중요하다”면서 “(위반 혐의를) 실질적으로 누가 주도하고 기획했는지의 사안도 수사상 필요하다고 생각해 최소한으로 (압수수색을) 시행한 것”이라고 밝혔다고 한다. 그러나 2016총선넷은 전국 34개 의제 및 지역별 연대기구와 1,000여개의 시민사회단체가 함께 결성된 공개된 조직이다. 또한 2016총선넷은 대표자회의와 운영위원회 등 공식적인 의사결정을 통해 낙천낙선운동을 천명하고, 공개적으로 활동을 진행했다. 추가적인 공모▪공동정범 수사나, 누가 ‘사주’했는가에 대한 수사는 어불성설이다. 2016총선넷에 배후가 있다면 34개 연대기구와 1,000여개 시민사회단체, 4,000만 유권자가 있을 뿐이다.

3. 또한 2016총선넷에 대한 압수수색에 대해 “상당성과 필요성 인정 돼 최소한으로 시행한 것”이라는 주장도 사실과 다르다. 경찰은 2016총선넷 활동과는 전혀 무관한 2015년 이전 ‘시민사회단체연대회의’가 사용하다 보관해오던 하드디스크를 압수해갔다. 또한 활동가들의 자택과 휴대폰까지 무리하게 압수수색을 진행했다. 2016총선넷의 활동이 공개적인 활동인 만큼 경찰이나 검찰의 자료제출 요구나 출석 요구에 성실히 응했을 것이다. 이러한 절차도 없이 수 백 명의 경찰력을 동원해 단체 입구에 진을 치고, 수 십 명의 수사관을 보내 압수 수색을 진행한 것은 2016총선넷의 선거법 위반 혐의에 비해 과도하고 무리한 공권력 행사였다. 비례성의 원칙이 지켜지지 않은 것이다.

4. 2016총선넷은 박근혜정권과 검경의 부당한 탄압에 굴하지 않을 것이다. 2016총선넷에 참여했던 단체들은 물론 자발적인 유권자운동을 지지하고 지원해온 모든 세력과 시민들과 연대하여 검경의 부당한 유권자운동 탄압과 공권력 행사를 규탄하고 널리 알리는 것은 물론, 공동으로 변호인단을 구성해 법정에서 유권자들의 권리와 시민운동의 대의를 지키기 위해 싸울 것이다. 끝

	발표 4
	선거캠프원과 유권자의 관점에서 바라본 우리나라 선거법
	한민금 / 정치발전소 기획팀원 · 이상한 나라의 선거 기자단

우리나라 현행 선거법에 문제의식을 가진 20, 30대 청년들이 모여 ‘이상한 나라의 선거 기자단’을 꾸렸다. 2016년 제20대 국회의원 선거를 전후해 선거법에 대해 공부했고, 앞으로 어떻게 선거가 치러지면 좋을지 이야기를 나누는 시간을 가졌다. 그리고 우리는 이러한 선거 풍경을 상상했다.

선거기간동안만 잠깐 관련문자만을 받아보는 것이 아니라 평소 거리와 생활 곳곳에서 후보자를 만날 수 있는 선거, 내가 지지하는 후보를 누군가에게 알리고 지지를 호소하는 것이 가능한 선거, 규제 중심의 선거가 아닌 시민들의 자발적 참여가 보장되고 이로 인해 역동성이 생겨나는 민주적 선거.

우리는 상상을 바탕으로 이상하다고 생각한 선거 현실에 관해 짧은 글을 쓰기로 했다. 누군가는 선거관리위원회의 과도한 권한에 대해, 또 누군가는 규제 중심 선거법의 문제에 대해, 언론의 선거보도 행태에 대해 썼다. 그 외에도 선거캠프에서 선거운동을 도왔던 경험을 담은 글도 있다. 글을 쓰면서 어떻게 하면 좀 더 자유롭고 공정한 선거를 만들 수 있을지 고민했다. 유권자가 선거운동의 대상이 아니라 자유로운 의사표현을 통한 선거의 주체가 되기를 바라며.

선거는 정말‘민주주의의 꽃’, ‘우리들의 축제’일까?

(사례1) 말과 소를 타고 선거 유세를 다니는 후보자, 포크레인에 올라타 유세하는 후보자의 사진이 유명 포털사이트 메인에 올랐다. 언론들은 이색 선거운동이라며 앞다퉈 보도했다. 이 우스꽝스러운 해프닝은 이번 국회의원 선거기간 중에 벌어졌다. 이번 선거 역시 이해와 공감이 필요한 ‘정책’보다는 자극적인 ‘사건’만 부각된 것이다.

(사례2) 후보가 당선되길 간절히 바라는 마음으로 선거캠프에 들어가서 선거운동을 도왔지만 정작 유권자에게 후보자를 지지해달라고 말할 수 없었다. 입어보고 싶었던 선거운동 복장도 선거운동이 금지된 선거 당일 날 사무실 안에서 잠깐 입어볼 수 있었다. 선거운동원으로 등록되어있지 않았기 때문이다.

두 사례만 보아도 선거가 그다지 민주적이지도 않고 모두가 즐기는 축제분위기와도 거리가 멀다는 사실이 드러난다. 이것은 현행 선거법과 깊은 관련이 있는데 특히 선거관리위원회의 과도한 규제, 압축적인 선거운동기간, 선거운동방법에 가해지는 엄격한 제한 등이 문제가 되어 발생한다. 이러한 문제들의 근간이 되는 현행법령과 그 역사를 살펴보고 해외의 사례를 조사한 뒤 개선방안을 도출해보았다.

1) 선거기간, 그 어느 때보다 ‘무소불위’의 권력을 갖는 선거관리위원회

선거 캠프에서 약 두 달 간의 기간 동안 귀에 앉히게 들었던 말은 “뭐든 하기 전에 선관위에 물어보고 해!”라는 말이었다. 캠프 밖 유권자들의 사정도 마찬가지로 “그런데 이거 선거법에 걸리는 거 아니야?”라며 스스로를 검열하곤 했다. 후보자와 유권자의 선거운동 모두 선거관리위원회의 강력한 규제를 받고 있다는 것인데, 자유롭게 정치적 의사를 표현할 수 있는 헌법상 보장된 권리를 제한하는 선관위, 정말 이대로 두어도 괜찮을까?

선거기간 중 “우리 지역구 선관위는 그래도 꽤 중립적이어서 다행이다. 다른 지역 선관위들은 말도 못하게 여당 편을 든다고 하더라.”라는 말을 듣고 놀라지 않을 수 없었다. 선거관리위원회는 헌법기관으로서 ‘공정한’ 선거관리를 주목적으로 한다고 알고 있었기 때문이다. 그 어느 때보다 중립성이 요구되는 선거에서 지속적으로 선관위의 공정성에 의혹이 제기되어 온 까닭은 무엇일까.

○ 관련법령

「대한민국헌법」

제114조 ① 선거와 국민투표의 공정한 관리 및 정당에 관한 사무를 처리하기 위하여 선거관리위원회를 둔다.

② 중앙 선거관리위원회는 대통령이 임명하는 3인, 국회에서 선출하는 3인과 대법원장이 지명하는 3인의 위원으로 구성한다. 위원장은 위원 중에서 호선한다.

⑥ 중앙 선거관리위원회는 법령의 범위 안에서 선거관리․국민투표관리 또는 정당 사무에 관한 규칙을 제정할 수 있으며, 법률에 저촉되지 아니하는 범위 안에서 내부규율에 관한 규칙을 제정할 수 있다.

⑦ 각급 선거관리위원회의 조직․직무범위 기타 필요한 사항은 법률로 정한다.

「선거관리위원회법」

제14조(선거계도) ① 각급선거관리위원회는 선거권자의 주권의식의 앙양을 위하여 상시계도를 실시하여야 한다.

② 선거 또는 국민투표가 있을 때에는 각급선거관리위원회는 그 주관 하에 문서·도화·시설물·신문·방송 등의 방법으로 투표방법·기권방지 기타 선거 또는 국민투표에 관하여 필요한 계도를 실시하여야 한다.

제14조의2(선거법위반행위에 대한 중지ㆍ경고등) 각급 선거관리위원회의 위원·직원은 직무수행 중에 선거법위반행위를 발견한 때에는 중지·경고 또는 시정명령을 하여야 하며, 그 위반행위가 선거의 공정을 현저하게 해치는 것으로 인정되거나 중지·경고 또는 시정명령을 불이행하는 때에는 관할수사기관에 수사의뢰 또는 고발할 수 있다.

○ 역사 및 문제점

1948년 제헌헌법 하에서 선거관리는 내무부 산하의 ‘선거위원회’가 담당했지만, 1963년부터 현재까지 행정부와는 별도의 헌법기관인 ‘선거관리위원회’에 선거 관리를 맡기기 시작했다. 그러나 선거관리가 별도의 헌법기관에 의해 이뤄지는 경우는 외국의 선진 민주주의 국가에서는 찾아볼 수 없다.

우리나라의 선거관리위원회는 전국적으로 조직을 갖추고 있으며 준사법권, 준입법권, 인사, 예산편성권 및 특별사법경찰권 등 강력하고 포괄적인 권한을 보유하면서 선거운동에 관련된 시민들의 정치적 표현의 자유를 수시로 제한하고 있다.

114조 제2항에 따르면 9인의 중앙선관위원은 대통령, 국회 및 대법원장이 공평하게 각각 3인씩 지명하여 선출하도록 되어 있다. 문제는 이렇게 행정, 입법, 사법이라는 고전적 삼권분립에 입각하여 선출하는 것은 여당의 존재와 대통령이 대법원장을 지명하는 것을 감안했을 때 사실상 선관위는 대통령의 영향력 아래서 중립성을 보장하기가 어렵다.

○ 해외사례

이탈리아는 행정부처인 내무부 산하 ‘중앙선거관리국’의 일반 공무원들이 선거관리업무 전반을 담당하고 있으며 영국은 선거를 관리하는 상설독립기관이 존재하지 않는다. 한편 프랑스는 부정선거단속권과 조사권 등을 일반 형사들이 담당하고 있고, 독일과 미국의 경우에는 선거를 총괄하는 감독기관 정도만을 두고 선거관리의 집행을 각 지방자치단체에 위임하고 있다. 과거 우리나라의 경우, 선거관리위원회는 1963년, 1972년 헌법에서 독립기관으로 존재했으나 공정한 선거가 불가능했다.

○ 개선방안

현재로서 선거관리위원회는 헌법기관으로 존재할 타당한 이유가 없어 보인다. 그럼에도 불구하고 선관위는 헌법기관인 까닭에 헌법을 개정하지 않고서는 해체하기 힘들다. 그 대안으로 미국, 독일, 프랑스 등의 사례처럼 선거관리 기구를 각 정당의 추천 위원들이 서로를 견제하는 방향으로 구성하는 것을 생각해 볼 수 있다. 선거는 각 정당의 이해와 밀접한 관계를 가지고 있기 때문에 서로 철저하게 부정을 감시할 것이다.

이미 우리나라는 제2공화국 시기에 9인의 중앙선거관리위원회의 위원을 여야 균형을 반영한 정당추천 6인과 대법원장 추천 3인으로 구성하여 문제없는 선거관리를 한 전례가 있다. 물론 중앙선관위 구성 역시 헌법으로 정해져 있으므로 정당이 위원들을 우선 추천하고 정당 간 비율을 고려해 대통령과 국회 및 대법원장이 그들을 지명하는 방식을 고려해 볼 수 있다.

더불어 선관위의 권한을 축소하고 분산해야 한다. 부정선거 단속권과 조사권 등은 프랑스의 경우처럼 일반 형사사법기관에 담당하게 하고, 독일이나 미국과 같이 중앙, 각급선관위는 선거의 총괄적 감독기관 정도로 존속하면서 선거관리의 집행은 각 지방자치단체에 위임하는 방향으로 가는 것이 타당할 것이다.

2) 후보자는 물론 유권자에게도 아쉬운, ‘14일간’의 선거레이스

가까운 지인들은 선거운동이 너무 소란스럽다고 했다. 심지어 그동안 뭐하다가 이제 와서 난리법석인지 모르겠다며 후보자를 통틀어 비난하는 사람도 적지 않았다. 물론 이해가 된다. 후보자가 본격적으로 선거운동을 할 수 있는 기간은 기껏해야 14일(선거운동을 할 수 없는 선거 당일을 제하면 사실상 13일)밖에 되지 않으니까. 후보자들은 그 짧은 기간 동안 유권자에게 자신을 알리기 위해서라도 자극적인 방법을 최대한 동원할 수밖에 없다.

대표적인 예로 선거캠프 내 존재하는 ‘율동팀’을 들 수 있다. 말 그대로 선거율동을 담당하는 팀이다. 그들의 임무는 가발, 머리띠, 선글라스 등을 두르고 ‘선거송’에 맞춰 춤을 추는 것이다. 이렇게 하면 눈길조차 주지 않고 지나치는 유권자를 잠시 멈춰 세울 수 있다. 한편, 보좌진들은 유명인을 섭외하려고 애를 쓴다. 유명인이 후보자와 함께 선거운동을 하면 인지도를 높이는데 효과가 있을 거라고 생각해서다.

이처럼 압축적인 선거운동 기간은 후보자로 하여금 정책과 비전을 제시하기보다는 자극적인 이벤트성 선거운동에 매진하도록 한다. 그럴수록 유권자의 정치혐오와 불신은 더욱 커져만 가고 정치인과 유권자 사이의 거리는 더 멀어지게 된다. 이대로 방치한다면 정치인은 더 이상 유권자를 두려워하지 않고 유권자는 정치인에게 관심을 두지 않는 악순환이 계속될 것이 분명하다.

○ 관련법령

「공직선거법」

제33조(선거기간) ① 선거별 선거기간은 다음 각 호와 같다.

2. 국회의원선거와 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거는 14일

제59조(선거운동기간) 선거운동은 선거기간개시일부터 선거일 전일가지 한하여 할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. (각호 생략)

제254조(선거운동기간위반죄) ① 선거일에 투표마감시각 전까지 선거운동을 한 자는 3년 이하의 징역 도는 600만원 이하의 벌금에 처한다.

② 선거운동기간 전에 이 법에 규정된 방법을 제외하고 선전시설물·용구 또는 각종 인쇄물, 방송·신문·뉴스통신·잡지, 그 밖의 간행물, 정견발표회·좌담회·토론회·향우회·동창회·반상회, 그 밖의 집회, 정보통신, 선거운동기구나사조직의 설치, 호별방문, 그 밖의 방법으로 선거운동을 한 자는 2년 이하의 징역 또는 400만원 이하의 벌금에 처한다.

○ 해외사례

미국은 사전선거 운동기간의 제한이 없으며 선거비용과 수입만 제한적으로 규제하고 있다. 독일은 선거운동 기간과 방법에 대한 특별한 제한이 없으며 정당 간 자율 협정에 맡기고 있다. 영국 역시 일부 규제가 있지만 선거 기간과 방법이 자유로운 편이다.

○ 개선방안

대의제 민주주의를 근간으로 하는 사회에서 대표자 선출은 중요하다. 그러나 14일이라는 기간 안에(사실상 13일) ‘대표의 자격이 있는’ 후보자를 과연  수 있을까? 특히 지방선거의 경우는 7개의 선거가 동시에 치러지는데 이때는 상황이 더 심각하다. 현실적으로 기간을 늘리거나 혹은 아예 선거운동기간 자체를 폐지할 필요성이 제기된다.

뿐만 아니라 선거 당일에는 선거운동이 불가능하다. 이때는 인쇄물을 배부할 수 없고, 확성기를 통해 지지를 호소하거나 호별로 방문을 할 수도 없으며, 집회를 할 수도 없고, 전화나 문자 메시지 등을 통해서 특정 후보에 대한 지지 혹은 반대를 밝힐 수도 없으며, 투표소로부터 100m 거리 이내에서 투표 참여를 권유할 수도 없다. 다만, 특정 정당 또는 후보를 지지하거나 반대하는 내용 없이 단순히 투표 참여를 권유하는 행위는 가능하다. 투표 당일 선거운동을 금지하는 이유는 유권자들이 정치적 개입 없이 투표할 수 있도록 보장한다는 것인데 SNS 선거운동이 활발하게 이루어지는 요즘 선거운동금지의 실효성에 의문이 제기된다. 단순한 투표 참여 독려와 정당 및 후보 지지를 구분하는 것도 애매하다. 차라리 아예 적극적인 ‘지지 표명’을 가능하게 만들어 ‘정치적 의사 표현의 자유’를 적극적으로 보장해주는 것도 고려해 볼 수 있겠다.

3) 선거운동을 돕고자 하는 열성적 지지자, 그가 망설이는 이유는?

내가 속한 선거캠프에는 하루에 적게는 몇 명, 많게는 몇 십 명의 지지자가 후보를 돕고 싶다고 찾아왔다. 그러나 아쉽게도 자원봉사자 분들의 열정이 그대로 전부 분출될 수는 없었다. 현행 선거법으로는 그들이 후보자를 도울 수 있는 방법이 거의 없기 때문이다. 후보자를 당선시키고 싶은 마음은 너무나 큰데 정작 할 수 있는 일이 없는 것이다.

베를린에 거주하고 있는 한 지인은 한국 녹색당과 독일 녹색당의 당원이다. 독일에서 선거운동을 도왔던 경험이 있는 그는 독일에는 따로 선거운동원 등록을 하지 않고 시간이 되는대로 선거운동에 참여하고 있었다. 선거운동원 수에도 제한이 없어 적게는 몇 명에서부터 많게는 수천 명이 되기도 하는데 집회 신고만 하면 숫자는 상관이 없다고 했다. 선거운동은 주로 거리에 부스를 하나 만들고 거기서 선거 홍보 자료와 정당 신문을 나누어주는 방법으로 진행된다고 했는데 공보물을 우편 발송이 아닌 방법, 즉 직접 배부하는 것을 금지해놓은 우리나라와는 달랐다.

유급 선거사무원의 숫자가 제한되어 있는 것은 금권 선거를 막기 위함이라 쳐도 자원봉사자의 선거운동이 제한되어 있는 것은 아쉽다. 일일이 선거법을 들춰가며 선거운동을 하고 매번 선관위의 확인절차를 밟아야 하는 것은 자유롭게 정치적 의사를 표출할 수 있는 권리를 침해한다. 더군다나 이러한 법적근거가 1930년 일본 군국주의 시대에 만들어진 산물이라면, 아직까지 남아 있어야 할 이유가 있을까?

○ 역사 및 문제점

선거운동을 옥죄는 법은 다름 아닌 1958년 「민의원 선거법」에 선거운동에 대한 각종 규제 장치가 도입되면서부터이다.

1956년 대통령 선거에서 조봉암(진보당)이 선전하자 보수세력은 진보당에 대항하는 세력을 결성해 제한된 선거운동을 하도록 했는데, 이는 1934년 일본의 군국주의 세력이 정당을 억제하려는 목적으로 만든 일본 「중의원 선거법」 제95조 2항을 받아들여 만들어졌다.

이후 1994년 전 국민에 대해 선거운동을 금지하고 신고 된 극소수의 선거관계인들만이 선거운동을 할 수 있도록 하는 것은 국민의 참정권과 정치적 표현의 자유의 본질적인 내용을 침해한다는 판결(1994.7.29. 92헌가4등)이 내려졌고, 선거운동을 할 수 있는 자에 대한 포괄적인 제한이 1994년 공직선거법 제정을 통해 개별적인 제한으로 전환(공직선거법 제58조 2항)되었다. 그러나 이 조항, ‘누구든지 자유롭게 선거운동을 할 수 있다. 그러나 이 법 또는 다른 법률의 규정에 의하여 금지 또는 제한되는 경우에는 그러하지 아니하다.’에서 보듯 공직선거법은 원칙적으로는 어떤 사람이든 자유로운 방식으로 선거운동을 할 수 있다고 명시하고 있으나 뒤에 단서를 달아놓아 여러 가지 예외조항을 두었다. 결국 1930년대 일본 군국주의와 1950년대 이승만 정권을 거쳐 ‘제한적인 선거운동’이라는 원칙이 여전히 남아있게 되었다.

○ 해외사례

독일은 선거운동의 자유를 기본권의 일부로 보고 있다. 독일의 선거운동 방향은 규제중심인 한국과 달리 국민의 선거운동의 자유를 보호하는 데 중점을 두고 있다. 선거법과 선관위 자체가 존재하지 않고, 정당간의 협의를 통해 각 주별로 편의에 맞는 제한을 둔다. 선거용 벽보, 현수막 등은 도로법에 따라 일반 광고와 동일하게 규제를 받으며, 선거운동은 일반적인 집회법의 적용을 받아 48시간 전에 신고만 하면 어떤 것이든 가능하다.

우리나라 선거법의 모태가 된 일본은 패전 후인 1945년에 선거법을 개정하면서 법정선거운동원 제도를 폐지하고 제3자의 선거운동을 허용했다.

○ 개선방안

독일의 선거운동에 대한 전체적인 방향은 규제보다 자유에 중점을 두고 있다. 실제로 선거운동에 대해 과도한 규제 없이도 질서 있는 선거운동이 이루어지고 있고 선거의 공정성도 큰 문제없이 유지되고 있다. 후보자보다 정당이 중심이 되어 선거운동이 이루어지는 것 역시 주목할 점이다. 독일의 정치문화는 선거운동에서도 법적규제보다는 정당간의 합의에 따른 규제를 선호하도록 되어 있는데 이는 독일의 정당명부식 비례대표제와 그로인한 합의제 정치 시스템에서 오는 것이다.

우리나라 선거법 역시 선거운동에 있어서 규제보다 자유를 원칙으로 하도록 변화해야 하며, 이를 위해서는 정치제도와 선거법의 전면적인 개혁이 필요하다.

첫 국회의원 투표를 한 유권자로서, 지지하는 후보를 도왔던 선거 캠프원으로서 이번 선거는 아쉬운 점이 많은 선거였다. 처음으로 관심 있게 참여한 선거여서 그렇지 아마 계속 그래왔을 것이다. 캠프의 일원으로서 내가 지지하는 후보의 당선을 위해 더 적극적인 활동을 하고 싶었지만 매번 선관위에 문의해야하고 제약이 걸리는 상황에 열심히 선거운동을 하고자 하는 열정은 자주 위축됐다.

비록 선거캠프에 참여하지는 않았지만 유권자로서 이 모든 선거를 지켜본 이상한 나라의 선거 기자단 팀원들도 역시 불편함을 느끼고 있었다. 자유롭게 정치적 의사를 표현할 권리가 분명히 있다고 알고 있는데 왜 선관위의 규제 아래 우리의 권리를 제한 받아야 하냐고. 평소 정치에 관심이 없는 지인은 이렇게 말했다. “계속 선거문자가 날라 오는 거야. 아마 우리 지역에 국회의원 하겠다고 나온 사람인 거 같은데, 더 찍기 싫어졌다니까.”

누군가는 시민들이 정치에 관심이 없다고, 시민의식이 낮아 선거가 잘 치러지지 않는다고 말한다. 하지만 정치적 참여를 제약하고 있는 현재의 선거법을 바꾸지 않고서 유권자 탓만 하는 건 아니지 싶었다. 선거가 진정한 민주주의의 꽃, 우리들의 축제가 되도록 하루빨리 선거법이 개정되길 바란다.

	발표 5
	자유 발표
	신우용 / 중앙선거관리위원회 법제과장

간지

(색지)

목차 : 7월 8일(금)

- 1부. 유권자의 표심과 일치하는 국회 의석 배분

발표1  국민 대표성과 민주적 정당성 확보에 미흡한 국회의원

선거제도 개혁 / 박근용	52

발표2  정치적 대표성 제공이 핵심 과제이다! / 최태욱	62

발표3  유권자 표심과 일치하는 국회의석 배분 / 신장식	66

	발표 1
	국민 대표성과 민주적 정당성 확보에 미흡한 국회의원 선거제도 개혁
	박근용 / 참여연대 공동사무처장 · 시민사회단체연대회의 정개특위 공동위원장

1. 국민 대표성과 민주적 정당성을 확보해야 하는 의회 구성

○ 정당정치를 의회민주주의 기본으로 삼고 있는 국가에서, 정당이 선거에서 얻은 득표수와 정당이 차지한 의석수 사이에 비례성이 낮아, 선거 후 의석배분이 유권자의 의사를 충실히 반영하지 못한다면, 그 선거제도를 통해 구성된 대표기관의 정당성과 대표성은 취약해짐.

○ 의회가 그 나라의 구성원들의 다양성을 충분히 반영할 수 있게끔 구성될 가능성이 적은 선거제도라면, 그 선거제도를 통해 구성된 대표기관의 대표성도 낮아짐.

○ 우리나라 국회의원 선거제도가 바로 위의 두 가진 문제점을 안고 있어 국회의 정당성과 대표성이 낮다면, 현행 국회의원 선거제도의 개혁방향에는 첫째, 득표수와 배분된 의석수간의 낮은 비례성을 높이는 것과 둘째, 지역구 대표성뿐만 아니라 다른 대표성도 국회 구성에 충분히 반영되도록 하는 것이 포함되어야 함.

2. 우리나라 국회의원 선거제도

○ 우리의 현행 국회의원 선거제도는 지역구 대표와 비례대표가 1인 2표에 의해 선출되는 혼합식 선거제도임.

○ 20대 총선에서는 253개 소선거구에서 1명씩 모두 253명의 지역구 대표를 선출하고, 전국 단위의 정당투표를 통해 47명의 비례대표를 선출하여, 모두 300명으로 국회를 구성하였음.

○ 이런 우리나라의 선거는 지역구와 비례대표의 선출이 각각 독립적으로 결정되는 방식(병립형)으로, 지역구와 비례대표의 선출방식이 서로 연결되어 있는 방식(연동형)이 아님.

○ 독일이나 뉴질랜드의 경우처럼, 정당득표율에 따라 각 정당에 우선 의석을 배분한 뒤, 각 정당이 지역구에서 1등 당선인으로 그 의석을 우선 채운 뒤, 나머지 의석을 비례대표로 채우는 방식과 차이가 있음.

○ 독일이나 뉴질랜드의 경우는, 각 정당의 의석은 기본적으로 정당득표율만큼은 확보하는 것으로 각 정당이 자신들에 대한 국민의 지지만큼 의회에서 대표성을 확보하는 방식임.

○ 그러나 우리나라는 정당득표율, 즉 정당에 대한 국민의 지지는 국회의 총 의석 300석 중 겨우 47석(20대 국회의 경우)의 분배에만 직접 반영되며, 나머지 253석은 정당에 대한 국민의 지지 수준에 직접 따르지 않음.

○ 한편 전체의석(300석) 중 지역구대표 의석(253석)이 차지하는 비율이 84.3%에 달하고 비례대표 의석(47석)은 15.7%에 불과하여, 지역구 대표와 비례대표를 모두 선출하는 ‘혼합식 선거제도’ 실시 국가 중에서 지역구대표 의석 비율이 가장 높음.

3. 우리나라 국회의원 선거제도의 문제점

1) 과다한 사표발생으로 인한 낮은 비례성

○ 현행 선거제도는 소선구제 단순다수제 방식으로, 지역구에서 최다득표자 1인만 대표로 선출하는 승자독식 방식으로, 나머지 후보를 지지한 유권자의 표들은 모두 사표(死票, wasted votes)로 처리됨.

○ 이런 현행 선거제도 하에서는 사표가 지나치게 많이 발생하여, 유권자의 의사가 정확하게 반영되지 못하는 구조적인 문제를 발생시킴. 즉 유권자의 의사와 의석 배분간의 비례성이 떨어짐.

○ 소선거구 단순다수제 방식으로 인한 지역구 선거의 낮은 비례성은, 지역구 의석에 육박하는 충분한 수의 비례대표 의석을 통해 완화 또는 보충할 수 있음.

○ 그러나 우리나라의 경우 현재 20대 국회의 비례대표 의석(47석)은 전체 의석(300석)에서 15.7%에 불과하고 지역구대표 의석(253석)의 1/5(18.6%)에도 미치지 못할 만큼 작은 규모임.

20대 국회에 앞선 19대 국회에서도 비례대표 의석(54석)은 전체 의석(300석)에서 18.0%에 불과했고, 지역구대표 의석(246석)의 1/5(21.9%)를 겨우 넘긴 수준이었음.

○ 실제 20대 총선 결과를 살펴보면 과다한 사표 발생으로 인해 비례성이 낮고 이로 인해 국회의 대표성과 민주적 정당성이 낮다는 것을 쉽게 확인할 수 있음.

○ 20대 총선에서 전체 지역구 선거 1등 당선자들이 얻은 표는 총 11,760,979표(48.28%)인 반면, 투표는 했지만 의석에 반영되지 않은 사표(死票)가 12,258,430(50.2%)표에 이르고, 20대 총선 이전의 총선에서도 비슷했음.

<표1> 역대 총선, 전체 사표 비율
	투표수	사표	사표 비율(%)
20대 총선	24,360,756	12,258,430	50.32
19대 총선	21,792,851	10,120,550	46.44
18대 총선	17,212,690	8,105,059	47.09
17대 총선	21,263,745	10,629,856	49.99

○ 20대 총선에 전체 유권자 가운데 58.1%가 투표에 참여(24,360,756)했고 그 가운데 절반가량(12,258,430. 50.32%)이 사표가 된 것을 감안하면, 20대 국회의 지역구 대표들은 전체 유권자의 1/4 가량의 지지를 받는 대표들임. 게다가 이런 지지율로 당선된 지역구 대표들이 전체 국회의석의 84% 이상을 차지하고 있음.

<표2> 20대 총선 지역구 당선자 득표 비율
지역구 선거인수 지역구 선거인수는 무투표 당선 지역구인 경남 통영시고성군을 제외한 총 252개 선거인수임.	투표수	당선자 득표수	선거인수 대비 당선자 득표율(%)
41,893,936	24,360,756	11,760,979	28.07

○ 이는 우리 국회의 대표성과 민주적 정당성이 매우 부족하다는 것을 극명하게 보여주는 것임.

○ 참고로, 20대 총선의 지역별 사표 발생 수준을 살펴보면, 17개 광역 및 특별자치시도 가운데 세종특별자치시가 55.78%로 사표 비율이 가장 높았으며 인천, 전북, 서울 등 10개 지역에서 투표수의 절반 이상이 사표가 되었음.

<표3> 20대 총선, 지역별(광역 및 특별자치시도) 사표 비율
	투표수	사표	사표 비율(%)
세종	106,567	59,447	55.78
인천	1,322,789	735,063	55.57
전북	955,807	516,386	54.03
서울	5,030,122	2,671,989	53.12
충남	934,227	493,159	52.79
경기	5,766,468	3,026,480	52.48
대전	711,993	369,722	51.93
제주	286,160	145,025	50.68
울산	554,508	280,186	50.53
전남	997,200	499,559	50.10
강원	736,758	366,802	49.79
충북	737,089	363,034	49.25
부산	1,635,474	805,257	49.24
경남	1,489,938	687,569	46.15
광주	713,788	308,984	43.29
대구	1,112,704	447,387	40.21
경북	1,269,164	482,381	38.01

2) 정당 간 의석 배분의 불평등과 낮은 비례성

○ 현행 선거제도는 선거제도 자체의 비례성이 낮은 문제도 있지만, 정당 간 의석 배분의 비례성이 매우 낮은 문제도 있음. 즉 어떤 정당은 정당득표율, 즉 유권자의 지지보다 더 많은 의석을 확보하고, 어떤 정당은 정당득표율보다 훨씬 적은 의석을 배정받는 경우가 발생함.

○ 아래 표들에서 보이듯이, 지난 20대 총선결과 정당의 득표율과 실제 의석점유율의 차이를 비교해보면, 몇몇 정당들은 이득을, 몇몇 정당은 손해를 보고 있음을 알 수 있음.

○ 20대 총선결과 새누리당의 명목상 정당득표율은 33.50%였지만, 실제 의석점유율은 40.66%로 7.16%p 이득을 보았음.

제1야당인 더불어민주당도 명목상 정당득표율은 25.54%에 불과하지만 실제 의석은 41.0%를 차지해 15.46%p 이득을 보았음. 반면 국민의당과 정의당은 명목상 정당득표율에 따른 의석보다 적은 의석을 차지하는 손해를 입고 있음.

○ 정당득표율에 따른 의석배분 봉쇄조항(지역구 5석 이상, 정당득표율 3% 이상)을 넘지 못한 기타 정당들(20대 총선에서는 17개 정당이 이에 해당함)을 제외한 실질 정당득표율을 기준으로 총 300개 의석을 배분하면 더 차이가 발생함.

새누리당은 20대 총선 결과 108석을 분배받아야 하지만, 실제로는 122석(지역구 105석+비례 17석)을 차지해 14석을 더 차지했음. 더불어민주당도 실질 정당득표율을 기준으로 한다면 83석을 분배받아야 하지만, 실제로는 123석(지역구 110석+비례13석)을 차지해 43석을 더 차지했음.

그에 반해 국민의당과 정의당은 실질 정당득표율에 따른 의석보다 훨씬 적은 의석을 차지하는 손해를 입었음.

○ 이런 현상, 즉 주요 정당들이 명목상이든 실질적인 정당득표율이든 그에 따른 의석보다는 훨씬 많거나 혹은 적은 의석을 배분받는 현상은 19대 총선 결과에서도 드러남.

○ 이렇게 정당 간 의석배분이 유권자의 의사와 일치 또는 비례하지 않고 있음.

이는 정당득표율에 비례해 의석을 우선 배분하는 이른바 독일식의 연동형 비례대표 제도를 실시하지 않고, 일본처럼 지역구대표 의석과 비례대표 의석을 각각 분배하는 이른바 병립형 비례대표 제도를 실시하고 있는데다가, 더 나아가 지역구대표 의석이 국회 전체 의석의 84.3%를 차지하고 비례대표 의석은 적은 현행 선거제도 때문임.

<표4> 20대 총선, 전국 정당득표율과 실제 의석율 비교
	새누리당	더불어 민주당	국민의당	정의당	기타 17개 정당들 ‘기타 정당들’은 의석배분 봉쇄조항인 정당득표 3% 또는 지역구 의석 5석을 확보하지 못한 정당들의 합계임. 따라서 실제 정당득표율에 따른 의석배분은 없음	무소속
정당득표수(표)	7,960,072	6,069,744	6,355,572	1,719,891	1,655,698	-
명목 정당득표율(a) ‘명목 정당득표율’은 각 정당이 얻은 정당별 득표수를 정당투표에서 무효표를 제외한 총 유효 투표수로 나눈 값의 백분율	33.50%	25.54%	26.74%	7.23%	6.99%	-
실질 정당득표율(b) ‘실질 정당득표율’은 의석배분 봉쇄조항을 넘지 못한 기타 정당들이 득표한 정당득표수를 제외한 유효투표수 대비 각 정당득표수의 비율	36.01%	27.46%	28.75%	7.78%	-	-
실질 정당득표율에 따른 의석(c=b*300)	108석	83석	86석	23석	-	-
실제 의석(d)	122석	123석	38석	6석	0석	11석
실제 의석율(e)	40.66%	41.00%	12.66%	2.00	0	3.67%
의석율(e)와 명목 득표율(a)의 차	7.16%	15.46%	-14.08%	-5.23%	-	-
의석율(e)와 실질 득표율(b)의 차	+4.65%	+13.54%	-16.09%	-5.78%	-	-
실제 의석(d)와 실질득표율에 따른 의석(c)의 차	+14석	+40석	-48석	-17석	-	-

<표5> 19대 총선, 전국 정당득표율과 실제 의석율 비교
	새누리당	민주통합당	통합진보당	자유선진당	기타 16개 정당들	무소속
정당별 득표수	9,130,651	7,777,123	2,198,405	690,754	1,535,128
명목 정당득표율(a)	42.80%	36.45%	10.30%	3.23%	7.22%	-
실질 정당득표율(b)	46.12%	39.28%	11.10%	3.49%	-	-
실질 정당득표율에 따른 의석(c=b*300)	138석	118석	33석	11석	-	-
실제 의석(d)	152석	127석	13석	5석	0석	3석
실제 의석율(e)	50.66%	42.33%	4.33%	1.66%	0	1.00%
의석율(d)와 득표율(a)의 차	+7.86%	+5.88%	-5.97%	-1.57%	-	-
의석율(e)와 실질 득표율(b)의 차	+4.54%	+3.05%	-6.77%	-1.83%	-	-
실제 의석(d)과 실질득표율에 따른 의석(c)의 차	+14석	+9석	-20석	-6석	-	-

4. 우리나라 국회의원 선거제도 개혁방안

○ 선거제도 개혁의 방향은, 앞서 본 것처럼, 유권자의 의사가 국회 구성에 제대로 반영되지 못하게 만드는 선거제도를 바로 잡는 것이어야 함.

○ 이를 위해 각 정당별 의석은 정당별 득표율에 따라 배분하는 “정당득표율에 따른 의석 우선배분제”를 시행해야 함.

○ 즉, 지역구 대표와 비례대표를 모두 선출하는 혼합식 선거제도를 유지하면서, 각 정당의 의석은 정당득표율에 따라 우선 배분하고, 그렇게 배분된 각 정당의 의석수가 각 정당의 지역구 당선의석보다 많으면 지역구 당선의석을 채우고 난 나머지 의석을 비례의석으로 채우고, 그 반대의 경우에는 지역구 당선의석만 채우는 독일식 연동형 비례대표제를 실시해야 함.

○ 이를 통해서 지역구 대표를 선출하는 과정에서 발생하는 과다한 사표로 인해 발생하는 낮은 비례성 문제를 완화 또는 해결할 수 있고, 정당들이 지지하는 국민의 뜻과 달리 더 많은 의석을 차지하거나 또는 더 적은 의석에 머무는 문제도 해결할 수 있음.

○ 이를 통해 지금 국회의 국민 대표성과 민주적 정당성을 조금 더 증진시킬 수 있음.

○ 아울러 비례대표 의석 규모도 현재의 소규모에서 벗어나야 함

현행처럼 지역구 의석의 20%에도 미치지 못하고 절대적인 수에서도 50석도 못되는 소규모여서는 지역구 대표만으로 대변하지 못하는 다양한 계층과 직능을 대표할 수 없음. 비례대표 의석 자체를 최소한 지역구 의석 대비 50% 이상 또는 100석 이상으로 늘여야 함.

○ 물론 비례대표 의석 확충을 위해서 지역구 의석을 축소하는 것은 현실적으로 불가능할 뿐만 아니라 바람직하지도 않음.

○ OECD국가 가운데 인구 규모가 4천만 이상~8천만 미만인 국가로는 독일, 영국, 스페인, 이탈리아, 프랑스와 한국으로 6개국임. 이 6개국의 국민이 직접 선출하는 의원 1인당 국민의 규모는 2014년 기준으로 아래 표와 같음(통계 출처 : 총인구수는 미국 CIA의 World Factbook, 직접 선출하는 의원 수는 IPU PARLINE DATABASE, 한국의 총인구수는 통계청에서 제공하는 2015년 추계인구)

<표6> 주요 국가 의원 1인당 국민수
국가	총 인구수 (2014년 기준)	직접 선출 의원수	의원 1인당 국민수
이탈리아	61,680,122명	945명	65,270명
스페인	47,734,941명	558명	85,546명
영국	63,742,977명	650명	98,066명
프랑스	66,259,012명	577명	114,834명
독일	80,996,685명	598명	135,446명
한국(2015)	50,617,045명	300명	168,723명

○ 즉 우리나라의 국회의원 1인이 대표하는 국민의 수는 외국에 비해서도 많을 뿐만 아니라, 우리나라 인구규모나 경제규모, 사회다양성이 계속 확대되어 온 것에 비해 의원 정수는 고정되어 온만큼 확대하는 방향으로 조정해야 함.

○ 의원 정수를 일부 확대하되, 그것은 지역구 대표만으로 대표할 수 없는 이들을 대표할 수 있는 이들이 국회에 진출할 수 있도록 하기 위해 비례대표를 늘이는데 활용되어야 함.

○ 물론 지금과 같이 당내 민주주의에 부합하지 못하고 국민의 신뢰를 받지 못하는 각 정당의 비례대표 후보 선출과정을 혁신하는 것도 병행되어야만 할 것이며, 의원 정수 확대를 위해서는 국회의원 및 보좌진들에게 지급되는 재정규모에 대한 국민적 동의를 얻는 조치도 병행되어야 할 것임.

	발표 2
	정치적 대표성 제공이 핵심 과제이다! 박근용 참여연대 공동사무처장의 발제문에 대한 토론문
	최태욱 / 비례민주주의연대 운영위원장 · 한림국제대학원대학교 교수

○ 한국 선거제도의 핵심 문제를 잘 요약한 발제문임.

○ 특히 대표성 제공에 실패한 선거제도라는 지적에 크게 공감하여 그에 관한 보충 설명을 토론 기회를 통해 전해 드리고자 함.

○ 한국인들의 다수는 자신들은 실상 ‘정치적 대표’도 갖고 있지 못하면서 ‘대의제 민주주의’ 국가에 살고 있다고 여기고 있음.

- 대의제 민주주의란 민주국가의 ‘주인’인 시민들이 자신들의 정치적 대표를 ‘대리인’으로 내세워 그들을 통하여 국가공동체를 간접 운영하는 민주주의 형태를 의미하는 것임.

- 그러니 다수의 시민들이 자신들의 정치적 대표를 갖지 못하고 있다면, 즉 대표가 없는 상태로 ‘방치되어있다’고 한다면, 그러한 상태에 있는 국가를 대의제 민주주의 국가라고 인정하기는 곤란함.

○ 특히 심각한 문제는 한국 사회의 압도적 다수를 차지하는 사회경제적 약자들이 정치적 대표 없이 그저 방치돼있다는 사실임.

- 유럽의 선진 복지국가들이 보여주는 바와 같이, 사회경제적 약자들이 정치적으로도 약자일 필요는 전혀 없음. 아니, ‘1인1표의 원칙’이 실질적으로 작동하는 대의제 민주주의 국가라면, 사회의 다수 성원이기 마련인 사회경제적 약자들의 정치력은 소수에 불과한 사회경제적 강자들에 비해 오히려 월등한 것이 정상임. 그 다수자들은 표를 모아 자신들의 정치적 대표에게 막대한 힘을 몰아줄 수 있기 때문임.

- 표로 만들어낼 수 있는 그 강력한 정치력 덕분에 사회경제적 약자들은 강자들에 당당히 맞서 늘 동등한 입장에서 대화와 타협을 통해 협의와 합의의 정책결정과정을 운영할 수 있고, 그로 인해 경제민주화와 복지국가를 발전시켜 갈 수 있는 것임.

- 현대 민주주의란 이와 같이 대의제 민주주의이며 정당 민주주의이나, 한국에선 대의제 작동의 현실 주체인 정당들이 아직 제대로 정립돼있지 않아 도탄에 빠진 사회경제적 약자들의 민생을 누가 어떻게 살려 낼 지 막막할 뿐임. 한국의 민주주의가 현재 위기 상태에 빠져 있다는 것임.

○ 그래서 중요한 것이, 호남이나 영남 등의 특정 지역에 기반을 두고 있는 기왕의 전근대적인 지역 중심 독과점적 정당체계에서 탈피하여 정책, 가치, 이념 등을 중심으로 ‘구조화된’ 현대적 다당제를 확립하는 일임.

- 그리함으로써 노동자, 특히 비정규직 노동자, 중소상공인, 청년 등의 사회경제적 약자들에게 정치적 대표성을 제대로 보장해주어 그들이 사회경제적 강자에 맞설 수 있는 정치적 길항력을 갖추게 한다면, 한국에서도 사회경제적 약자들의 자유와 평등을 수호할 수 있는 정책과 법, 제도 등은 제대로 공급될 수 있음.

○ 그러기 위해선, 발제문에서 충분히 강조하고 있는 바와 같이, 무엇보다 선거제도를 먼저 개혁해야 함.

- 각 정당의 득표율과 의석점유율 간의 비례성이 보장되는 새로운 선거제도를 도입하면 우리 사회의 다종다양한 선호와 이익을 제대로 대리할 수 있는 유력 정당들이 다채롭게 부상함으로써 구조화된 다당제가 확립될 수 있기 때문임.

○ 그런 점에서 보자면, 작년 2월 중앙선거관리위원회가 제안한 소위 ‘권역별 연동형 비례대표제’는 크게 환영할만한 개혁안임에 틀림없었음.

- 소선거구는 200으로 줄이고 비례대표는 100으로 늘려 6개 권역에 그 300석을 고루 배분한 후 각 권역 내에서 ‘독일식 연동제’에 의해 각 정당의 의석수를 확정짓자는 이 개혁안은 비례성 보장 정도가 상당히 높은 것이었음.

- 다시 말해서, 이 제안이 채택될 경우 선거제도의 득표-의석 간 비례성이 크게 높아지며, 민의를 잘 반영하는 이념과 정책 중심의 온건 다당제가 발전해갈 수 있었을 것이었다는 의미임.

○ 작년엔 모처럼 선거제도 개혁 논의가 상당히 뜨겁게 진행됐던 해였으나, 1년 가까이 계속된 국회 정치개혁특위에서는 불행히도 아무런 개혁성과가 나오지 못했음. 지난 2월 말에 발표된 최종 결과는 오히려 선거제도의 개악이었음.

- 거대 보수정당인 새누리당이 반대하는 한 앞으로도 선거제도의 개혁은 불가능하다는 사실이 확인됐음. 사실 선거제도 개혁 얘기는 더불어민주당은 물론 새누리당 내부에서도 나와야 함. 그래야 비로소 개혁담론에 현실성이 부여됨.

- 그렇게 만들 수 있는 거의 유일한 힘은 시민사회에 있음. 작금의 선거제도와 그 폐해에 대해 시민들이 분노해야 함. 그리고 그 공분은 새누리당이 무시할 수 없을 정도로 커져야 함. 그래야 기득권의 분열과 정치권의 변화가 시작될 것임. 시민사회가 주도하는 범국민적 개혁운동이 필요한 이유임.

- 선거제도에 관한 국민적 공분이 대규모적으로 형성・동원되고, 그것이 개혁 열망으로 결집되어 정치적으로 조직돼야 함. 뉴질랜드 개혁사례가 보여주듯, 개혁을 향한 국민적 에너지가 하나로 모아질 때, 그리고 그것이 정치권에 적확하게 투입될 때, 오직 그때 선거제도의 개혁은 가능할 것임.

	발표 3
	유권자 표심과 일치하는 국회의석 배분
	신장식 / 변호사 · 민주사회를위한변호사모임 정치개혁TF

Ⅰ. 민변 정치관계법 개혁 TF – 국회의원 선거 제도 5대 개혁안

한 표의 가치가 동일한 정당득표율 연동형 비례대표제 도입

유권자가 직접 비례대표를 선택하는 개방형 명부제 도입

국회의원 정수 확대와 국민소환제의 동시 도입

참정권 확대와 다양한 국민 목소리 반영을 위한 선거연령과 봉쇄조항 하향

선거구 획정위원회의 획정안에 대한 국회 가부(可否)투표제

1. 한 표의 가치가 동일한 <연동형 비례대표제도 도입>

현행 선거제도는 과다한 사표 발생과 불비례성이라는 문제를 갖고 있어서, 결과적으로 정당지지율과 의석배분 간에 차이가 커져 민의를 충분히 대의하지 못하고 있어서, 민주적 대의제로서 선거제도의 본질에 충실하지 못함.

현재 과대대표 또는 과소대표 되고 있던 정당들이 자신의 지지율에 따른 의석을 획득할 수 있도록 하는 연동형 비례대표제를 도입하여 정당제 민주주의 발전

지역구와 비례대표의 비율은 1:1이 이상적이나 현실적인 여건을 고려하여 2:1로 하는 것이 타당할 것임.

선관위에서 제안한 ‘권역별’ 비례대표제의 경우 비례대표의석이 100석 이상으로 늘어날 경우에는 의미 있다고 평가함.

2. 비례대표제도의 민주적 정당성 확보를 위한 <개방형 정당명부제> 도입

비례대표제도의 경우 국민의 의사에 기초한 국회 구성을 추구하는 제도이나, 한국에서는 비례대표 명부의 작성과 관련하여 자질 미달 문제와 민주적 정당성의 결여가 문제되어 비례대표 확대에 대한 거부감과 부정적 인식이 있음.

민주적 정당성확보를 강화하기 위한 방안으로 종래의 폐쇄형 명부제가 아닌 개방형 명부제의 도입이 필요함.

- 개방형 명부제란, 총 의석은 각 정당 소속 후보자들이 받은 득표를 총합하여 정당별 비례로 배분하지만, 각 정당에서 누가 당선될지 여부는 명부의 순위대로가 아니라 그 정당의 후보 개인들이 받은 득표순으로 결정되는 제도임.

- 현재 스웨덴, 핀란드, 네덜란드, 덴마크, 오스트리아 등에서 시행

3. <의원정수의 확대>와 <국민소환제>의 동시 도입

현재 대한민국의 인구는 건국 당시보다 2.5배가량 증가하였으며 한국의 경제규모는 통계작성 시점인 1953년 GDP 473억원(13억달러)에서 2013년 1,428,295억원으로 3,019배 성장하였음. 이에 따라 사회, 경제, 정치적 이해와 요구가 분출하고 있지만 다양한 이익을 대변하는 대표자들이 국회에 진입하지 못하게 되어 국회에 자신의 대표자를 진출시키지 못한 계층이나 이익집단들은 자신의 이해를 정치적으로 관철시키기 위해 제도 외적인 방식을 동원함으로써 불필요한 사회적 비용이 지출되고 있음.

국회의원 정수를 확대하여 다양한 계층과 이익집단의 대표자들이 국회에 진출하게 함으로써 국회의 국민 대표기관으로서의 위상을 높이고 늘어난 인구와 경제규모, 정부 예산 규모에 맞는 활발한 의정활동을 펼칠 수 있게 할 필요가 있음.

인구 2,000만 명이던 대한민국 건국 당시 인구 10만 명 당 1인의 대표자가 있어야 한다는 취지에서(‘10만 선량’) 제헌의회 국회의원 정수는 200명이었다는 점을 고려할 필요 있음.

현실적으로 국민의 정치혐오증 때문에 의원정수 확대에 대한 거부감이 큰 것은 사실이나, 설득을 통해 의원정수를 확대해야 함.

국민소환제와 국회의원 정수 확대 동시 입법을 통해 직접민주주의 요소를 강화함으로써 국민들을 설득할 수 있을 것임.

현재 지방자치단체에서의 주민소환제는 도입되어 있음.

4. 참정권 확대와 다양성의 증대 : <선거연령 18세 하향>과 <봉쇄조항 하향>

- 18세는 전 세계 232개 나라 중 92.7%인 215개국의 선거권 연령 기준임.

- 교육적 측면에서 부작용이 예견된다는 의견이 있을 수 있으나, 교육과학기술부의 <교육통계연보>에 의하면 2012. 4. 1. 기준 고등학교 3학년 총 1,920,087명 중 18세는 42,591명으로 2.2%에 불과하며, 현행 선거권 하한 연령 미만자 중에는 대학생이 다수 포함되어 있어서 오히려 이들의 참정권이 제한되어 있다는 점이 더 큰 문제임.

- 교육기본법 제2조는 ‘교육은 민주시민으로서 필요한 자질을 갖추게 함으로써 민주국가의 발전에 이바지하게 함을 목적’으로 하는 것이므로 교육적 측면에서의 부작용 우려는 교육의 목적에도 부합하지 않는 것임.

- 다른 법률의 연령규정과의 관계를 살펴보아도 18세 연령 하향은 타당함.

｢병역법｣ 제8조는 제1국민역 편입연령을 18세로 정하고 있고, 「국가공무원법」 제36조, ｢공무원임용시험령｣ 제16조 제1항은 8급이하 일반직 공무원의 임용기준을 18세(교정·보호 직렬은 20세) 이상으로 하고 있으며 기능직 채용시험의 경우에도 18세로 하한선을 정하고 있다. ｢근로기준법｣은 도덕상 또는 보건상 유해․위험한 사업에 사용하지 못하는 연령을 18세 미만으로 규정하고(제65조), 이들에 대한 야간근로와 휴일근로 제한(제70조)이나 갱내근로 금지(제72조) 등을 명시하고, ｢직업안정법｣ 제21조의3은 직업소개 제한 등의 대상을 18세 미만으로 규정하고 있다. 그밖에 혼인적령(18세), 운전면허(18세), 주민등록 발급(17세), 유언가능(17세) 연령 등의 규정이 있다. 이와 같이 다른 법률에서 18세 이상의 국민을 국가와 사회의 형성에 적극 참여시키고 있는 것을 볼 때, 현행 선거권 연령인 19세 이상자로 한정하여 독자적인 인지능력이나 판단능력을 인정할 수 있다고 단정하기는 어렵다는 것을 알 수 있다.

- 현재 정당지지율 3%이상이거나 지역구 5석 이상을 득표한 정당에게만 비례대표 의석을 배분하고 있으나 소수정당이 성장할 수 있는 경로를 과도하게 봉쇄하는 것이며, 비례성을 반영하고자 하는 비례대표제의 본질에도 맞지 아니함.

현행 비례대표 54석을 기준으로 보아도 2%로 하향하는 것이 타당함.

5. 시민획정위원단 구성과 선거구획정안에 대한 국회의 가부(可否)투표제도

- 중앙선거관리위원회에 독립적인 선거구획정위를 설치하되 획정안을 국회가 가부(可否)투표만 할 수 있도록 제도 개선

- 유권자의 다양성과 인구통계학적 특성을 반영한 100명 이상의 시민획정위원단(시민배심원단)을 구성하여 선거구획정안을 작성하도록 함으로써 선거구획정의 공정성, 객관성, 투명성 확보

- 시민획정위원단(시민배심원단) 구성은 국민참여재판의 배심원단 구성 방법을 원용할 수 있음.

Ⅱ. 문제는 how to & who

○ 시민사회진영의 합의는 이미 존재

- 독일식 (연동형) 정당명부 비례대표제

- 중선거구제, 대선거구제

○ 어떻게

- 헌법소송?

1인 2표제 도입(직접선거의 원칙), 지역구 인구수 편차(평등선거의 원칙)

- 대중운동?

정치적 표현의 자유 확대 성과 존재

선거제도 자체를 바꾼 대중운동은 87년 6월 항쟁 정도로 판단 됨

개헌 정세의 활용 방안

선거제도 개선에 대한 집요한 노력과 강력한 에너지 필요

○ 누가?

- 선거 때마다 만들어지는 연대체로 선거제도 개혁 추진이 가능한가?

- 시민 정치운동의 필요성과 가능성에 대한 검토(티파티, 무브 온 등 참조)

목차 : 7월 8일(금)

- 2부. 대통령 선거와 결선투표제 도입

발표1  “20대 국회에서 개정해야 할 선거법 과제”로서의

결선투표에 의한 대통령 선출 / 김진욱	72

발표2  결선투표제의 정치적 효과 / 김형철	101

발표3  “‘20대 국회에서 개정해야 할 선거법 과제’로서의 결선투표에

의한 대통령 선출” 발표문에 대한 논평 / 안용흔	106

발표4  대통령 선거와 결선투표제 도입에 대한 토론문 / 정해구	113

	발표 1
	“20대 국회에서 개정해야 할 선거법 과제”로서의 결선투표에 의한 대통령 선출 이 글은 창작과비평 시론으로 이미 발표된 것에 약간의 수정을 한 것임을 밝혀둡니다.
	김진욱 / 변호사 · 참여연대 공동운영위원장

20대 국회의 임기 중에 주요한 선거로서 대통령선거와 지방선거 및 교육감선거가 예정되어 있다. 이들 선거 중 특히 수장형 대의기관(대통령, 지방자치단체장, 교육감)의 선출을 위한 선거에 결선투표제를 도입하는 것이 필요하며, 2017년 예정인 대통령선거에서 결선투표제를 도입하는 것이 특별히 긴요하다.

1987년 이후 여러 차례의 대통령선거가 있어왔지만 그 선거 과정과 그 결과는 우리 민주정치에서 해결되어야 할 몇 가지 과제를 던져주기도 했다. 선거기간 내내 우리를 괴롭혔던 야권분열과 이에 따른 야권참패의 공포를 다시는 반복하지 않을 방법을 확보하는 것이 그 첫 번째이다. 이것이 첫 번째 과제라면 둘째로는 선출되는 대통령의 민주적 정당성을 제고하는 것이다.

이 과제는 2017년 대통령선거를 민주정치의 승리로 만들기 위해서도 꼭 해결되어야만 한다는 점에서 당장의 문제이다. 4.13총선의 정당별 비례대표 득표율을 보면 새누리 33.5%, 더민주 25.5%, 국민의당 26.7%로 나타난 바, 현재의 대통령선거제도를 개혁하지 않을 경우 50%에 현저히 미달하는 30%대 득표율의 대통령이 등장할 가능성이 매우 높게 되었다. 이는 지지보다 오히려 반대를 더 많이 받는 인물이 대통령이 된다는 점에서 민주적이라 할 수 없을 뿐만 아니라, 소모적인 단일화 논란을 또다시 겪어야 할 것을 예상하게 한다.

반복되어온 대선후보 단일화 논란과 결선투표제 논의

우리나라의 대통령선거를 돌이켜보면 정책경쟁보다는 단일화 성사여부가 더욱 중요한 이슈로 되어왔다. 멀리 1963년과 1967년 대선에서도 박정희 후보에 맞서기 위한 야권 후보의 단일화 논란이 있었다. 당시에는 윤보선 후보로 단일화가 이루어졌지만, 1980년과 1987년 김대중-김영삼 후보 간 단일화 협상은 성사되지 못하였고 그 결과 6월 항쟁의 성과에도 불구하고 정권교체에 실패했다. 1997년 DJP 연합, 2002년 노무현·정몽준 단일화, 2007년 정동영·문국현 단일화, 2012년 문재인·안철수 단일화 등 이후 선거에서도 후보 간 단일화 추진은 반복되어왔다.

후보 단일화 논의는 힘의 우열에 의하여 판가름될 수밖에 없기 때문에 이에 대한 판별이 어느 정도 가능해지는 선거 막판까지 지연되기 십상이다. 결과적으로 전체 선거기간 동안 정책 논의를 실종시켜버린다. 또한 단일화 논의를 하는 후보의 지지자들 상호간에 감정적 갈등을 유발하기도 하는데, 그런 치열한 갈등에도 불구하고 정확성을 담보하기 어려운 정체불명의 여론조사 방식 이외에 달리 수단이 없기 때문에 명목상의 단일화일 뿐 당사자와 지지자 모두의 승복과 단합이 기대만큼 이루어지지 않는다.

지속적으로 반복된 이 문제의 극복방안으로 오래전부터 ‘결선투표제’의 도입이 제시되어왔다. 1987년 양김 분열로 정권교체에 실패한 이래 1989년 10월 김영삼 당시 민주당 총재가 부통령제 및 결선투표제의 도입을 주장했고, 김대중 당시 평민당 총재도 의견을 같이했다. 14대 국회의원 총선에서는 정식으로 공약화되었으며, 1997년 대선에서는 조순 민주당 대표가 대통령 예비후보로서 이를 주장했고, 2002년 대선에서도 노무현 후보의 공약에 포함되었다. 2007년 대선에서도 정동영·문국현 단일화 논쟁의 바깥에서 심상정 의원 등 여러 정치인, 언론인, 학자들이 결선투표제의 필요성을 주장했으며, 2012년 대선에서 안철수 후보의 사퇴 이후 문재인 후보가 결선투표제를 도입하겠다고 공약했으며, 노회찬 의원은 결선투표제의 시행을 위한 선거법 개정안을 제출하기도 하였다. 최근에는 국민의당 안철수 대표가 도입을 주장하고 있다. 결선투표제 도입은 1987년 이래 30년 동안의 오랜 숙원이면서, 많은 주요 정치가가 의견일치에 이른 사안인 셈이다.

법률개정만으로 결선투표제 도입 가능하다

이렇듯 오랜 세월에 걸쳐 광범위한 다수가 찬성하고 지지해온 결선투표제의 도입이 아직도 실현되고 있지 못한 까닭은 무엇인가? 첫째로는 입법권을 장악한 집권여당의 반대를 뚫지 못할 것이라는 현실론, 둘째로는 제도 도입을 위해서는 개헌을 필요로 한다는 잘못된 인식 때문이다.

이제 첫째 장애는 사라졌다. 4.13총선으로 입법권력이 결선투표제의 도입을 주장해왔던 민주·진보진영으로 넘어왔으므로 드디어 현실화할 수 있게 된 것이다. 그런데 둘째의 잘못된 인식은 아직 충분히 극복되지 못한 것 같다. 아마도 결선투표제 없이 진행되어왔던 그동안의 선거관행에 너무 익숙해진 탓일 것이다. 그러나 분명한 것은 우리 헌법이 대통령선거 방식을 국회의 법률로 정하도록 규정하면서 결선투표제의 도입을 금지하지 않고 있다는 점이다. 헌법이 금지하지 아니하였으므로 법률의 개정으로 결선투표제의 도입이 가능하다. 헌법 제67조는 대통령 선거에 관하여 다음과 같이 규정한다.

① 대통령은 국민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 선출한다.

② 제1항의 선거에 있어서 최고득표자가 2인 이상인 때에는 국회의 재적의원 과반수가 출석한 공개회의에서 다수표를 얻은 자를 당선자로 한다.

③ 대통령후보자가 1인일 때에는 그 득표수가 선거권자 총수의 3분의 1 이상이 아니면 대통령으로 당선될 수 없다.

④ 대통령으로 선거될 수 있는 자는 국회의원의 피선거권이 있고 선거일 현재 40세에 달하여야 한다.

⑤ 대통령의 선거에 관한 사항은 법률로 정한다.

개헌필요성론은 위 조항중 제2항을 근거로 한 입론이다. 이는 제2항을 “제1항의 선거에 있어서 (최고득표자가 1인인 때에는 그자를 당선자로 하고) 최고득표자가 2인 이상인 때에는 국회의 재적의원 과반수가 출석한 공개회의에서 다수표를 얻은 자를 당선자로 한다”라고 변경하여 읽어야 한다는 태도다. 그리고 이를 근거로 ‘최고득표자가 1인인 때에는 그 자가 당선자로 되는 것’이지 득표율이 과반수 등 일정비율에 미치지 못하였다하여 결선투표 등을 실시해서는 안 된다는 것이다. 그러나 이 같은 해석은 조문에 명시되어 있지 않은 문구를 임의로 삽입한 다음 이를 근거로 국회의 입법권을 제약하는 바, 이는 명시된 조문에 충실할 것을 요청하는 법해석의 제1기본원칙 및 헌법해석에 있어서 입법자의 의사를 존중하는 합헌적 법률해석의 원칙에 위반하여 올바르다고 할 수 없다.

명시되지 않은 문구를 임의로 삽입하여 읽어야 한다는 위 입론은 결선투표를 시행하는 경우 제2항에 규정되어 있는 국회의 대통령 선출조항에 저촉되는 것처럼 호도하지만 이는 전혀 그렇지 않다. 결선투표제를 시행하는 경우에도 ‘최고득표자가 2인 이상인 때’는 여전히 발생할 수 있고 그런 경우 국회가 대통령 당선자를 결정하면 되기 때문이다. 제2항은 국회에 대통령선출권한을 부여하기 위한 조항이 아니다. 대통령은 제1항에 따라 오로지 ‘국민’에게 그 선출권한이 있다. 이것이 대통령직선을 핵심내용으로 하는 1987년 6월 항쟁에서의 주권자 국민의 의지라는 점에 대하여 어느 누구도 부인하지 못할 것이다. 득표동수라는 극단적인 상황이 현실세계에서는 존재 불가능하지만 이론적으로는 있을 수 있어, 이에 대한 대비책으로 제2항이 마련된 것일 따름이다. 결선투표제를 시행하는 경우에도 이론상 득표동수는 나올 수 있다는 점에서 제2항의 규정이 필요하고 이 점에서 제2항의 존재가 결선투표제의 도입과 시행을 저지할 이유는 되지 않는다.

결선투표 없는 현행 제도가 오히려 더 위헌적

결선투표의 도입이 위헌인 것이 아니라, 오히려 결선투표가 없는 상황이 위헌이란 점을 우리는 깨달아야 한다. 우리 헌법은 위의 제3항에서 “대통령후보자가 1인일 때에는 그 득표수가 선거권자 총수의 3분의 1 이상이 아니면 대통령으로 당선될 수 없다”고 규정한다. 대통령후보자가 1인인 상황은 현실에서는 있을 수 없다고 보는 것이 맞을 것이다. 그럼에도 이 같은 조항을 둔 이유는 무엇이겠는가? 대통령의 지위와 권력이 너무나 크고 심대한 까닭에 대통령의 민주적 정당성은 ‘선거권자 총수의 3분의 1 이상’의 지지를 최소한으로 한다고 선언한 것이라 해석되어야 마땅하다.

그런데 결선투표 없이 단순다수득표자를 당선자로 인정해왔던 지금까지의 선출방식에 따른 결과는 어떠한가? 1987년 민주화 이후 대선 당선자 득표수를 살펴보면 전체 유권자수 대비 노태우 32.6%, 김영삼 33.91%, 김대중 31.97%, 노무현 34.33%, 이명박 30.52%, 박근혜 38.94%로 나타난다. 노태우, 김대중, 이명박 대통령은 헌법 제67조 제3항이 규정하는 ‘선거권자 총수의 3분의 1 이상의 요건’을 충족하지 못한 것이다. 위헌적 상황일 수 있다. 결선투표제의 도입과 시행으로 우리는 이런 위헌적 상황을 극복할 수 있게 된다. 결선투표제가 도입될 경우 투표율 60% 이상이면 ‘선거권자 총수의 3분의 1 이상의 요건’을 충족할 수 있게 될 것이기 때문이다. 이 점에서 결선투표제가 현행 제도보다 더욱 합헌적인 제도라고 할 것이다.

87년 체제의 진화를 위하여

흔히들 현재 우리의 헌정체제를 ‘87년 체제’라고 호칭한다. 그 평가 중에는 절차적 민주화는 완성되었지만 실질적 민주화로 나아가지 못하는 한계가 있음을 지적하며, 실질적 민주화를 위한 새로운 체제로 전환될 필요성이 주장되기도 한다. 그러나 절차적 민주화의 완성에도 불구하고 실질적 민주화로 나아가지 못하는 것이 아니라 절차적 민주화의 미흡으로 실질적 민주화를 추진할 세력이 형성되지 못하고 있다는 것이 제대로 된 현실진단이 아닐까싶다. 실질적 민주화를 추진할 세력들이 선거 때마다 단일화의 압력에 굴복하여 후보직을 양보해야만 했던 상황을 벗어나지 못하는 한 실질적 민주화가 성취되는 속도는 느려질 것이다. 결선투표제의 도입을 통해 87년 체제를 진화시키는 일 위에서 실질적 민주화를 만들어낼 새로운 힘들을 구체화시키는 전망을 함께할 수 있기를 기대한다. (*)

[12월 제18대 대통령선거에의 결선투표제 도입을 촉구하는 각계 인사명단]

국회의원(10명)

김영록, 김재윤, 노회찬, 민병두, 박원석, 심상정, 안민석, 원혜영, 이종걸, 최원식  <가나다 순>

학계 및 사회인사(184명)

권영길 前 민주노동당 대통령후보, 최장집(고려대 명예교수), 천정배(전 법무부장관), 조국(서울대교수), 김영훈(민주노총위원장), 최대권(전 서울대 헌법학교수), 김병준(전 부총리 겸 교육인적자원부장관), 박석운(한국진보연대 공동대표) 등 <무순>

총서명자 194명

<1차 서명자> - 총 39명

권영길 前 민주노동당 대통령후보, 노회찬 국회의원, 박원석 국회의원, 심상정 국회의원, 원혜영 국회의원, 이종걸 국회의원

홍세화, 안효상 진보신당대표, 유시춘 前국가인권위원회 상임위원, 공성경 창조한국당 前대표, 김선수 前 민변회장(변호사), 정현곤 시민단체연대회의 위원장, 김진욱 참여연대집행위원장(변호사), 김대호 사회디자인연구소장, 윤현식 진보신당 정책위원

김인재 교수(인하대 법학전문대학원), 김주환 교수(홍익대 법대), 민병노 교수(전남대 법학전문대학원), 박경신 교수(고려대 법학전문대학원), 박승호 교수(숙명여대 법대), 송기춘 교수(전북대 법학전문대학원), 심경수 교수(충남대 법학전문대학원), 이종수 교수(연세대 법학전문대학원), 임지봉 교수(서강대 법학전문대학원), 정태호 교수(경희대 법학전문대학원), 최희수 교수(강원대 법학전문대학원), 한상희 교수(건국대 법학전문대학원)

손영우 교수(목포대), 이남주 교수(성공회대), 정대화 교수(상지대), 정해구 교수(성공회대) 조현연 교수(성공회대), 최태욱 교수(한림대)

강문대 변호사, 김수정 변호사, 박갑주 변호사, 성상희 변호사, 좌세준 변호사, 탁경국 변호사

<2차 서명자>-총 155명

<정치, 시민사회>-가나다 순

김영록 국회의원, 김재윤 국회의원, 민병두 국회의원, 안민석 국회의원, 최원식 국회의원, 김병준 (前 부총리 겸 교육인적자원부장관), 김영훈(민주노총위원장), 박석운(한국진보연대 공동대표), 박영선(참여사회연구소 연구실장), 이계안(前 국회의원), 전민용(건치신문 대표), 정대영(前 한국은행 금융안정분석국장), 주섭일(前 중앙일보 대기자), 천정배(前 국회의원, 법무부장관)

<학계> 교수 및 연구자 -가나다 순

강남훈(한신대), 강내희(중앙대), 강정구(동국대), 강현수(중부대), 고부응(중앙대), 고세훈(고려대), 곽노완(서울시립대), 곽차섭(부산대), 권순원(숙명여대), 김귀옥(한성대), 김규종(경북대), 김기원(방송대), 김석준(부산대), 김성희(고려대), 김순영(한림국제대학원대), 김용찬(순천대), 김원열(한양사이버대), 김윤태(고려대), 김종서(배재대), 김준(동국대), 김진석(서울여대), 김진업(성공회대), 김철홍(인천대), 김한성(연세대), 김한식(중앙대), 김현묵(경북과학대), 김형철(성공회대), 노중기(한신대), 박거용(상명대), 박경태(성공회대), 박기수(성균관대), 박노영(충남대), 박명림(연세대), 박병섭(상지대), 박병춘(계명대), 박상환(성균관대), 박상훈(후마니타스대표), 박서호(한남대), 박정원(상지대), 백영제(동명대), 서관모(충남대), 서보학(경희대), 서영채(한신대), 서창원(충남대), 선학태(전남대), 신승환(가톨릭대), 양상현(순천향대), 양희찬(전북대), 오창호(한신대), 유병제(대구대), 유성호(한양대), 유종일(KDI국제정책대학원), 은우근(광주대), 이구표(인천대), 이근식(서울시립대), 이도흠(한양대), 이만열(숙명여대), 이명원(경희대), 이배화(前 한라대), 이범수(동아대), 이승렬(영남대), 이승하(중앙대), 이영진(경북과학대), 이용진(경북과학대), 이종춘(경북과학대), 이채언(전남대), 임시룡(경북과학대), 임운택(계명대), 임재홍(방송대), 임춘성(목포대), 장시기(동국대), 장임원(前 중앙대), 장지연(한국노동연구원), 전광희(충남대), 전형수(대구대), 정경훈(아주대), 정병기(영남대), 정복철(경희대), 정성진(경상대), 정진상(경상대), 정태석(전북대), 정현모(경북과학대), 조국(서울대), 조권익(동덕여대), 조승현(방송대), 조태영(한신대), 조흥식(서울대), 조희연(성공회대), 진영종(성공회대), 차정인(부산대), 채수환(홍익대), 최대권(서울대 명예교수), 최무영(서울대), 최영진(중앙대), 최영태(전남대), 최장집(고려대 명예교수), 홍기돈(가톨릭대), 홍성태(상지대), 홍성학(주성대), 홍순권(동아대)

<변호사>-가나다 순

권정호(법무법인 정평), 김기위(법무법인 원), 김남근(법무법인 위민), 김남주, 김남준(법무법인 시민), 김낭규(법무법인 정평), 김성진(법무법인 한결), 김승교(법무법인 정평), 김재왕, 김종우(법무법인 정평), 김칠준, 김택수(법무법인 정세), 류민희, 박정만(법무법인 로텍), 박주민(법무법인 한결), 서선영, 손난주, 심재환(법무법인 정평), 원민경(법무법인 원), 윤인섭, 이민종(법무법인 덕수), 이상희(법무법인 한결), 이소아, 이오영(법무법인 한결), 이유정(법무법인 원), 이재균(법무법인 원), 이종필, 이진우(법무법인 한결), 이한석(법무법인 국제), 이헌욱(법무법인 로텍), 임성택(법무법인 지평지성), 정보근(법무법인 한결), 조숙현, 조영선, 천낙붕, 최강욱, 하주희(법무법인 정평), 한가람(공익인권변호사모임), 한경수(법무법인 위민), 황정화(법무법인 정평)

성 명 서

오는 12월 제18대 대통령선거부터 결선투표제를 도입하자!

최근 정치의 민주화에 대한 갈망이 높아가면서 대통령선거에 결선투표제를 도입하자는 논의가 부쩍 확산되고 있습니다. 제도 도입을 위한 공직선거법개정 공청회가 개최되었고, 조만간 법안이 발의될 것이라고 합니다.

저희는 우리나라의 국회의원, 정치인, 정당인, 정치학자, 법학자, 법률가, 시민단체 활동가 및 정치발전을 희망하는 시민으로, 결선투표제의 도입을 원하는 최근의 논의를 환영하며, 오는 12월에 실시될 제18대 대통령선거에서부터 결선투표제의 도입을 강력히 촉구합니다.

저희는 결선투표제가, 불안정하고 예측가능성이 낮으며 사회경제적 다양성을 대표하지 못하는  현재의 정당체제를 ‘국민의 정치참여 확대’와 ‘사회경제적 이해관계를 반영할 수 있는 정당정치'로 발전시킬 것이라고 판단합니다. 1987년 89.2%에 이르던 투표율은 이후 지속적으로 낮아져 2007년에는 무려 26%나 추락한 63%에 불과합니다. 참여 없이 민주주의가 있다할 수 없습니다. 이런 투표율 저하는 그 자체로 민주주의의 위기입니다. 국민이 투표에 참여하지 않는 이유는 선거제도가 국민들에게 자신의 정치적 선호를 표출할 기회를 봉쇄하는 까닭입니다. 결선투표제를 시행하는 프랑스의 투표율이 80% 내외인 점에서 알 수 있듯이, 결선투표제는 선호표출 기회를 확대하여 참여가 있는 진정한 민주주의, 사회경제적 다양성을 반영하는 정치를 만듭니다.

민주화 이래 5명의 대통령은 모두 선거권자 대비 35% 미만의 지지만을 얻었습니다. 2/3의 국민들에게서 반대되거나 지지획득에 실패하였습니다. 그 5명의 대통령 중 3명은 1/3의 지지도 얻지 못했습니다. 대통령이 되기 위한 최저선이라고도 할 수 있는 헌법 제67조 제3항의 기준에 조차 미달한 것입니다. 과반수의 지지를 필요로 하는 결선투표제는 대통령의 국민대표성과 민주적 정당성을 개선하고 민주적 리더쉽과 국민통합에 기여할 것입니다.

더불어 지난 5차례의 대통령 선거과정을 회상해 봅시다. 전체 국민이 참여하는 ‘미래의 설계’과정이었다고 평가할 수 있습니까? 선거과정을 지배한 것은 ‘아니면 말고 식’ 폭로와 반대 캠페인뿐이었습니다. 남은 것은 국민 상호간의 분열과 적대감이었습니다. 공개적인 정책연합과 선거연합을 가능케 하는 결선투표제는 이런 과거를 개선할 수 있습니다. 정책중심의 선거로 전환될 것입니다. 결선투표제는 국민모두가 참여해서 함께 미래를 설계하는 선거의 본령을 회복시키고, 이로써 국민통합에 기여할 것입니다.

우리들은 선거 때마다 등장하여 유권자들로 하여금 마음 놓고 자신이 지지하는 후보를 선택할 수 없게 만들었던 '사표론'을 기억합니다. 현행 제도를 온존시킬 경우 금년의 대통령 선거에서도 마찬가지 현상이 나타날 것입니다. '사표론'은 민주정치의 근간인 정치적 표현의 자유권을 박탈하는 것입니다. 양심의 자유에 대한 침해입니다. 결선투표제는 이러한 인권침해로부터 벗어나 보다 자유로운 선거를 가능하게 할 것입니다.

지난 4.11. 총선에서 드러났듯 민주화 4반세기에도 불구하고 정치적 지역주의가 아직도 강고하게 온존되고 있습니다. 이를 극복할 제도적 방안을 더 이상 늦출 수 없습니다. 정당이 정책정당으로 거듭나지 않고서는 지역주의 정당체제를 극복할 수 없습니다. 결선투표제의 도입은 정책정당을 만들어내고, 지역정당을 정책정당으로 변모시켜 낼 것입니다.

그럼에도 불구하고 결선투표제의 도입은 ‘개헌사항’이라며 반대하는 일부의 견해가 있습니다. 그러나 저희들 중 법률가와 법학자들은 위 '개헌필요론'을 그릇된 것이라고 판단합니다. 개헌할 필요 없이 공직선거법의 개정만으로도 결선투표제는 충분히 도입, 시행될 수 있다고 판단합니다. [별첨 참조]  '개헌사항'이란 견해는 결선투표제의 도입을 기피하기 위한 억지인 것입니다.

여기서 특정 정치세력의 이해득실만을 고려하여 결선투표제의 도입이 검토되어서는 안 될 것입니다. 대통령결선투표제는 ‘대통령’이란 대의기관을 가진 국가들(프랑스 및 20여개 국가) 대부분이 채택하고 있는 보편적 제도입니다. 미국도 사실상 결선투표제이며, 최근 주지사나 상하의원선거에 결선투표제의 도입이 확산되고 있습니다. 중요한 것은 국민들의 정치적 의사를 충실하게 반영하는 것입니다. 정치적 이해득실을 초월하여 대한민국의 민주발전을 위한 결단을 촉구합니다.

이러한 이유와 취지에서 저희들은 2012년 제18대 대통령선거에 결선투표제를 도입, 시행할 것과 이를 위해 공직선거법을 개정할 것을 촉구하면서 아래와 같이 연명합니다.

2012. 7. 12.

권영길 前 민주노동당 대통령후보, 노회찬 국회의원,  박원석 국회의원, 심상정 국회의원, 원혜영 국회의원, 이종걸 국회의원(가나다순)

홍세화 , 안효상 진보신당대표, 유시춘 前국가인권위원회 상임위원,  공성경 창조한국당 前대표,  김선수 前 민변회장(변호사), 정현곤 시민단체연대회의 위원장, 김진욱 참여연대집행위원장(변호사), 김대호 사회디자인연구소장, 윤현식 진보신당 정책위원

김인재 교수(인하대 법학전문대학원), 김주환 교수(홍익대 법대), 민병노 교수(전남대 법학전문대학원), 박경신 교수(고려대 법학전문대학원), 박승호 교수(숙명여대 법대), 송기춘 교수(전북대 법학전문대학원), 심경수 교수(충남대 법학전문대학원), 이종수 교수(연세대 법학전문대학원), 임지봉 교수(서강대 법학전문대학원), 정태호 교수(경희대 법학전문대학원), 최희수 교수(강원대 법학전문대학원), 한상희 교수(건국대 법학전문대학원)(가나다순)

손영우 교수(목포대), 이남주 교수(성공회대), 정대화 교수(상지대), 정해구 교수(성공회대)

조현연 교수(성공회대), 최태욱 교수(한림대)(가나다순)

강문대 변호사, 김수정 변호사, 박갑주 변호사, 성상희 변호사, 좌세준 변호사, 탁경국 변호사(가나다순)

[2차 지지서명]

2012년 제18대 대통령선거에 결선투표제를 도입, 시행할 것과 이를 위해 공직선거법을 개정할 것을 촉구하는 위 성명서의 취지를 지지하며, 이를 표시하기 위하여 아래와 같이 연명한다.

2012. 7. 24.

<정치, 시민사회>-가나다 순

김영록 국회의원, 김재윤 국회의원, 민병두 국회의원, 안민석 국회의원, 최원식 국회의원, 김병준 (前 부총리 겸 교육인적자원부장관), 김영훈(민주노총위원장), 박석운(한국진보연대 공동대표), 박영선(참여사회연구소 연구실장), 이계안(前 국회의원), 전민용(건치신문 대표), 정대영(前 한국은행 금융안정분석국장), 주섭일(前 중앙일보 대기자), 천정배(前 국회의원, 법무부장관)

<학계> 교수 및 연구자 -가나다 순

강남훈(한신대), 강내희(중앙대), 강정구(동국대), 강현수(중부대), 고부응(중앙대), 고세훈(고려대), 곽노완(서울시립대), 곽차섭(부산대), 권순원(숙명여대), 김귀옥(한성대), 김규종(경북대), 김기원(방송대), 김석준(부산대), 김성희(고려대), 김순영(한림국제대학원대), 김용찬(순천대), 김원열(한양사이버대), 김윤태(고려대), 김종서(배재대), 김준(동국대), 김진석(서울여대), 김진업(성공회대), 김철홍(인천대), 김한성(연세대), 김한식(중앙대), 김현묵(경북과학대), 김형철(성공회대), 노중기(한신대), 박거용(상명대), 박경태(성공회대), 박기수(성균관대), 박노영(충남대), 박명림(연세대), 박병섭(상지대), 박병춘(계명대), 박상환(성균관대), 박상훈(후마니타스대표), 박서호(한남대), 박정원(상지대), 백영제(동명대), 서관모(충남대), 서보학(경희대), 서영채(한신대), 서창원(충남대), 선학태(전남대), 신승환(가톨릭대), 양상현(순천향대), 양희찬(전북대), 오창호(한신대), 유병제(대구대), 유성호(한양대), 유종일(KDI국제정책대학원), 은우근(광주대), 이구표(인천대), 이근식(서울시립대), 이도흠(한양대), 이만열(숙명여대), 이명원(경희대), 이배화(前 한라대), 이범수(동아대), 이승렬(영남대), 이승하(중앙대), 이영진(경북과학대), 이용진(경북과학대), 이종춘(경북과학대), 이채언(전남대), 임시룡(경북과학대), 임운택(계명대), 임재홍(방송대), 임춘성(목포대), 장시기(동국대), 장임원(前 중앙대), 장지연(한국노동연구원), 전광희(충남대), 전형수(대구대), 정경훈(아주대), 정병기(영남대), 정복철(경희대), 정성진(경상대), 정진상(경상대), 정태석(전북대), 정현모(경북과학대), 조국(서울대), 조권익(동덕여대), 조승현(방송대), 조태영(한신대), 조흥식(서울대), 조희연(성공회대), 진영종(성공회대), 차정인(부산대), 채수환(홍익대), 최대권(서울대), 최무영(서울대), 최영진(중앙대), 최영태(전남대), 최장집(前 고려대), 홍기돈(가톨릭대), 홍성태(상지대), 홍성학(주성대), 홍순권(동아대)

<변호사>-가나다 순

권정호(법무법인 정평), 김기위(법무법인 원), 김남근(법무법인 위민), 김남주, 김남준(법무법인 시민), 김낭규(법무법인 정평), 김성진(법무법인 한결), 김승교(법무법인 정평), 김재왕, 김종우(법무법인 정평), 김칠준, 김택수(법무법인 정세), 류민희, 박정만(법무법인 로텍), 박주민(법무법인 한결), 서선영, 손난주, 심재환(법무법인 정평), 원민경(법무법인 원), 윤인섭, 이민종(법무법인 덕수), 이상희(법무법인 한결), 이소아, 이오영(법무법인 한결), 이유정(법무법인 원), 이재균(법무법인 원), 이종필, 이진우(법무법인 한결), 이한석(법무법인 국제), 이헌욱(법무법인 로텍), 임성택(법무법인 지평지성), 정보근(법무법인 한결), 조숙현, 조영선, 천낙붕, 최강욱, 하주희(법무법인 정평), 한가람(공익인권변호사모임), 한경수(법무법인 위민), 황정화(법무법인 정평)

[별첨]  공직선거법 관련 자문의견서

임 지봉

(서강대 법학전문대학원 교수, 헌법학)

〔자문 의뢰 내용〕

【대통령선거에 있어 결선투표제 도입】

- 현행 공직선거법에서 대통령당선인의 결정은 유효투표의 다수를 얻은 자를 당선인으로 결정하고 있음. 그런데 이를 유효투표의 과반수를 얻은 경우에는 당선인으로 결정하고, 과반수를 얻은 당선인이 없는 때에는 최다득표를 한 2인을 대상으로 결선투표를 하도록 하는 결선투표제를 도입하려는 경우 헌법의 개정 없이 가능한지 여부

〔자문 의견〕

I. 서론: 문제의 제기

현행헌법 하에서 공직선거법 개정을 통한 대통령선거의 결선투표제 도입이 위헌인지 여부를 알아보기 위해, 결선투표제가 헌법 제67조 제2항에 위반되는지 여부, 결선투표제가 헌법 제67조 제3항에 위반되는지 여부, 결선투표제가 국민주권원리와 민주주의원리를 규정한 헌법정신에 부합하는지 여부를 살펴본다.

II. 결선투표제가 헌법 제67조 제2항에 위반되는지 여부

헌법 제67조 제2항은 대통령선거에 있어서 “최고득표자가 2인 이상인 때에는 국회의 재적의원 과반수가 출석한 공개회의에서 다수표를 얻은 자를 당선자로 한다.”고 규정하여, 대통령 선거에서 최고득표자가 2인 이상인 때에는 대통령 국민직선제에 대한 예외로서 국회간선제를 규정하고 있다. 그러나 사실상 “최고득표자가 2인 이상인 때”란 유권자의 수가 수천만 명인 상황에서 사실상 현실상황에서 벌어지는 것이 거의 불가능에 가까운 경우이다. 따라서, 이 규정은 대통령 직선제를 규정하면서, 국회의 권한을 강화한다는 차원에서 국회의 형식적 권한을 하나 추가한 의미 밖에 없다고 볼 것이다.

그리고 헌법 제67조 제2항이 있다고 하더라도 공직선거법에서 결선투표제를 규정할 수 있다. 헌법 제67조 제2항은 대통령 선거에서 득표수가 똑같은 최고득표자가 2인 이상 나온 경우만을 규율하고 있다. 따라서, 대통령 선거 1차 투표에서 유효투표의 과반수를 얻은 당선인이 없는 때에 최다득표를 한 2인을 대상으로 2차 투표를 실시하고, 이 경우에 결선투표 결과 2인의 후보자가 똑같이 유효투표에서 동수의 득표를 했다면, 헌법 제67조 제2항이 적용되어 국회에서 간선을 할 수 있는 것이다. 그러나, 이러한 경우도 사실상 유권자 수가 수천만 명인 상황에서 현실적으로 나오기는 힘든 경우일 것이다.

III. 결선투표제가 헌법 제67조 제3항에 위반되는지 여부

헌법 제67조 제3항은 “대통령후보자가 1인일 때에는 그 득표수가 선거권자 총수의 3분의 1 이상이 아니면 대통령으로 당선될 수 없다.”고 규정하여 후보자가 1인인 경우에 한해서 그 당선의 상한선을 정하고 있을 뿐이다. 이처럼 현행헌법은 후보자가 1인인 경우를 제외하고는 대통령 당선에 필요한 득표율을 규정하고 있지 않다. 따라서 현행 공직선거법처럼 상대적(단순) 다수대표제에 의해 상대적으로 한 표라도 더 얻은 후보가 대통령으로 당선되게 입법형성을 해도 되고, 공직선거법을 개정하여 절대적 다수대표제에 의해 선거권자나 투표자 과반수의 지지를 얻은 이를 대통령 당선인이 되게 결선투표제를 도입하는 입법형성을 해도 된다.

IV. 결선투표제가 국민주권원리와 민주주의원리를 규정한 헌법정신에 부합하는지 여부

국민주권원리와 민주주의원리에 의할 때, 국민이 대통령을 직접 선출하는 때에도 선거권자나 적어도 투표자의 과반수의 지지를 얻게 하는 것이 바람직하다. 민주주의를 실현하기 위해 선거로 민주적 정당성을 확보하는 때에 선거권을 가진 국민들의 과반수의 지지를 획득하는 것은 그 국민주권원리와 민주주의원리상 최소한의 요청이기 때문이다. 또한 그 대통령의 집권이 완벽한 정통성을 획득하려면, 민주적 정당성의 확보를 위해 최소한 유권자 혹은 투표자 과반수의 지지를 기반으로 하는 것이어야 한다. 이런 이유로 프랑스를 비롯한 세계 여러 나라들이 대통령선거에서 결선투표제를 채택하고 있는 것이다.

특히, 우리나라의 경우 공직선거법에서 상대적 다수대표제를 규정한 결과 유권자 혹은 투표자의 과반에 미치지 못하는 대통령 당선인들이 나옴으로써 집권의 정통성에 대한 시비가 적지 않았고 정국의 안정성이 위협받을 수 있는 위험에 노출되어 있었다.

대통령의 민주적 정당성은 적어도 구성원 과반수의 찬성이 있을 때 충족될 수 있다. 따라서, 공직선거법을 개정해 현행이 상대적 다수대표제에서 절대적 다수대표제로 전환하면서 그 방법으로 결선투표제를 규정하는 것이 대통령 당선자의 민주적 정당성 확보, 국민주권원리와 민주주의원리에 충실을 기하기 위해 필요한 일이다.

IV. 결론

결론적으로 현행헌법 하에서 공직선거법 개정을 통한 대통령 선거의 결선투표제 도입은 헌법의 개정 없이도 가능하며, 오히려 헌법상의 국민주권원리나 민주주의원리에 더 부합한다.

공직선거법 일부개정법률안

(노회찬의원 대표발의)

의 안 번 호			발의연월일 : 2012. 7. 발 의 자 : 발의의원명 의원 찬 성 자 : 찬성의원수 인

제안이유

현행법에서는 대통령당선인의 결정방식에 있어 유효투표의 다수를 얻은 자를 당선인으로 결정하는 상대다수투표제를 도입하고 있음.

그러나 상대다수투표제도는 다수의 후보자 가운데 최고득표자를 뽑는 방식으로 지지하는 사람보다 반대하는 사람이 더 많은 경우라도 당선될 수 있어 민주적 정당성의 결여와 이에 따른 정치적 안정성의 부재 등 많은 부작용을 발생시키고 있음.

이러한 문제점 때문에 프랑스 등 많은 나라에서는 과반수를 얻은 후보자가 없는 경우 다수득표를 한 2인을 대상으로 결선투표를 실시하여 당선인을 결정하는 결선투표제를 도입하고 있음.

따라서 우리나라도 대통령선거에 있어 결선투표제를 도입하여 당선자에게 민주적 정당성을 부여하고 유권자에게는 다시 한 번 자기결정의 기회를 주려는 것임.

주요내용

가. 대통령선거 개표결과 유효투표의 과반수를 얻은 후보자가 없을 경우에는 다수득표를 한 2인을 대상으로 대통령결선투표를 실시하도록 함(안 제187조의2제1항 및 제2항 신설).

나. 대통령결선투표에서 최고득표수가 동일한 경우에는 국회에서 재적의원 과반수가 출석한 공개회의에서 다수표를 얻은 후보자를 당선인으로 결정함(안 제187조의2제4항 신설).

다. 대통령결선투표는 대통령선거일 후 14일째 되는 날 실시하도록 함(안 제34조제1항제1호).

라. 선거인명부 및 재외선거인명부등은 대통령결선투표가 있는 경우에는 대통령결선투표가 끝날 때까지 효력을 가지도록 함(안 제44조제1항 및 제218조의13제1항 단서 신설).

법률  제        호

공직선거법 일부개정법률안

공직선거법 일부를 다음과 같이 개정한다.

제33조제1항제1호 중 “23日”을 “23일(제187조의2제1항에 따른 대통령결선투표를 실시하는 경우에는 37일)”로 한다.

제34조제1항제1호 중 “수요일”을 “〔수요일(제187조의2제1항에 따라 대통령결선투표를 실시하는 경우에는 대통령선거일 후 14일째 되는 날(이하 “대통령결선투표일”이라 한다)〕”로 하고 같은 조 제3항을 다음과 같이 신설한다.

③ 이 법에서 규정하고 있는 선거일은 그 성질이 반하지 아니하는 범위에서 대통령결선투표일이 포함된 것으로 본다.

제44조제1항 중 단서를 다음과 같이 신설한다.

다만, 제187조의2제1항에 따라 대통령결선투표를 실시하는 경우에는 대통령결선투표가 끝날 때까지 효력을 가진다.

제59조 각 호 외의 부분 본문 중 “전일”을 “전일〔제187조의2제1항에 따라 대통령결선투표를 실시하는 경우에는 대통령결선투표확정일(대통령선거 개표결과 유효투표의 과반수를 얻은 후보자가 없는 것이 확인된 날을 말한다. 이하 같다)부터 대통령결선투표 전일(이하 “대통령결선투표선거운동기간”이라 한다)〕”로 하고, 같은 조에 제2항을 다음과 같이 신설한다.

② 이 법에서 규정하고 있는 선거운동기간은 그 성질이 반하지 아니하는 범위에서 대통령결선투표선거운동기간이 포함된 것으로 본다.

제64조제2항 전단 중 “2일”을 “2일, 제187조의2제1항에 따라 대통령결선투표를 실시하는 경우 대통령결선투표확정일 후 3일”로 한다.

제65조제2항 중 “16면”을 “16면(대통령결선투표선거의 경우 8면)”로 하고, 같은 조 제5항제1호 가목 중 “2일”을 “2일, 제187조의2제1항에 따라 대통령결선투표를 실시하는 경우에는 대통령결선투표확정일 후 3일”로 하며, 같은 항 같은 호 나목 중 “10일”을 “10일(대통령결선투표를 실시하는 경우에는 대통령결선투표확정일 후 5일)”로 한다.

제71조제1항제1호 중 “이내”를 “이내(대통령결선투표선거운동기간 중 4회 이내)로 한다.

제82조의2제1항제1호 중 “이상”을 “이상(대통령결선투표선거운동기간 중 대통령결선투표에 진출한 후보자를 초청하여 1회 이상)”으로 한다.

제121조제1항제1호 중 “인구수×950원”을 “인구수×950원(대통령결선투표가 있는 경우 인구수×300원 추가한다)”으로 한다.

제150조제3항에 단서를 다음과 같이 신설한다.

다만, 제187조의2제1항에 따라 대통령결선투표를 실시하는 경우에는 대통령선거의 득표율 순으로 한다.

제187조제1항 본문 중 “다수”을 “과반수”로 하고, 같은 조 제2항을 삭제하며, 같은 조 제3항 중 “中央選擧管理委員會委員長이, 第2項의 規定에 의하여 當選人이 決定된 때에는 國會議長이”을 “중앙선거관리위원회위원장은”으로 한다.

제187조의2를 다음과 같이 신설한다.

제187조의2(대통령당선인 결정의 특례) ① 대통령선거 개표결과유효투표의 과반수를 얻은 후보자가 없는 경우에는 결선투표(이하 “대통령결선투표”라 한다)를 실시한다.

② 대통령결선투표선거는 대통령선거에서 유효투표의 다수를 얻은 2인을 대상으로 실시한다.

③ 중앙선거관리위원회는 대통령결선투표에서 유효투표의 다수를 얻은 후보자를 당선인으로 결정하고, 이를 국회의장에게 통지하여야 한다. 다만, 사퇴 또는 사고로 인하여 후보자가 1인이 된 경우에는 그 득표수가 선거권자총수의 3분의 1 이상에 달하여야 당선인으로 결정한다.

④ 제1항에 따른 대통령결선투표 결과 최고득표수가 동일할 때에는 중앙선거관리위원회의 통지에 따라 국회는 재적의원 과반수 출석한 공개회의에서 다수표를 얻은 후보자를 당선인으로 결정한다.

⑤ 제4항에 따라 당선인이 결정된 때에는 국회의장은 이를 공고하고 중앙선거관리위원장은 지체 없이 당선증을 교부하여야 한다.

⑥ 그 밖에 대통령당선인의 결정·공고·통지에 관해서는 제187조를 준용한다.

제218조의13제1항에 단서를 다음과 같이 신설한다.

다만, 대통령결선투표를 실시하는 경우에는 대통령결선투표가 끝날 때까지 효력을 가진다.

제218조의17제1항에 단서를 다음과 같이 신설한다.

다만, 대통령결선투표의 경우에는 선거일 전 9일부터 선거일 전 6일까지의 기간 중 4일 이내의 기간을 정하여 공관에 재외투표소를 설치·운영하여야 한다.

제218조의18제1항 전단 중 “25일”을 “25일(대통령결선투표를 실시하는 경우에는 선거일 전 9일)”로 한다.

부      칙

이 법은 공포한 날부터 시행한다.

신·구조문대비표

현 행	개 정 안
제33조(선거기간) ①選擧別 選擧期間은 다음 各號와 같다.	제33조(선거기간) ①----------------------------------.
1. 大統領選擧는 23日	1. -----------23일(제187조의2제1항에 따라 대통령결선투표를 실시하는 경우에는 37일)
2. (생 략)	2. (현행과 같음)
②⋅③ (생 략)	②⋅③ (현행과 같음)
第34條(選擧日) ①任期滿了에 의한 選擧의 選擧日은 다음 各號와 같다.	第34條(選擧日) ①------------------------------------------------.
1. 大統領選擧는 그 任期滿了日전 70日 이후 첫번째 수요일	1. ----------------------------------------수요일 〔제187조의2제1항에 따라 대통령결선투표를 실시하는 경우에는 대통령선거일 후 14일째 되는 날(이하 “대통령결선투표일”이라 한다)〕
2.⋅3. (생 략)	2.⋅3. (현행과 같음)
② (생 략)	② (현행과 같음)
<신 설>	③ 이 법에서 규정하고 있는 선거일은 그 성질이 반하지 아니하는 범위에서 대통령결선투표일이 포함된 것으로 본다.
제44조(명부의 확정과 효력) ① 선거인명부는 선거일 전 9일에, 부재자신고인명부는 부재자신고기간만료일의 다음 날에 각각 확정되며 해당 선거에 한하여 효력을 가진다. <단서 신설>	제44조(명부의 확정과 효력) ① --------------------------------------------------------------------------------------------------------------. 다만, 제187조의2제1항에 따라 대통령결선투표를 실시하는 경우에는 대통령결선투표가 끝날 때까지 효력을 가진다.
②⋅③ (생 략)	②⋅③ (현행과 같음)
제59조(선거운동기간) 선거운동은 선거기간개시일부터 선거일 전일까지에 한하여 할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.	제59조(선거운동기간) ① --------------------------전일〔제187조의2제1항에 따라 대통령결선투표를 실시하는 경우에는 대통령결선투표확정일(대통령선거 개표결과 유효투표의 과반수를 얻은 후보자가 없는 것이 확인된 날을 말한다. 이하 같다)부터 대통령결선투표 전일(이하 “대통령결선투표선거운동기간”이라 한다)〕------------------------. -------------.
1.∼3. (생 략)	1.∼3. (현행과 같음)
<신 설>	② 이 법에서 규정하고 있는 선거운동기간은 그 성질이 반하지 아니하는 범위에서 대통령결선투표선거운동기간이 포함된 것으로 본다.
제64조(선거벽보) ① (생 략)	제64조(선거벽보) ① (현행과 같음)
②제1항에 따른 선거벽보는 후보자(비례대표국회의원후보자와 비례대표지방의회의원후보자를 제외하며, 대통령선거에 있어서 정당추천후보자의 경우에는 그 추천정당을 말한다. 이하 이 조에서 같다)가 작성하여 대통령선거는 후보자등록마감일 후 3일(제51조에 따른 추가등록의 경우에는 추가등록마감일 후 2일 이내를 말한다)까지, 국회의원선거와 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거는 후보자등록마감일 후 5일까지 첩부할 지역을 관할하는 구·시·군선거관리위원회에 제출하고, 해당 구·시·군선거관리위원회가 이를 확인하여 선거벽보 제출마감일후 2일(대통령선거와 섬 및 산간오지지역의 경우는 3일)까지 첩부한다. 이 경우 선거벽보의 일부를 제출하지 아니할 때에는 선거벽보를 첩부하지 아니할 지역(투표구를 단위로 한다)을 지정하여 선거벽보의 제출시에 서면으로 신고하여야 하고, 선거벽보를 첩부하지 아니할 지역을 신고하지 아니한 때에는 해당 구·시·군선거관리위원회가 그 지역을 지정한다.	②----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------2일, 제187조의2제1항에 따라 대통령결선투표를 실시하는 경우 대통령결선투표확정일 후 3일------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------. --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------.
③∼⑪ (생 략)	③∼⑪ (현행과 같음)
제65조(선거공보) ① (생 략)	제65조(선거공보) ① (현행과 같음)
②제1항의 규정에 따른 책자형 선거공보는 대통령선거에 있어서는 16면 이내로, 국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거에 있어서는 12면 이내로, 지방의회의원선거에 있어서는 8면 이내로 작성하고, 전단형 선거공보는 1매(양면에 게재할 수 있다)로 작성한다.	②--------------------------------------------------16면(대통령결선투표의 경우 8면)------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------.
③⋅④ (생 략)	③⋅④ (현행과 같음)
⑤선거공보의 제출과 발송은 다음 각 호에 따른다.	⑤--------------------------------------------.
1. 대통령선거	1. ----------
가. 책자형 선거공보(점자형 선거공보를 포함한다) 후보자가 후보자등록마감일 후 6일(제51조에 따른 추가등록의 경우에는 추가등록마감일 후 2일)까지 배부할 지역을 관할하는 구·시·군선거관리위원회에 제출하고 당해 선거관리위원회가 이를 확인하여 관할 구역 안의 매세대에는 제출마감일 후 3일까지 우편으로 발송하고, 부재자신고인명부에 올라 있는 선거인에게는 제154조에 따른 부재자투표용지를 발송하는 때에 이를 동봉하여 발송한다. 나. 전단형 선거공보 후보자가 후보자등록마감일 후 10일까지 배부할 지역을 관할하는 구·시·군선거관리위원회에 제출하고 당해 선거관리위원회가 이를 확인하여 제153조(투표안내문의 발송)의 규정에 따른 투표안내문을 발송하는 때에 이를 동봉하여 발송한다. 이 경우 선거인명부 확정결과 책자형 선거공보를 발송하지 아니한 세대가 있는 때에는 그 세대에 이를 전단형 선거공보와 함께 추가로 발송하여야 한다.	----------------------------------------------------------------------------------------------------------------2일, 제187조의2제1항에 따라 대통령결선투표가 실시되는 경우에는 대통령결선투표확정일 후 3일-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------. ---------------------------------------------10일(대통령결선투표를 실시하는 경우에는 대통령결선투표확정일 후 5일)----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------.
2. (생 략)	2. (현행과 같음)
⑥∼⑫ (생 략)	⑥∼⑫ (현행과 같음)
제71조(후보자 등의 방송연설) ①候補者와 候補者가 지명하는 演說員은 所屬政黨의 政綱·정책이나 候補者의 政見 기타 弘報에 필요한 사항을 발표하기 위하여 다음 各號에 의하여 選擧運動期間중 텔레비전 및 라디오 放送施設[第70條(放送廣告)第1項의 規定에 의한 放送施設을 말한다. 이하 이 條에서 같다]을 이용한 演說을 할 수 있다.	제71조(후보자 등의 방송연설) ①-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------.
1. 大統領選擧 候補者와 候補者가 지명한 演說員이 각각 1回 20分 이내에서 텔레비전 및 라디오 放送別 각 11回 이내	1. ------------ ------------------------------------------------------------------------------------ 이내(대통령결선투표선거운동기간 중 4회 이내)
2.∼5. (생 략)	2.∼5. (현행과 같음)
②∼⑬ (생 략)	②∼⑬ (현행과 같음)
제82조의2(선거방송토론위원회 주관 대담·토론회) ①중앙선거방송토론위원회는 대통령선거 및 비례대표국회의원선거에 있어서 선거운동기간중 다음 각호에서 정하는 바에 따라 대담·토론회를 개최하여야 한다.	제82조의2(선거방송토론위원회 주관 대담·토론회) ①--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------.
1. 대통령선거 후보자 중에서 1인 또는 수인을 초청하여 3회 이상	1. ------------- ---------------------------------------이상(대통령결선투표운동기간 중 대통령결선투표에 진출한 후보자를 초청하여 1회 이상)
2. (생 략)	2. (현행과 같음)
②∼⑭ (생 략)	②∼⑭ (현행과 같음)
제121조(선거비용제한액의 산정) ①선거비용제한액은 선거별로 다음 각호에 의하여 산정되는 금액으로 한다. 이 경우 100만원 미만의 단수는 100만원으로 한다.	제121조(선거비용제한액의 산정) ①-------------------------------------------------------------------.---------------------------------------.
1. 대통령선거 인구수×950원	1. --------------- 인구수×950원(대통령결선투표가 있는 경우 인구수×300원 추가한다)
2.∼9. (생 략)	2.∼9. (현행과 같음)
②⋅③ (생 략)	②⋅③ (현행과 같음)
第150條(投票用紙의 政黨·候補者의 揭載順位 등) ①⋅② (생 략)	第150條(投票用紙의 政黨·候補者의 揭載順位 등) ①⋅② (현행과 같음)
③候補者의 揭載順位를 정함에 있어서는 候補者登錄마감일 현재 國會에서 議席을 갖고 있는 政黨의 추천을 받은 候補者, 國會에서 議席을 갖고 있지 아니한 政黨의 추천을 받은 候補者, 無所屬候補者의 순으로 하고, 政黨의 게재순위를 정함에 있어서는 候補者登錄마감일 현재 國會에서 議席을 가지고 있는 政黨, 國會에서 議席을 가지고 있지 아니한 政黨의 순으로 한다. <단서 신설>	③------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------. 다만, 제187조의2제1항에 따라 대통령결선투표를 실시하는 경우에는 대통령선거의 득표율 순으로 한다.
④∼⑩ (생 략)	④∼⑩ (현행과 같음)
第187條(大統領當選人의 決定·公告·통지) ①大統領選擧에 있어서는 中央選擧管理委員會가 有效投票의 다수를 얻은 者를 當選人으로 決定하고, 이를 國會議長에게 통지하여야 한다. 다만, 候補者가 1人인 때에는 그 得票數가 選擧權者總數의 3分의 1 이상에 달하여야 當選人으로 決定한다.	第187條(大統領當選人의 決定·公告·통지) ①---------------------------------------------------과반수-----------------------------------------------------------------. --------------------------------------------------------------------------.
②最高得票者가 2人 이상인 때에는 中央選擧管理委員會의 통지에 의하여 國會는 在籍議員 過半數가 출석한 公開會議에서 多數票를 얻은 者를 當選人으로 決定한다.	<삭 제>
③第1項의 規定에 의하여 當選人이 決定된 때에는 中央選擧管理委員會委員長이, 第2項의 規定에 의하여 當選人이 決定된 때에는 國會議長이 이를 公告하고, 지체없이 當選人에게 當選證을 교부하여야 한다.	③ ----------------------------------------중앙선거관리위원회위원장은 ---------------------------------------------------------------------------------------------------.
④ (생 략)	④ (현행과 같음)
<신 설>	제187조의2(대통령당선인 결정의 특례) ① 대통령선거 개표결과유효투표의 과반수를 얻은 후보자가 없는 경우에는 결선투표(이하 “대통령결선투표”라 한다)를 실시한다. ② 대통령결선투표는 대통령선거에서 유효투표의 다수를 얻은 2인을 대상으로 실시한다. ③ 중앙선거관리위원회는 대통령결선투표에서 유효투표의 다수를 얻은 후보자를 당선인으로 결정하고, 이를 국회의장에게 통지하여야 한다. 다만, 사퇴 또는 사고로 인하여 후보자가 1인이 된 경우에는 그 득표수가 선거권자총수의 3분의 1 이상에 달하여야 당선인으로 결정한다. ④ 제1항에 따른 대통령결선투표 결과 최고득표수가 동일할 때에는 중앙선거관리위원회의 통지에 따라 국회는 재적의원 과반수 출석한 공개회의에서 다수표를 얻은 후보자를 당선인으로 결정한다. ⑤ 제4항에 따라 당선인이 결정된 때에는 국회의장은 이를 공고하고 중앙선거관리위원장은 지체 없이 당선증을 교부하여야 한다. ⑥ 그 밖에 대통령당선인의 결정·공고·통지에 관해서는 제187조를 준용한다.
제218조의13(재외선거인명부등의 확정과 송부) ① 재외선거인명부등은 선거일 전 30일에 확정되며, 해당 선거에 한하여 효력을 가진다. <단서 신설>	제218조의13(재외선거인명부등의 확정과 송부) ① ----------------------------------------------------------------------------. 다만, 대통령결선투표를 실시하는 경우에는 대통령결선투표가 끝날 때까지 효력을 가진다.
②∼④ (생 략)	②∼④ (현행과 같음)
제218조의17(재외투표소의 설치·운영) ① 재외선거관리위원회는 선거일 전 14일부터 선거일 전 9일까지의 기간 중 6일 이내의 기간(이하 이 장에서 “재외투표기간”이라 한다)을 정하여 공관에 재외투표소를 설치·운영하여야 한다. <단서 신설>	제218조의17(재외투표소의 설치·운영) ① ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------. 다만, 대통령결선투표의 경우에는 선거일 전 9일부터 선거일 전 6일까지의 기간 중 4일 이내의 기간을 정하여 공관에 재외투표소를 설치·운영하여야 한다.
②∼⑦ (생 략)	②∼⑦ (현행과 같음)
제218조의18(투표용지 작성 및 송부) ① 구·시·군선거관리위원회는 투표용지를 작성하여 선거일 전 25일까지 재외선거인명부등에 올라 있는 재외선거인등에게 해당 투표용지·재외선거안내문 및 회송용 봉투를 배달확인이 가능한 국제 특급우편으로 발송하여야 한다. 이 경우 우편요금은 국가가 부담한다.	제218조의18(투표용지 작성 및 송부) ① -------------------------------------------------------25일(대통령결선투표를 실시하는 경우는 선거일 전 9일)-----------------------------------------------------------------------------------. -------------------------------.
②∼⑤ (생 략)	②∼⑤ (현행과 같음)

	발표 2
	결선투표제의 정치적 효과
	김형철 / 참여연대 의정감시센터 실행위원 · 성공회대학교 교수

1. 왜 결선투표제가 필요한가?

○ 대통령선거제도에 있어 현행 1위대표제에 대한 문제의식이 팽배

- 정당성과 통치력의 위기 : 과반 미만의 득표에 따른 정당성과 통치력의 위기현상 지적

- 사표의 문제 : 높은 사표율

<그림 1> 민주화 이후 대통령선거 득표율

○ 선거과정에서의 후보단일화의 논의와 비효율성의 문제

- 선거과정에서 후보단일화와 관련된 주요 논쟁은 정책경쟁과 통합보다는 후보단일화 방식과 관련된 소모적이고 비효율적인 내용임.

- 또한 후보단일화와 관련 선거운동이 선거공약 및 정책을 중심으로 한 유권자의 인지성을 높이기보다는 인물과 지역 중심의 치우친 운동이 전개됨.

- 따라서 선거운동기간 동안 후보단일화 논의가 소모적으로 이루어짐으로써 정책을 중심으로 한 본선경쟁력이 매우 약화됨.

- 또한 유권자들은 지리멸렬한 후보단일화 과정을 보면서 후보에 대한 관심도가 낮아지고 실망감이 커짐.

○ 지역주의의 지속

- 후보단일화는 주로 지역주의 동원이나 이념적 차이를 갖는 후보들 사이의 무원칙한 연합을 지속시킴. 즉, 대선에서 승리하기 위해 지역을 동원한 지역간 연합과 더불어 인기 높은 후보와의 무원칙한 연합을 고려하게 함. 대표적인 예로서 3당 합당, DJP연합, 노무현과 정몽준의 후보단일화, 문재인과 안철수의 후보단일화

- 이러한 연합과 후보단일화는 연합정치를 야합으로 인식하게 하는 중요한 원인 제공

- 따라서 위와 같은 문제점을 극복하기 위해서 1위대표제를 결선투표제로 개혁할 필요성이 있음.

2. 결선투표제의 장점과 단점

○ 결선투표제는 절대다수에 의한 당선결정이 이루어진다는 점에서 민주주의적 정당성에 부합된다는 평가

결선투표제의 장점

첫째, 절대다수의 표를 획득한 후보가 당선자로 결정되는 것으로 대표의 다수대표성을 확보. 이러한 대표의 다수대표성 확보는 특히 대통령제에서 통치력을 강화하는 결과를 갖고 온다는 점에서 중요

둘째, 결선투표제는 유권자의 선택 폭을 넓히고 선택의 명시성을 넓힘. 즉, 1차 투표에서 유권자들은 1위대표제와 같이 전략적 선택을 하는 것이 아니라 자신이 선호하는 후보자에게 직접적으로 표를 행사할 수 있음으로 선호의 집적에 있어 장점을 가짐.

셋째, 결선투표제가 갖는 장점은 다당제하에서 정당 간 연합을 자연스럽게 형성. 이러한 정당 간 연합은 1위대표제보다 군소정당의 정치적 대표성을 보장한다는 점과 보다 많은 다수의 이해와 요구에 부응하는 정치를 수행할 수 있다는 점에서 의의를 가짐.

마지막으로 극단주의정당의 진입을 견제하고 온건한 중도정치 촉진. 대표적인 예: 2002년 프랑스 대통령선거에서 극우정당인 르펜의 국민전선이 2차 투표에 올라갔으나 대중운동연합의 사르코지가 82.2%라는 압도적인 득표율로 당선)

결선투표제의 단점

첫째, 2차 투표에서 유권자들의 선호가 제대로 대표되지 못한다는 문제점

둘째, 2차 투표에서 자신이 선호하는 후보가 존재하지 않을 경우 유권자들의 투표참여 포기 또는 무효표의 증가

셋째, 무분별한 연합과 연합을 위해 자신이 가진 원칙을 포기하도록 조장한다는 점

마지막으로 시간과 비용의 과다지출

3. 결선투표제의 정치적 효과: 정당체계와 민주주의의 질

○ 한국의 현실적 문제 해결로서의 결선투표

- 정당성의 확보와 통치력의 위기 극복

- 1차투표의 경우 전략적 투표 및 사표를 최소화함으로서 유권자의 선호 집적

- 후보단일화에 있어 소모적인 논쟁 지양. 즉, 후보단일화방식과 관련된 지리멸렬한 논쟁을 없애고 정책과 공약에 기초한 경쟁을 수행할 수 있음. 그리고 단일후보의 최종결정에 있어 유권자의 의사에 대한 반영과 결정에 의해 정치효능감을 높임.

○ 정당체계 : 뒤베르제의 법칙에 따르면 결선투표제는 구심적 경쟁이 이루어지는 온건한 다당제를 결과함.

○ 민주주의의 질 : 1996년부터 2009년까지 63개 대통령제 국가들에서 결측치가 있는 경우를 제외한 총 687개의 연도별 사례를 ‘과반/소수 여당’과 ‘단독/연립정부’를 기준으로 교차 분석한 결과이다. 민주주의의 질은 세계은행의 세계거버넌스지수를 이용하였음.

<표 1> 정부 형태와 거버넌스

괄호안의 숫자는 관찰빈도임. * p < 0.05, ** p < 0.01, *** p < 0.001

a. VA: 표현의 자유와 책임성 / PA: 정치적 안정과 비폭력 / GE: 정부효율성 / RQ: 규제의 질 / RL: 법의 지배 / CC: 부패통제.

	VAa	PA	GE	RQ	RL	CC
과반여당 - 단독정부	-0.07 (182)	-0.20 (182)	-0.39 (167)	-0.26 (167)	-0.41 (171)	-0.44 (168)
과반여당 - 연립정부	-0.17 (60)	-0.51 (60)	-0.51 (60)	-0.26 (60)	-0.57 (60)	-0.56 (60)
소수여당 - 단독정부	-0.05 (191)	-0.31 (191)	-0.38 (186)	-0.18 (186)	-0.42 (186)	-0.42 (187)
소수여당 - 연립정부	0.12 (248)	-0.26 (248)	-0.19 (245)	0.005 (247)	-0.27 (248)	-0.22 (245)
전체	-0.006 (681)	-0.28 (681)	-0.32 (658)	-0.13 (660)	-0.38 (665)	-0.37 (660)
F	6.23***	2.76*	5.13**	5.18*	3.47*	6.00***

- 각 정부의 유형별 거버넌스 지수의 평균값은 95%의 신뢰도 수준에서 유의미함. 우선, 단독정부의 경우 집권 여당의 다수의석 여부와 관계없이 거버넌스 지수는 큰 차이가 없음.

- ‘소수여당-연립정부’의 경우 ‘정치적 안정과 비폭력(PA)'을 제외한 모든 항목에서 나머지 정부 형태보다 거버넌스 지수가 더 높음. 특히 소수여당-단독정부를 구성하는 경우보다 표현의 자유와 책임성(VA)'에서 0.17, ‘정부효율성(GE)'에서 0.19, ’규제의 질(RQ)‘에서 0.185, ’법의 지배(RL)'에서 0.15, 그리고 '부패통제(CC)'에서 0.20만큼 각각 높은 거버넌스 수준을 보이고 있음.

- 홍재우·김형철·조성대(2012)의 연구에 따르면, 대통령제를 채택한 국가에서 연립정부 구성의 정치는 기본적으로 다당제 구조가 큰 영향을 미치고 있지만, 어떤 선거제도를 지니는가에 의해서도 그 결과가 달라질 수 있음을 보여줌. 특히 의회선거에서 비례대표제와 대통령선거에서 결선투표제가 결합될 경우 연립정부의 구성은 촉진됨.

○ 정리하면, 대통령 선거제도가 결선투표제일 경우 여소야대 하에서 연립정부를 구성함에 있어 유의미한 통계적 영향을 미치고 있으며 알 수 있음. 또한 연립정부가 민주주의 질에 긍정적 영향을 주고 있다는 점은 결선투표제가 1위대표제보다 민주주의 질에 긍정적 영향을 미치고 있음을 추론할 수 있음.

- 따라서 결선투표제는 다당제적 정당체계를 유지하고 있는 한국의 현실에서 대통령의 정당성과 통치력 향상과 민주주의 질을 높이기 위한 대안으로 제시될 수 있음.

○ 생각해 볼 대안으로서의 대안투표제

- 유권자의 선호를 최적화할 수 있는 선거제도로서 결선투표제에서 제기되는 단점인 시간과 비용의 문제와 무원칙한 연합의 문제로 해결할 수 있음.

- 사표의 최소화에 도움이 됨.

- 유권자들의 선호에 따른 표의 이양에 의해 유권자는 소신투표(sincere voting)를 할 수 있음.

- 유권자의 선호도를 통해 정당의 전략과 정책을 수립할 수 있음.

	발표 3
	“‘20대 국회에서 개정해야 할 선거법 과제’로 서 의 결선투표에 의한 대통령 선출” 발표문에 대한 논평
	안용흔 / 대구가톨릭대학교 교수

1. 여는 말

“‘20대 국회에서 개정해야 할 선거법 과제’로서의 결선투표에 의한 대통령 선출”이라는 발표문은 다음 두 가지 질문을 제기한다. 그 하나는 결선투표제 도입이 왜 필요하느냐에 대한 것이고, 또 다른 하나는 어떻게 하면 결선투표제 도입이 가능한가에 대한 것이다. 결선투표제 도입이 왜 필요하는가에 대한 물음에 대한 발표자의 대답은 정치적으로 매우 현실적인 문제, 즉 야권진영의 대통령후보 단일화 문제에서 찾는다. 대통령선거를 앞두고 반복되어온 후보단일화 논란의 제도적 해결책으로서 결선투표제 도입이 필요하다는 것이다. 두 번째 물음에 대한 대답은 결선투표제 도입이 헌법 개정에 의해서가 아니라 대통령선거에 관한 법률 개정에 의해서도 가능하다는 것이다.

법학자가 아닌 정치학자로서, 결선투표제 도입에 관한 본 발표문에 대한 논평은 결선투표제 도입에 있어서 법적 절차에 관한 쟁점보다는 결선투표제라는 정치제도 도입의 필요성에 초점을 맞추려 한다. 야권진영의 대통령후보 단일화의 제도화라는 다소 정치공학적 관점에서 벗어나서, 그간 논평자가 수행했던 분석작업의 결과를 바탕으로 결선투표제가 복지지출의 확대와 사회갈등의 완화를 초래하는, 그리하여 민주주의발전에 긍정적 기여를 하는 결선투표제의 효과를 논의함으로써 결선투표제 도입의 필요성을 강조해보려 한다.

결선투표제의 효과에 대한 논의는 2015년 국제정치논총에 실린 “대통령선거제도와 사회갈등의 편차: 사회통합을 위한 정치제도의 탐색”이라는 논문과 2016년 의정논총에 실린 “대통령선거제도와 복지지출: 민주화 이후 신생민주주의국가의 복지지출의 정치제도”라는 논문에서 수행한 분석결과를 토대로 하고 있다.

2. 결선투표제의 제도적 효과의 이론적 논의: 정당 간 정책공조와 연립정부 구성

결선투표제의 제도적 효과에 대한 기술은 본 논평자의 앞에서 언급한 두 편의 졸고에서 인용하였다.

알다시피, 결선투표제는 최다득표자를 당선자로 정하는 단순다수제와는 다른 선거제도이다. 결선투표제는 단순히 최다득표자가 아니라 일정한 수준의 득표율을 초과한 자를 승자로 정한다. 만약 이 조건을 만족시키는 후보가 나오지 않는다면, 최다득표 순에서 1위와 2위 또는 1위, 2위 그리고 3위에 해당하는 후보들만이 참여하는 2차 선거인 결선투표를 실시하게 된다.

일반적으로 그 요건은 전체 유권자의 과반득표 여부이지만 국가마다 다소 차이가 있다. 예를 들어 에콰도르는 전체 유효표의 40%, 니카라과는 45%를 넘는 표를 획득해야 당선이 된다.

1994년 이전의 볼리비아의 대통령선거제도는 1차 선거의 득표 순위에서 3위를 기록한 후보까지도 결선선거에 참여할 수 있게 해주었다.

최다득표자가 당선이 되는 단순다수제와는 다른 결선투표제의 이러한 선거규칙은 제도적으로 정당 간의 정책공조와 연립정부의 구성을 용이하게 해준다. 단순다수제에서는 당선가능성이 낮은 군소정당 후보를 지지하는 사회 내 다양한 소수유권자들의 표는 사표가 되기 때문에 이들 유권자들은 자신들의 정치, 경제적 이해를 가장 잘 대변하는 군소정당 후보를 지지하기보다는, 비록 자신들의 이해를 제대로 대변해주지는 못하지만, 당선되기를 원치 않는 후보를 이길 수 있는 군소정당후보보다 당선가능성이 더 높은 거대정당후보에게 투표를 하게 된다. 단순다수제에서 전개되는 군소정당(후보)를 지지하는 유권자들의 이와 같은 전략적 투표행위는 군소정당의 정치적 생존을 어렵게 만들어버림으로써, 이들 유권자들은 자신들의 이해관계와 요구사항을 대변, 표출할 의회의 제도적 창구를 잃어버리게 된다.

반면, 결선투표제에서는 전혀 다른 정치적 상황이 전개될 수 있는 정치적 공간을 마련해준다. 결선투표제에서는 군소정당(후보)에게 자신들을 지지하는 유권자들의 이익을 반영, 표출할 수 있는 정치적 기회를 열어준다. 2차 결선투표로부터 군소정당 후보는 이러한 기회를 찾는다. 2차 결선투표에 나서는 후보들은 결선투표에서의 승리를 위해 1차 선거에 참여했으나 2차 결선투표 문턱에서 탈락한 군소정당 후보의 지원을 이끌어내어 이들 지지유권자의 표를 획득하려는 데에 최선의 정치적 노력을 기울이게 되는 것이다. 그리하여 군소정당 후보들은 결선투표에 나선 대정당 후보와의 정치적 협상을 통해 자신들을 지지하는 유권자들의 정치, 경제적 이익을 반영하는 정책수립을 위한 “정책조정” 노력이나 “연립정부” 구성을 관철시킬 수 있게 된다. 그 결과, 결선투표제를 채택한 국가에서는, 단순다수제 국가에 비해, 사회 내 다양한 이해·요구들을 반영한 정부정책(복지정책...)이 형성, 집행될 수 있는 가능성이 커지며, 이에 따라 사회갈등도 완화되는 경향이 나타난다는 것이다. 결선투표제가 발휘하는 이러한 제도적 효과의 인과 고리를 나타내면 아래 <그림 1>과 같다.

<그림 1> 결선투표제의 제도적 효과의 인과 고리

이러한 정부정책 공조와 연립정부 구성의 정치는 실제 현실정치에서 그대로 재현된다. 볼리비아의 1989년 대통령선거에서 좌파성향의 혁명좌파운동(MIR)과 우파성향의 민족민주행동(ADN) 사이의 일명 애국협정(Patriotic Accord)이라는 정당연합으로 인해 파즈 자모라(J. Paz Zamora)후보에게 패배했던 혁명민족운동(MNR)의 로자다(G. Lozada)는 1993년에는 혁명해방운동(MRTKL)과 연합하여 대통령선거에 출마한다. 정당연합에도 불구하고, 로자다 후보는 1차 선거에서 36.5%의 득표율을 획득하는 데에 그친다. 과반득표라는 대통령당선 조건을 충족하지 못한 혁명민족운동-혁명해방운동 연합세력은 2차 결선선거에서 시민연대연합(UCS)과 자유볼리비아운동(MBL)의 추가 지원을 받아 최종적으로 승리하게 되며, 이들 정당과 연립정부를 구성한다. 이렇게 출범한 로자다 연립정부는 연정에 참여한 군소정당의 정책적 요구사항을 반영한 다양한 제도적 개혁과 정부복지정책을 시행한다. 로자다 연립정부의 대표적인 개혁적 성향의 정부정책으로는 원주민언어교육을 교육과정에 포함하도록 하는 교육개혁, 보편적인 산모보험, 보편적인 노인보험의 시행 등이 있다.

3. 결선투표제의 제도적 효과의 경험적 검증

신생민주주의국가의 민주화 이후 평균 복지지출액과 사회갈등수준을 보면, 아래의 <그래프 1>과 <그래프 2>와 같다.

<그래프 1> 신생민주주의 12개 국가의 국내총생산액 대비 평균 복지지출액 (%)

출처:	IMF Government Finance Statistics

<그래프 2> 신생민주주의 14개 국가의 평균 사회갈등지수

출처: Cross-National Time-Series Data

이들 신생민주주의국가의 결선투표제 채택여부는 아래의 <그래프 3>과 같다.

<그래프 3> 신생민주주의국가의 결선투표제 채택 여부/변화

출처: Nohlen, Grotz, Hartmann 2001; Nohlen 2005a; Nohlen 2005b

신생민주주의국가의 정부복지지출과 사회갈등수준에 대한 결선투표제의 영향력을 패널분석(panel analysis)한 결과는 아래의 표와 같다.

<표 1> 신생민주주의국가의 복지지출과 사회갈등에 대한 패널분석 결과

	복지지출		사회갈등
상수	-7.56***	(1.05)	740.62***	(99.62)
결선투표제i,t	1.41**	(0.59)	-216.35***	(37.45)
비례대표제i,t (비례대표제 여부)			-86.88**	(36.86)
비례대표제i,t (갤러허 지수)	-0.13*	(0.07)
1인당 GDPi,t-1	0.05	(0.11)	-0.03***	(0.01)
재정수입i,t-1	0.42***	(0.07)
인플레이션율i,t-1	-0.00	(0.00)
65세 이상 인구비율i,t	1.04***	(0.13)
사회이질성 지수i	6.41***	(2.00)	221.25***	(83.88)
정당체제i,t (정당분극)	-0.49	(0.33)	22.10	(38.52)
연립정부i,t	1.22***	(0.43)	-91.36**	(45.85)
좌파정부i,t	-0.96	(0.66)
거부권행사자i,t			-12.65	(19.01)
연방제i	0.79	(0.57)
AR(1)	0.76***
사례수	139		310
결정계수(R2)	0.721		0.195

* p<0.10, ** p<0.05, *** p<0.01 괄호 안의 수치는 PCSE 표준오차 임.

4. 결선투표제 도입의 정치

경험적 분석을 통해 밝혔듯이, 결선투표제는 복지지출을 확대하고 사회갈등을 완화시키는 긍정적인 효과를 발휘하는 경향이 있다는 점을 알 수 있었다. 그렇다면 결선투표제의 도입은 어느 조건에서 가능한 것일까? 이를 이해하기 위한 경험적 단초는 아르헨티나 사례에서 찾을 수 있을 것 같다. 아르헨티나는 1995년 헌법개정에 의해 대통령선거제도를 단순다수제에서 결선투표제로 개정했다. 결선투표제 도입을 가능하게 했던 당시 대통령인 정의당(PJ)의 메넴(C. Menem)과 야당지도자인 급진시민연대(UCR)의 알폰신(R. Alfonsín) 전 대통령 간의 올리보스협약(Olivos Pact)이라는 정치적 협상이었다. 메넴은 자신의 재선출마를 허용하는 재선출마금지 조항을 폐지하는 대신, 알폰신이 요구한 대통령임기축소와 결선투표제 도입을 수용했다.

	발표 4
	대통령 선거와 결선투표제 도입에 대한 토론문
	정해구 / 성공회대 교수

1. 다당화의 경향과 결선투표제의 필요성

○ 20대 총선 결과는 새누리당과 더불어민주당 중심의 기성 정당에 대한 광범위한 반발과 이에 따른 국민의당의 부상이라는 3당체제의 결과를 만들어냈음. 이는 다음과 같은 원인에 기인하는 것으로 보임.

□ 지역주의 자체의 약화: 호남에서의 국민의당과 더불어민주당의 경쟁, 영남에서의 지역주의 약화 등으로 인해 지역주의 자체가 약화되는 현상

□ 지역주의와 무관한 젊은층의 유권자 진입: 시간이 흐름에 따라 지역주의와 무관한 젊은층이 새로운 유권자로 진입함에 따라 지역주의의 밀도는 지속적으로 희석되고 있음.

○ 이상과 같은 다당화의 경향은 영호남 지역주의와 기성세대에 의존해 왔던 기존의 양당체제가 지속적으로 약화될 것으로 전망된다는 점에서 향후에도 지속될 것으로 보임. 물론 현재의 소선거구 단순다수제의 선거제도는 어느 정도까지는 이 같은 다당화의 경향을 억제할 수도 있을 것임. 그러나 그럼에도 중장기적으로 다당화의 경향은 더 이상 거역하기 어려운 추세가 되어가고 있음.

○ 이 같은 다당화의 경향 속에서 양자택일적 성격을 지니고 있는 지금의 대통령 선거제도는 다음과 같은 문제점을 드러내주고 있음.

□ 대통령 선거 시마다 후보 단일화의 문제를 제기

□ 후보단일화가 이루어지지 않을 경우 약한 지지도로 당선되는 대통령 선출의 문제를 제기

※ 위의 □의 경우와 관련한 한 예로서 제1,2,3 대통령 후보가 각각 40%, 35%, 15%의 지지를 얻었다면(투표율 75% 기준), 유효투표자 40%로 대통령에 당선된 후보는 유권자 전체의 30%로 당선되는 것임. 이는 유권자의 70%가 지지하지 않거나 반대하는 대통령이 당선되는 것으로 그 선출의 민주적 정당성이 크게 훼손되는 것임.

○ 따라서 이 같은 다당화의 경향은 적어도 대통령제가 유지되는(현행의 대통령제, 4년 중임 대통령제, 이원집정부제 등) 한, 불가피하게 결선투표제를 요구한다고 할 수 있음.

※ 선거를 두 번 치루는 결선투표제의 문제를 보완하려 한다면 대안투표제(alternative vote system)도 고려할 필요가 있음.

2. 결선투표제 도입과 그 효과

○ 대통령선거에 결선투표제를 도입할 경우 그것은 우리의 정당체제를 다당제이면서 양 진영으로 결집되는 형태의 온건다당제 형태로 변화시킬 것으로 예상됨. 그 경우 그것은 우리 정치에 다음과 같은 변화를 가져올 것으로 보임.

○ 대선 과정에서 후보 단일화를 위한 불필요한 논란과 갈등을 줄일 수 있음.

○ 대선 과정에서 소수 정당이 약화되는 현상을 방지함.

○ 대선 과정에서 결선투표를 거치면서 연합정치가 활성화 될 수 있음. 그 경우 그것은 우리 정치에 다음과 같은 변화를 가져올 것으로 보임.

□ 국회에서의 타협의 활성화: 국회 과반을 넘는 제1당이 존재하지 않을 경우 국회에서의 타협이 불가피함.

□ 연합정부의 구성: 내각 구성에 있어 연합정부의 구성이 가능. 그리고 이는 그렇지 않아도 강력한 권력을 가진 대통령 권력을 견제하는 효과를 가져올 수 있음.

3. 결선투표제 실현 조건과 과정

○ 선결 문제: 결선투표제가 개헌 사항인가, 아닌가에 대한 판단이 우선적으로 필요

□ 개헌 사항이라 보는 입장

□ 개헌 사항이 아닌, 공직선거법 개정 사항이라는 입장

이와 관련해서는 19대 대선이 내년 말에 치러진다는 점을 감안하여, 헌법재판소의 판단을  구해볼 필요가 있지 않은가 함.

○ 개헌 사항일 경우: 현재 정치권 안팎에서는 다양한 형태의 개헌론이 제기되고 있음. 그러나 내년 대선 이전에 개헌의 대상이 되는 모든 문제를 검토하기는 어렵다는 점에서 결선투표제만을 대상으로 하는 원포인트 개헌을 추진할 필요가 있음. 이 경우 더불어민주당과 국민의당 그리고 정의당이 중심이 되어 새누리당과 청와대를 설득할 필요가 있음. 그리고 2차의 본격적인 개헌은 새 정부 등장 이후 충분한 논의를 거쳐 이루어질 필요가 있음.

○ 공직선거법 개정 사항일 경우: 이 경우 더불어민주당과 국민의당 그리고 정의당이 그 중심이 되어 추진. 따라서 우선적으로 3당의 합의가 필요하며, 동시에 이를 위해서는 또는 이와 더불어 결선투표제 도입을 위한 시민사회의 대대적이 운동이 요구됨.

4. 맺음말

○ 현재 우리의 정치는 양극화 해소 등 지속적으로 악화되고 있는 우리 사회의 다양한 문제들에 대한 해결 능력을 상실한 채 그들만의 기득권을 둘러싼 대결과 갈등만을 지속시키고 심화시켜 왔음. 이에 대해 국민의 비판과 변화 요구가 분출된 것이 이번 20대 총선의 결과라 할 수 있음.

○ 그렇다면 국민의 이러한 요구에 부응할 수 있는 정치개혁은 무엇인가? 이와 관련하여 정치권은 정부형태 변경 중심의 개헌문제를, 그리고 일부 정치권과 시민사회는 선거제도 일반의 개편 문제를 제기하고 있음.

○ 그러나 이 같은 ‘총체적 정치개혁’의 제기는 그 내용 여부를 떠나 그 단기적 실현이 쉽지 않다는 점에서 점차적으로 그리고 단계적으로 추진할 필요가 있으며, 그런 점에서 볼 때 적어도 내년 대선 이전에 이루어져야 할 정치개혁의 최우선 과제는 결선투표제임. 따라서 야권의 정치권과 시민사회는 이에 집중할 필요가 있지 않은가 함.

20대 국회에서 개정해야 할 선거법 과제

발행일  2016. 07. 07.

발행처  시민사회단체연대회의 · 국회 시민정치포럼 · 참여연대 · 박주민의원실

문  의  참여연대 의정감시센터 02-725-7104, aw@pspd.org

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