2015. 06. 17.

국회의원 선거제도 개혁논의 쟁점과 평가의견

비례대표 확대가 선거제도 개혁의 핵심

국회 정개특위가 다룰 주요 사항에 대한 의견

차례

취지와 개요	3

쟁점 1. 비례대표 의석 확대	4

쟁점 2. 국회의원 정수 확대	7

쟁점 3. 선거구획정위원의 독립적 구성과 획정 기준의 법제화	10

쟁점 4. 중선거구제 도입	12

쟁점 5. 석패율제 도입	14

쟁점 6. 국민경선제(오픈프라이머리) 법제화	16

취지와 개요

비례대표 확대가 선거제도 개혁의 핵심

국회 정개특위가 다룰 주요 사항에 대한 의견

국회 정치개혁특위가 8월 31일을 시한으로 활동을 시작했고, 지난 5월 29일 국회는 선거구획정위원회의 획정안을 국회가 수정할 수 없도록 하는 공직선거법 개정안을 처리하였음. 선거구획정위원회가 제출하는 획정안에 법적 구속력을 부여하는 등 획정위의 권한을 강화한 것은 긍정적이라고 평가함.

그러나 지난 해 선거구 간 인구편차를 2대 1로 줄이라는 헌법재판소 결정을 계기로 사표가 다수 발생하고 지지가 의석으로 제대로 반영되지 않는 현행 선거제도를 근본적으로 개선할 적기를 맞았음에도 불구하고, 국회는 이 문제에 대한 논의를 본격화하지 않고 있어 문제임.

참여연대는 그간 선거제도 개혁 방안으로 지지가 의석으로 정확히 반영될 수 있도록 비례대표를 확대하고, 이를 위해서는 예산 동결 등을 전제로 의원정수 확대도 적극 검토해야 한다는 입장을 표명해왔음. 아울러 유권자의 선거 표현의 자유를 보장하고, 특정 지역에서 특정 정당의 독점을 개선하기 위해서라도 지역을 기반으로 하는 풀뿌리 정당의 등장을 허용해야 한다고 주장한 바 있음. 이 보고서는 다양한 선거제도 개혁 방안 중에 최근 정치권에서 거론되고 있는 6가지 쟁점 사항에 대해 △논의 배경, △제도의 운영과 현황, △제도적 효과, △참여연대 평가 의견 등을 정리하였음.

1) 비례대표 의석 확대, 2) 국회의원 정수 확대 3) 선거구획정위원의 독립적 구성과 획정 기준의 법제화 4) 중선거구제 도입 5) 석패율제 도입 6) 국민경선제(오픈프라이머리) 법제화 등 6가지 쟁점 사항에 대한 평가 의견을 요약하면,

비례대표 의석 확대, 의원정수 확대, 선거구획정위원의 독립적 구성 및 획정기준의 법제화는 시급히 추진해야 할 과제이고,

중선거구제는 동원능력이 있는 거대 정당과 지역 토호세력들에게 유리하고 금권 선거가 만연할 우려가 있어 부정적, 석패율제는 지역구 후보를 비례대표로 부활 당선시켜 비례대표제 도입 취지를 왜곡시키고 인물중심 경쟁을 강화시켜 부정적이며, 국민경선제 법제화는 국민경선의 긍정적 효과를 인정하더라도 유권자를 쉽게 동원할 수 있는 현역 의원 등에게 더 유리한 제도라는 점에서 우려스럽고, 특히 모든 정당에게 적용하는 법제화는 정당의 자율성을 침해한다는 점에서 반대함.

참여연대 의정감시센터는 남은 기간 동안 국회가 사표를 줄이고 지지가 의석으로 정확히 반영될 수 있도록 비례대표를 확대할 방안과 입법과 행정부·사법부 견제 감시라는 의회의 고유기능을 수행하기 위해 적정한 의원수가 어느 정도인지 등 논의를 시급히 할 것을 촉구함.

쟁점 1. 비례대표 의석 확대

논의 배경

지난 2월 24일 중앙선관위가 지역구와 비례대표 의석수를 2:1(200명:100명) 비율로 조정하고, 정당득표율에 따라 의석을 배분하여 비례대표를 권역별로 선출하는 이른바 ‘권역별 비례대표제’ 도입을 제안하였고, 비례대표 의석 확대에 대해 여러 시민단체들이 지지 입장을 표명하였음.

비례대표 확대에 대해 여야 정당은 공식적인 입장은 밝히지 않고 있지만, 사표를 줄이고, 유권자의 지지가 의석으로 제대로 전환될 수 있도록 비례성을 보장하는 것이 선거제도 개혁의 핵심 방향이라는 점에서 비례대표 확대 방안에 대한 국회의 적극적인 논의가 필요함.

제도의 운영 및 현황

우리 국회는 의석을 지역구와 비례대표로 혼합해 구성하는데 지역구 의원은 선거구별로 다수 득표자 1명을 선출하고, 비례대표 의원은 정당득표율에 따라 배분하는 방식으로 구성하고 있음. 19대 국회는 의석 수 총 300명 가운데 지역구 국회의원은 246명이고, 비례대표 국회의원은 54명임.

지역구 의원과 비례대표 의원을 혼합해 국회를 구성하는 경우에도, 우리나 일본처럼 지역구 대표와 비례대표를 따로 선출하는 병립형 선거제도(혼합형 다수제)와 독일처럼 정당이 득표한 비율에 비례해서 정당별 의석을 먼저 정한 후, 지역구와 비례대표 의석을 확정하는 연동형 선거제도(혼합형 비례제)가 있음.

지역구와 비례대표 의석 비율 역시 국가별로 다양함. 우리는 비례대표 의석이 전체 의석의 18%에 불과한 반면, 독일 하원은 총 598개 의석 가운데 지역구와 비례대표 의석을 1:1 (299 : 299)의 비율로 구성하고 있고, 일본의 경우에도 총 480석의 중의원 의석 중 180석을 비례대표로 선출하고 있음.

지난 2월, 중앙선관위는 국회의원 전체 의석은 300석으로 두되, 전국을 여섯 개 권역(서울, 인천-경기-강원, 부산-울산-경남, 대구-경북, 광주-전북-전남-제주, 대전-세종-충북-충남)으로 나누고, 권역별로 인구비례에 따라 의석수를 먼저 할당한 후 각 권역별로 지역구와 비례대표 비율을 2:1(±5%)로 하는 내용의 공직선거법 개정안을 국회에 제출한 바 있음.

비례대표제를 실시하고 있는 국가들은 군소정당의 난립에 따른 무질서와 혼란을 예방하기 위해 득표율이 너무 낮은 정당에겐 대표권을 아예 부여하지 않고 있음. 예를 들어, 1%, 3%, 5% 이상의 득표율을 확보한 정당들에게만 의석을 부여하는 방식으로 문턱조항을 두고 있음. 우리나라의 경우, 유효투표총수의 3%이상을 득표하였거나 지역구국회의원총선거에서 5석 이상의 의석을 차지한 정당에 대해 득표비율에 따라 비례대표 국회의원 의석을 배분하도록 하고 있음(공직선거법 189조(비례대표국회의원의석의 배분과 당선인의 결정·공고·통지)).

제도의 효과

비례대표제는 각 정당이 지지율에 걸맞은 의석을 확보하게 해 사표를 방지하고, 득표와 의석 간의 비례성을 높일 수 있는 제도임. 아울러 우리나라에서는 특정 지역에서 특정 정당의 의석 독점을 완화시키는 효과도 있음.

19대 총선에서 새누리당은 영남(경남․경북․부산․대구․울산) 지역구 선거에서 후보자가 평균 54.7% 득표하고도 94.0%의 지역구 의석을 획득했고, 민주통합당도 호남(전남․전북․광주) 지역구 선거에서 45.8%의 득표로 83.3%의 지역구 의석을 획득하였음. 두 거대 정당이 득표한 것보다 많은 의석을 차지해 유권자의 지지를 왜곡하는 결과가 나타남.

	영남지역(경남․경북․부산․대구․울산-총 67석)			호남지역 (전남․전북․광주-총 30석)
	득표율(%)	의석수	의석율(%)	득표율(%)	의석수	의석율(%)
새누리당	54.7	63	94.0	5.4	-	0
민주통합당	20.1	3	4.5	53.1	25	83.3
자유선진당	0.2	-	0	0.2	-	0
통합진보당	8.1	-	0	16.2	3	10.0
무소속	10.2	1	1.5	24.6	2	6.7

<표> 제19대 총선 영남지역, 호남지역의 득표율의 의석율

하지만 비례대표를 확대하면 득표율과 의석율의 불비례성을 상당히 보정할 수 있음. 특히 독일과 같은 혼합형 비례제를 도입하면, 정당득표율에 비례하여 의석을 배분받아 득표와 의석 간의 비례성을 매우 높일 수 있음.

선관위가 제안한 ‘권역별 비례대표제(연동형 선거제도)’는 현재 우리가 실시하고 있는 병립형 선거제도보다 사표 방지와 비례성 확대에 효과적임.

평가 의견

비례대표제는 득표와 의석 간의 비례성 증가, 지역에서의 의석 독점 완화, 소수정당의 원내 진입 등의 정치적인 효과를 있다는 점에서 한국정치의 문제점을 해결할 바람직한 방안임. 다만 비례대표제가 유의미한 비례성을 확보하기 위해서는, 현재 전체 의석의 18%(300석 중 54석)에 불과한 비례대표 의석 비중을 획기적으로 늘려야 함(최소한 전체 의석의 50%).

연동형 선거제도(혼합형 비례제)가 병립형 선거제도(혼합형 다수제)보다 사표방지와 비례성 확대에 더 효과적인 제도임.

권역별 비례대표를 도입하려면, 권역별 비례대표 의석수를 대폭 확대하는 것이 전제되어야 효과를 낼 수 있음.

쟁점 2. 국회의원 정수 확대

논의 배경

한국 사회에서 ‘국회의원 정수 확대’는 여러 정치개혁 의제 가운데 가장 뜨거운 감자임. 그러나 국민의 의사를 대변해 법을 제정하고, 거대한 행정부와 사법 권력을 견제하기 위해 몇 명의 대표가 적정한지 논의하는 것은 금기의 영역일 수 없음.

또한 2014년 10월 30일, 선거구 간 인구편차를 2대 1로 조정하라는 헌법재판소 결정에 따라 인구편차 허용한계를 벗어난 선거구만 59개인 상황에서 현실적으로도 국회의원 정수 논의를 피하기 어려움. 범국민적 논의를 시작해야 할 때임.

2015년 3월 기준. 35개 선거구 상한 인구수 초과, 24개 선거구 하한 인구수 미달. 중앙선거관리위원회 자료

제도의 운영 및 현황

한 나라의 국회의원 숫자를 정하는 보편적 규칙은 없으며 각 국가마다 독특한 역사와 제도적·문화적 구조 속에서 의원 정수를 정하고 있음. 하지만 한 나라의 국회의원 정수는 입법부의 규모와 힘을 나타내주는 지표로서 적정한 수를 보장해 대표성을 확보해야 함.

헌법 41조 2항에 따르면, ‘국회의원 수는 법률로 정하되 200인 이상으로 한다’고 규정하고 있고, 구체적인 수는 국회의원 선거 때마다 선거구획정위원회가 선거구 획정안을 제출하면 국회에서 검토해 확정하고 지역구 의석수에 따라 비례대표 의석수를 조정해 공직선거법에 명시하는 방식으로 정해오고 있음. 그간 우리는 몇 차례 조정을 거쳐 19대 국회 총 의석수는 300석임(공직선거법 제21조 ①국회의 의원정수는 지역구국회의원과 비례대표국회의원을 합하여 299인으로 하되, 각 시·도의 지역구 국회의원 정수는 최소 3인으로 한다. 다만, 세종특별자치시의 지역구국회의원 정수는 1인으로 한다).

우리나라 1948년 제헌국회 의석은 200석이었음. 당시 인구는 2천 만 명으로, 국민 10만 명 당 1명의 대표를 가질 수 있었음. 인구가 5천 만 여 명인 2015년 현재 19대 의석은 총 300석으로, 국민 16만 8천 여 명 당 1명의 대표를 가지고 있음. 2015년 기준으로 인구는 1948년과 비교해 두 배 이상 증가했지만 의원 1명 당 대표성은 크게 낮아진 것임.

<표> 국회의원 의석 당 인구수 비교

	총 인구수(명)	의석수	의석 1석 당 대표하는 인구수(명)
제헌 국회(1948)	20,188,641*	200	100,943
13대 국회(1988)	43,410,899**	299	145,186
19대 국회(2012)	50,617,045***	300	168,723

*1949년 총 인구수(통계청) **1990년 총 인구수(통계청) ***2015년 총 인구수(통계청 추계 인구)

주요 국가들의 국회의원 1명이 대표하는 인구수를 비교해보면, 독일 의원 1명이 대표하는 인구수는 13만 5천 여 명, 프랑스는 11만 5천 여 명, 영국은 9만 8천 여 명이며, 우리나라와 인구 규모가 비슷한 스페인은 의원 1명 당 8만 5천 여 명을 대표하고 있음. 이를 통해 우리 국회의 인구수 기준 대표성이 크게 낮다는 것을 확인할 수 있음.

국가명	총 인구수(명)*	직접 선출하는 의원의 총수**	의원 1인당 대표하는 인구수
이탈리아	61,680,122명	945명	65,270명
스페인	47,734,941명	558명	85,546명
영국	63,742,977명	650명	98,066명
프랑스	66,259,012명	577명	114,834명
독일	80,996,685명	598(+a)명	135,446명
대한민국	50,617,045명***	300명	168,723명

<표> 주요 국가 의석수 및 1석당 인구수

*출처 : CIA THE WORLD FACTBOOK (2014년 기준)

**출처 : IPU PARLINE DATABASE (독일, 영국, 프랑스는 하원만 직접 선출, 스페인과 이탈리아는 하원과 상원의 일부를 선출함)

*** 총 인구수는 통계청에서 제공하는 2015년 추계 인구임.

제도의 효과

우리나라는 정당의 수명이 짧고 주권자의 민의를 제대로 대표해오지 못했기 때문에 정당, 정치인, 국회에 대한 불신이 매우 높음. 이런 조건에서 국민의 세금으로 국회의원 수를 늘리는 것에 회의적인 의견이 많은 것이 현실임.

국회의원의 역할은 주권자인 국민들이 원하는 바를 대표하여 법을 만들고, 행정부가 제대로 집행하는지 감독하는 것임. 의회가 제 기능을 충분히 할 수 있을 만큼의 국회의원 숫자가 보장되지 않으면 행정부를 견제할 힘이 약해지고, 다양한 요구를 반영하는 제대로 된 입법 활동에 제약이 생길 수 있음.

집단으로 국회의원의 숫자가 증가하면 개별 국회의원의 특권은 줄어들 수 있고, 진입 장벽이 낮아져 후보자 간 검증과 정책 경쟁은 강화되며, 새로운 정치인이 국회에 더 많이 진출할 수 있음. 또한 자원외교 비리, 4대강 사업 비리 등과 같이 대통령과 행정부 관료들이 낭비해 온 세금을 감시하고 감독할 국민의 대표도 더 늘어나게 됨.

평가 의견

우리나라 국회의원이 국민들의 요구를 제대로 반영하고 충족하지 못하는 것은 사실이지만, 정치 불신이 국회의 권한과 역할을 축소하는 방향으로 흐르는 것은 문제임. 다양해진 사회 구성원들의 다양한 정치적ㆍ입법적 요구를 반영하고, 비대해진 행정 권력을 견제하기 위해 국민의 대표자인 국회의 기능을 활성화하고, 의원정수를 확대하는 방안에 찬성함. 물론 이때 예산 동결, 불필요한 특권 폐지 등 국민들이 수긍할 만한 조치가 병행되어야 함.

아울러 국민의 대표인 국회의원의 의정 활동은 모든 유권자에게 투명하게 공개되어야 하고, 각 국회의원이 어떤 유권자를 대변하는지 정보가 충분히 제공되어 유권자가 일상적으로 평가할 수 있도록 국회 개혁이 이뤄져야 함.

쟁점 3. 선거구획정위원의 독립적 구성과 획정 기준의 법제화

논의 배경

지난 5월 29일 국회는 선거구획정위원회의 획정안을 국회가 수정할 수 없도록 하는 공직선거법 개정안을 처리하였음.

선거구획정위원회가 제출하는 획정안에 법적 구속력을 부여하는 등 획정위의 권한을 강화한 만큼 획정위원 구성의 중립성과 독립성이 보장되어야 하고, 선거구 경계를 획정하는 기준을 구체적이고 명확하게 마련하는 것이 필수적임.

제도의 운영 및 현황

선거구는 유권자들이 한 명 혹은 여러 명의 대표를 선출하기 위한 지리적 경계를 말함. 이 경계를 어디에, 어떻게 획정할 것인가는 의원들의 이해관계가 걸린 문제이기 이전에 선거구간 유권자의 표의 가치를 동등하게 만드는 중요한 일임.

그동안 우리 국회의원 선거구의 인구편차 기준은 헌법재판소의 결정에 따라 정해져왔음. 15대 총선은 1996년 헌법재판소 결정에 따라 선거구간 인구수의 상한과 하한을 4.4:1로 하였고, 16대 총선은 3.88:1, 그 후 2001년 헌법재판소의 새로운 결정에 따라 17대 총선은 2.8:1, 18대 총선과 19대 총선은 3:1의 인구편차를 지켰음.

한편 공직선거법은 선거구획정의 원칙을 ‘인구·행정구역·지세·교통 기타 조건을 고려하여 획정’하되, ‘자치구·시·군의 일부를 분할하여 다른 국회의원 지역구에 속하지 못하게 한다’ 고만 규정하고 있어 구체적인 절차와 원칙을 제시하지 못하고 있음.

현행 공직선거법 제25조(국회의원지역구의 획정) ①국회의원지역선거구(이하 "국회의원지역구"라 한다)는 시·도의 관할구역안에서 인구·행정구역·지세·교통 기타 조건을 고려하여 이를 획정하되, 자치구·시·군의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하게 하지 못한다. 다만, 제21조(국회의 의원정수)제1항 본문 후단의 요건을 갖추기 위하여 부득이한 경우에는 그러하지 아니하다.

또 선거구획정위원회의 소속과 구성은 지난 5월 29일, 공직선거법 개정으로 국회의장 산하에서 중앙선거관리위원회 산하에 두는 것으로 변경되었고, 소관 상임위원회가 학계‧법조계‧언론계‧시민단체‧정당 등으로부터 추천받은 사람 중 8명을 선정하고, 중앙선관위원장이 1명을 위촉해 총 9명으로 구성하도록 변경되었음. 하지만 이러한 법 개정에도 불구하고 정당의 영향력으로부터 독립적인 인사를 추천하기 위한 절차에 대해서는 규정하지 않고 있음.

개정 전 공직선거법 제24조(선거구획정위원회) 국회의원선거구획정위원회는 국회의장이 교섭단체대표의원과 협의하여 11인 이내의 위원으로 구성하되, 학계·법조계·언론계·시민단체 및 선거관리위원회가 추천하는 자중에서 위촉하여야 한다.

선거구획정위 구성 시점도 법에 명시해 선거 18개월 전에 구성하고, 국회는 선거 1년 전까지 선거구 경계를 최종적으로 확정짓도록 했음. 또 획정기준을 명백하게 위반하는 경우를 제외하고 국회가 획정위원회의 획정안을 수정할 수 없게 하여 선거구획정위원회의 권한을 강화하였음.

단, 2016년에 실시되는 20대 총선에 한해 획정안을 선거일전 6개월까지 국회의장에게 제출함.

그러나 이러한 긍정적인 법 개정에도 불구하고, 여전히 선거구 획정의 원칙과 절차, 중립적이고 독립적인 획정위원 구성 방법 등에 대한 구체적인 가이드라인은 부재한 상황임.

평가 의견(제언)

선거구 획정은 지역 유권자들의 대표성과 직결되는 민감한 사항임. 따라서 총 의석 규모와 지역구·비례대표 의석 규모, 선거구별 인구편차 기준, 인구기준일 등 선거구 획정 기준을 국회가 명확히 법률에 규정하지 않고 외부 인사로 구성된 선거구획정위원회에 위임할 경우 사회적 논란과 갈등이 증폭될 수 있음. 더욱이 지난 5월 29일 법 개정으로 획정안에 대한 국회의 수정 권한이 폐지되고 1회에 한해 수정요구만 할 수 있도록 된 만큼, 그 근거가 되는 획정 기준은 보다 분명하게 법에 명시하는 것이 필요함.

현행 공직선거법은 총 의석 규모만 정하고 있을 뿐, 지역구와 비례대표 의석 비율이나 의석수를 정하지 않고 있음. 그 결과 선거구 획정 과정에서 지역구 의석수가 늘어나는 만큼 비례대표 의석수를 편의적으로 축소하는 시도가 반복되어왔음. 이에 지역구와 비례대표 의석 비율을 최소한 2:1로 법제화해 비례대표 적정 수를 보장하거나 혹은 의원 1명 당 대표하는 적정 인구수를 정해 인구 증감에 따른 적정한 의원 정수를 정하는 등의 방법을 도입할 필요가 있음. 또한 그동안 헌법재판소 결정에 근거해 조정되어온 선거구별 인구편차 기준을 범국민적 합의를 통해 공직선거법에 명시해 국민들이 지지하고 신뢰할 수 있도록 만드는 것이 필요함.

선거구획정위원은 인선 권한을 갖게 된 여야 정당과 선관위원장이 유권자가 수긍할 만한 공정하고 능력 있는 인물을 추천받아 선정해야 하고, 선정 사유도 구체적으로 밝혀 신뢰성을 높여야 함. 또한 선거구 획정 과정의 공정성과 신뢰성을 높이는 방안으로, 선거구획정위원회 회의록을 속기 방식으로 기록해 선거 후 일정 기간이 경과 한 후 공개하는 방안을 도입할 필요가 있음.

쟁점 4. 중선거구제 도입

논의 배경

사표를 줄이고 득표한 만큼 의석을 가질 수 있도록 하는 방안으로, 새정치민주연합 의원들은 하나의 선거구에서 2~5명을 선출하는 중선거구제 도입 검토를 지속적으로 제안하고 있음.

그러나 중선거구제는 소선거구제에 비해 비례성이 높은 선거제도임에도 불구하고 여러 부작용이 커 이 제도를 택한 민주국가를 찾아보기 어렵고, 그나마 이 제도를 시행했던 일본과 대만도 여러 문제점 때문에 이 제도를 폐지했다는 점에서 심도 깊은 검토가 필요함.

제도의 운영 및 현황

선거구의 크기는 한 선거구에서 몇 명을 선출할 것인지를 결정하는 요소로, 득표와 의석 사이의 비례성에 영향을 줌.

선거구 크기의 유형은 한 선거구에서 1명을 선출하는 소선거구제, 2~5명 선출하는 중선거구제, 6인 이상을 선출하는 대선거구제가 있으며, 선거구 크기가 혼합되어 있는 복합선거구제도의 유형도 있음. 그 가운데 중선거구제를 적용하는 국가는 아일랜드, 몰타, 오스트레일리아(상원), 아프가니스탄, 요르단 등임.

중선거구제 하에서 당선자 결정 방식은 유권자들이 정당과 무관하게 더 많이 선호하는 후보 순으로 표시해 이를 집계하는 방식(단기이양식)과 다수대표제와 같이 유권자는 1표만을 행사하고 다수표를 얻은 순위에 따라 당선자를 결정하는 방식(단기비이양식)이 있음.

우리나라의 경우 제9대 총선(1973년)부터 제12대 총선(1985년)까지 한 선거구에서 2명을 선출하는 중선거구제를 적용하였으며, 제4회 지방선거(2006년)부터 기초의회 의원을 한 선거구에서 2~4명 선출하는 중선거구제를 운영하고 있음. 우리나라의 경우 유권자는 1표만을 행사하고 다수표를 얻은 순위에 따라 당선자를 결정하는 방식(단기비이양식)을 택하고 있음.

제도의 효과

소선거구제에서는 단순다수득표자 1명이 1개 의석을 독점하지만, 선거구의 크기가 커질수록 후보자들이 득표한 것에 비례하여 의석을 나눠 가질 수 있음. 그런 점에서 중선거구제가 현행 소선거구 단순다수제보다는 비례성이 높고 사표가 줄어드는 제도임.

하지만, 선거구의 크기가 클수록 득표율이 낮아도 당선될 가능성이 높아져 대표성의 문제가 생길 수 있음. 중선거구제를 적용하고 있는 기초의회 선거를 살펴보면, 2014년 제6회 지방선거에서 3명을 선출하는 강원도 삼척시나선거구에 12명 후보가 출마하여 각각 16.53%, 14.33%, 12.3%를 득표한 후보들이 당선된 바 있음.

또한 중선거구제는 돈과 정책 제공 능력이 뛰어난 거대 정당, 집권당, 지역 토호들에게 절대적으로 유리한 제도임. 특히 한 정당이 한 지역구에서 복수의 후보를 공천하게 되어 정당투표보다 인물투표 경향이 강화되면서 금권 부패 정치가 만연해질 수 있고, 득표율이 낮아도 당선될 가능성이 높아 투표를 통한 심판 기능이 퇴색함.

후보자가 늘어남에 따라 유권자들이 후보들을 인지하고 비교해 지지후보를 선택하기까지 정보비용이 상당히 증가함.

평가 의견

중선거구제가 소선거구제에 비해 득표와 의석 간 비례성이 증가하는 효과는 있지만, 여러 명이 선출되기 때문에 득표율이 낮아도 당선될 가능성이 높아져 대표성의 문제가 생기게 됨.  또한 돈과 자원의 동원능력이 있는 거대 정당, 지역 토호세력들에게 절대적으로 유리하고, 특히 한 정당이 한 지역구에서 복수의 후보를 공천하면서 정당투표보다 인물투표 경향이 강화되어 금권 부패 정치가 만연해질 수 있다는 점에서 오히려 개혁에 반하는 제도라 평가함.

일본의 경우에도 이러한 문제점 때문에 1994년, 중선거구제를 폐지하고 새로운 혼합형 선거제도를 도입한 바 있음.

쟁점 5. 석패율제 도입

논의 배경

한국 정치에서 나타나는 고질적인 지역주의를 완화하기 위한 방법으로 새누리당과 새정치민주연합이 석패율제에 찬성하고 있음.

거대 양당의 불모지인 영호남 지역에서 후보들이 ‘부활 당선’ 할 수 있는 가능성을 열어두어 적극적인 선거운동과 정당 활동을 수행함으로써 지역주의를 완화할 수 있다는 취지이나,  시민사회에서는 비례대표의 취지를 왜곡하고 중진 기득권 지키기 용으로 오용될 수 있어 반대 의견도 제기되고 있음.

제도의 운영 및 현황

석패율제는 현행 공직선거법이 금지하고 있는 동시 입후보를 허용하여, 시·도 단위로 지역구와 비례대표 동시에 후보로 등록할 수 있도록 하고, 이들 중 지역구에서 가장 아쉽게 낙선한 후보를 비례대표로 당선시키는 제도임.

공직선거법 제37조 ③누구든지 같은 선거에 있어 2 이상의 선거인명부에 오를 수 없다.

이 때 지역구에서 낙선한 후보자 가운데 비례대표로 부활 당선시키는 기준은 석패율 즉, 아깝게 떨어진 비율임. 낙선자의 득표수가 얼마만큼 당선자의 득표수에 근접하였는지를 백분율로 계산하여 낙선한 후보자들 중 백분율이 가장 높은 후보자를 비례대표로 당선시키는 것임. 예를 들어, A후보가 5만 표를 득표해 당선되고 B후보가 4만 표를 득표해 낙선한 경우, B후보의 석패율은 80%가 됨.

석패율 = (낙선 후보자 득표수/당선 후보자 득표수)×100

일본은 국가 단위에서 석패율제를 사용하는 유일한 나라로 1996년 중의원 선거부터 도입하였음. 일본의 경우 비례대표 명부 동일 순위에 2인 이상의 동시 입후보자를 배치하며, 석패율이 가장 높은 후보자를 비례대표로 당선시키고 있음. 이때 중복 입후보자가 지역구에서 유효투표수의 10% 이상을 득표하지 못하면 석패율제를 적용받지 못함.

한편 지난 2월, 중앙선관위는 정치관계법 개정 의견을 발표하면서 일본의 석패율제를 변형해  적용하는 안을 제시함.

중앙선관위가 제시한 안은 동시 입후보제를 허용하고 지역구에서 낙선한 후보자 가운데 상대 득표율(해당 후보자의 투표수 / 해당 지역구의 후보자 1인당 평균득표수)이 가장 높은 후보를 비례대표 당선자로 결정하는 것임. 당선인을 결정하는 조건으로 동시 입후보자의 득표수가 해당 지역구 유효투표 3% 미달하는 경우와 해당 시ㆍ도에서 소속 정당의 지역구 당선자가 그 시ㆍ도의 전체 지역구의 1/5 이상 차지한 경우에는 적용받지 못하게 하였음.

제도의 효과

석패율제 하에서는 지역구에서 낙선하더라도 많이 득표한다면 비례대표로 부활 당선할 수 있는 가능성이 있기 때문에 적극적인 선거운동과 정당 활동을 유인하는 동기가 될 수 있음. 지역구에서 당선 가능성이 낮더라도 전국적으로 잘 알려진 후보자를 공천하여 지역 기반을 확대하고 정당에 대한 지지를 높이는 효과를 낼 수 있음. 취약 지역에서 중복 입후보한 후보자가 비례대표로 부활 당선해 지역주의 완화에 긍정적인 영향을 줄 수 있음.

반면, 지역구 유권자가 낙선시킨 후보를 비례대표로 부활시켜 유권자의 의사를 왜곡시키는 문제가 있음.

또한 비례대표제는 득표율과 의석율의 불비례성을 교정하고 다양한 직능 대표와 전문가, 소수 집단의 대표를 선출하기 위한 제도인데 이를 지역구에서 낙선한 후보자로 충원해 비례대표 제도의 취지와 기능을 왜곡할 수 있음.

부활 당선 여부가 지역구에 출마한 인물의 득표 결과에 의해 이루어져, 1위 대표제에서와 같이 인물 중심의 선거경쟁을 심화시키고 정당 간 정책경쟁을 어렵게 만들 수 있음.

평가 의견

석패율제 도입으로 영호남에 출마한 두세 명의 후보가 비례대표로 구제된다고 해서 지역주의 가 완화될 수 있을지 의문임. 한국 정치에서 지역주의는 정당과 정치인이 자신의 정치적 이해를 위해 지역 간 갈등을 부추기고 이용하는 과정을 통해 공고해졌음. 지역주의가 우리 정치에서 가장 큰 문제이고 이를 해소하기 위한 목적이라면 지역주의에 기대 정치적 이득을 보려는 정치권의 구태부터 없애려는 노력이 선행되어야 함.

또한 지역구 출마자의 비례대표 부활당선으로 정책전문성과 소수자대표성을 강화하는 비례대표제 도입의 취지를 왜곡하고, 일부 중진 의원들의 기득권 지키기에 악용될 가능성이 크다는 점에서 반대 의견임.

쟁점 6. 국민경선제(오픈프라이머리) 법제화

논의 배경

현행 공직선거법은 정당이 공직선거의 후보자를 선출하는 절차가 민주적이어야 한다고 명시하고 있음. 그러나 각 정당의 공천은 밀실 공천, 계파 정치라고 불리며 선거 때마다 갈등의 원천이 되고 있으며 이로 인해 정당에 대한 유권자들의 불신도 가중되고 있음.

공직선거법 제47조(정당의 후보추천) ②정당이 제1항의 규정에 따라 후보자를 추천하는 때에는 민주적인 절차에 따라야 한다.

새누리당과 새정치민주연합이 후보 선출 과정에서부터 유권자의 의사를 수렴한다는 의미로 일반 유권자의 지지에 의해 정당 후보를 선출하는 국민경선제 법제화를 주장하고 있으나, 시민사회에서는 정당의 자율성을 침해할 뿐 아니라 기성 정치권에 더 유리한 제도라는 점에서 반대 의견이 제기되고 있음.

제도의 운영 및 현황

국민경선제는 당원과 비당원을 구분하지 않고 유권자들이 정당의 후보자 선출에 참여할 수 있도록 하는 제도임.

현재 정치권에서 논의하고 있는 완전국민경선제는 국회의원 또는 대통령 후보를 선출할 때 해당 지역의 주민등록이 되어있는 선거권자들에게 1인 1표 직접 선거권을 부여해 후보를 선출하는 제도임. 상대 정당의 경쟁력이 약한 후보를 일부러 지지하는 ‘역선택’을 방지하기 위해, 같은 날 국민경선을 치르도록 하거나 하나의 정당에 대해서만 경선에 참여할 수 있도록 하는 방안이 제안되고 있음.

미국의 예비선거 제도는 각 정당의 후보 선출에 참여하는 대상을 어디까지 확대하느냐에 따라 폐쇄형, 준폐쇄형, 개방형으로 구분됨. 폐쇄형은 정당 지지를 확실하게 표현하고 예비선거 참여에 등록한 유권자들에게만 허용하는 것이며, 개방형은 지지 정당을 표명하거나 등록을 요구하지 않고 일반 유권자들에게 참여를 확대하는 방식임.

제도의 효과

일반 유권자들이 정당의 운영에 참여함으로써 비민주적이고 폐쇄적인 공천 방식을 개선할 수 있음. 유권자들의 지지에 의해 후보가 결정되므로 정치와 선거에 대한 관심이 높아지고 정당의 후보 선출 과정이 공개되어 정당의 개방성과 투명성이 확대될 수 있음.

반면, 국민경선제는 후보선출 선거인단을 일반 유권자로 확대하기 때문에 인지도와 동원력에 크게 좌우지될 수 있음. 지역 주민 등 유권자를 쉽게 동원할 수 있는 현역 의원이나 지역구 당원협의회 위원장에게 유리한 제도임.

또한, 같은 당 소속 후보자들이 지지자 및 일반 유권자를 대상으로 경쟁하는 구조이므로 선거 캠페인도 인물 중심, 인기 위주로 진행될 수 있고, 같은 맥락에서 정당 정체성의 중도화를 촉진해 이념적 정체성을 약화시킬 수 있음.

평가 의견

그동안 한국의 거대 정당들은 소수 엘리트 중심으로 정당 운영과 공천을 해왔고, 이로 인해 정당과 정치에 대한 국민들의 불신이 심화되었음. 그런 점에서 상향식 공천 방식인 국민경선제가 정당 민주주의 발전에 기여하는 측면이 있지만, 다른 한편으로는 지역 주민 등 유권자를 쉽게 동원할 수 있는 현역 의원이나 지역구 당원협의회 위원장에게 유리한 제도라는 점에서 오히려 민주주의를 왜곡하는 방향으로 이용될 수 있음.

또한 국민경선제를 법제화해 모든 정당에게 강제하는 것은 자발적인 정당 활동을 침해하는 것으로 부적절함. 후보를 일반 유권자의 참여와 지지로 결정할 것인지, 당 내부의 기준에 따라 결정할 것인지 등 정당이 자신의 정체성에 따라 후보를 공천하는 방법은 전적으로 그 정당이 결정할 몫임. 이를 법률로 강제하는 것은 바람직하지 않음.

참여연대 이슈리포트

국회의원 선거제도의 쟁점과 평가 의견

발행일  2015. 06. 17.

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