정치자금제도의 투명성, 민주성 확보방안

심지연(경남대), 김민전(경희대)

1. 머리말

재계가 정치권의 부당한 정치자금 제공 요구에 응하지 않겠다고 선언한 데 이어 진념(陳稔) 부총리 겸 재정경제부 장관이 23일 ‘법인세 1%의 정치자금 할당’ 방안을 제안함으로써 올 지방선거와 대통령선거를 앞두고 정치자금 조성문제를 둘러싼 논의가 확산되고 있다. 이런 와중에 가장 깨끗한 정치인의 한사람으로 알려져 있던 민주당 대선후보 경선주자인 김근태 상임고문이 3일 양심선언을 통해 2000년 8·30 전당대회에서 권노갑 전 고문으로부터 받은 2000만원을 비롯해 2억4000여만원의 불법적 선거자금을 사용한 것으로 밝힘에 따라 정치부패의 핵심으로 간주되어 오던 정치자금문제에 대한 대대적인 수술의 계기가 마련되었다.

정치자금은 정치의 모유라는 한 정치가의 말에서 볼 수 있듯이 정치자금은 효율적인 정치활동을 위하여 없어서는 안된다. 알렉산더의 지적처럼 돈은 정당이나 정치인을 위해 지지를 동원하고, 영향력 확보를 도와주는 자원으로 전환될 수 있다. 이처럼 돈이 정치권력과 직결되어 있기 때문에 정당과 정치인은 돈을 확보하기 위해 모든 노력을 다하고 있고, 또 기업등 각종 이익단체는 정치자금을 제공하는 대신 영향력을 행사하고자 하게 되는데, 여기에서 각종 이권을 매개로 정치권과 각종 이익단체가 유착하여 국가정책의 방향을 왜곡하게 되는 정치부패가 생겨나게 된다.

) Herbert Alexander(ed), Comparative Political Finance in the 1980s (Cambridge : Cambridge University Press, 1989), 10쪽.

이렇듯 돈이 정치, 나아가서는 국가정책에 미칠 수 있는 영향력이 너무나 크기 때문에 대부분의 나라는 법으로 허용되는 돈과 허용되지 않는 돈을 명문화하고 있다. 즉, 정치자금을 어디에서 충당하여 누가 주체가 되어 어디에 쓸 것인가 하는 것을 규제하고 있는 것이다. 각 나라의 정치자금에 대한 규제는 영국과 같이 공직 후보자의 지출을 제한하는 지출규제형에서 미국처럼 지출총액에 대한 규제는 하지 않고 정치자금의 기부한도를 설정하는 수입규제형에 이르기까지, 정치자금의 상당부분을 국고로 지원하고 있는 독일형에서 국고보조를 거의 하고 있지 않는 영국형에 이르기까지, 그리고 정치자금의 모금과 지출이 정당을 중심으로 일어나는 영국·독일형에서 개인후보자중심으로 정치자금이 모금·지출되는 미국형에 이르기까지 매우 다양하다.

심지연·김민전의 논문에서 볼 수 있듯이, 정치자금제도가 정당이 주로 누구의 목소리를 대변하는지, 정당과 의원간의 관계, 정당과 유권자간의 관계 등에 영향을 미치고 있기 때문에 본 논문에서는 정치부패의 근절을 위한 투명성 확보는 물론 정당정치의 민주성을 고양할 수 있는 정치자금제도를 모색해 보고자 한다.

)  이에 관해서는 심지연·김민전, □정치자금제도와 정당정치 -미·영·독·일 4개국 비교연구,□ 『21세기 한국정치의 개혁과 발전 : 한국정치·비교정치』 (2001년도 한국정치학회 연례학술회의 발표논문) 참조.

먼저 우리의 정치자금제도가 역사적으로 어떠한 과정을 거쳐 제도화되었고, 또 어떻게 변화하여 오늘에 이르게 되었는지, 그리고 그러한 변화는 어떠한 배경과 의도 하에 이루어졌으며 어떤 의미를 지니고 있는지를 분석함으로써 현 정치자금제도가 정치부패를 근절시키는데 실패할 수밖에 없었던 원인을 분석하고자 한다. 그리고 나서 정치부패를 근절하고 정당정치의 민주화 나아가서는 한국 민주주의의 제도화를 고양할 수 있는 정치자금제도를 모색해 보고자 한다.

2. 정치자금제도의 역사적 변천

한국현대정치에서 정치자금에 관한 최초의 법률은 미군정이 1946년 2월 23일자로 법령 제 55호를 통해 공포한 □政黨에 關한 規則□이었다. 이 규칙은 제1, 2공화국을 거쳐 그대로 효력을 발휘하다가 5·16 이후 □政黨法□이 제정되면서 정치자금에 관한 조항을 삽입됐고, 뒤를 이어 1965년 □政治資金에 關한 法律□(약칭 정치자금법)이 제정되어, 이후 11차례 개정되어 오늘에 이르고 있다.

이렇게 정치자금 관련법을 고칠 때마다 그 명분은 정치자금제도를 양성화·제도화하기 위한 것이라고 주장되었으나 어늘에 이르기까지 정치자금과 관련한 부패와 비리는 그치지 않고 있는데, 이는 법의 제개정 과정에서 시민사회의 목소리가 전혀 반영되지 않고 선거를 앞두고 선거자금을 보다 원활한 조달하고자 하는 정치권의 목소리가 주로 반영된 때문이라고 생각된다.

(1) 제정 배경

미군정이 공포한 군정 법령 55호는 정치활동에 종사하는 3인 이상의 단체를 군정청에 등록하고 사무관계와 회계업무를 보고하도록 하는 것을 골자로 했다. 이에 대해 공산당을 비롯한 좌익진영의 정당과 사회단체들은 이 법령이 자유로운 정치활동을 구속·저해할지 모른다는 우려를 표명했다.

) 군정법령 55호 중 □黨資金會計□에 관한 부분은 다음과 같다.

□各政黨은 全資金과 財産에 對한 精確한 會計를 帳簿에 記入할 事. 此 會計簿는 黨事務所에 安全히 保管하야 署名捺印한 此 檢閱擔當 委任狀을 所携한 官吏가 公報局權限을 代行하야 檢閱할 때는 執務時間中 何時든지 利用할 수 있게 할 事. 黨은 財産과 收入支出의 關한 精確한 報告書를 當年 各期 最後日 以前에 書留郵便으로 所轄 登錄官署에 提出할 事.

此 報告書에는 黨에 對하야 資金 또는 價値 잇난 物資를 寄附한 各人의 姓名 住所(또는 寄附의 他出處)와 各 寄附金額을 記入할 事.

諸般 收入의 實際 出處와 諸般 支出의 最後 受納者도 알 수 잇스면 特記함이 可함.□

이들은 공동대책을 마련하기 위해 대표를 선발하여 군정청을 방문하고 법령에 관한 질의 응답을 가진 후 이 법령의 의도가 정치활동의 자유를 제한하는 내용을 규정한 것이라는 결론을 내리고 반대입장을 분명히 했다. 운용 여하에 따라서는 정치활동 일체를 거부하는 결과를 초래하게 되므로 이 법령은 민족통일을 분열시킬 위험이 농후하다는 것이다. 그리고 임시정부의 수립을 지연시킬 뿐만 아니라 인권 및 기본권을 근본적으로 무시하고 있기 때문에 정치활동을 억제하는 것으로 인정하지 않을 수 없다고 주장하고, 이의 수정을 요구했다. 정당 등록의 필요성은 시인하나, 등록방법이 반민주적이라는 것이었다.

) 『朝鮮人民報』, 1946년 2월 27일.

) 『朝鮮人民報』, 1946년 3월 24일.

당시 좌익진영이 가장 우려한 부분은 이 법령의 재정·회계조항이 아니라, 당원 명부를 제출하도록 규정한 제3조 □나□항이었다. 미군정이 좌익진영에 소속된 당원들을 탄압할지도 모른다고 예상했기 때문에, 당원의 정확한 주소를 도지사에게 제출하도록 한 조항에 대해 크게 반발한 것이다. 좌익진영의 저항이 거세지자, 미군정은 독소조항이라고 지적된 조항을 폐지한다고 발표했다. 미군정이 3조 □나□항의 폐지방침을 밝히자, 좌익진영은 감사의 뜻을 표하고 미군정이 중대 법령을 실시할 경우 미리 민의를 파악하여 오류가 없도록 해 줄 것을 당부했다. 이로써 정당등록문제를 놓고 발생한 미군정과 좌익진영 사이의 갈등은 막을 내렸다.

) 3조 □나□항은 다음과 같다.

□各 政黨은 黨員居住地 各 道知事에게 黨員의 正確한 住所를 記入함.

該道 居住黨員의 精確한 名簿를 書留郵便으로 提出할 事.

此 名簿에는 各 黨員이 署名捺印할 事.

此 提出은 一千九百四十六年 三月三十一日에 書留로 郵送 完了할 事.□

) 군정 법령 제 55호에 관한 좌익진영의 반발과 군정의 대응에 대해서는 심지연, 『人民黨硏究』 (경남대 극동문제연구소, 1991), 85 ~ 87쪽 참조.

) 『朝鮮人民報』, 1946년 4월 17일.

당원명부 제출로 존립 자체가 위태롭게 되었다고 생각하고 다른 조항은 대수롭지 않은 문제로 간주한 결과였다. 이 때문에 이들은 일차적으로 군정 법령 55호의 폐지가 아닌, 수정에 나서 이를 관철시키는데 성공했다. 군정법령의 수정에 만족한 좌익진영은 법령의 효력을 인정하여 군정청에 정당등록을 마쳤다. 그렇지만 이것이 좌익진영의 존립 기반을 영원히 잃는 결과를 초래하게 될 것이라는 데까지는 생각이 미치지 못했다. 자신들의 수용으로 군정 법령 55호가 대한민국 정부가 수립된 이후에도 그대로 존속하여 법률로서 효력을 갖게 되리라는 것은 예상하지 못한 것이다.

군정 법령 55호에는 좌익진영이 생각한 것보다 독소조항이 훨씬 많았다. 정당의 재정·회계 조항을 비롯하여 당 본부나 지부를 등록하지 않고 이전할 경우 당에 해체명령을 내릴 수 있는 조항이 있었다. 그럼에도 불구하고 이에 대한 대비를 등한시했다. 재정문제는 제쳐놓고라도 정국의 불안정과 정치적인 탄압으로 좌익진영은 주소를 자주 옮길 수밖에 없는 현실을 감안하지 않고 법률로 인정하고 수용한 것이다. 결국 1949년 10월 19일 대한민국 정부가 미군정 법령 55호의 □정당관리규정□에 의거하여 남로당과 근로인민당을 위시하여 133개 정당 사회단체의 등록을 취소하는 사태가 일어나고 나서야 비로소 좌익진영은 미군정의 진정한 의도가 무엇이었는지 알아차리게 되었다.

) 법령 55호 2조 정당관리규정의 □政黨事務所□항 의 내용은 다음과 같다.

□各 政黨은 公稱하는 黨名을 保持할 事. 新 本部事務所는 正確한 住所와 諸般 記載事項이 書留郵便을 通하야 登錄될 때까지 登錄簿의 記錄한 本部를 移轉치 못함.

各 政黨은 各 支部 또는 合同된 政黨의 事務所를 登錄할 事.

各 政黨本部가 新住所의 登錄 없이 本部 혹 支部의 事務所를 移轉하는 境遇에는 公報局長은 該政黨의 解體를 命할 수 있음.□

이후 정치자금문제가 법률적인 차원에서 처음으로 언급된 것은 4월혁명으로 민주당이 국회의 주도권을 장악하여 헌법을 개정하고 난 다음부터였다. 개정된 헌법에 정당 보호조항이 들어있고, 이에 근거하여 □新聞等 및 政黨等의 登錄에 關한 法律□이 제정되어, 정치자금에 관해 보고하도록 규정된 것이다. 그러나 군사 쿠데타로 민주당정권이 전복되고 정치활동 자체가 금지되는 바람에 정치자금에 관한 논의는 더 이상 진전될 수 없었다.

) 1960년 6월 15일 개정된 제 2공화국 헌법 제 13조 2항은 다음과 같다.

□정당은 법률의 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다. 단, 정당의 목적이나 활동이 헌법의 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부가 대통령의 승인을 얻어 소추하고 헌법재판소가 판결로써 그 정당의 해산을 명한다.□

) 이 법의 제안자인 曺在千의원은 헌법 개정으로 언론 출판 결사의 자유가 확대되어 아무런 제한이 없어졌지만, 누가 어떤 신문을 발행하고 누가 어떤 정당을 조직하는지는 명확히 해야 한다는 의미에서 제안했다고 설명했다. 즉, 정당 결성의 자유는 보장하지만 누가 어디서 어떠한 명칭의 정당을 조직하고 있는지를 아는 것은 공공 복리상 필요하다는 견지에서 정당의 등록제를 실시하려는 것이라고 제안 이유를 밝혔다. 『國會 臨時會議速記錄』 제 35회 제 45호 (1960년 6월 24일), 8쪽.

쿠데타로 정권을 장악한 후 정당과 사회단체를 해산시켰던 군부집단은 1962년 12월 31일 정당법을 제정, 공포했다. 당시 정치자금에 관해서는 별도로 법률을 제정하지 않고, 단지 정당법 내에 정당재정에 관한 규정을 두는 것으로 대신했다. 즉 33조(재산상황의 보고 등)와 34조(기부금품 모집금지법의 적용 배제), 그리고 35조(기부 수령의 금지)를 통해 정당의 재정문제를 규정하는데 그친 것이다. 이러한 내용의 정당법은 정당정치를 확립하고 의회주의를 합리화하겠다고 밝힌 최고회의 의장의 담화에 이어 공포된 것으로, 정치인의 세대교체를 촉진하는 한편 정치자금에 대한 공식적인 조달제도를 마련하지 않으면 정치를 일신할 수 없다는 생각에서 마련한 것이었다.

) 이에 의하면 정당의 재산 및 수입·지출상황 보고, 기부금품 모집금지법의 적용 배제, 일정한 자로부터 기부 수령 금지, 제 1 야당 대표에 대한 수당 지급, 정당이 수령하는 기부·찬조·기타 재산의 출연에 대한 증여세 면제, 기부 수령 금지규정 위반자에 대한 처벌 등이 규정되었다. 정당법의 이러한 조항들은 여러 차례 개정되다가, 1980년 11월 25일 개정된 정당법 33조에서 □정당의 재산 및 수입·지출 등 재정에 관한 사항은 따로 법률로 정한다□라고 규정함에 따라 정치자금에 관한 조항은 정당법에서 전면 삭제되었다.

) 朴正熙, 『國家와 革命과 나』 (向文社, 1963), 77쪽.

이처럼 군부가 정치자금을 공식적으로 조달하겠다고 밝힌 것은 비공식적인 정치자금 조달이 많은 문제를 안고 있는 동시에 한계에 도달했음을 시인하는 것이기도 했다. 민정 이양 이후에도 계속 집권하기 위해 군부는 비밀리에 민주공화당 창당에 착수했고, 이에 필요한 자금을 비공식적으로 조달했다. 이른바 4대 의혹사건의 발생이 바로 그것이었다. 이에 대해 일반 국민은 물론 군부 내에서도 반발이 있었기 때문에 정치자금의 공식화에 나서지 않을 수 없었고, 이것이 계기가 되어 정당법에 정치자금에 관한 조항이 포함되었다.

) 4대 의혹사건은 혁명주체들이 공화당 창당에 필요한 정치자금을 염출하기 위해서 일으킨 것이라고 공화당 초대 의장인 鄭求瑛은 주장했다. 李英石(편), 『鄭求瑛回顧錄』 (中央日報社, 1987), 30 ~ 31쪽.  이와 반대로 金龍泰는 권력투쟁과정에서 反金鍾泌系가 金鍾泌을 제거하기 위해 의혹사건을 터트린 것이라고 주장했다. 金龍泰, 『金龍泰自敍傳』第 1卷 (集文堂, 1990), 157 ~ 158쪽.

정치자금은 1965년 2월 9일 정치자금법이 제정되면서 새로운 차원에서 논의되게 된다. 정당법을 대신하여 전적으로 정치자금문제만을 다루는 법이 마련됨으로써 정치자금을 양성화하는 방안을 모색할 수 있는 길이 형식적으로라도 열렸기 때문이다. 1965년 1월 30일 본회의 통과를 앞두고 내무위원장 吉在號는 심사보고를 통해 □民主的 政治制를 發展시키기 위하여는 政黨의 健全한 發展이 必須的 要件이 되고 健全한 政黨의 發展을 위하여서는 政黨의 運營에 所要되는 政治資金의 陽性化가 또한 必須的 要件이 된다□고 주장했다. 음성적인 정치자금을 막고 정치자금의 양성화를 통해 정당의 건전한 발전을 유도하고 나아가 민주정치를 발전시킨다는 것이었다.

) 『國會 會議錄』 제 47회 제 11호 (1965년 1월 30일), 4쪽.

원래 1964년 7월 31일 白南檍 의원 외 18명이 제안한 법률안은 □산업·경제인·기타 일반인이나 단체가 정당에 정치자금을 제공하는 행위를 양성화함으로써 정당의 정치자금으로 인한 부정·부패를 미연에 방지하고 그 정치활동의 공개화와 건전한 민주적 발전에 기여하게 함을 목적으로 한다□는 것이었다. 정치자금을 양성화하여 정당이 부정에 연루되는 일이 없도록 한다는 취지였다. 그러나 내무위원회는 □정당의 정치자금으로 인한 부정·부패를 미연에 방지하고□라는 구절을 삭제한 채 본회의에 상정했다. 이로써 정당이 부정·부패에 연루되는 일을 사전에 방지한다는 취지는 없어지고 말았고, 여러 차례의 개정에서도 이 구절은 정치권에 의해 외면되어 아쉬움으로 남아있다.

제정 당시의 정치자금법은 주로 정치자금의 배분방식을 규정한 본문 6조와 부칙 2조로 구성된 극히 단순한 내용의 법률이었다. 즉 정치자금을 제공하고자 할 때는 중앙선거관리위원회에 기탁하도록 했고, 기탁된 정치자금은 기탁 당시 소속 국회의원수의 비율에 의해 배분하게 했다. 그리고 정치자금은 매년 4기로 나누어 지급하고 정치자금을 제공한 자에 대해서는 그에 상응하는 금액에 대한 면세규정을 둔 것이 전부였다. 경과조치로서 부칙에 법 제정 당시의 정당에 대해서는 국회의원의 임기가 끝날 때까지 기탁된 정치자금의 30%를 원내 3개 정당에 동일하게 배분하고, 나머지 70%는 의원수에 따라 배분하게 했다.

) 이와 같은 배분방식은 민주당 소속 劉聖權의원의 제안에 의한 것이었다. 그는 내무위원회에서 공화당은 1백여석, 민정당은 60여석, 민주당은 15석밖에 안되나 정당 자체를 유지하는데 드는 절대 비용은 거의 같으므로 원내 교섭단체를 구성한 3개 정당에 대해서는 10%씩 균분하고 나머지 70%를 의석수에 따라 안배하자고 제의했다.  『國會 內務委員會 會議錄』 제 47회 제 1호 (1965년 1월 28일), 11 ~ 12쪽.

(2) 개정 연혁

정치자금법에 대한 첫 개정(1969.1.23)은 이 법이 제정된 지 거의 4년만에 이루어졌다. 종래 의원수에 비례하여 배분하던 배분방식(기탁금 총액의 70%)을 원내 제 1당에 60%를 지급하고, 나머지 40%를 제 2당 이하에 소속 의원수의 비율로 지급하도록 바꾸었다. 그리고 4기로 나누어 지급하던 것을 대통령선거나 국회의원선거가 공고된 때에는 그때까지 기탁된 정치자금을 정당에 지급하도록 개정했다. 이처럼 제 1당에 60%를 지급하도록 고정해 놓은 것은 제 1당인 공화당이 60% 이상의 의석을 점유하고 있었기 때문에, 계산상의 편의와 일정 부분 야당에 대한 양보라는 차원에서 이루어졌다고 분석된다. 정치자금의 지급일을 바꾼 것은 원래 여야의 합의의정서에는 없던 것으로 선거를 앞두고 선거자금을 마련하기 위해 개정안에 넣은 것이다.

) 『國會 會議錄』 제 67회 제 42호 (1968년 12월 29일), 70쪽.

) 정치자금법 제정 당시 의원수는 공화당이 110명으로 62.9%, 민정당이 47명으로 26.9%, 민주당이 15명으로 8.5%였다. 민정당과 민주당의 합당으로 신민당이 창당되면서 의석수에 변동이 있었으나 공화당 의석율에는 변화가 없었다. 1차 개정이 이루어지던 67회 국회 의석율을 보면 공화당 64.9%, 신민당 26.5%, 정우회 8.0%였다. 이처럼 공화당의 의석율이 60%를 상회하고 있었기 때문에 법 개정만을 놓고 볼 때, 공화당의 정치자금 배분액수는 의석율보다 4.9% 줄어 손해를 보았다고 할 수 있다.

) 『國會 選擧法等 政治關係法 特別委員會 會議錄』 제 67회 제14호 (1968년 12월 29일), 2쪽.

2차 개정(1973.6.14)은 정치자금법에 대한 전면적인 개정이었다. 維新조치로 전체의 3분의 1이나 되는 유정회를 배려해야 했기 때문이다. 그리하여 종래 정치자금의 70%를 원내 정당에만 지급하던 것을 교섭단체 소속 의원수의 비율에 따라 배분하도록 하고, 나머지 30%는 기탁 당시 교섭단체 소속 의원수의 비율로 배분하도록 개정했다. 대외적인 명분은 무소속 입후보를 허용한 헌법체제에서 정당 소속이 아니더라도 교섭단체 구성이 가능하므로 이들에게도 정치자금을 주어야 한다는 것이었다. 그러나 정당 소속이 없는 의원으로 구성된 교섭단체를 정당과 마찬가지로 취급한 것은 유정회에 정치자금을 배분 지급하기 위한 명분에 불과했다. 이 때문에 논의과정에서 국제적으로도 정치자금은 정당을 기준으로 배분하고 있는 것이 원칙이라는 이의가 제기되었지만, 사전에 각 교섭단체 사무총장과 원내총무들이 회의를 거듭하고 합의한 사항이라는 제안 설명에 밀려 원안대로 그대로 통과되었다.

) 『국회 회의록』제 86회 제 11호 (1973년 6월 5일), 1쪽.

) 『국회 내무위원회 회의록』제 86회 제 5호 (1973년 6월 2일), 1쪽.

) 『국회 내무위원회 회의록』제 86회 제 5호 (1973년 6월 2일), 4쪽.

) 『국회 내무위원회 회의록』 제 86회 제 5호 (1973년 6월 2일), 9 ~ 10쪽.

3차 개정(1980.12.31) 역시 2차와 마찬가지로 전문을 개정했다. 3차 개정의 가장 큰 특징은 정당을 보호·육성한다는 명분에서 국고보조금제도를 도입한 것과 이 법에 의하지 않고는 어느 누구도 정치자금을 기부하거나 받을 수 없도록 한 것이다. 그리고 정치자금의 제공과 관리의 공정을 기하기 위해 정당과 후원회에 회계보고 의무를 부과하고 기부행위에도 일정한 제한을 가하고 벌칙규정도 두었으며, 당비에 관한 규정도 두는 등 정치자금원을 다양화한 것이 특징이라고 할 수 있다. 정당에 대한 국고 지원은 1980년 10월 27일 공포된 8차 개정헌법에 근거한 것이었는데, 이는 신군부의 패권 유지와 깊은 관계가 있다. 기성 정치인의 활동을 제한하는 소급입법인 □정치풍토 쇄신을 위한 특별조치법□을 제정하여 헌법정신을 유린하는 조치를 취한 다음, 기존 정당의 해체와 새로운 정당의 결성을 주도하면서 도입한 제도이기 때문이다. 결국 국고 지원을 지렛대로 신군부가 설정한 테두리를 벗어나지 못하게 묶어두고 계속 집권하려는 의도에서 도입한 제도이기 때문에 정당활동을 보장한다는 말 자체는 성립될 수 없었다. 이와 동시에 법 개정 자체도 국회의 정상적인 심의과정을 거쳐 이루어진 것이 아니라 신군부의 대리집단인 국가보위입법회의에서 이루어진 것이었기 때문에, 국고보조금제도는 반드시 원점에서 다시 논의되어야 한다.

) 당시 국보위의 정치관계법 특별위원회는 건전한 정당의 보호·육성이라는 차원에서 정치자금법을 전면 개정하여, 모든 정치자금의 적정한 제공을 보장하는 한편 그 회계는 공개하여 정치자금을 양성화함으로써 정치활동의 공개화를 촉진하고 민주정치의 건전한 발전에 기여하게 하려는 것이라고 제안 이유를 밝혔다.  國家保衛立法會議, 『選擧法等政治關係法特別委員會 會議錄』 제 5호 (1980년 12월 15일), 6쪽.

) 8차 개정헌법 제 7조 3항의 규정은 다음과 같다.

□정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받으며 국가는 법률이 정하는 바에 의하여 정당의 운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다.□

) 비민주적인 소급입법이었음에도 불구하고 신군부는 □政治的 또는 社會的 부패나 혼란에 현저한 책임이 있는 자의 政治活動을 규제하기 위한 합리적이고 공정한 審判機構와 節次를 규정함으로써 政治風土를 刷新하고 道義政治를 구현하여 民主政治의 발전에 기여하려는 것□이라고 제안 이유를 밝혔다. 國會事務處, 『國家保衛立法會議史料』 (國會事務處, 1995), 18 ~ 19쪽.

) 신군부는 거대 여당, 준여당 적당한 규모의 야당과 혁신정당이라는 기본 골격을 수립하고 이에 따라 민주정의당, 한국국민당, 민주한국당과 민주사회당을 창당하는데 직접 간접으로 개입했다. 이에 대해서는 具永壽, 『民主正義黨 硏究』 (경남대학교 박사학위 논문, 1994), 89 ~ 99쪽 참조.

) 상황이 이러함에도 불구하고 입법회의 의원들은 □우리가 追求하는 새 時代 새 歷史라는 것은 이러한 選擧를 비롯해서 各種 政治風土의 改善 또는 刷新이 없이는 이것이 이룩될 수 없다고 생각하는 것입니다□라고 주장했다. 國家保衛立法會議, 『選擧法等政治關係法特別委員會 會議錄』 제 5호 (1980년 12월 15일), 6쪽.

4차 개정(1989.12.30)은 종래 중앙당에만 둘 수 있던 후원회규정을 고쳐, 정당의 시·도지부, 원내 교섭단체를 구성한 정당의 지구당과 국회의원 또는 국회의원입후보 등록을 한 사람도 후원회를 둘 수 있도록 했다. 그리고 국고보조금을 매년 정액화(유권자 총수에 400원을 곱한 금액)하여 예산에 의무적으로 계상하게 해 놓았다. 이로써 보조금 액수는 해마다 자동적으로 늘어나, 국민의 부담이 가중되게 되었다. 그럼에도 불구하고 개정안은 정당의 정치자금 조달을 원활히 하고, 정치자금의 공정한 분배로 정당간의 균형있는 발전을 도모하며, 정당의 중앙 및 지구당의 운영을 활성화하고, 정치자금 모금에 국민 참여 확대를 통해서 깨끗한 정치풍토를 조성하기 위한 것이라고 제안 설명을 했다. 전문위원도 국민의 부담은 아랑곳하지 않고, 국가가 정당의 기본 운영비를 지원함으로써 정당이 국민의 여론을 수렴하여 정책방안의 정상적 활동을 기하도록 하려는 취지로 사료된다는 검토보고서를 제출했다. 문제는 이와 같은 내용의 개정안이 의원 전체 299명 중 292명의 발의로 이루어졌고, 여당은 물론 야당도 국민의 부담에 관해서는 논의조차 제기하지 않았다고 하는 사실이다. 교섭단체 대표 사이에 합의가 이루어졌다는 미명 하에 국고 지원을 무제한적으로 늘릴 수 있는 제도적인 장치를 마련함으로써 국민의 정서와는 거리가 먼 개정을 한 것이 4차 개정의 골자였다.

) 『國會 本會議會議錄』제 147회 제 18호 (1989년 12월 19일), 34쪽.

) 『國會 內務委員會 會議錄』제 147회 제 14호 (1989년 12월 19일), 9쪽.

5차 개정(1991.12.31)의 골자는 지구당 후원회 회원수의 상향 조정과 국고보조금액의 대폭 증액 및 배분방식의 수정이었다. 즉 지구당 후원회의 회원수를 100명에서 200명으로 늘리고, 국고보조금은 유권자 1인당 400원에서 600원으로 50%나 증액하고서도 대선·총선 및 지방선거가 있을 경우 매 선거마다 300원씩을 추가로 지급하도록 했다. 한편 보조금의 40%를 교섭단체를 구성한 정당에 균등하게 분할하여 지급하며, 나머지는 의석수와 득표율에 비례하여 배분하도록 했다. 이처럼 국고보조금의 대폭적인 증액이 있었음에도 불구하고 국회 내무위원회는 정당의 정치자금 조달을 원활히 하고 정치자금의 적정한 분배로 정당간의 균형 있는 발전과 소수당의 보호·육성을 도모하며 깨끗한 정치풍토의 조성을 위하여 개정한 것이라고 심사 결과를 보고했다. 이에 대한 토론에서 야당은 지정기탁금제 폐지와 무기명 영수증 발행으로 정치자금이 여야에 공정하게 분배되도록 해야 한다고 주장했고, 여당은 법 개정으로 양성화된 정치자금의 공급 확대를 가져온다는 점에서 긍정적인 평가를 받을 수 있다고 주장했다. 여야 모두 국민의 조세 부담은 전혀 고려하지 않은 채 자신의 입장만을 내세우는 모습을 보여, 국민을 위한 정치와는 거리가 먼 모습을 보였다.

) 『國會 本會議會議錄』 제 156회 제 19호 (1991년 12월 17일), 4쪽.

) 『國會 本會議會議錄』 제 156회 제 19호 (1991년 12월 17일), 6 ~ 8쪽.

6차 개정((1992.11.11)은 익명으로 기탁할 수 있는 액수를 1회 100만원 이내로 하고 선거가 있을 때 정당에 지급하던 보조금을 유권자 1인당 300원에서 600원으로 올렸다. 익명으로 정치자금을 기탁할 수 있도록 한 것은 야당의 요구를 수용한 것으로 판단되며, 보조금의 증액은 제 14대 대통령선거를 앞둔 시점에서 여야 모두 선거자금을 필요로 했기 때문에 여야의 합의가 이루어진 것이라고 분석된다. 그럼에도 불구하고 개정안을 심사하는 과정에서 대통령선거운동이 군중집회 형식을 탈피하여 방송매체를 활용한 정책대결이 이루어질 수 있도록 하고, 선거공영제를 확대하려는 취지에서 국고보조금을 상향조정한 것이라고 주장했다. 선거공영제를 확대하는 방향에서 개정안을 성안하여 제안하게 되었다는 제안 설명과 각 교섭단체 사이에 만장일치로 합의하고 그렇게 처리하기로 한 안건이라는 의장의 발언에 힘입어 개정안은 커다란 반대 없이 가결되었다. 보조금을 100%나 증액하면서도 국민부담에 대한 언급이 없이 처리한 것은 국민의 정서를 무시한 조치라고 하지 않을 수 없다.

) 정치풍토 상 야당에 정치자금을 지원하면 바로 그 날로 세무사찰을 당하는 현실 때문에 익명으로 정치자금을 기탁할 수 있게 하는 것이 바람직하다고 수도 없이 제안했다고 야당 의원은 발언할 정도였다. 『國會 內務委員會 會議錄』 제 156회 제 14호 (1991년 12월 17일), 3쪽.

) 『國會 政治關係法 審議特別委員會 會議錄』 제 159회 제 3호 (1992년 10월 31일), 4쪽.

) 당시 이 개정안에 반대한 의원은 朴燦鍾 姜昌熙 宋千永 3인 뿐이었다.『國會 本會議 會議錄』 제 159회 제 12호 (1992년 11월 4일), 6쪽.

7차 개정(1994.3.16)에서 후원회의 회원수를 확대하고, 선거관리위원회가 발행한 정액 영수증을 사용하여 정치자금의 기부를 받을 수 있도록 했다. 그러나 이러한 개정 내용은 부수적인 것에 불과했다. 정치자금을 양성화하여 정치자금 조달에 따른 국민의 의혹을 불식시키고 공개적으로 조달된 자금으로 정당운영과 정치활동에 투명성을 보장하여 국민의 신뢰를 확보한다는 명분 아래 국고보조금을 대폭적으로 증액하는 조치를 취했기 때문이다. 즉, 보조금 액수를 유권자 1인당 600원에서 800원으로, 그리고 선거가 있는 해에는 각 선거마다 추가로 계상하도록 한 금액을 600원에서 800원으로 올렸다. 이와 같이 정당에 대한 국고지원을 지속적으로 늘리는 조치를 취함으로써 유권자 1인당 국고보조금 부담액은 국고보조를 실시하고 있는 다른 국가들과 비해 거의 유사한 수준에 육박했다. 사정이 이러함에도 심의과정에서 보다 신중을 기하기 위해 분야별로 공청회를 개최하여 사계의 전문가들로부터 의견을 청취하였으며, 밤낮을 가리지 않고 장기간에 걸쳐 협상과 심의를 거듭한 결과 새로운 정치문화의 꽃을 피울 터전을 마련하였다고 주장했다. 국민의 부담은 전혀 고려하지 않은 상황에서 정치문화의 꽃이 피기를 기대한 것이 당시 국회의 모습이었기에, 정치에 대한 불신은 높아질 수밖에 없었다.

) 『國會 本會議 會議錄』 제 166회 제 11호 (1994년 3월 4일), 9쪽.

) 박효종, 『정당 국고보조금제 비판과 대안』 (자유기업센터, 1997), 154쪽.

) 『國會 政治關係法 審議特別委員會 會議錄』 제 166회 제 2호 (1994년 3월 4일), 5쪽.

8차 개정(1995.12.30)은 중앙당 후원회의 회원수 상한 조항(2000명)을 삭제하여 제한이 없도록 하고 우편으로도 후원금을 낼 수 있도록 했으며 중앙당 후원회의 기부한도를 50억원에서 100억원으로, 선거가 있는 해에는 이를 두 배로 상향조정했다. 개정안의 제안 이유로 우편에 의한 모금을 허용하는 등 정당의 정치자금 조달을 용이하게 함으로써 음성적인 정치자금 수수를 근절하고, 선거관리위원회의 정치자금 관리업무를 효율적으로 추진하기 위한 것 등을 들었다. 이처럼 중앙당 후원회에 기부할 수 있는 한도가 상향조정(개인의 경우 5천만원에서 1억원으로, 법인의 경우 1억원에서 2억원으로)됨으로써 정당은 소수의 거액 기부자에 의존하여 손쉽게 정치자금을 조달할 수 있게 되었다. 이는 후원회 본래의 취지인 소액 다수원칙에 어긋나는 것인 동시에, 특정 이익집단과 유착할 가능성마저 있어 바람직하지 않은 개정이라고 할 수 있다. 본회의 상정에 앞서 분과위 회의에서 야당의 지정기탁금제 폐지 주장에 대해 국고보조금 삭감(800원에서 600원으로)으로 맞서는 바람에, 결국 후원회 한도를 올리는 선에서 그치고 말았다.

) 『國會 本會議 會議錄』 제 177회 제 18호 (1995년 12월 19일), 9쪽.

) 『國會 內務委員會 會議錄』 제 177회 제 10호 (1995년 12월 19일), 8쪽.

9차 개정(1997.1.13)은 모든 후원회의 회원수 제한을 철폐하고, 중앙당뿐만 아니라 시·도지부 후원회도 정액 영수증을 사용하여 기부금을 받을 수 있도록 했다. 또한 정치자금의 기부는 직접 선거관리위원회에 하도록 하고 원내 교섭단체를 구성한 정당에 대한 기본 배분비율을 40%에서 50%로 올렸다. 국고보조금의 절반을 교섭단체에 균등하게 배분하도록 한 조치에 대해 교섭단체를 구성하지 못한 민주당은 정치자금의 투명성과 공정성의 원칙이 무시되었다고 하여 크게 반발했다. 선거에 돈이 개입되는 여지를 최대한 줄이고 재력의 차이에서 비롯되는 기회의 불균등을 시정한다는 차원에서 접근해야 하는데 그렇지 못했으므로, 국민의 의사를 굴절 없이 반영하기 위해 정당명부식 투표제를 도입하고 그 득표율에 따라 공정하게 배분하는 방향으로 다시 개정할 것을 주장했다. 보조금의 절반을 의석수나 득표율과는 관계없이 교섭단체에 똑같이 배분한다는 것은 민주당이 지적하지 않더라도 개선이 아니라 개악의 측면을 지닌 조치임에는 틀림이 없다고 분석된다.

) 『國會 本會議 會議錄』 제 181회 제 20호 (1996년 12월 13일), 5쪽.

10차 개정(1997.11.14)은 정치자금 배분의 불균형을 해소하기 위해 지정기탁금제도를 폐지하는 대신, 이의 보완책으로 후원회의 연간 기부한도를 두 배로 상향조정(중앙당의 경우 100억원에서 200억원으로, 시·도지부의 경우 10억원에서 20억원으로)하였다. 그리고 국고보조금이 정책정당의 육성에 쓰이도록 하기 위해 보조금의 20%를 정책개발비로 사용하도록 했고, 친족간을 제외하고는 이 법에 정하지 않은 방법으로 정치자금을 주거나 받을 수 없도록 했다. 개정안을 제안하면서 정치개혁특위는 정치자금의 투명성을 확보하고 여야 간 공정하고 균형있는 정치자금을 확보함으로써 정치자금에 대한 국민의 의혹을 씻고 깨끗한 정치를 실현하자는 데 개정의 초점을 두었다고 설명했다. 이와 같은 내용의 개정안에 대해 아무런 이의도 제기되지 않았다. 지정기탁금제도의 폐지 같이 야당의 주장을 수용한 의미 있는 조치도 있었기 때문이다. 그러나 16대 대선을 앞둔 시점에서 후원금의 한도를 두 배나 올림으로써 돈 안드는 선거의 실현은 단지 구두선에 불과한 것이었음이 판명되었다.

) 『國會 本會議 會議錄』 제 185회 제 13호 (1997년 10월 31일), 4쪽.

11차 개정(2000.2.16)은 개인이 후원회에 할 수 있는 기부 한도액을 중앙당 및 시·도지부 후원회는 2억원(법인의 경우 2억원)으로, 지구당 후원회는 2000만원(법인의 경우 5000만원)으로 올렸고, 선거운동 기간이 아닌 때 집회에 의한 모금방법에 출판기념회와 음악회를 추가했다. 그러나 가장 의미 있는 개정은 사업장별로 조직된 노동조합을 제외한 노동조합의 정치자금 기부를 허용한 것이라고 할 수 있다. 이는 헌법재판소의 판례에 따라 이루어진 것으로 헌법재판소는 노조의 정치자금 기부를 할 수 없게 한 정치자금법 제 12조는 결사의 자유 및 표현의 자유를 침해할 뿐만 아니라, 평등원칙에도 위반되는 위헌적인 규정이라고 전원 일치의 판결을 내렸다. 비록 타율적인 것이기는 할망정 노조의 정치자금 제공을 허용하는 방향으로 법 개정이 이루어짐으로써 정치발전에 기여할 수 있게 되었다. 또한 개정안의 원안에는 대선과 총선이 있는 해에는 보조금을 유권자 1인당 800원에서 1200원으로 올려 계상하려고 했으나 국민의 세 부담을 가중시킨다는 반대 의견으로 종전의 액수대로 두는 일도 있었다. 이를 볼 때 11차 개정은 기존의 개정보다는 진전된 내용의 것이었다고 할 수 있다.

) 1999년 11월 25일 헌재는 □사용자의 이익을 대변하는 기업이나 사용자단체의 정치헌금을 허용하면서 유독 노동단체에게만 정치자금 기부를 금지한 것은 노동단체로 하여금 정당에 영향력을 행사할 수 있는 정치활동의 영역을 다른 사회단체와 달리 차별 대우하고 있다고 볼 수밖에 없다□는 결정을 내렸다.    □헌법재판소 전원재판부 1999.11.25. 95헌마154 {위헌·각하},□ http://www.ccourt.go.kr(검색일 2002년 2월 18일).

) 『國會 本會議 會議錄』 제 210회 제 5호 (2000년 2월 9일), 4쪽.

3. 현 정치자금제도의 운영현황과 그 문제점

1965년 정치자금법이 만들어진 후 11번의 개정을 통해 오늘에 이른 현행 정치자금제도는 정치자금의 조달수단을 당비·기탁금·후원금·보조금 네 가지로 세분하여 각각 별도의 규정을 두고 있다. 이중 1997년 지정기탁금제 폐지 이후 기탁금제도가 유명무실화하게 되었고, 당비가 정당의 총수입에서 차지하는 비율 역시 미미하여 사실상 정당들은 후원금과 국고보조금에 정치자금을 의존하고 있다.

□ 당비

유력자의 재정적 후원에 의존하는 간부정당과 달리 대중정당은 활동에 필요한 제반 경비를 스스로 마련해야 했고, 이러한 필요에 의해 창안한 것이 당비제도였다. 외부의 영향을 받지 않기 위해서는 정치자금을 내부에서 조달해야 한다고 생각했기 때문이다. 우리의 정당들도 필요한 경비를 마련하기 위해 당비규정을 두고, 당원에게 □소정의 당비를 납부할 의무□를 부과하고 있다. 그러나 당비 납부율이 극히 저조할 뿐 아니라, 전체 수입 중에서 당비가 차지하는 비중이 너무 낮아 당비제도는 형식에 그치고 있는 실정이다.

1999년도 한나라당의 경우 전체 당원 3,121,007명중 당비를 낸 당원은 0.36%인 11,213명에 불과했고, 새정치국민회의는 전체 당원 1,285,862명중 당비를 낸 당원은 6,839명으로 납부율은 0.53%에 불과했으며, 자유민주연합의 경우 1,724,520명의 당원 중에서 0.24%인 4,087명만이 당비를 납부했다. 이와 같이 낮은 당비 납부실적은 2000년에도 그대로 이어져 한나라당 0.41%, 새천년민주당 0.41%, 자유민주연합 0.29%에 불과했다. 이처럼 당비를 내는 당원이 극히 적어 당비제도 자체가 유명무실해지고 말아, 당비 납부를 기준으로 한다면 당원의 99% 이상이 가짜 당원인 셈이다.

) 중앙선거관리위원회, 『□99 정당의 활동개황 및 회계보고』(중앙선거관리위원회, 2000)에서 작성. 이하 1999년도 정당에 관한 제반 통계는 이 책에서 인용.

) 중앙선거관리위원회, 『2000년도 정당의 활동개황 및 회계보고』 (중앙선거관리위원회, 2001)에서 작성. 이하 2000년도 정당에 관한 제반 통계는 이 책에서 인용.

수입에서도 당비가 차지하는 비율이 아주 낮아, 당의 재정을 정상적으로 운영하는 것이 불가능한 구조로 되고 말았다. 1999년도의 경우 전체 수입에서 당비가 차지하는 비율은 한나라당 5.3%, 새정치국민회의 3.3%, 자유민주연합 7.6%였고, 2000년도의 경우 한나라당 9.7%, 새천년민주당 2.9%, 자유민주연합 1.9%였다. 이처럼 당비 납부실적이 저조하기 때문에 정당은 정치자금의 대부분을 외부 또는 국가로부터 조달하지 않을 수 없는 실정이다. 그러나 외부에 의존하는 비율이 높으면 높을수록 그만큼 외부의 간섭을 받고 정치부패와 연관될 가능성이 크기 때문에 정당으로서는 당비 납부율을 높이기 위한 방안을 다각도로 모색하지 않으면 안된다.

예를 들어 모든 당원이 정상적으로 당비를 납부한다면 정당은 구태여 외부로부터 정치자금을 조달하지 않더라도 정당활동에 필요한 비용을 충당할 수 있을 것이기 때문에 더욱 그러하다. 2000년도 한나라당의 전체수입은 342억원이었고, 당비수입은 33억 1100만원이었다. 만일 전체 당원 2,676,324명이 매월 정해진 당비 3000원씩을 냈다면 총액은 963억여원이 되어, 상당액을 이월할 수도 있었을 것이다. 당비만 제대로 납부된다면 새천년민주당과 자유민주연합도 각각 208억여원과 180억여원의 당비수입을 올리게 되어 재정적인 자립이 어느 정도는 마련할 수 있을 것으로 분석된다.

□ 기탁금

선거관리위원회에 기명으로 기탁하도록 되어있는 기탁금은 정당 또는 배분비율을 지정하고 기탁하는 지정기탁과 이에 대한 구체적인 지정 없이 기탁하는 비지정기탁 두 종류가 있었다. 그러나 지정기탁의 거의 대부분이 집권 여당에 대한 것이어서, 이 제도는 여당의 정치자금 조달을 위해 존재했다고도 할 수 있다. 이 때문에 야당은 기회가 있을 때마다 정치자금의 불균형을 구조화하는 지정기탁금제도의 폐지를 주장했다. 학계를 비롯하여 시민단체에서도 이의 폐지를 요구하고 나서자 여당도 동의하지 않을 수 없어 결국 지정기탁금제도는 폐지되었다.

) 정치자금법 개정안 심의과정에서 야당은 기업주가 일방적으로 대통령이 속해있는 여당에만 지정기탁을 하기 때문에 위헌의 소지가 있다고 주장했다. 심지어는 적자가 나면서도 지정기탁을 하는 사례가 있는데 이는 특혜가 이루어질 수 있기 때문에 그렇다면서 이를 폐지할 것을 요구했다. 『國會 內務委員會 會議錄』 제 177회 제 10호 (1995년 12월 19일), 7쪽.

) 1997년 10월 31일 정치개혁입법특별위원회는 정경유착의 피해를 방지하고 여야간 정치자금의 배분의 불균형을 해소하기 위하여 지정기탁금제를 폐지하기로 합의하고, 개정안을 마련했다. 『國會 政治改革立法特別委員會 會議錄』 제 185회 제 6호 (1997년 10월 31일), 3쪽.

지정기탁금제도가 폐지된 이래 기탁금이 급감하여, 정치자금 조달방안으로서의 의미는 없어지고 말았다. 1996년과 1997년에 각각 340억원과 365억원이었던 기탁금은 1998년에는 단 한푼도 기탁되지 않았다. 그리고 1999년에는 기탁된 금액이 300만원에 불과했고, 2000년에는 100만원밖에 되지 않아 유명무실한 제도로 남아있는 실정이다. 이로써 기탁금제도는 정치자금 조달기능을 상실한 것이나 마찬가지라고 할 수 있다.

□ 후원금

앞서 본 것처럼 기탁금제도가 유명무실하게 되었기 때문에 오늘날 후원회제도는 상대적으로 더욱 중요해졌다. 후원금 액수 역시 여야 간 현격한 차이를 나타내고 있어 정치자금의 불균형이라는 문제는 해소되지 않고 있는 실정이다.

) 지정기탁금제도가 페지되기 직전인 1996년도에만 해도 정당의 전체 수입에서 후원금이 차지하는 비율은 10.9%에 불과했다. 그러나 이 비율은 1997년에는 25.2%, 1998년에는 22.8%, 1999년에는 37.3%, 그리고 2000년에는 36.7%가 되었다.

대통령선거가 있던 1997년도 후원금 수입을 보면 한나라당이 360억원이었고, 새정치국민회의는 180억원, 자민련은 9억원 이었던 것이 야당인 새정치국민회의의 김대중 후보가 대통령에 당선되자마자 변화를 보였다. 1998년도 새정치국민회의의 후원금 수입은 310억원, 자민련 72억원에 달했는데 비해 한나라당은 22억원에 불과했다. 여당이 야당보다 10 배 이상 많은 후원금 수입을 올린 것이다. 우리의 정치풍토에서 후원금은 권력의 향배에 크게 좌우된다는 것을 나타내는 증거라고 할 수 있다.

종래 지정기탁금이 여당에 집중된 것과 마찬가지로 후원금도 여당에 집중되는 현상을 보이고 있는 것이다. 이를 볼 때 후원금 수입의 불균형이 해소되지 않는 한 정치자금의 불균형을 해결할 길이 없으며, 이 문제가 풀리지 않는 한 정치발전은 기대하기 어렵다고 할 수 있다. 권력의 향방에 따라 후원금의 액수가 결정되는 정치풍토에서는 민주주의가 공고화될 수 없기 때문이다.

이처럼 후원금의 액수가 권력의 향방에 따라서 민감하게 변화하는 것은 아직도 사회제반의 가치를 분배함에 있어서 정치권력이 개입할 수 있는 소지가 큰 우리의 현실을 반영하고 있는 것이기도 현행 후원회제도가 가지고 있는 문제점을 반영하고 있는 것이다. 현행 후원회제도는 지구당의 경우 개인은 2천만원 이하, 법인은 5천만원 이하까지 기부할 수 있도록 되어있고 중앙당의 경우 개인 1억원 이하, 법인은 2억원까지 기부할 수 있도록 되어있다. 이처럼 후원회제도가 소액다수가 아닌 다액소수 위주로 되어 상대적으로 여당과 유력 정치인에게 유리하게 작용할 소지를 안고 있어, 정치자금의 불균형을 초래하고 이로 인해 정경유착이 발생할 소지를 안고 있는 것이다.

이러한 정경유착이 발생한 소지는 정치자금을 기부한자가 공개되고 있지 않기 때문에 더욱 커진다. 개인의 경우에는 1억 2천만원, 법인의 경우에는 2억5천만원으로 연간 총후원액수를 한정해 놓고 있지만, 현행제도는 기부자의 인적사항을 전혀 공개하고 있지 않기 때문에 이러한 기부한도가 특정인의 정치적 영향력을 제한하는데 전혀 효과가 없다. 예컨대, 자신의 이름으로 뿐만 아니라 자신의 배우자나 자녀의 이름으로도 기부할 수도 있으며, 법인의 경우에는 법인의 이름으로 뿐만 아니라 그 법인의 임직원의 이름으로 얼마든지 기부가 가능하기 때문에 실제적으로 기부상한액을 초과하는 기부를 얼마든지 할 수 있는 것이다.

□돈이 말한다(money talks)□는 서양 속담에서 볼 수 있듯이, 정치인들은 자신에게 정치자금을 후원해 주고 있는 세력의 목소리를 대변할 수밖에 없다. 이런 점을 감안한다면, 유권자들이 정치인을 제대로 평가하기 위해서도 그 정치인이 누구의 돈을 받아서 정치를 하고 있는지 알 수 있어야 하지만 우리의 경우에는 정치자금의 기부자가 전혀 공개되고 있지 않은 것은 물론 정액영수증제도에 의하여 정치자금을 기부한자가 선거관리위원회에 신고되지도 못하는 문제점을 안고 있는 것이다.

현행 후원금제도는 중앙당에 대해서는 200억, 시도지부는 20억원등 모금 한도액이 있으나 김근태 고문의 고백에서 보듯이 짜 맞추기 신고를 하고 있기 때문에 정치자금의 규모를 줄이는데 전혀 도움이 되지 못하고 오히려 정치인들을 잠재적인 범법자로만 만들고 있다.

또한 현행 후원금제도는 중앙당과 지구당, 그리고 국회의원 및 국회의원 입후보자만이 후원회를 결성할 수 있도록 하고 있다. 이 때문에 서울시장 등을 비롯한 지방선거의 후보자들은 막대한 선거자금이 소요되고 있는 것이 정치적 현실임에도 불구하고 합법적으로 이를 조달할 수 있는 방법이 없기 때문에 음성적으로 자금을 조달할 수밖에 없다. 이 때문에 지방자치단체의 장 및 광역의원의 상당수가 이권과 결탁된 부패행위를 하거나 중앙당이나 소위 실세의 지원을 받지 않으면 안되게 되어 있다.

□ 국고보조금

1980년 보조금제도가 도입되어 예산에 처음 책정된 액수는 8억원이었다. 그러나 그 액수는 해마다 증가하여 2002년에는 처음보다 140배나 늘어난 1,139억원 정도가 지급될 예정이다. 이렇게 국민의 부담이 증가하고 있는 것도 문제이지만 정당의 전체 수입에서 보조금이 차지하는 비중이 늘어나고는 추세에 있다는 사실은 더욱 커다란 문제이다. Katz가 지적하고 있듯이 국고보조가 늘어날수록 정당은 더욱 관료화되고 유권자나 당원에 대한 책임성이나 대응성이 낮아지기 때문이다.

) 연도별 보조금액 및 수입에서 보조금이 차지하는 비율은 다음과 같다(단위: 백만원).

연도  보조금액수   비율(%)        연도  보조금액수  비율(%)

1995    75,410                     1998   81,840     51.0

1996    47,743      21.6            1999   25,159    32.9

1997    50,306      26.4            2000   51,578    36.1

자료 : 중앙선거관리위원회

보조금에 의존하는 비율은 여당보다는 야당이 더 높은데, 이는 정치자금의 외부조달에서 야당이 여당보다는 절대적으로 불리한 위치에 놓여있는 우리의 정치현실 때문이다. 한나라당이 여당이었던 1997년에는 보조금이 한나라당 전체 수입에서 차지하는 비율은 19.7%에 불과했으나, 야당으로 된 1998년에는 그 비율이 57%로 늘어났다. 이러한 현상은 새정치국민회의를 보면 더욱 분명히 나타난다. 야당 시절 43%에 달하던 국고보조금 비율은 여당으로 된 해에는 34.5%로, 그리고 그 다음해에는 20.3%로 감소하여 권력의 변화가 즉각적으로 정치자금의 모금에 반영되고 있음을 알 수 있다.

) 각 당의 수입 내역에서 보조금이 차지하는 비율은 다음과 같다(단위 : %).

연도    한나라당     새천년민주당    자유민주연합

1997      19.7          43              44.2

1998      57           34.5             65

1999      51.8          20.3            42.0

2000      61.5          24.5            37.6

자료 : 중앙선거관리위원회 (새천년민주당의 97, 98, 99년도 통계는 새정치국민회의 수치임)

보조금의 배분방식을 보면, 전체 금액의 절반을 원내 교섭단체를 구성한 정당에 균등하게 분할하여 지급하고 나머지 절반은 국회의원의석수, 국회의원선거에서의 득표수, 정당의 후보추천이 허용되는 지방선거의 득표수 비율에 따라 배분하도록 규정되어 있다. 이처럼 교섭단체 구성 여부가 보조금 배분의 가장 중요한 기준이 되기 때문에 교섭단체 구성을 위해 □의원 임대□라는 기상천외한 방법이 동원되는 일이 발생하는 것이다. 자유민주연합의 교섭단체 구성이 가능했던 1999년도에는 전체 국고보조금의 26%를 분배받았었다. 그러나 선거 패배로 교섭단체 구성에 실패한 2000년에는 18.5%밖에 받지 못해, 교섭단체의 구성이 정당으로서는 사활의 문제임을 실감케 하고 있다.

) 국고보조금의 배분기준은 다음과 같다.

- 기본비율

① 교선단체를 구성한 정당에 대하여 50/100을 정당별로 균등분할

② 위①을 제외하고 의석수가 5석이상 20석 미만인 정당에 5/100씩 배분

③ 위①②를 제외하고 의석이 없거나 5석미만인 정당중 다음에 해당하는 정당에 2/100씩 배분

◎ 최근에 실시된 국회의원총선거에 참여한 정당의 경우에는 그 국회의원총선거에서 유효투표 총수의 2/100 이상을 득표한 정당

◎ 최근에 실시된 국회의원총선거에 참여한 정당중 그 국회의원총선거에서 유료투표총수의 2/100 미만을 득표한 정당의 후보추천이 허용되는 지방의회의원  또는 지방단체의 장의 선거에서 유효투표총수의 0.5/100 이상 득표한 정당

◎ 최근에 실시된 국회의원총선거에 참여하지 아니한 정당의 경우에는 최근에 전국적으로 실시된 정당의 후보추천이 허용되는 지방의회의원 또는 지방자치단체의 장의 선거에서 유효투표총수의 2/100 이상 득표한 정당

- 의석수비율

기본 비율을 제외한 잔여분중 50/100은 국회의석을 가진 정당에 그 의석수 비율에 따라 배분

- 득표수비율

최종 잔여분은 최근에 실시된 국회의원총선거에서 득표한 정당의 득표수 비율에 따라 배분

이러한 국고보조금 배분방식에 의거하면, 결국 주요 3당이 국고보조의 95% 이상을 독점하고 소규모 정당 또는 신생 정당은 거의 국고보조를 받지 못하는 현상이 나타나고 있는데, 이는 어느 나라에도 찾아보기 어려운, 전형적인 담합의 결과라고 할 수 있다. 물론 이 조항이 소수 정당의 난립을 방지하여 정국의 안정을 도모한다는 의도에서 도입되었고, 어느 정도 그러한 방향으로 작용하는 측면도 없지 않다. 그러나 우리의 정당사에서 정국의 불안정은 소수당의 난립보다는 집권당의 전횡이나 장기집권 기도에서 비롯된 측면이 더 많았던 역사적 사실을 감안할 때, 정국의 안정은 단지 명분에 불과한 것임을 알 수 있다. 이 규정은 또한 정당으로 하여금 수단과 방법을 가리지 않고 교섭단체를 구성하려는 유혹에 빠지게 하고, 이합집산의 원인을 제공하고 있어 근본적인 보완이 요구된다.

) 일본만 해도 보조금의 절반은 의원수의 비율에 따라 배분하고 나머지 절반은 지난 선거의 득표율에 따라 배분하는 방식을 취하고 있다.(政黨助成法 第 7條)

거대정당이 국고보조금을 독점하고 있는 것도 문제이지만 국고보조금이 당내에서 어떻게 쓰이고 있는가 하는 것은 더욱 큰 문제이다. 참여연대의 조사에 의하면, 2000년에 정당들에게 지급된 국고보조금 516억 원(한나라당 211억 원, 민주당 184억 원, 자민련 96억 원, 민국당 24억원, 한국신당 1억 원) 가운데 어디에 썼는지 제대로 밝히지 못하는 돈이 거의 4/3이나되며, 지출증빙서류가 정상적인 가운데에도 당 원로의 휘호·달력·화첩 제작비 등 정당활동과는 전혀 무관한 사적인 용도로 쓰인 돈들이 있는 것으로 나타나고 있으며, 정당 사무원들의 봉급을 정책개발비로 분식한 것도 나타나고 있다.

) 박원순 □국고보조금제도개선과 정치자금법 개정안에 관한 검토□ p.2.

결국 국고보조금이 당 외부적으로는 신생정당들의 공정한 경쟁을 어렵게 함으로써 거대 정당들의 기득권을 유지시키는 역할을 하고 있으며, 당 내부적으로는 제왕적 총재의 사금고 역할을 함으로써 보스중심의 사당적 구조를 재생산하고 있다고 할 수 있다.

4. 개선 방향

이상에서 살펴본 바와 같이 현행 정치자금제도는 우리정치의 가장 큰 문제점인 정치부패와 보스중심의 사당적구조를 재생산하고 있기 때문에 근본적인 개혁이 필요한데, 정치자금의 개혁은 다음과 같은 5가지 원칙에서 진행되어야 한다. 첫째, 최대한 투명성을 유지토록 함으로써 정경유착, 당 실세의 음성적인 자금지원 등 정치부패의 가능성을 차단하여야 한다. 둘째, 의원이 당지도부의 명령에 따라서가 아니라 유권자의 명령에 따라서 의정활동을 수행할 수 있고, 또 당원과 유권자의 의사가 당의 의사결정에 최대한 반영될 수 있도록 유권자와 당원의 정치참여를 촉진할 수 있는 방향, 즉 정당민주화를 촉진할 수 있는 방향으로 정치자금제도를 바꾸어야 한다. 셋째, 정당간 혹은 정치인간 공정한 경쟁을 촉진할 수 있는 방향, 즉 여당과 야당간의 공정한 경쟁이 보장될 뿐 아니라 거대정당 소속 후보나 군소정당 혹은 무소속의 후보도 공정경쟁이 가능한 방향으로 바꾸어 나가야 한다. 넷째, 간부정당에서 대중정당으로의 발전이 당비제도 및 당원제도의 정착에 있음을 감안할 때, 우리의 정당들도 대중성을 확보하기 위해서는 진정한 의미의 당원을 보유하고 많은 액수의 당비를 모금할 수 있는 방향으로 제도를 개선하여야 한다. 그리고 마지막으로 빈부격차가 정치적 영향력의 격차로 이어지지 않도록 제도를 바꾸어 나가야 한다.

(1) 투명성 확보방안

투명성을 확보함에 있어서 가장 효과적인 것은 정치자금의 수입과 지출내역을 완전 공개하는 것이다. 현행 정치자금법이 허용하고 있는 정액영수증제는 실명제를 위반하고 있는 제도이므로 폐지되어야 하며, 10만원 이상의 정치자금은 수표를 사용하는 실명기부만을 허용하여야 한다. 그리고 정치자금의 출납은 선관위에 신고하고 일반에 공개되는 계좌로 일원화하고, 이외에는 정치자금법 위반으로 처벌하여야 한다.

우리 정치인들의 경우에는 정치자금의 지출내역 공개에 대해서는 거부감이 덜하지만, 정치자금의 수입내역에 대해서는 거부감이 더 큰데, 이것은 정치인들이 □쉬운 돈□, 즉 소수로부터 큰돈을 받아서 정치하는데 익숙하기 때문이다. □어려운 돈□으로 정치자금의 조달원을 전환한다면, 수입내역의 공개는 오히려 정치인에 대한 유권자들의 지지정도를 나타내는 것으로 자랑스러운 것이 될 수 있다.

정치자금의 수입내역의 공개에 대해서는 □그럴 경우 야당에 돈주는 사람이 있겠느냐□라고 야당이 더 크게 반대하고 있지만 이것 역시 잘못된 생각이다. 정치자금의 수입내역이 완전히 밝혀질 경우 오히려 여당에게만 정치자금을 제공하여서는 기업의 이미지가 더 나빠질 가능성도 있기 때문에 여당에 대해서만 자금을 제공하는 것을 오히려 더 자제하게 될 것이다.

정치자금의 수입내역을 공개함에 있어서는 기부자의 이름과 주소뿐만 아니라 자신의 직장과 배우자의 직장을 공개하는 것이 매우 중요하다. 기부자가 공개될 경우 기업들은 이미지가 나빠질 경우를 대비하여 임직원 개인의 이름으로 기부하는 경향이 생겨날 것이기 때문이다. 이렇게 기부자별 기부액과 직장과 주소 등이 공개될 경우 시민단체 등은 그 개별 자료를 분석함으로써 어느 기업 소속 임직원들이 어느 정당, 혹은 어느 정치인들에게 정치자금을 제공해 내었는지를 분석해낼 수 있고, 또 유권자들은 이를 선택의 한 기준으로 삶을 수 있기 때문이다.

(2) 국고보조금제도의 개선방향

국고에 의존하는 것이야말로 힘들이지 않고 정치자금을 조달할 수 있는 방법이기 때문에 정당들은 이 제도를 가장 선호하며, 그 액수를 상향조정하기 위해 노력해 왔다. 여야의 합의만으로도 언제고 보조금의 증액이 가능하며, 후원금이나 기탁금과 달리 정경유착이라는 꼬리표도 따라다니지 않기 때문이다. 야당의 경우 거의 전적으로 이에 의존하고 있는 실정이며, 여당의 경우도 무시할 수 없는 비중을 차지하고 있다. 이 때문에 정당은 국민의 부담은 아랑곳하지 않고 수시로 이를 증액하려는 유혹에 빠지게 된다. 보조금은 또한 용도의 제한이 없는 것이나 마찬가지여서 마음대로 쓸 수 있는 돈이라는 인식이 자리잡고 있다. 따라서 정치자금문제는 보조금제도에 대한 구조적인 개편에서 출발해야 한다.

) 일본의 경우 정당활동의 자유를 존중하여 정당교부금의 용도에 대해서는 아무런 제한도 하지 않고 있다. 다만 교부금이 국민의 세금으로 조성되었다는 사실에 유의하여, 책임을 자각하고 정당의 조직과 운영을 민주적이고 공정하게 하며 국민의 신뢰를 저버리지 않도록 이를 적절히 사용할 것을 권장하고 있을 뿐이다.(政黨助成法 第 4條)

독일의 경우 정당의 일반활동에 보조금을 지급하는 것이 위헌판결을 받아, □적절한 선거운동비용의 보조□ 형태로 보조금을 지급하게 되었다. 정당이 필요로 하는 자금을 국고에서 지급하게 되면 정당을 국가의 영역에 끌어들이고 국가의 배려에 맡겨 정당의 자유가 침해되는 현상을 초래할 것이기 때문에, 정당에 대한 포괄적인 지원을 금지하고 선거에 필요한 비용만 지원하도록 한 것이다. 加藤一彦, □□□□□□□□政黨□□公的助成,□ 憲法理論硏究會(編), 『議會民主主義□政治改革』 (敬文堂, 1994), 150 ~ 154쪽 참조.

각국의 정치자금제도를 보면 정치자금의 수령 및 지출이 정당을 중심으로 이루어질수록 정당의 통제력이 강화되고 이에 비례하여 의원들의 자율성이 약화되고, 정치자금을 특정 개인이나 집단에 의존할수록 이를 제공한 개인이나 집단에 포획당할 수밖에 없다. 이와 동시에 정당에 대한 보조금이 늘어날수록 당은 관료화되고 국민에 대한 대응성과 책임성이 낮아지고 있음을 알 수 있다. 따라서 정당에 대한 보조금 지원을 과감히 철폐하여, 이를 당내 경선 보조자금으로 전환하고 후보자에 대한 실질적인 지원이 이루어지도록 해야 한다.

) 이에 관해서는 심지연·김민전, □정치자금제도와 정당정치 -미·영·독·일 4개국 비교연구,□ 『21세기 한국정치의 개혁과 발전 : 한국정치·비교정치』 (2001년도 한국정치학회 연례학술회의 발표논문) 참조.

구체적으로, 1년에 260억 원 정도에 달하는 정당에 대한 경상보조를 과감히 철폐하고 그 자금을 당내 경선 보조자금으로 전환하여야 한다. 이는 사회주의 국가를 제외하고는 그 예를 찾아보기 힘들 정도로 거대한 우리의 중앙당조직을 축소하고 원내정당화를 이루는 데 도움이 될 뿐 아니라 당내경선에 필요한 비용을 음성적으로 조달하는 것을 막음으로써 후보자들이 부패의 사슬에 말려들게 되는 것을 방지할 수 있다.

특히 공천권의 민주화를 위하여 공직선거의 후보자를 결정하기 위한 당내 경선이 확대될 것으로 전망되고 있기 때문에 경상보조가 아닌 경선중심의 보조는 더욱 필요하다. 현재는 각당이 경선에 출마하는 경선주자들에게 그 비용의 일부를 부담시키고 있는데, 이는 경선주자 자신이 부자이거나 아니면 음성자금에 의존하지 않고는 경선에 나설 수 없음을 의미하는 것이 된다.

경선에 대한 자금지원은 중앙당에 대해서 일률적으로 할 것이 아니라 풀뿌리 민주주의를 확대하는데 필수적이라고 할 수 있는 지구당에 대해서도 자금을 지원하는 방식으로 하여야 한다. 대선후보 결정을 위한 경선 보조는 중앙당에, 국회의원 선거 후보결정을 위한 경선 보조는 지구당에, 그리고 지방선거 후보자 결정을 위한 경선은 해당 시도지부 및 지구당에 보조금을 제공하여야 한다.

그리고 해당 중앙당 및 지구당에 대한 보조금의 배분방식은 거대정당 중심의 배분이 아니라 당비를 내는 진성당원을 많이 가진 정당에게 유리한 방식으로 하여야 한다. 당비납부율과 국고보조를 연계함으로써 정당이 당비의 납부를 독려할 인센티브를 제공하여야 한다.

대선과 총선에 대한 각각 260억 원, 그리고 3대 지방선거에 대한 603억 원의 선거자금 국고보조는 지금과 같이 정당에게 주어지는 것이 아니라 후보자 개인에게 제공되어야 한다. 이는 후보자들이 당으로부터 자율성을 유지하는데 도움을 줄 뿐 아니라, 결국에는 정당이 공천과 선거자금 때문에 이 당 저 당을 기웃거리다 뒤섞여진 비빔밥 정당을 벗어나서 정책적 색깔이 비슷한 사람들의 모임, 즉 정책정당으로 거듭나는데 도움이 될 것이다.

후보자 개인에 대한 선거자금의 지원은 1인당 10만원 이하 소액의 정치자금을 일정 수 이상 모금한 후보자들에게 그 모금한 액수에 비례하여 국고보조를 제공하여야 한다. 이는 소액다수주의의 정착에 도움을 줄 수 있는데, 소액다수주의가 확고히 자리잡아야만 한국정치가 정경유착의 늪에서 벗어나 진정한 민의에 부응하는 정치를 펴게 될 것이다.

(3) 중앙당 축소와 후원회제도 개혁

현재 우리의 정당은 □돈 먹는 하마□라는 지적을 받을 정도로 돈이 많이 드는 고비용 구조여서 정치적 불신과 냉소의 대상이 되고 있다. 수행하는 역할이나 기능에 비해 정당의 운영에 지나치게 많은 돈이 들어 국민의 부담을 가중시키고 있기 때문이다. 나아가 정당은 비공식적이고 음성적인 정치자금의 배후로 지목되고 있고, 후원회 역시 정치자금의 불균형과 정경유착이라는 문제점을 안고 있기 때문에 대폭적인 개선이 필요하다. 정당구조 및 후원회제도에 대한 대대적인 개혁을 통해 정당에 대한 부정적인 인식을 불식시키는 조치를 취하지 않는 한, 정치권에 대한 국민의 신뢰 회복은 기대하기 어려운 실정이다.

□ 중앙당 축소

정치자금과 관련한 정당구조의 개혁으로 가장 필요한 것은 중앙당의 축소이다. 중앙당 기구와 인원 및 기능을 축소하여 지구당에 이양함으로써 의사결정 집중현상과 고비용 구조를 해소하는 방향으로 나아가야 한다. 이는 보조금을 정당이 아닌 후보에 지급함으로써 정치자금의 집중을 해소할 수 있는 것과 마찬가지로, 인원과 기능 및 의사결정과정을 지구당에 분산시킴으로써 비용을 줄이자는 것이다.

우리의 정당은 중앙당의 기구와 조직이 지나치게 비대한 반면, 지구당은 왜소하기 짝이 없는 과분수형의 구조를 지니고 있다. 인원과 권한이 중앙당에 집중되어 있고, 지구당위원장의 선출이나 공직후보자의 공천도 당 지도부의 의사에 좌우되고 있다. 또한 의사결정구조도 권위주의적이어서 국회의원이 국민의 대표 자격으로 활동을 하기보다는 정당의 파견원 자격으로 활동하고 있는 실정이다. 이는 권위주의정권이 남긴 유산으로 민주화시대에는 어울리지 않는 것임에도 불구하고 그대로 남아있어 정당의 고비용구조를 심화시킬 뿐이다.

이미 살펴본 바와 같이 정당들은 비대한 중앙당 조직의 유지에 필요한 정치자금의 대부분을 외부에서 조달하고 있다. 이로 인해 국민과 기업은 능력 이상의 과도한 부담을 지게되어, 이른바 정치가 경제의 발목을 잡는 현상이 나타난다. 이러한 현상의 극복을 위해서는 중앙당의 기구와 인원을 축소할 필요가 있다. 축소된 인력을 지구당에 배치하여 이에 걸맞는 권한을 부여하여, 자연적으로 민의가 수렴되도록 해야 한다.

이러한 조치와 함께 국고보조금을 지구당 위주로 지급한다면, 지구당은 글자 그대로 그 지역에서 뿌리를 내려 풀뿌리 민주주의를 정착시키데 크게 기여할 것이다. 이는 또한 정치자금에 대한 수요를 대폭 줄여, 보다 건전한 의미에서 정당정치를 활성화하는데 도움을 줄 것이다.

□ 후원회제도 개혁

현행 후원회제도는 지구당의 경우 개인은 2천만원 이하, 법인은 5천만원 이하까지 기부할 수 있도록 되어있고 중앙당의 경우 개인 1억원 이하, 법인은 2억원까지 기부할 수 있도록 되어있다. 이처럼 후원회제도가 소액다수가 아닌 다액소수 위주로 되어 상대적으로 여당과 유력 정치인에게 유리하게 작용할 소지를 안고 있어, 정치자금의 불균형을 초래하고 이로 인해 정경유착이 발생할 소지마저 있는 것이다.

이와 같은 문제를 시정하기 위해서는 우선 개인이 기부할 수 있는 한도를 대폭 낮추어야 한다. 현재와 같은 한도를 유지할 경우 거액 후원자의 영향력을 배제하기 어렵기 때문에 이를 대폭 인하하고, 기부를 할 때 반드시 기명으로 하여 투명성을 확보하도록 해야 한다. 특정인이 과다하게 많은 후원금을 내는 폐단을 막고, 의원이나 후보자가 그 영향을 받지 않도록 하기 위해서이다. 또한 기부를 활성화하는 의미에서 1인당 10만원 이하 소액의 정치자금을 일정 수 이상 모금한 후보자에 대해서는 모금한 액수에 비례하여 국고보조금을 제공해야 한다. 소액다수의 정신에 부응한 후보들에게 인센티브를 제공함으로써 정치부패를 방지하고 깨끗한 정치를 정착시킬 수 있기 때문이다.

이와 동시에 법인은 정치자금을 기부하지 못하도록 제도를 고쳐야 한다. 개인과는 비교가 되지 않을 정도로 많은 자원과 정보를 갖고있는 법인이 개인과 동등한 자격으로 후원금을 낼 수 있게 한 것 자체가 형평의 원칙에 위배된, 잘못된 것이기 때문이다. 법인이 하나의 인격이기는 하지만, 개인처럼 투표권을 갖고 있지 않기 때문에 법인은 정치에 참여할 수 있는 주체가 되지 못한다. 정치참여의 주체가 아닌 법인이 후원금을 낸다는 것은 논리적으로 성립될 수 없는 것이다.

또한 법인의 후원금 기부가 구성원 전체의 의사에 의해서가 아니라 집행부를 구성하는 소수의 의사에 따라 이루어지는 것이기 때문에 문제가 된다. 소수의 전횡으로 이루어진 결정임에도 익명의 다수를 포괄하는 법인 명의를 사용하는 것이 민주주의원칙에 위배된다는 것이다. 따라서 여러 면에서 개인보다 우월한 위치에 있는 법인이 후원금을 낸다는 것은 비논리적이며 비민주적이고 형평의 원칙에 어긋난 것이기 때문에, 이는 폐지해야 한다고 생각한다.

현행 후원회제도는 중앙당과 지구당, 그리고 국회의원 입후보자에 대해서만 후원회 결성을 허용하고 있다. 이 때문에 서울시장을 비롯한 지방선거 입후보자나 당내 경선에 출마하는 후보자들이 음성자금에 의존할 수밖에 없는 실정이다. 따라서 모든 공직 후보자는 물론 당내경선에 참여하고자 하는 자에 대해서도 후원회결성을 허용하여야 한다. 그리고 현행 후원회제도는 지구당과 국회의원의 후원회를 동일한 것으로 간주하고 있는데, 이를 분리하는 것 역시 매우 중요하다. 지구당이 중립적으로 경선을 주관하지 못하고 의원이 지구당위원장도 겸직하면서 실질적으로 지구당을 좌지우지 할 경우에는 공천에 민의를 반영시키겠다는 경선제의 본래의 취지를 살리지 못하고 의원의 물갈이만 어렵게 만들 가능성이 높다. 따라서 지구당의 간부가 특정 경선주자를 지원하지 못하도록 지구당 위원장과 공직선거 후보의 분리시키는 것은 물론 지구당이 특정 경선주자의 자금지원을 하는 것을 금지시키는 등의 제도적인 보완이 있어야 한다.

그리고 1인당 십만원씩 만명에게서 받은 10억 원은 문제가 될 것이 없다. 이점을 감안하여 후원금의 모금한도액은 증액하는 대신, 개인이나 법인이 기부할 수 있는 기부한도액은 대폭 낮추어야 한다.

(4) 법인세 1% 방안에 대해서

재계가 정치권의 부당한 정치자금 제공 요구에 응하지 않겠다고 선언한 데 이어 진념 부총리 겸 재정경제부 장관이 □법인세 1%□의 정치자금 할당 방안을 제시함으로써 지방선거와 대통령 선거를 앞두고 정치자금 조성문제를 둘러싼 논의가 확산되고 있다.

법인세 1% 방안의 지지자들은 법인세 1%를 강제 납부하는 대신 기업이 정치자금을 제공할 수 없도록 하면 최근 발생한 각종 게이트 같은 정치자금 스캔들을 막을 수 있을 것이라고 주장하고 있으나 이는 빙산의 일각만을 보는 그릇된 주장이다.

이 방안은 모든 법인에 대해서 정치자금을 강제 납부토록 하고 있다는 점에서 정치적 선호를 표현할 수 있는 헌법이 보장하고 있는 의사표현의 자유를 침해하는 것일 뿐만 아니라, 정경유착의 고리를 끊는 데에도 효과적이지 못하기 때문이다. 법인의 이름으로 정치자금지원을 하지 못하게 하여도 법인의 회계가 완전히 투명해지지 않으면 비자금을 조성하여 정치자금을 지원하는 것이 가능하며, 또 기업회계가 투명하다고 해도 기업주나 임직원 개인의 이름으로 자금을 지원하고 회사가 보너스 형식으로 되 갚는 것이 가능하기 때문에 법인의 자금지원 금지는 기업이 우회하고자 마음만 먹으면 얼마든지 가능한 것이다. 따라서 법인세 1% 방안은 과거 국고보조를 증액시킬 때마다 번번이 그러했던 것처럼 정경유착의 고리는 깨지 못하고 정당에 대한 국고지원만 늘리는 결과를 초래할 것임을 어렵지 않게 예상할 수 있다.

또한 우리 나라의 선거공영제의 실시정도와 정당에 대한 국고지원 수준은 이미 세계적인 수준에 있기 때문에 마치 선거공영제가 안돼서 정치부패가 일어나는 듯이 주장하는 것 역시 매우 그릇된 것이다. 우리의 경우 매년 약 260억의 정당에 대한 경상보조를 비롯하여 대선과 총선에 대한 각각 260억 원, 그리고 3대 지방선거에 대한 603억 원의 선거자금을 국고보조하고 있다. 그러나 영국의 경우에는 원내야당의 정책개발비 이외에는 정당에 대한 국고지원이 일체 없으며, 미국의 경우에도 대통령 선거 후보에 대한 지원을 제외하고는 정당에 대한 지원이 일체 없다. 또, 독일의 경우에는 정당에 대한 국고지원을 하는 대신, 선거관련 팜플렛이나 벽보 등을 모두 정당이 제작하도록 하고 있어서 국가가 그 경비를 모두 지원하고 있는 우리와는 대조적이라 할 수 있다.