공직선거법 개정 방향 토론회

2013. 7. 25

공직선거법 개정 방향 토론회

유권자의 자유로운 선거 참여! 알권리 보장!

공직선거법 개정 방향

토론회

일시 | 2013년 7월 25일(목) 오전 10시

장소 | 국회 의원회관 427-1호

주최 | 참여연대, 희망제작소, 내가꿈꾸는나라, 시민사회단체연대회의 정치개혁위원회, 국회 시민정치포럼

프로그램

10:00	사회	윤석인 희망제작소 소장

10:05	인사말	민주당 진선미 의원 (국회 시민정치포럼 소속 의원)

10:10	발제1	유권자의 표현의 자유

조성대 참여연대 의정감시센터 소장

10:30	발제2	유권자의 알권리, 후보자와의 소통 활성화

서복경 서강대 현대정치연구소 연구원

10:50	지정토론	김달수 경기도의회 의원

김종철 연세대 법학전문대학원 교수

문병주 민주정책연구원 수석연구위원

장재영 중앙선거관리위원회 법제과장

11:30	종합토론	발제자 및 토론자 추가토론, 방청객 질의 및 토론

11:50	폐회

목차

발제1  유권자 자유 확대를 위한 선거법 개정 방향 / 조성대	04

발제2  유권자의 알권리와 후보자와의 소통 / 서복경	13

토론1  유권자의 표현의 자유, 후보자와의 소통 활성화 방안 / 김달수	28

토론2  유권자 선거자유 확대를 위한

공직선거법 개정론에 대한 토론 / 김종철	31

토론3  토론 / 문병주	49

토론4  공직선거법 개정방향 토론문 / 장재영	50

	발제 1
	유권자 자유 확대를 위한 선거법 개정 방향
	조성대 / 참여연대 의정감시센터 소장

Ⅰ. 개요

□ 대의제 민주주의와 선거에서 유권자 자유

- 대의제 민주주의는 주권자인 유권자가 사회계약에 의해 자신의 권리를 일정하게 양도한 정치체제임.

- 신탁 혹은 위임에 의한 대의제 기구의 정치적 자율성과 주권에 기반을 둔 책임성과 반응성에 대한 유권자의 요구 사이엔 길항관계가 존재. 길항관계가 극단화될 경우 저항권이 발생하기도 함.

- 대의제를 제대로 작동시키기 위해서는 선거과정에 대한 유권자의 참여를 최대한 보장해야 함. 선거과정에 대한 유권자의 참여는 정당 및 후보자의 정책 및 자질에 대한 자유로운 평가와 찬반의 목소리를 포함해 정치 영역의 반응성과 책임성을 향상시킴.

- 정당 및 후보자의 정책 및 자질에 대한 비판 및 지지를 다양한 방식으로 자유롭게 전개할 수 있어야 함.

II. 어떤 선거법에 의해 어떤 처벌을 받아왔나?

□ 참여연대가 2000년 제16대 총선부터 2010년 6․2 지방선거 기간 동안 언론보도 혹은 피해자 제보를 통해 파악된 선거법 위반 사항 중 유죄를 선고받거나 행정조치를 받은 것이 확인된 사례 33건을 종합한 보고서 “2000-2010 선거 시기 유권자 수난사”(참여연대 이슈리포트 제2011-07호, 2011/06/01)에 의하면, 지난 선거 시기 동안 공직선거법에 의한 유권자의 선거 운동 자유 침해 사례는 주로

- ▶2002년에는 자발적 유권자모임을 만들어 특정 후보를 지지하고 지지서명운동을 했다는 이유로, ▶2004년에는 영화 포스터를 패러디하여 대통령 탄핵 사건을 풍자했다는 이유로, ▶2007년에는 특정 후보 패러디 동영상을 게시했다는 이유로, ▶2008년에는 인터넷 정치게시판에 특정 후보 비판 글을 게시했다는 이유로, ▶2010년에는 선거 시기 선거쟁점인 무상급식운동을 벌였다는 이유로 선거법위반으로 처벌했으며,

- 유권자의 선거 표현의 자유를 규제하는 데 적용된 대표적인 선거법 조항은, 제93조 1항(탈법방법에 의한 문서․도화의 배부 게시 등 금지, 약 18건), 제90조 1항 (시설물 설치 금지, 약 5건), 제254조 3항(사전선거운동 금지, 5건), 제251조 (후보자 비방죄, 5건), 제107조 (서명․날인운동 금지, 4건) 등임(선거법 중복적용 포함).

□ 조사 대상 33건 중 가장 빈번하게 적용된 선거법 조항은 93조 1항으로

제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) ① 누구든지 선거일전 180일(보궐선거 등에 있어서는 그 선거의 실시사유가 확정된 때)부터 선거일까지 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 이 법의 규정에 의하지 아니하고는 정당(창당준비위원회와 정당의 정강·정책을 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 지지·추천하거나 반대하는 내용이 포함되어 있거나 정당의 명칭 또는 후보자의 성명을 나타내는 광고, 인사장, 벽보, 사진, 문서·도화 인쇄물이나 녹음·녹화테이프 그 밖에 이와 유사한 것을 배부·첩부·살포·상영 또는 게시할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 그러하지 아니하다. <개정 1997.11.14, 1998.4.30, 2002.3.7, 2004.3.12, 2005.8.4, 2010.1.25>.

- 위반 사례들을 살펴보면, 전단지 배포, 영화 포스터나 광고 등의 패러디물 게시(5건), 개인 블로그나 인터넷 토론방 및 정당 후보자 홈페이지에 지지 및 비판 댓글(10건) 등이었음(별첨 참조).

- 물론 2011년 12월 29일 헌법재판소는 인터넷 선거운동을 허용(93조 1항의 “기타 유사한 것”에서 인터넷 제외)함으로써 선거운동에 대한 규제를 완화했지만, 여전히 오프라인에서 정당 및 후보자를 지지하거나 반대하는 선거운동에는 제약이 많음.

□ 더불어 90조(시설물 설치 등의 금지)도 빈번하게 적용되었는데,

제90조(시설물설치 등의 금지) ① 누구든지 선거일전 180일(보궐선거 등에 있어서는 그 선거의 실시사유가 확정된 때)부터 선거일까지 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 이 법의 규정에 의한 것을 제외하고는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 없다. 이 경우 정당(창당위원회를 포함한다)의 명칭이나 후보자(후보자가 되려는 사람을 포함한다. 이하 이 종에서 같다)의 성명․사진 또는 그 명칭․성명을 유추할 수 있는 내용을 명시한 것은 선거에 영향을 미치게 하기 위한 것으로 본다.

1. 화한․풍선․간판․현수막․ ,,, 그 밖의 광고물이나 광고시설을 설치․진열․게시․배부하는 행위

2. 표찰이나 그 밖의 표시물을 착용 또는 배부하는 행위

3. 후보자를 상징하는 인형․마스코트 등 상징물을 제작․판매하는 행위

--- 이하 생략. [전문개정 2010․1․25]

- 위반 사례들을 살펴보면, 노사모 돼지 저금통 배포(2002년 대선), 탄핵 국회의원 비난 퍼포먼스(2004년 4월), 전쟁반대 및 용산참사 관련 피켓팅(2010년 5월), 4대강 반대 피케팅(2010년 지방선거), 4대강 관련 사진전, 피켓 현수막 게시(2010년) 등임 (별첨 참조)

- 돈은 묵고 입은 푼다는 취지 아래 행하는 규제정책이지만, 실제 위반 사례는 취지에 걸맞지 않은 사례임. 합당한 규제 범위를 재설정해야할 필요가 있음.

□ 이 밖에 제254조 (사전선거운동금지 조항)도 많이 적용됨.

※ 이상의 93조 1항, 90조 1항, 254조의 내용을 간추리면 다음과 같은 논쟁거리를 추출할 수 있음.

1) 선거일전 180일부터 선거일까지 — 선거운동 기간에 대한 규제

2) 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 — 선거운동의 개념

3) 정당 및 후보자 (정책 포함)에 대한 지지 반대 — 표현의 자유

4) 광고, 인사장, ...간판, 현수막 등 — 선거운동 수단 등에 대한

□ 이 외 중요한 논란거리는 제251조로

제251조 (후보자비방죄) 당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 할 목적으로 연설․ 방송․신문․통신․집지․벽보․선전문서 기타의 방법으로 공연히 사실을 적시하여 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다), 그의 배우자 또는 직계존․비속이나 형제자매를 비방한 자는 3년 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금에 처한다. 다만 진실한 사실로서 공공의 이익에 관한 때에는 처벌하지 아니한다.

- 위반 사례들을 살펴보면, 뉴스 기사에 대선 후보 비난 댓글(2007년), “좌파를 빛낸 108명의 위인들” 토론사이트 게재(2007년), “주가조작 땅투기, 전과 14범이냐” 토론사이트 게재(2007년), 후보의 위장 취업, 위장 전입 의혹 등 비판 글(2007년) 등

- 비방과 비판 및 비난을 구분하는 잣대 모호. 공인에 대한 비방은 명예훼손 등의 형법으로 처벌할 수 있음에도 불구하고 굳이 선거법을 적용해야 하는가의 문제가 제기됨.

Ⅲ. 국회와 선관위는 어떤 노력을 기울이고 있나?

□ 2007년 9월 4일, 참여연대, 진보네트워크센터, 함께하는시민행동 등 6개 시민사회단체와 네티즌 192명은 공직선거법 93조 1항에 대해 헌법소원을 제기했고, 2011년 12월 29일, 헌법재판소가 이 조항에 대해 한정위헌 결정을 내렸음. 헌재 결정으로 2012년 2월, 국회는 ‘인터넷·SNS 선거운동 상시허용(선거당일 제외)’ 법 개정을 추진함.

□ 헌법재판소의 판결로 인터넷 상의 선거운동이 전면 허용된 것은 다행이지만, 여전히 오프라인에서 정당 및 후보자를 지지하거나 반대하는 선거운동에는 제약이 많은 상황임. 현재 19대 국회에는 참여연대 등 시민사회단체들이 결성한 <유권자자유네트워크>가 2012년 9월 13일에 입법청원한 <정책선거와 표현의 자유를 위한 공직선거법 개정 청원안> 계류 중임. 국회는 이제 유권자 선거 표현의 자유 확대를 위한 본격적인 논의를 시작해야 함.

□ 중앙선거관리위원회는 2013년 6월, 국회에 공직선거법, 정당법 정치자금법 등 정치관계법 전반에 대한 개정 의견을 제출함. 선관위 의견서를 살펴보면,

- 기존의 포지티브 방식에서 네거티브 방식으로 선거운동에 대한 규제를 전환하겠다는 골자로 구성됨.

- 즉 선거운동의 방법에 대한 규제를 획기적으로 폐지해 유권자의 선거운동의 자유를 최대한 보장해주겠다는 의도로 보임. 선관위 안에 대한 평가 의견을 요약하면 다음과 같음.

1) 90조 1항과 93조 1항의 완화는 환영할 만함.

- 선거운동 기간에 상관없이 말로 하는 선거운동(전화 포함)을 허용하고,

- 선거운동 기간 중에 표찰, 표지판, 어깨띠, 차량 표시물 등을 부착할 수 있게 하며,

- 선거기간 중 정부정책에 대한 집회를 허용함으로써 93조 1항을 완화했음.

2) 그러나 여전히 모호한 선거운동의 개념

- 그러나 “선거에 영향을 미치게 할 목적”이나 “선거운동에 이르는 내용”을 여전히 규제 범위에 넣고 있어 논쟁을 유발할 여지가 없지 않음. 즉 유권자의 정치적 행위를 ‘선거와 무관한 행위와 선거와 유관한 행위’로 구분할 수밖에 없는데, 그것이 가능할 수 있겠는가 하는 문제가 발생함.

- 유권자의 정치적 행위가 선거에 영향을 미치는 것이 당연함. 유권자의 정치적 행위가 선거에 영향을 미치지 않는다면 대의제 기제가 정상적으로 작동하지 않는다는 역설을 보여줌.

- 이 문제에 대해 그 동안 시민단체들은 포괄적으로 정의되어 있는 ‘선거운동’ 정의 규정을 ‘특정 후보자’에 대한 ‘직접적·구체적·능동적·계획적인’ 행위로 보다 명확하게 규정하고, 정책에 대한 지지․반대 의견개진과 그러한 정책의 관계기관장에 대한 청원운동 등은 선거운동으로 보지 않는 내용으로 법 개정이 필요하다고 주장해왔음.

2012.01.04, 시민사회단체연대회의 정치개혁위원회가 국회에 제출한 공직선거법 개정안 입법청원안에 따르면, 선거운동의 정의를 ‘특정 후보자’에 대한 ‘직접적·구체적·능동적·계획적인’ 행위로 보다 명확하게 규정하고, 정책에 대한 의견개진과 청원운동은 선거운동으로 보지 않도록 하고 있음.

- 규제적인 측면에서 “당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 하는 행위”를 선거운동으로 정의한 제58조를 계속 존치할 필요가 있는가의 논쟁은 앞으로 해결해야 할 과제임.

- 이는 정치자금(선거운동자금) 규제와 연결해서 풀어야할 과제임. 선거운동비용의 상한선을 유지하기 위해서는 일상적인 정치활동과 선거운동을 구분해 적용할 수밖에 없는 것이 현실임. 따라서 어떤 활동이 규제대상이어야 하는가에 대한 판단 때문에 선거운동에 대한 정의가 필요함.

3) 네거티브 방식으로 전환했다고 하나 여전히 불필요한 규정이 남아 있음: 서명․날인운동, 선거운동 집회 및 행렬을 금지하는 규정 등은 유권자의 정책캠페인의 주요 수단을 규제하는 것으로 삭제해야 함.

4) 후보자 비방죄에 대한 개선안이 전무함.

5) 아울러 공식 선거운동 기간에 대한 개선안도 없음.

- 물론 선거운동기간 이전에도 말로 하는 선거운동을 허용한다고 했으나 약 2주간의 국회의원 선거운동 기간 및 약 3주간의 대통령 선거운동 기간으로는 후보자에 대한 정보를 충분히 파악하기 어려움.

- 지난 19대 총선과 18대 대선에서 공식선거운동 기간 전 아직 후보자를 정하지 않은 유권자가 40%를 상회했음을 감안한다면 선거운동 기간을 확대해야 할 필요가 있음.

6) 참정권에서 가장 기본적 요소인 투표할 수 있는 권리를 확대하는 개선안도 없음.

- 선관위 자료에 따르면, 2008년 기준 조사대상국 187개국 중 19세 이상에게 선거권을 부여하는 국가는 34개국(18%)에 불과함. 주요 정치 선진국들을 비롯하여 144개국(77%)이 선거권 연령을 18세로 규정하고 있음. 선거연령을 18세로 낮추고, 미성년자 선거운동 제한 규정도 삭제하는 등 정치적 의사 표현을 폭넓게 보장해야 함.

Ⅳ. 결론 : 무엇을 어떻게 개혁해야 하나?

□ 공직선거법 전반에 걸쳐 포괄적으로 정의되어 있는 ‘선거운동’ 정의 규정에 대한 분명한 정리와 합의가 필요함(58조 1항). “선거에 영향을 미치게 할 목적”이나 “선거운동에 이르는 내용”등의 모호한 표현을 삭제하고, 최소한 선거운동의 정의 규정을 보다 명확하게 규정하여 정책에 대한 유권자의 의견개진과 청원운동 등이 선거운동으로 해석되어 규제 당하는 일이 없도록 해야 함.

□ 선거연령은 18세로 낮추고(15조), 미성년자 선거운동 제한 규정을 삭제(60조)해야 함.

□ 후보자 비판·지지 금지 규정 폐지(93조1항). 선거 6개월 전부터 후보자·정당에 대한 언급이 포괄적으로 금지되고 있음. 가장 대표적인 독소조항임. 폐지를 분명히 해야 함.

□ 정책 캠페인에 대한 규정을 명확히 하고 비용이 많이 드는 광고수단을 제외하고 더욱 완화할 필요가 있음. 시설물 설치(90조)의 경우, 광범위한 기간 제한을 축소하고, 구체적인 방법 제한을 폐지하며 ‘선거운동’에 이르는 경우에만 규제하도록 해야 함.

□ 서명날인운동 금지(107조) 및 집회 제한(103조) 등도 폐지할 필요가 있음.

□ 후보자 비방죄 폐지(82조의4, 110조, 251조) : 비판과 비방의 구분이 모호해, 사실상 후보에 대한 비판과 평가를 금지하고 있음. 허위사실 유포의 경우 선거법의 허위사실 유포죄로 처벌할 수 있음.

□ 2012년 8월, 헌법재판소가 정보통신망법 상의 인터넷실명제(제한적 본인확인제)에 대해 위헌결정을 내린 만큼, 공직선거법 상의 인터넷 언론사 실명제도 삭제(제82조의6)하여 여론수렴과 공론형성이라는 언론의 본질적 기능 침해당하지 않고, 유권자의 자유로운 의사 표현이 보장되도록 해야 함.

□ 투표 권위 행위 규제 조항(230조) 폐지. 자발적인 투표 독려뿐만 아니라 나아가서는 ‘특정 정당이나 후보자’를 위한 투표 독려 행위도 보장되어야 함.

	발제 2
	유권자의 알권리와 후보자와의 소통
	서복경 / 서강대 현대정치연구소 연구위원, 참여연대 의정감시센터 실행위원

Ⅰ. 한국 유권자의 선거현실

대의민주주의 선거에서 유권자의 참여행위는 대상을 전제로 시작되고 끝을 맺는다. 경쟁하는 정당과 후보가 가시화되고 그들로부터 일련의 정보가 제출되면, 유권자는 그 정보를 토대로 대상에 대한 호불호의 선호를 형성하고 다양한 형태로 찬반의사를 표명하며 최종적으로 투표결정을 내린다. 한국 유권자는 투표선택의 최종순간 이전에, 그 판단의 근거가 되는 정보들을 어떻게 얻고 있는가? 한국의 법과 제도, 정치 환경은 어떤 구조 속에서 유권자에게 선거정보를 제공하고 있는가? 한국의 경쟁하는 정당과 후보는 유권자와 어떤 방식으로 선거정보를 나누고 지지를 호소하며 설득하고 있는가?

2012년 4월에 시행된 제19대 국회의원 선거에 관한 한 조사에 따르면, 유권자의 60.7%가 정당 또는 후보자와 직·간접적인 접촉을 해 본 적이 없는 상태에서 투표결정을 내렸다고 한다. 접촉경험이 있었다는 39.3%의 응답자들의 접촉유형으로 가장 빈도가 높았던 것은 문자메시지였고, 대면접촉, 전화, 우편이 뒤를 이었다.

중앙선거관리위원회 의뢰, 한국정치학회 주관, 한국사회과학데이터센터 시행 선거 직후 조사결과이며 대면조사방식으로 진행되었고 표본은 1,000명이었다.

문자메시지나 우편을 통한 방식은 정보제공자가 일방적으로 제공하는 정보를 수동적으로 받기만 해야 한다. 유권자 입장에서 ‘당신은 누구인가?’, ‘내가 표를 주면 당신은 내게 무엇을 해 줄 수 있는가?’를 물을 수 있는 방식은 대면접촉, 전화 정도일 것이다. 물론 선택형 설문조사에서 대면접촉을 했다는 응답은 전철역 출구에서 인사나 악수 한 번 했던 경험도 포괄한다. 하지만 그나마 가장 적극적인 정보제공방식으로 대면접촉을 상정해 볼 때, 응답자 1,000명 가운데 194명만이 이 경험을 가졌다고 응답했다. 이 결과가 확인시켜주는 것은, 한국 선거에서 압도적 다수 유권자의 투표선택이 경쟁하는 정당과 후보자로부터 나오는 직접적인 정보나 소통에 의존하지 않는다는 것이다.

그러면 우리나라 유권자들은 투표결정을 위한 정보를 주로 어디에서 얻고 있을까? 같은 조사에서 응답자들에게 선거의 정보원을 물었다. 정견방송, 홈페이지, TV광고, 유세 등 정당이나 후보자가 정보 매개자를 거치지 않고 직접 제공하는 정보를 통해 정보를 얻는다는 응답은 25.3%였다. 반면 응답의 41.9%는 TV, 라디오, 신문, 잡지, 인터넷 포털, SNS 등 미디어를 통해 2차 가공된 정보라고 답했다. 주지하다시피 미디어는 정보의 단순 전달자가 아니라 생산자다. 단순보도라고 하더라도 모든 정당 및 후보자의 발언과 행위를 모두 전달하는 것은 불가능하므로, 특정한 프레임 위에서 선별적 보도가 이루어질 수밖에 없기 때문이다.

이 문항은 총 13개의 정보원을 열거하고 복수의 응답을 할 수 있게 했다. 13개 정보원에 대한 총 응답은 3,061건이었고 이하 %는 총 응답 기준이다.

그런데 19대 국회의원선거 246개 지역선거구에 출마했던 후보자들의 발언과 행위는 과연 얼마나 미디어에 노출될 수 있었을까? TV, 라디오, 신문, 인터넷포털 등 우리나라 각 미디어들은 기본적으로 전국단위를 기반으로 하며, 부분적인 지역기반은 광역자치단체 수준에 그친다. 246개 선거구에서 경쟁했던 후보들은 모두 902명, 그들 각각의 정보가 미디어에 노출될 수 있었던 빈도는 전체로 혹은 개인별로 얼마나 될까?

지방선거에서 미디어의 영향력은 더욱 강력한 것으로 나타난다. 2010년 시행된 제5회 전국동시지방선거에서 유권자 대상으로 실시된 한 조사에 따르면, 응답자의 73.8%는 TV, 라디오, 신문, 잡지, 인터넷 매체로부터 후보자 정보를 얻었다고 한다. 그런데 제5회 동시지방선거에서 개인 유권자가 행사했던 투표수는 총8개, 이 가운데 6개는 지역선거구 단위 투표였고, 6개 직위의 총 선거구는 2,061개였으며 경쟁했던 후보는 모두 8,745명이었다. 법정선거운동기간 14일 동안 8,745명의 후보 가운데 과연 몇 명이 미디어 노출기회를 얻었을까? 또 유권자는 이들 가운데 몇 명의 정보를 각종 미디어를 통해 얻을 수 있었을까?

중앙선거관리위원회 시행, [2010년 전국동시지방선거 유권자 의식조사 제5회], p.37

<표 1> 2010년 제5회 전국동시지방선거 선거구 및 후보자수

직위	선거구수(개)	후보자수(명)
광역자치단체장	16	55
기초자치단체장	228	749
광역의회	680	1,764
기초의회	1,039	5,822
교육감	16	81
교육위원	82	274
합계	2,061	8,745

민주주의 선거에서 유권자가 당연히 보장받아야 할 정보에는 ‘누가 경쟁하는가?’, ‘경쟁하는 그들은 무엇을 말하는가?’, ‘투표선택으로 나는 무엇을 얻을 수 있는가?’가  포함된다. 물론 아무리 민주주의 제도가 잘 정착된 나라라고 해도 마지막 단 1명의 유권자에게까지 이 모든 정보를 전달할 방법은 없다. 그러나 최소한 그 나라의 평균적인 유권자-평균적인 공교육 과정을 거치고 정치관심을 가진 유권자 수준에서는 위 세 가지 정보를 향유할 수 있어야만 정상적인 선거정치가 작동할 수 있다. 그런데 지금 한국 유권자의 현실은 그에 부합한다고 보기 어렵다. 경쟁하는 정당과 후보들이 ‘무엇’을 주장하는가를 알기 이전에 ‘누가’경쟁하는가에 관한 최소한의 정보조차 획득하기 어려운 것이 현실이기 때문이다. 이하에서는 한국 선거에서 유권자가 처한 이러한 불합리하고 불충분한 정보환경을 만들어내는 요인들을 생각해보려 한다.

Ⅱ. 불합리한 정보환경의 요소들

1. 정당(후보자)과 유권자가 만나면 부패한다?

필자가 보기에, 민주화 이후 한국 정치제도에서 정당(후보자)-유권자 관계를 다루는 제1규범은 공정경쟁이나 참여의 자유 보장 등이 아니라 ‘반(反)부패’다. ‘정당(후보자)과 유권자가 자주 만나면 필연적으로 부패하므로, 접촉의 빈도·방법·기간을 가능한 한 제약하는 게 좋다’는 것이다. 이 논리가 민주화 이후 최초로 구체화된 것은 1994년 기존 선거법을 폐지하고 제정된 「공직선거 및 선거부정방지법」(법률 5262호)이다. ‘선거부정방지’는 법명에까지 이름을 올림으로써 공직선거의 제1원리로 명시화되었고, 이 명칭은 2005년 개정 선거법(법률 제7681호)에서 「공직선거법」으로 개정되었지만 그 원리는 정당법, 정치자금법까지 포괄하면서 존속·확대 적용되어 왔다.

민주화 이후 한국의 정치관계법제는 1)정당조직을 축소하고 정당조직운영에 선거관리위원회의 관여나 개입을 확대하며, 2)정당의 정치자금 모금 기능을 축소하거나 폐지하고 선거공영제를 지속적으로 확대하며, 3)매체환경이나 유권자 정치인식의 변화에 조응하는(?) 방식으로 정치인과 유권자의 정치활동을 규제할 방법을 지속적으로 개발해 왔다. 개개의 제도변화는 상황적 맥락이나 이를 주도했던 주체의 측면에서 차이가 있었지만, 전체를 아우르는 기본방향은 정당(정치인)과 유권자의 접촉면을 조직, 자금, 정치활동 전반을 아울러 포괄적으로 제한함으로써 ‘부패방지’라는 정책목표를 달성하는데 맞추어져 왔다. 민주화 이후 오랫동안 한국의 여론은, 한국정치가 ‘지나치게 부패’했기 때문에 반부패를 위한 규제위주의 정치관계법이 현실적으로 타당성을 갖는다거나 불가피한 면이 있다는 것이었다.

그런데 역설적인 것은, 정당(정치인)-유권자 관계를 접근하는 키워드가 민주정치 기반을 확장하는 참여와 소통이 아니라 ‘부패’로 자리 잡게 된 것이, 민주화 이후 정치주체들의 창작물이 아니라 권위주의 정치로부터 빌려온 것이라는 점이다. 이승만 정부에서부터 전두환 정부에 이르기까지, 우리나라 기존 권위주의 정권들은 스스로의 필요나 권력부패가 발각될 때마다 ‘반부패’라는 이름으로 정당(정치인)과 유권자의 정치활동을 제한해 왔고, 그 오래된 기원은 이승만 정부였다. 이승만 정부가 아직 등장하기 이전 시점에 만들어진 제헌국회 선거법은 유권자의 기본권 조항과 선거관리 관련 조항들로 구성되어 있었고, 다른 민주주의 국가 선거법과 유사한 형태를 띠었다.

이를 현재와 같은 독특한 원리에 기초한 선거법으로 전환시킨 것은, 1952년 발췌개헌 직후부터 1950년대 내도록 선거법 개정을 시도하여 1958년 결국 목적을 달성했던 이승만 정권과 그에 굴복했던 당시 민주당이었다. 당시 이승만 정부는 1934년 군국주의 하 일본 선거법제를 모방하여 선거운동의 기간제한, 인적제한, 방식제한을 도입하는 선거법 개정을 7차례나 시도했는데, 그 때마다 명분은 ‘반부패’였다. 선거운동기간이 길고 선거운동참여자가 많으며 다양한 선거운동이 가능할수록 정당-유권자 관계는 부패하므로 최소한의 참여와 정치활동으로 선거공간을 축소하는 것이 정치부패를 막는 최선의 길이라고 주장했고, 결국 그의 끈질긴 시도는 1958년 결실을 맺었다.

물론 이승만 정부의 정책목표는 영구집권이었고 ‘반부패’는 명분에 불과했다. 사실관계에 기초하더라도, 법으로 규제되어야만 했던 권력형 비리나 부패는 집권세력과 거대기업집단 사이에 발생했던 것이지만 이승만 정부는 이를 야당(정치인)과 평범한 유권자의 관계를 단절시키는 명분으로 활용했다. 박정희 군사정권이 쿠데타 직후 ‘정치활동 정화’를 명분으로 정당-유권자 관계의 단절시켰을 때도 명분은 ‘반부패’였고, 전두환 군사정권이 비상계엄을 선포하면서 정치활동을 금지하고 과거 야당(정치인)-유권자 관계를 불법화했을 때도 ‘반부패’는 위력을 발휘했다.

다소 긴 역사적 시간을 거슬러 ‘반부패’논리의 기원을 추적한 데에는, 현행 정치관계법제의 ‘반부패’우선성의 역사적 기원이 오래되고 뿌리가 깊다는 판단 때문이다. 민주화 이후 우리 정치는 정당-유권자 관계를 최소화하고 정치활동 규제를 우선시하는 방식이 아니라, 정당-유권자 관계를 정상화함으로써 ‘반부패’목표를 달성하는 다른 경로를 만들 수도 있었다. 더 많은 평범한 유권자가 더 다양한 정치세력과 정책, 정치자금, 표로 소통할 수 있도록 함으로써, 소수의 권력과 이권 거래를 무력화시키고 정치의 투명성을 강화하는 방안도 가능했다. 하지만 오래되고 익숙한 논리와 규제로 정치의 공간을 더욱 협소하게 만든 데에는 이러한 인식론적 기반이 자리하고 있다는 판단이다.

2. 선거정치의 소통과 일상정치의 소통은 달라야 한다?

우리 선거법제에서 정당(정치인)과 유권자의 정치활동을 ‘선거운동인 것과 아닌 것’으로 이분화하는 논리는, 이승만 정부가 일본 군국주의 하 선거법 조항을 모방해 온 것으로 1958년 「민의원의원선거법」에 최초로 도입되었고, 그 핵심조항이 현행 선거법 제58조와 제59조, 제254조에 그대로 남아있다. ‘당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 하기 위한 행위’인 선거운동은, 정해진 기간에만 가능하며 이 기간 외에 선거운동에 해당되는 정치활동을 하면 벌금이나 징역형을 선고받게 되어 있는 내용이 그것이다. 현행 공직선거법은 이 세 조항을 근간으로 구축되어 있으며, 더 나아가 정당법 및 정치자금법 역시 이 기간제한규정을 기본으로 구성된다. 정당의 정치활동 내용과 방식, 정치자금의 모금 및 지출 관련 모든 사항은 이 기간제한 위에 구성되기 때문이다.

유권자가 대상을 특정해 지지하거나 반대하는 정치활동, 후보자나 정당이 지지를 얻기 위해 진행하는 일련의 대유권자 정치활동을 정해진 기간 안에만 할 수 있도록 해 놓은 현행 제도는, 다른 민주주의 국가들에서 상상하기 어려운 비(非)현실적이고 반(反)정치적인 제도다. 현대 대의제 민주주의에서 주기적으로 개최되는 선거는 4년 혹은 5년 동안 정당(정치인)-유권자가 정치활동을 매개로 맺어온 일상 관계의 한 매듭일 뿐, 선거 정치와 선거가 아닌 시기의 정치가 구분될 수 있다는 발상은 민주주의 정치의 기본에 반하는 것이다. 유권자는 정당이나 후보자와의 관계 속에서 현실세계에 대한 해석정보를 얻고 정책적 필요를 구체화한다. 정당(후보자)은 지지와 표를 구하는 반복되는 과정 속에서 유권자와 소통하게 된다. 민주정치의 이러한 자연스런 과정을 비현실적인 이분법 논리로 구분할 수는 없으며, 현실적이지도 않다.

이 구분의 비현실성은 우리 선거법을 평범한 유권자들이 도저히 이해하기 어려운 문구와 조항들로 가득 차도록 만든 주범이다. ‘당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 하기 위한 행위’라는 선거운동의 정의 자체부터 일상용어와 거리가 멀다. 또한 현실에서 이러한 비현실적인 이분법을 적용하는 것에 대한 저항은 선거운동인 것과 아닌 것, 선거운동기간에 할 수 있는 행위와 할 수 없는 행위, 선거운동을 할 수 있는 주체와 할 수 없는 주체들에 잡다한 예외조항 목록을 점점 길게 만들어 왔다. 예컨대 ‘선거운동이 아닌 것’에 대한 예외조항들로는 선거에 관한 ‘단순한’의견개진 및 의사표시, 정당의 후보자 추천에 관한 ‘단순한’지지·반대의 의견개진 및 의사표시, ‘통상적인’ 정당 활동, ‘특정 정당 또는 후보자를 지지·추천하거나 반대하는 내용 없이’ 투표참여를 권유하는 행위 등이 포함된다. 여기에서 대상의 행위가 ‘단순한’ 것인지 아닌지, ‘통상적인’ 것인지 아닌지, ‘지지·추천하거나 반대하는 내용’이 있는지 없는지 등은 모두 유권해석자들의 재량적 판단에 맡겨질 수밖에 없다. 정치인이나 유권자가 선거법 해석을 위해 선거법의 문구만이 아니라 법원의 판례와 중앙선관위의 유권해석 사례를 끊임없이 뒤져야만 하는 현실 속에서, 정상적인 정치활동과 정당(정치인)-유권자의 안정적인 상호관계가 형성되기는 어렵다.

3. 정치자금을 매개로 한 소통은 부패의 다른 이름이다?

한편, 민주화 이후 유권자의 세금으로 정당의 정치자금을 충당하는 국고보조금 제도는 지속적으로 확대되어온 반면, 당비·후원금 등 정치자금을 매개로 한 정당(정치인)-유권자의 직접적 관계는 계속 축소되어 왔다. 정당의 부패유인을 줄이고 ‘깨끗한 정치’를 가능하게 하기 위해서는, 정책이나 이권이라는 꼬리표가 붙지 않은 이름 없는 세금으로 비용을 충당하는 게 낫다는 논리다. 과연 그러한가?

다른 면에서 보면, 현대 민주주의에서 정당(정치인)과 유권자가 소통하는 핵심 매개는 표와 돈이다. 정당은 정책을 표방하고 유권자는 그 약속에 대한 기대로 표와 돈을 제공한다. 표를 얻고 자금을 지원받은 정당은 약속을 이행하지 않았을 경우 다음 선거에서 표를 얻지 못하고 정치자금을 충당할 수 없는 어려움에 직면할 것이라는 기대 속에서 약속이행의 압력을 받는다. 정치자금은 단지 부패의 다른 이름이 아니라, 정당과 정치인의 정치적 책임을 강제하는 유력한 수단이다.

물론 어느 민주주의 체제에서나 정치자금에 대한 규제는 필요하며 일정 수준의 선거공영제 또한 필요하다. 그런데 정치자금을 둘러싼 이러한 제도들은 기본적으로 사회적 약자의 대표성을 위한 기회를 균등하게 만들려는 목적을 갖는다. 이런 목적에서 개인이나 단체가 제공할 수 있는 정치자금의 상한선이 규제되며, 정치자금의 모금과 지출정보는 공개된다. 사회적 약자들의 선거권 및 피선거권을 보장하기 위해 선거경쟁에 임할 수 있는 최소한의 재정적 조건을 확보해주는 선거공영제는 필요하다.

하지만 이를 넘는 정치자금 규제는 민주주의의 작동 자체를 어렵게 만든다. 예컨대, 지금처럼 정당이 정치자금의 모금주체가 되지 못하는 사태는 헌법이 보장하는 정당민주주의 원리에 어긋난다. 각종 선거에서 정당들은 개별 후보자가 아닌 정당 자체의 정책을 표방하고 비례대표 의원을 당선시킨다. 집단으로 정당이 표방하는 정책은 그 정책을 필요로 하는 사회집단과 연계될 수 있어야 하며, 그 유력한 수단은 정치자금이다. 유권자로부터 직접 모금하는 정치자금은 정당(정치인)의 입장에서 정책을 구체화해야만 하는 유인을 제공하고 민의를 가늠하게 만드는 촉수 역할을 한다. 반면 국고보조에 지나치게 의존하는 정당(정치인)은 점점 더 민의에 둔감해지며, 당선 후 당선 전의 약속이행의 압박에서 훨씬 자유롭게 된다. 정치자금을 매개로 한 정당(정치인)-유권자 관계의 핵심을 손상시키지 않는 선에서 정치자금을 규제하고 국가재정지원의 수준이 결정되어야 하는 것인데, 현재는 선후가 바뀌어 있다.

4. 미디어를 통한 정보소통은 효율적, 대면 정보소통은 비효율적?

언제부턴가 우리 정치에는 정당이나 후보자가 직접 유권자를 대면하는 공간을 최소화하는 대신 미디어를 통한 정보전달을 선호하는 논리가 팽배하게 되었다. 그 결정적 계기는 2004년 정치관계법 개정 과정이었다. 당시 논의과정을 돌이켜 보면, 미디어를 통한 정보전달은 돈 들이지 않고 대량의 정보를 제공해 줄 수 있는 최선의 대안으로 각광을 받았다. 10여년이 지난 지금, 미디어를 통한 선거정보 소통과 대면선거운동의 축소는 후보자와 유권자에게 기대했던 효과를 나타내고 있는가?

19대 총선 유권자 조사 자료에 따르면, 유권자의 입장에서 정당이 직접 제공하는 정보를 전달받았던 경로 가운데 가장 높은 비율을 차지했던 것은 정당과 후보자 유세로 전체 응답 가운데 12.2%를 차지했다. 반면 TV정견방송, 인터넷, SNS 모바일 등을 통해 제공받은 정보는 모두 5% 미만에 불과했다. 정당-유권자의 직접적인 정보소통 매개로 미디어는 여전히 전통적인 대면선거운동방식인 거리유세에 훨씬 못 미치고 있는 것이다.

한편 선거구별로 의무적으로 진행하기 되어 있는 후보자 TV토론 및 연설회는 전국 유권자 10명 가운데 4.5명 정도가 시청한 것으로 나타났다. 전국 246개 선거구별로 1회 이상 토론회 및 연설회가 개최되었는데, 수도권과 지방의 환경과 현황은 현저히 달랐다. 서울·인천·경기의 TV토론은 케이블방송으로 진행된 반면, 다른 지방에서는 모두 지상파방송을 통해 진행되었다. 13일의 선거운동 기간 동안 권역별 지상파방송들은 그 내에 속한 선거구 후보자들 간의 토론 및 연설회를 모두 편성·방송해야 했기 때문에, 선거구별 1회 의무요건을 간신히 충족하는 상황이었다. 게다가 지상파방송이었으므로 프라임시간대인 오후 7시∼11시에는 정규방송을 진행해야 했고, 후보자 토론은 오후 6시 이전이거나 밤 11시 이후 시간대에 편성될 수밖에 없었다. 이 시간대에 시청이 가능한 유권자들은 연령대 및 직업군에 제약을 받을 수밖에 없다. 그나마 이것은 국회의원 선거 246개 선거구의 상황이며, 각급 단위 지방선거가 동시에 실시되는 조건에서는 TV토론이 정보전달 기능을 거의 할 수 없다고 보아야 한다.

후보자의 입장에서도 13일의 선거운동 짧은 기간 안에 TV토론 준비와 참여가 얼마나 효율적인 정보소통 수단인지에 대해서도 고려가 필요하다. 19대 총선의 경우, 참여하지 않으면 벌금을 내야 하는 의무적 토론 참여를 거부한 후보가 7명에 이른다. 이 중 한 명인 부산 남구을 선거구 서용교 후보는 “토론회를 하고 싶지만 준비 시간에 유권자 1명이라도 더 만나는 게 중요하다”고 밝힌 바 있다(한겨레신문, 2012년 4월 3일자). 후보등록일에 임박해서야 결정되는 정당의 공천과 13일의 짧은 선거운동 기간이라는 한국정치의 조건을 고려할 때, TV토론 준비와 참여에 투자하는 시간보다 직접 대면 선거운동을 하는 게 더 낫다는 후보자의 판단을 비난만 하기는 어렵다.

물론 TV, 라디오, 인터넷, SNS 매체들이 2차 가공한 정보를 얻은 사람들의 숫자는 직접 정보를 얻은 사람보다 훨씬 많다. 하지만 각 매체의 정보가공 효과와 정보전달 효과의 판별문제, 그와 별개로 각종 매체가 노출할 수 있는 총 정보량과 개별 유권자들이 이들 매체를 통해 얻을 수 있는 총 정보량의 한계 또한 고려되어야 한다. 특히 지방선거에서 미디어를 주 매체로 하는 선거운동을 하라는 것은, 후보자와 유권자에게 모두 너무 가혹한 일이 아닐 수 없다.

5. 정당을 통한 소통은 악, 정책을 통한 소통은 선이다?

한국정치에서 소위 ‘줄 투표’는 ‘정당 투표’의 다른 이름이다. 개별 후보자들의 정책을 꼼꼼히 살펴 비교하지 않은 채 소속정당만을 기준으로 투표하는 행위를 말하는 것으로, 그 부정적 함의가 보편화된 지는 오래되었다. 이는 바람직하다고 가정되는 정책투표와 대조되면서 비합리적 투표행위로 해석되었고, 특히 특정지역에서 특정 정당이 배타적으로 지지를 얻을 수 있도록 만든 폐해의 주범으로 지목받아 왔다.

그러나 필자가 보기에는 이런 비난 자체가 한국정치의 잘못된 병폐로 보인다. 잘못된 법·제도 환경과 정치구조를 갖추어 놓고 그 결과를 유권자 탓으로 돌리고 있기 때문이다. 2010년 지방선거를 예로 보면, 14일의 선거운동 기간 동안 총 8개의 투표권을 행사하라는 요구를 받고 유권자가 정당투표를 한 것은 지극히 합리적인 결정이었다.

2개의 정당투표를 제외할 때, 6개의 각급 선거구에 후보자는 평균 4.2명이 출마했다. 유권자는 6개 선거구에 출마한 평균 25.2명의 후보와 그들의 정책에 관한 정보가 필요했다. 게다가 그 25.2명의 후보들은 광역단체장 및 광역의회, 기초단체장 및 기초의회, 교육감 및 교육위원이라는 각기 다른 단위의 공직을 위해 경쟁했고, 각각의 의제나 정책은 모두 달랐을 것이다. 선거운동 기간인 14일 동안 유권자는 매일매일 생계를 위한 경제활동을 하고 아이를 돌보며 일상을 살아내야 했다. 그런데 그 기간 동안 그 많은 정보를 취합하고 해석하고 판단하라는 요구가, 한국의 평범한 유권자들에게 과연 합리적인 제도 환경으로 볼 수 있는가?

유권자가 투표결정의 판단근거로 활용하는 정치정보는, 매 선거마다 선관위에서 제공하는 규격화된 1∼2장의 선거홍보물이나 지하철역 입구에서 나누어주는 명함으로 대체될 수 있는 것이 아니다. 반복적으로 정보에 노출되면서 인지되고, 경쟁자들 사이의 차별적 정보로서 판별되며, 나의 삶에 미치는 효과를 발견하게 될 때 비로소 투표선택과 연계가 만들어진다. 각 선거에서 경쟁하는 개별 후보자나 그들의 정책에 대해 충분히 인지할 수 없고 후보자의 이름조차 생경한 정보환경에서, 그 후보자들을 공천했거나 선거운동 기간 이전에 일상 정치활동을 통해 대략의 정책방향을 제시해 왔던 정당을 통해 선택기준을 마련하는 것은 지극히 당연하고 자연스러운 결과다.

한국 유권자와 선거 후보자의 열악한 정보환경은 비단 지방선거뿐 아니며 국회의원 선거도 마찬가지다. 후보등록일에 임박해서야 정당의 후보공천결과가 가시화되는데, 14일의 선거운동 기간 동안 대한민국 유권자 10명 가운데 6명은 후보자나 후보자의 선거운동 사무실로부터 아무런 직접적인 정보를 얻지 못한다. 간혹 미디어에 노출되는 정보와 선관위 홍보물 정보만으로 투표결정을 해야 하는 환경은, 정도의 차이만 있을 뿐 열악하기는 마찬가지다. 유권자의 정당투표는 비난받아야 할 일이 아니며, 더 풍부한 정책정보가 전제된 투표결정을 원한다면 제도와 구조를 바꾸어야 한다.

Ⅲ. 정당 및 후보자-유권자 관계 정상화를 위하여

1. 부패는 정치활동 규제가 아니라 정치자금 규제로 해결해야 한다

자유로운 정치활동과 공정한 정치경쟁을 보장하기 위해 부패방지장치가 필요한 것이지, ‘반(反)부패’를 위해 정치활동과 정치경쟁이 제한되어야 하는 것은 아니다. ‘반(反)부패’는 권위주의 체제에서도, 민주주의 체제에서도 중요할 수 있지만 어느 체제에서도 그것이 제1목표는 아니다. 권위주의 체제에서 그것은 정당과 유권자의 정치활동을 억압하기 위한 보조적 명분이었다면, 민주주의 체제에서는 정당과 유권자의 자유로운 소통과 공정경쟁을 보장하기 위한 보조적 장치로서 존재해야 한다. 정치자금의 모금 및 지출에 관한 투명한 정보공개원리를 토대를 두어 정치자금 규제를 하되, 정치활동의 자유를 침해해서는 안 된다.

2. 정당(정치인)-유권자 정치활동에 대한 자의적 규제는 폐지되어야 한다

현행 공직선거법 제58조와 제59조, 제254조 및 제93조의 1항은 폐지하고, 이들 조항이 없는 선거법을 재구성해야 한다. 아무리 예외규정들을 길게 늘어놓아도, 후보자와 유권자의 정치활동을 ‘선거운동인 것과 아닌 것’으로 나누고 기간제한을 두는 체제의 근간이 유지되는 한, 정당(후보자)-유권자 관계는 정상화되기 어렵다.

언제든 선거에서 당선을 목적으로 하는 정치인의 입장에서 일상의 모든 시기 정치활동은 ‘당선되기 위한 활동’일 수밖에 없다. 대의제 민주주의에서 유권자의 정치선호는 정당 및 정치인과의 상호작용 속에서 형성된다. 정치인의 말과 행위에 동의하고 비판하면서 지지정당과 투표후보를 결정하는 것은 지극히 자연스러운 민주주의 정치과정이다. 그런데 ‘당선되기 위한’후보자의 활동과, 대상에 대한 유권자의 지지·반대를 정해진 시기에만 할 수 있도록 한 선거법 체제는 하루빨리 청산되어야 할 권위주의의 유산이다.

정당과 후보자의 자유로운 정치활동이 보장되어야 유권자들에게 충분한 정치정보가 제공될 수 있으며 자유로운 정치참여의 기반이 마련될 수 있다. 후보자와 유권자가 서로에 대한 정치활동을 할 때마다 기간과 방식과 정치언어에 대해 유권해석을 얻어야 하는 현행 체제는, 서로 간의 정치소통을 협애하게 만드는 핵심요인이다.

3. 정당을 통한 자유로운 소통을 보장하되, 정치적 책임을 지게 해야 한다

정당은 시민들의 자유로운 정치결사체가 될 수 있도록 보장받고, 그에 합당한 정치적 책임을 지게 해야 한다. 정당의 조직, 자금운영, 후보공천방식 등은 그 결사체 구성원들의 자율적 결정으로 운영하되, 최종적으로 선거에서 지지를 얻거나 잃음으로써 그 정치적 책임을 지도록 해야 한다. 정당의 조직과 운영, 정책과 노선, 후보공천과 선거캠페인 방식에 이르기까지 너무 많은 것들을 성문화된 법으로 규제하는 현행 체제는 유권자와 소통할 수 없는 무능한 정당(정치인)을 만들어낸다. 어떤 조직과 정책노선을 택하든, 어떤 선거운동 방식을 택하든 자유롭게 하되, 일상적으로 유권자에게 지지를 호소하게 만듦으로서 정치적 생존을 모색하게 만들고 정치적으로 책임지게 만들어야 한다.

예컨대, 집단적 주체로서 정당의 정치자금 모금은 허용되어야 한다. 단 거대이익에 포획되는 것을 방지하기 위해 개별주체나 단체로부터 받는 모금액의 상한을 정하고, 모금과 지출정보를 모두 공개하게 만들어 유권자가 그 정당의 정체성을 판단하는데 정보로 활용할 수 있게 해야 한다. 또한 선거공영제는 현 수준에서 더 이상 확대하지 말아야 하며, 이름 없는 세금이 아니라 이름 있는 유권자의 정치자금 모금을 위해 노력하도록 만들어야 한다. 그래야 정치자금이 소통과 책임을 강제하는 수단이 될 수 있다.

정당은 미래 정치엘리트들을 위한 정치학교다. 스스로의 당내 선거도 관리하지 못하는 정당이 민주주의와 국가를 운영하기는 어렵다. 정당의 당내 선거까지 선관위의 공적 인력과 자금으로 해결해 주는 것은 무능한 정당을 만드는 대표적 사례다. 문제가 생기면 정당 구성원들이 해결하게 해야 하고, 정당 스스로 내부의 결정절차를 만들고 갈등을 해결할 능력이 없다면 그 자체로 유권자의 평가를 받게 하는 것이 타당하다.

민주주의에서 정당은 선출직·임명직 공직자가 될 새로운 정치엘리트를 충원하는 핵심경로다. 정당의 공직후보 선출은 그 정당이 표방하는 이념, 정책과 사회적 대표성에 따라 다양할 수 있다. 국민참여경선을 하든, 당내 경선을 하든, 전략공천을 하든 그것은 자발적으로 결사한 그 정치집단이 알아서 할 일이다. 그리고 그렇게 내세운 후보가 선거에서 당선되거나 낙선함으로써 평가받으면 된다. 한국의 모든 정치집단이 동일한 방식으로 공직후보를 선출해야 한다는 일각의 주장은, 다양한 대표성을 구현함으로써 유권자와 소통해야 하는 정당민주주의 원리에 위배된다.

정당은 집권을 목적으로 하는 자발적인 정치결사체다. 누가, 어떤 이념과 정책으로 집권기획을 갖느냐에 따라 조직노선은 다를 수밖에 없고, 또 다른 게 정상이다. 조직으로서 지구당을 두든, 시·도당만 두든, 중앙당만 두든 그것은 그 구성원들이 결정할 문제다. 그 정당의 집권기획에 정책연구소가 얼마만큼 중요한 지위를 차지하는지, 각 지역조직의 구성과 운영이 또 어떤 지위를 갖는지 역시 그 집단이 판단할 문제다. 그 집단의 집권기획이 잘못되었다면 유권자의 지지를 얻지 못할 것이고, 정당은 실패를 평가하면서 다른 정책과 조직, 재정노선을 수립하게 될 것이다. 혹은 해산하게 될 수도 있다.

정치자금은 국가재정에 과도하게 의존하고, 당내선거는 선관위에 위탁하며, 정책은 전문가나 시민단체가 대신 생산해주고, 선거캠페인 전략은 법원과 선관위의 가이드라인에 따르며, 후보공천방식까지 외부전문가들이 결정해주는 정당을 가진 나라에서, 능력 있는 정당과 정치인을 길러내기란 어렵다. 자율과 그에 따르는 책임 원리 하에서 정당과 정치인이 경쟁적으로 훈련될 수 있는 구조를 만들어야 한다. 가능한 한 많은 정치집단들이 유권자의 지지를 얻기 위해 치열하게 경쟁하도록 만들고, 유권자는 표와 정치자금으로 실질적인 포상과 제재를 가할 수 있는 구조를 만들어야 한다.

4. 후보자와 유권자가 소통할 수 있는 최소한의 시간이 확보되어야 한다

해당 선거에서 후보가 확정된 후 유권자가 후보와 그의 정책에 대해 알 수 있는 최소한의 기간이 보장되어야 한다. 그 기간을 정하는 문제는 정치사회적 합의가 필요한 문제이겠지만, 현행 대통령 선거 24일, 국회의원 선거와 각급 지방선거 13일은 후보자 입장에서도, 유권자 입장에서도 충분한 소통이 이루어질 수 있는 환경을 제공할 수 없다. 이런 환경에서 유권자는 미디어를 통해 가공된 간헐적 2차 정보에 의존할 수밖에 없는데, 유권자가 후보와 정책에 대해 정확한 판단을 내릴 수 있기 위해서는 가능한 한 정당과 후보가 직접 생산하고 전달하는 1차 정보를 많이 접할 수 있는 환경이 필요하다. 1차 정보란 정당과 후보자가 생산한 정보를 후보자 및 선거운동원과의 대면접촉, 전화, 우편, 인터넷 등을 통해 직접 유권자에게 제공되는 정보를 말한다. 19대 총선의 경우 유권자의 39.3%만이 1차 정보를 제공받았고, 그 중 문자메시지가 차지하는 비중이 가장 큰데 이런 환경은 변화되어야 한다.

우리와 비슷하게 1인 2표제를 시행하고 있는 독일의 경우, 지역선거구 후보의 등록은 선거일 69일 전까지, 정당명부 후보의 등록은 선거일 79일 전까지 하도록 하고 있다. 독일의 한 지역선거구당 유권자수가 우리보다 많다는 점을 고려한다면, 우리나라는 국회의원선거의 경우 최소 50일 정도는 보장하는 안을 고려해 볼 수 있다. 후보등록을 완료한 후 50일 정도의 선거운동 기간을 갖는 것이다. 선거운동기간은 선거구의 크기를 고려하여 후보자와 유권자가 최소한의 1차 정보를 주고받을 수 있는 시간을 기준으로 삼고, 각급 지방선거의 선거운동기간도 선거구 크기에 따라 기간을 정해 운영할 수 있을 것이다. 국회의원 선거구보다 선거구가 큰 광역자치단체장장 선거운동기간은 더 길게 하고, 더 좁은 기초자치단체장이나 기초의회 선거운동기간은 50일 기준 더 짧게 책정하는 방식을 생각해 볼 수 있다. 이 때 선거운동기간이란, 지금처럼 ‘당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 하는 정치활동을 할 수 있는 기간’이 아니라, 후보자와 유권자가 해당 선거의 의제와 정책정보를 집중적으로 주고받을 수 있는 기간을 말한다.

같은 맥락에서, 현행 지방 동시선거는 분리되어야 한다. 의제와 정책의 범위와 성격을 고려한다면 광역자치단체장과 광역의회, 기초자치단체장과 기초의회, 교육감선거를  각각 분리·실시하는 안을 고려할 수 있다. 현재 지방정치가 ‘중앙정치에 예속’되어 있다는 비판들도, 지방정부 단위별로 필요한 정책의제가 소통될 수 있는 최소한의 시간과 선거공간을 마련함으로써 일정한 해결대안을 찾을 수 있을 것이다.

5. 선거비용 지출상한 범위에서 후보자는 자유롭게 정치활동 방식을 선택할 수 있어야 한다

당대에 정당 및 후보자가 유권자와 소통할 수 있는 가장 효과적인 방법을 찾는 것은 선거법을 통한 선험적 규제나 선관위의 유권해석으로 가능한 것이 아니라, 변화하는 매체환경이나 여론 환경에 민감하게 반응하면서 표와 정치자금을 구하는 정당과 후보가  찾는 것이 가장 현실적이다. 후보자의 정치활동을 정치자금 지출이라는 하나의 관점에서 일일이 규제하고 있는 현행 선거법은 접근방식을 바꾸어야 한다. 총괄적 수준에서 정치자금의 모금과 지출을 규제하되, 지출상한액 범위 안에서 어떤 정치활동을 택할 것인가는 후보자의 선택에 맡겨야 한다.

예컨대 대통령선거 선거운동과 기초의회 선거운동에서 동일한 방법이 같은 효과를 낼 수는 없다. 전국선거구를 대상으로 하는 대통령선거에서는 미디어 활용전략이 효과적일 수 있겠지만, 기초자치단체장이나 기초의회 선거에서는 대면선거운동이 훨씬 효과적일 수 있다. 또한 선거구의 조건에 따라 홍보매체는 현수막이 효과적일 수도 있고 명함이 더 효과적일 수도 있다. 선거구 범위는 넓고 유권자 밀집도는 낮은 선거구와 그 반대인 지역에서 동일한 캠페인 방식을 사용하라는 규제는, 후보자의 정치활동 자유를 가로막고 후보자-유권자의 원활한 정보소통을 제약하는 것이다. 후보자가 해당선거와 선거구 조건을 고려해 더 많은 유권자를 만나고 지지를 얻을 수 있도록 다양한 정치활동 방식을 개발하면, 유권자는 더 많은 정보를 얻고 더 필요한 정보를 가질 수 있다.

6. 매체기반 정치활동 규제는 최소화해야 한다

현행 선거 관련 정치활동 규제는 선거기사, 선거방송, 인터넷보도, SNS 등 새로운 매체가 등장할 때마다 매체기반 규제기구와 규제기준을 만들고, 오프라인 선거부정감시단, 사이버선거부정감시단 등을 운영하는 형태로 진행된다. 그런데 공직선거법 제58조와 제59조를 폐지하고 각종 선거 관련 정치활동 규제를 최소화하면 이런 형태의 사회적 비용도 최소화할 수 있다.

현행 선거법은‘선거운동인 정치활동’을 선거운동기간 외에 진행하는 것을 감시하기 위해 상설기구를 설치·운영해 왔는데, ‘당선되거나 당선되게 하거나 당선되지 못하게 하는 정치활동’을 일상적으로 허용하면 이런 형태의 상설기구를 운용할 필요가 줄어든다. 또한 정해진 예산범위 내에서 정치활동을 자유롭게 허용하게 되면 선거운동 기간 가능한 정치활동과 그렇지 않은 정치활동을 감독하기 위한 인력과 예산도 줄어들 수 있다. 예컨대 명함을 돌리는 선거운동원이 후보자로부터 몇 미터 떨어져 있는가, 정해진 사람 이외에 어깨띠를 착용했는가 아닌가 등을 감시하는데 대규모의 인력과 예산을 낭비할 필요가 없어진다.

이렇게 되면 남는 것은 선거 관련 정치활동이 타인의 명예훼손을 하거나, 모욕 및 비방행위를 하는가를 감독하는 것인데, 이는 일반 사법체계에서도 규제가 가능한 문제다. 선거운동기간에 적용되는 명예훼손죄와 그렇지 않은 기간에 적용되는 명예훼손죄의 기준이 다르지는 않을 것이기 때문이다. 언론보도에 문제가 있다면 일상시기에 언론보도의 위법성을 규제하는 기관에서 담당하고, 인터넷 상의 기사나 댓글이 문제가 되면 역시 일상기관에서 담당할 수 있게 될 것이다.

정치활동 규제는 가능한 한 기준이 단순해서 모든 정치인과 후보자가 쉽게 인지하고 지킬 수 있도록 하는 게 좋다. 특정 매체 유형별 기준을 각각 만들 필요가 없이, 일반적 기준을 설정하고 후보자와 유권자의 정치활동이 어떤 매체와 방식을 통하든 그 일반원리를 위배하지 않으면 되도록 만들어주는 것이 필요하다.

	토론 1
	유권자의 표현의 자유, 후보자와의 소통 활성화 방안
	김달수 / 경기도의원

정치 불신과 무관심의 블랙홀에서 빠져 나오기

선거전이 불붙어도, 시민들은 극도의 정치 불신과 무관심으로 인물과 정책에는 도무지 관심을 갖지 않는다. 지방선거는 더 심각하다. 근본적으로는 중앙정치의 갖가지 변수들이 정책선거를 처음부터 불가능하게 만들기도 한다.

명함을 받지 않으려 후보자를 피해 저만치 돌아가고, 마지못해 받더라도 발길을 돌리자마자 구겨버리거나 쓰레기통에 던져버린다. 관심을 보이는 주민들은 정당을 물어보는 게 거의 전부다. 이미 주어진 정당구조의 틀 속에서 판단하려는 편의적 관심이 대부분이다.

어느 학자가 정치에 무관심한 유권자들을 ‘합리적 무지’라고 분석한 적이 있다. 그놈이 그놈 같은데 머리 아프게 인물을 비교하고 정책을 평가하느니 차라리 관심 갖지 않고 모르는 게 합리적이라는 말이다.

지방선거는 4대 선거가 한꺼번에 치러지기 때문에 유권자들의 판단은 더욱 어렵다. 집으로 배달되는 공보물만 20장이 넘는다. 그래도 우리 지역은 적은 편이다. 선거구에 따라 30장에 가까운 경우도 있다.

그러잖아도 관심 없는데 뒤죽박죽 뭉텅이로 배달되는 그 많은 공보물을 꼼꼼하게 비교하며 후보와 공약을 평가하기란 웬만한 인내와 관심이 없고서는 불가능한 것이었다. 지역일꾼과 풀뿌리 생활정치인을 뽑는다는 취지가 무색하다.

공원에서 만난 사람들은 한결같이 누가 누군지 모르겠고, 선거가 너무 복잡하다는 것이었다. 공보물에 도지사부터 기초의원까지 간단하게 소개한 한 장짜리 안내문만 있었어도 달랐을 것이다. 무관심과 무성의한 선거제도, 그리고 중앙정당들의 패권 앞에 풀뿌리 생활정치는 설 곳을 잃어버렸다.

○ 공보물에 도지사, 도의원, 시장, 시의원, 교육감, 교육의원 등 자치계층별 후보자들에 대해 한 눈에 볼 수 있는 개괄적인 소개 자료와, 정당공천제 유무에 대한 설명도 있어야 한다.

○ 선거운동 기간 동안 국회의원과 지방의원들도, 가구마다 배달되는 공보물 이외에 후보자에 대한 정보와 정책을 담은 홍보물을 자유롭게 배포할 수 있게 해야 한다.

인물을 홍보하고 또한 평가할 수 있는 다양한 정보채널 제공

현재 후보자를 알 수 있는 것은 명함과 공보물이 전부. 후보자를 알 수 있는 것은 그의 이력이다. 후보자 등록 전에는 자신의 이력이 있는 명함도 돌리지 못한다.

공론의 과정이 빠진 민주주의는 요식행위에 불과하다. 이번 선거를 치르면서 또 하나 절실하게 느낀 것이 후보검증시스템의 부재이다. 유권자들이 후보를 판단할 수 있는 것은 명함과 선거공보물 뿐이다. 합동연설회도 없어 졌으니 공약과 정책에 대한 검증과정이 전혀 없는 것이다. 개인 연설이야 자기홍보에 불과한 읍소 수준이다.

갈수록 정치무관심이 높아지는 상황에서, 공보물 하나로 알아서 판단하라는 던져주기식 후보검증은 민주주의의 요구와 맞지 않는다. 정당공천이 검증과정이라고는 하지만 인물을 중심으로 판단할 뿐이다. 정책과 공약, 그리고 지역의 현안에 대한 판단능력은 토론이 그나마 효과적이다.

대안을 제시하면, 법으로 각종 단체에서 주최하는 공개토론회를 몇 회 이상 의무적으로 참석하게 하는 것이다. 그렇게 되면 후보들도 긴장감을 가지고 선거운동에 성실하게 임할 것이다. 그것이 유권자에 대한 책임과 지역의 현안에 대하여 관심을 갖게 하는 대안이 될 것이다.

○ 시민단체들도 실내나 공원 등 공공장소에서 자유롭게 후보자 초청토론회를 할 수 있어야 한다.

○ 선거운동 기간이 아니더라도, 타운홀 미팅 등 다양한 방법으로 후보자와 정책을 홍보할 수 있게 자율성을 부여해야 한다.

○ 홍보물의 비용에 대해서만 제한을 두고 방법에 대한 제한은 없애야 한다.

정당의 책임정치 강화를 위한 제도

정당에 따라 지역 정책이 다르고, 공천 인물들의 경향이 차별성이라도 있으면 정당공천제가 의미 있을 것이다. 그러나 우리 지역의 경우를 보아도 정책과 인물 경향성으로는 정당을 판단할 수 없었다. 유일한 판단 근거는 오로지 번호뿐이다.

특히 선거구도가 대통령의 중간 평가적 성격을 갖는 중앙정치의 대리전으로 치러지면서 지역의 현안이나 정책 및 공약이 전혀 부각되지 않았다.

○ 후보자를 공천한 정당은 자 당 후보에 대한 지속적 정책지원과 관리방안 및 후보자 및 당선자가 당선이 무효화 되거나, 법적 판결을 받으면, 그에 대한 정당의 정치적 패널티를 제시한 정당의 공약을 별도로 제시해야 한다.

지방의원도 최소한의 후원금 모금을 인정해야

정치자금에 대한 서복경님의 의견에 공감한다. 현재 15% 이상을 득표해야 법적 선거운동 기간 동안에 쓴 비용을 보전 받는다. 물론 예비선거운동기간에 들어간 비용은 전혀 보전 받지 못한다. 이러한 비용을 감당하지 못하는 후보자는 법에 보장된 행위도 못하는 경우가 있고, 하더라도 막대한 부채를 감당해야 한다.

따라서 지방의원을 포함한 모든 공직 후보자들에게 정보공개의 원리와 투명성을 확보할 수 있는 방안을 만들어 놓고 일정액의 후원금이나 선거자금을 모금할 수 있는 제도를 마련해야 한다.

	토론 2
	유권자 선거자유 확대를 위한 공직선거법 개정론에 대한 토론 이 토론문은 필자가 선거법개정과 관련하여 다양한 기회에 행한 발표와 토론에 기초한 것으로 관련 출처를 일일이 열거하지 아니하고 전제된 부분이 있음을 밝혀 둔다.
	김종철 / 연세대학교 법학전문대학원 교수

1. 토론의 자세와 범위

조성대 교수님과 서복경 박사님이 다양한 이론적 실증적 논편을 통해 선거법의 자유화와 민주화의 필요성과 대안을 제시하여 주신데 대하여 감사드립니다. 두 분의 논증에 원론적으로 찬성하는 입장에 있으므로 별도로 비판적 논점을 제시하기 보다는 발제자들의 논증상 전개된 논거를 일반적인 헌법 및 정치이론의 관점에서 보충하는 몇 가지 사견과 이와 관련한 개별적 개선안을 제시할 때 고려해야 할 입법형성권의 한계문제와 구체적인 대안 몇 가지를 제시하는 것으로 토론에 갈음하고자 합니다.

2. 선거의 헌법원리적 기초 : 자유민주 기본질서와 정치의 본질

가. 헌법의 기본질서로서의 자유민주적 기본질서

대한민국은 주권이 국민에게 있는 민주공화국으로서, 모든 정치사회질서가 국민이 개인으로서 가지는 불가침의 기본적 인권을 보장하고 국가권력이 민주적으로 구성되고 운영되는 자유민주적 기본질서를 근간으로 합니다. 민주공화국의 주권자인 국민은 모든 국가권력의 시원(始原)이며, 이 통일체적 국민을 구성하는 개인으로서의 모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치에 기초하여 스스로 양심에 따라 사상을 형성하고 그 사상에 따라 민주공화국의 정치과정에 적극적으로 참여함으로써 국가구성원으로서의 공적 자율성(public autonomy)을 실현합니다. 정치적 표현과 활동의 자유는 이런 공적 자율성 실현의 핵심적 요소가 되므로 자유민주적 기본질서의 정당성은 이러한 자유의 ‘최대한의 보장’에 터잡고 있습니다. 즉, 국민의 정치적 의사형성과 전파를 통하여 국민간 정치적 유대를 확장하는 정치적 표현과 활동의 자유는 자유민주적 기본질서의 핵심을 구성하는 것입니다.

나. 정치의 본질

한편 정치란 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 국민이 가지는 기본적 인권이나 이해관계를 적정수준에서 제한하고 조정하는 것을 의미합니다. 이러한 인권이나 이해관계간의 조정은 사회생활에서 개인들간에 자율적으로 이루어지기도 하지만 국가권력을 매개로 강제력을 동원하여 이루어지는 것이 불가피합니다. 그런데 이런 강제적인 이해관계의 조정이 그에 따라 영향을 받게 되는 주권자인 국민의 의사를 존중하지 않고 이루어질 때 민주공화국은 빈껍데기뿐인 구호로 전락하고 국민주권은 장식에 지나지 않게 될 것입니다. 따라서 국가권력을 중심으로 하는 정치의 실현과정이 자유롭고 민주적이어야 하는 것이 자유민주적 기본질서인 것입니다.

다. 선거의 정치성과 그 전제조건으로서의 정치적 자유

정치는 모든 국민생활의 기초를 이루는 것이어야 하며 일상생활 속에서 끊임없이 실천되어야 할 뿐만 아니라 선거를 통해 국민대표를 선출하고 국민대표기관을 구성하는 과정에 가장 완벽하고도 충실하게 구현되어야 합니다. 만일 국민대표기관이 자유로운 국민의 의사소통에 의해 구성되지 못할 경우 국민대표기관이 국민의 기본적 인권을 제한하는 행위의 정당성이 훼손되고 대의민주주의가 위기에 처하게 될 것이기 때문입니다. 즉 정치과정의 꽃인 선거는 무엇보다 자유로운 국민의 표현과 활동이 최대한 보장되는 것이어야 합니다.

3. 선거규제의 의의와 한계 - 선거규제의 목적과 지향가치의 측면에서

이 부분에 대한 서술은 토론자의 “공직선거법상 인터넷언론 규제에 대한 비판적 고찰”, 언론과 법 제8권 제2호(2009)의 관련부분을 수정가필한 것이다.

선거의 본질이 국민대표의 정당한 선출에 있다고 한다면 그러한 정당한 선출을 방해할 수 있는 기회의 불평등한 향유는 오히려 국민의 민주적 의사형성을 저해할 수 있습니다. 특히 사유재산제를 인정하는 현실 속에서 선거운동의 기회가 경제적 사회적 이유에 의해서 불평등하게 되어서는 민주주의의 기초를 위협하는 결과를 낳을 수 있습니다. 돈이나 사회적 지위가 국민대표를 결정하는 것이 아니라 주권자인 국민의 의사를 충실히 대변할 수 있는 대표자를 자유롭게 선택할 수 있어야 하는 것입니다. 헌법 제116조가 선거운동에 있어 기회균등의 원칙을 선언하고 선거에 관한 경비를 원칙적으로 공적 책임으로 규정하고 있는 것은 이러한 공정선거의 원칙을 반영한 것입니다.

1962년 제5차 개정헌법에서부터 이례적으로 헌법화한 선거공영제 규정은 권위주의시대에는 사실상 선거과정이 관권에 의해 통제되는 상황이었으므로 별다른 실질적 의미를 가지지 못하였으나, 근래 들어 민주화와 더불어 불법선거의 가능성이 축소되는 반면 선거과열과 선거비용의 증대가 불가피하게 되면서 실질적 의미를 가지기 시작하였다(권영설, □헌법이론과 헌법담론□, 법문사, 2006, 443-444면 참조).

결국 자유선거는 본질적으로 평등하게 선거과정상의 왜곡현상이 없도록 질서를 유지하고자 하는 공정선거와 동전의 양면을 구성합니다. 하지만 공정선거의 요청은 자유선거를 실현하기 위한 수단적 성격을 가지는 것이며 이를 기화로 선거의 본질인 자유로운 선택권을 방해할 수 있는 가능성을 정당화하는데 함부로 오용되어서는 안 됩니다. 특히 자유선거의 핵심은 정치적 표현의 자유를 최대한 보장하여 후보자에 대한 공직적격이나 추진정책의 타당성을 심사할 수 있는 충분한 기회가 보장되는데 있으며 이를 위축시키는 과도한 제한은 자유선거의 본질을 훼손할 수 있습니다. 따라서 자유로운 선거권의 보장을 저해할 수 있는 정치적 표현과 활동의 자유에 대한 규제는 매우 엄격한 요건 하에서 필요 최소한에 그쳐야 함은 당연한 헌법적 요청입니다. 특히 표현의 자유를 행사하는데 대한 제한의 방법으로 가장 강력한 제재인 형사처벌을 부과하는 경우는 더더욱 엄격한 기준에 따라 제정된 법률에 의하여 그 “필요한 범위”내에서 과도하지 않은 수단을 사용하여야만 한다는 것이 문명국가의 보편적 원리입니다. 발제자들이 사전선거운동 금지법률의 위헌성판단의 준거로 제시하고 있는 과잉금지의 원칙이나 명확성은 원칙은 이러한 보편적 원리의 핵심요소라고 할 것입니다. 전체주의와 자유민주국가의 구별은 근원적으로 이와 같이 정치적 표현의 자유를 엄격히 보호하느냐의 여부에 따라 이루어진다고 할 수 있습니다.

헌재는 이런 본질적 연계성을 확인하면서 “선거에 있어 자유와 공정은 반드시 상충관계에 있는 것만이 아니라 서로 보완하는 기능도 함께 가지고 있”다고 한다(헌재 1994. 7. 29. 93헌가4등, 판례집 6-2, 15, 39).

같은 견해로는 조소영, “공직선거법상 인터넷 관련 규제에 대한 헌법적 검토”, □세계헌법연구□ 제13권 제1호(2007), 46-47면.

헌재 1995. 5. 25. 91헌마67, 판례집 7-1, 722, 738.

4. 규제 지향적 정치관계법의 총체적 문제점

오늘 토론회의 주요한 비판대상인 유권자의 선거자유의 문제는 그와 관련한 개별적 법률조항 자체의 위헌성을 분명히 하는 것도 중요하지만 공직선거법(“공선법”) 전체, 나아가 정치관계법 전반의 규제일변도적 본질이나 성격과 함께 종합적으로 검토되어야 합니다.

현행 공선법은 자유선거가 원칙이고 그에 대한 규제가 예외여야 한다는 헌법정신에 역행하는 매우 다양하고 광범위한 규제 장치를 마련하고 있습니다. 예를 들어, 사전선거운동금지와 결부된 선거운동의 기간이 매우 짧게 제한되고 있고, 선거운동에 해당하는 행위 자체가 매우 협소하게 설정되어 있으며, 선거운동의 주체가 엄격한 통제를 받으며, 선거비용 또한 규제되고 있으며, 선거운동 매체의 한정적 열거, 호별방문 금지, 여론조사공표제한기한의 설정 등 방법상에 다양한 제한이 설정되어 있습니다. 이로써 국민의 자유로운 정치참여와 표현의 자유는 공선법에 의해 예외적 자유로 전락하고 만 상태입니다.

공선법은 선거운동 기간을 “후보자등록마감일의 다음날부터 선거일전일까지”로 제한하고, 예비후보자 등이 선거운동을 하는 경우 및 인터넷 홈페이지를 이용하여 선거운동을 하는 경우 일정한 예외를 인정하고 있다(공선법 제59조). 다만, 예비후보자 등 선거운동에 있어서 엄격한 방법상 제한을 가하고 있다(공선법 제60조의3 참조)

공선법은 선거운동을 “당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 하기 위한 행위”로 정의하고, 선거에 관한 단순한 의견개진 및 의사표시, 입후보와 선거운동을 위한 준비행위, 정당의 후보자 추천에 관한 단순한 지지·반대의 의견개진 및 의사표시, 통상적인 정당활동을 선거운동 개념에서 제외시키고 있다(공선법 제58조제1항 참조).

공선법은 “누구든지 자유롭게 선거운동을 할 수 있다. 그러나 이 법 또는 다른 법률의 규정에 의하여 금지 또는 제한되는 경우에는 그러하지 아니하다”라고 규정하면서(제58조제2항), 외국인등 선거운동을 할 수 없는 자를 한정적으로 열거하고 있다(60조제1항). 그러나 선거운동을 할 수 없는 자의 범위가 넓다는 점 그리고 어깨띠를 착용하고 선거운동을 할 수 있는 자를 배우자 또는 선거사무장 등에 제한하는 등(제68조) 특정한 방법의 선거운동의 경우 실질적으로 그 주체를 제한하고 있다는 점에 비추어 선거운동 주체에 있어서도 비교적 폭넓은 규제가 이루어지고 있다고 볼 수 있다.

공선법은 선거비용 개념을 “당해 선거에서 선거운동을 위하여 소요되는 금전․물품 및 채무 기타 모든 재산상의 가치가 있는 것”으로 정의하고, 그 액수를 제한하는 방식의 규제를 채택하고 있다(공선법 제119조, 제121조 참조).

공선법은 선거운동 방법으로 신문․방송을 이용한 선거운동(제69조 내지 제70조), 집회를 이용한 선거운동(제79조), 대담·토론회를 통한 선거운동(제81조 내지 제82조의3), 문서․도화에 의한 선거운동(제64조 내지 제68조), 정보통신망을 이용한 선거운동(제82조의4, 제82조의7)을 제한적으로 허용하면서, 제88조 내지 제118조에서 탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지(제93조), 호별방문 제한(제106조), 여론조사결과의 공표금지(제108조) 등 광범위한 금지행위 목록을 열거하고 있다.

기타 선거운동의 자유의 제한에 대한 비판적 고찰로는 강태수, “선거운동의 자유에 대한 제한의 문제점과 개선방향,”世界憲法硏究(World constitutional Law Review), 제14권 제2호, 2008, 1-28쪽 참조.

그러나 문제는 공직선거법에 국한된 것이 아닙니다. 또 다른 정치관계법인 정당법은 정당원의 자격을 과도하게 제한하고 정당의 설립과 조직형성의 자유도 엄격하게 규제함으로써 국민의 정치참여를 위축시키고 결국 국민의 민주적 정치역량이 성장할 수 있는 기회를 박탈하고 국민을 정치적으로 극도로 수동화함으로써 사회전반의 정치수준을 퇴행시키는 심각한 문제를 안고 있습니다. 우리 사회에서 소위 ‘탈정치’ 혹은 ‘반정치’의 분위기가 팽배하게 되고 지속적으로 ‘새 정치’에 대한 열풍이 주기적으로 반복되는 것은 이처럼 규제일변도의 정치질서에 따른 정치의 위기에 대한 반작용적 성격이 짙습니다.

정당법 제22조는 국회의원선거권자만이 정당원이 되도록 함으로써 선거권과 정당활동을 과도하게 결속하여 청소년의 정치활동을 과도하게 제한하고 있고, 대부분의 사립학교 교원들을 비롯하여 현실적으로 정치적 영향력이 클 수 있는 직업군의 정당의 자유를 박탈함으로써 정치활동을 과도하게 제한하고 있다.

정당법상 지역정당은 설립이 금지되고(정당법 제17조와 제18조에 의해 5개 이상이 시/도에 당원수 천명이상의 시/도당이 있어야만 정당으로 등록할 수 있다), 지구당도 설치할 수 없으며[정당법 제3조에 따라 중앙당과 시도당만이 정당의 기간조직이 된다), 선거와 결부된 정당존속만이 허용되는 등[예컨대 정당법 제44조 제1항 제2호는 4년간 임기만료에 의한 국회의원선거나 지방자치선거에 참여하지 않는 정당의 등록은 취소된다) 정당의 자유가 극도로 규제되고 있다.

물론 선거운동의 자유와 정치적 표현의 자유가 절대적 자유일 수 없다는 점, 과거 정치사에서 불법타락선거의 폐해가 적지 않았다는 점 등에서 일정한 규제가 불가피한 점을 부인할 수는 없습니다. 그러나 민주화이후의 우리 사회의 변화를 효과적으로 반영하여 자유민주주의 수준을 높일 책무가 입법자, 궁극적으로 국민에게 주어져 있습니다. 민주화과정에서 전면적이고 공공연한 관권선거의 가능성은 상당부분 해소되었고, 금권선거의 문제도 정치자금이나 선거비용에 대한 규제 및 선거감시제도의 발달로 상당한 진전을 보이고 있습니다. 따라서 “말은 풀고, 돈은 묶는” 선거규제의 기본지향을 효과적으로 구현하기 위하여 정치과정 특히 선거 연계 표현행위와 활동에 대한 규제는 완화되는 것이 시대적 요청입니다.

제18대 대선에서 국정원의 직원이 여론조작 등을 통해 선거과정에 개입한 의혹은 이러한 일반적 판단에 상당한 의문을 제공하고 있는 것이 사실이나, 이런 방식의 관권선거는 정보기관을 통해 은밀한 방법으로 이루어진다는 측면에서 선거운동의 자유화를 억제하는 논거로 활용되기에는 한계가 있다.

5. 선거규제에 대한 입법자의 형성권 존중론의 문제점

우리의 입법현실에서 규제일변도의 선거 및 정치법제가 만연하게 된 이유의 하나는 이에 대한 헌법적 통제장치로서의 사법적 위헌판단 메카니즘이 자유민주주의의 근간으로서의 정치적 자유의 위상과 자유선거의 중요성을 외면하는 경향을 보여주는데 기인합니다. 특히 이런 규제지향적 선거입법에 대한 위헌성판단척도나 밀도가 선거규제에 대한 입법자의 광범위한 형성권에 대한 존중을 이유로 약화되고 있는 것은 대한민국에서 민주화이후의 민주주의를 위협하는 중요한 한계를 지니고 있습니다. 즉 선거권을 비롯하여 정치적 표현과 활동의 자유를 과도하게 규제하는 입법을 합헌으로 판단하는 근거로 입법권에 대한 존중을 내세우는 것은 최소한 다음 두 가지 이유에서 그 헌법적 정당성을 인정하기 힘듭니다. 첫째, 입법권은 주권자인 국민으로부터 위임받은 권력이고 그 위임권력에 의해 주권자의 자유로운 국가권력구성권을 제한하는 것은 다른 기본권을 제한하는 것과는 차원을 달리하여 대표자가 주권자를 구성하는 유권자의 자유를 제한함으로써 대의민주주의의 핵심요소인 대표자와 주권자의 역할분리관계의 토대에 자충적 효과를 유발하는 특성이 있기 때문에 선거관련규제는 자유민주적 기본질서의 기본가치를 최대한 존중하는 차원에서 엄격하고도 신중하게 예외적으로 채택되어야 합니다. 둘째, 입법자인 국회의 구성원들이 바로 그 입법의 적용을 직접적으로 받는 대상자들이라는 점에서 일반적인 입법권의 행사와 구별되는 특성이 있다는 점도 과도한 선거운동규제가 엄격한 조건하에서 예외적으로만 인정되어야 하는 이유가 됩니다. 특히 국회의원선거제도의 경우 이익 충돌의 법리가 적용될 여지가 있음을 유념해야 합니다. 물론 입법권을 국회의원으로 구성되는 국회가 행사하여야 한다는 의회민주주의의 대원칙을 정면으로 부정할 수는 없다고 하더라도 오히려 이해당사자에 의한 게임의 규칙 제정은 그 형성권의 정도에 있어서의 축소가 불가피하며 만일 현역국회의원들과 그들의 정당에게 유리한 입법형성에 대해서는 헌법원리에 의한 헌법재판적 통제와 국민에 의한 민주적 통제의 필요성이 존재하는 것입니다.

결국 주권자인 국민의 자유로운 선거권의 행사와 민주주의를 억압할 수 있는 과도한 선거규제는 입법형성권의 논리로 정당화되기에 근본적인 한계가 있음을 분명히 하여야 합니다. 특히 국민주권과 대의민주주의 실현의 핵심요체인 선거운동과 정치적 표현의 자유에 대한 제한이 엄격한 헌법적 통제 하에 있음은 의문의 여지가 없고 이러한 헌법적 통제의 가능성을 광범위한 입법형성권을 빌미로 거부할 수 없습니다.

6. 개별 대안의 검토 - 청소년의 참정권과 정치활동의 자유 보장을 중심으로

가. 청소년 선거권 제한의 현황

현행 공직선거법은 선거연령을 선거일 현재 19세로 정하고 있습니다. 선거연령의 입법적 연혁을 살피자면, 제헌헌법부터 제2차 개헌시까지는 대통령부통령선거법과 국회의원선거법에 21세 이상으로 규정하였으나, 제3차 개헌(1960. 6. 15. 개정)부터 제8차개헌 헌법까지는 헌법에 20세의 규정을 두었고, 현행헌법은 선거권연령에 대한 정치권의 합의가 불가능하여 법률에 위임하였습니다. 따라서 현행 공선법이 제정되기 전까지는 개별 선거법에서 20세 이상으로 제한하였으나, 2005.8.4. 법률 제7681호에 의해 현재와 같이 19세로 조정되었습니다.

헌재 1997.06.26, 96헌마89, 판례집 제9권 1집 , 674, 681-681.

헌법재판소(헌재)는 1997.6.26. 96헌마89결정이나 2001.06.28, 2000헌마111에서 “선거권연령은 선거권행사에 요구되는 정치적 판단능력의 수준을 설정하고 일정 연령집단의 정치적 판단능력의 보편적 수준을 파악하는 일이 기본적으로 요구된다. 그런데 대의민주제에서 선거권행사에 요구되는 최소한의 정치적 판단능력의 수준과, 또 일정 연령집단의 정치적 판단능력의 보편적 수준을 계측할 객관적 기준과 방법이 없다. 그리고 이러한 사항의 판단에 관하여 우리 재판소가 입법자보다 고도의 전문적 식견을 가지고 있는 것도 아니다.”(헌재 1997.06.26, 96헌마89, 판례집 제9권 1집 , 674, 680-680)는 소극적 자세를 기본적으로 견지하면서 선거연령을 20세로 정하는 법률조항은 헌법에 위반되지 아니한다고 판시한 바 있습니다.

그러나 선거연령 제한의 헌법적 근거를 설정함에 있어서의 헌법적 고려사항을 면밀히 고려할 때 헌재의 다수의견의 판시태도는 비판의 여지가 상당합니다. 보통 선거연령을 입법으로 정하는 문제는 선거의 헌법적 의의, 선거와 관련한 헌법적 원칙의 규범적 의의와 같은 원리적 측면 외에도 “국민의 정치적 의식수준 및 전반적인 교육수준, 국가와 사회의 민주화의 정도, 언론의 자유의 보장 정도, 비교법적인 관점에서 세계 각국의 추세 등” 현실적 상황을 고려하여 결정해야 할 사항이며(헌재 1997.06.26, 96헌마89, 판례집 제9권 1집, 674, 686-686), 설령 헌법상 선거제도에 관한 국회의 입법형성에 있어서의 재량을 존중한다고 하더라도 입법정책적으로 국민주권주의와 보통선거의 원칙 등 헌법정신과 국민의 교육수준의 향상 등 사회상황의 변화를 고려할 때 선거연령은 낮추어야 할 필요성이 강하게 요청되기 때문입니다.

나. 선거연령 제한과 관련한 헌법적 고려사항

(1) 선거연령 결정시의 입법재량권의 한계 - 보통선거원리의 엄격한 적용의 필요성

자유민주주의가 지배적인 지배이념으로 등장한 근대시민혁명 이후에도 선거권은 ‘교양있는 시민’으로 상정되는 높은 수준의 지적 능력을 갖춘 자나 ‘재산권을 가진 시민’으로 상징되는 공동체의 운영경비인 조세납부능력을 갖춘 자와 같이 지적 능력과 자산 능력을 고려하여 제한적으로 선거권을 부여하는 제한선거가 원칙이었습니다. 그러나 향후 재산과 국민의 주권행사는 무관하여야 하며, 선거에서의 투표권은 후보와 정치세력에 대한 최소한의 지식과 판단능력만으로 행사될 수 있어야 하고 최대한의 전문성을 요청하지 않는다는 인식이 보편화되어 보통선거의 원칙으로 전환된 것입니다. 즉, 보통선거의 원칙은 국민주권주의에 따라 국가권력의 지배를 받는 국민과 국가권력의 형성과정에 관여하는 국민은 사실상 일치할 것을 요구한다는 민주주의의 정신에 따라 국민의 선거권을 부인하는 것은 예외적 사유가 특별히 인정되는 경우에 한정됨을 확인하여 선언한 것이므로 그 기준이 되는 선거연령의 산정 또한 엄격한 기준에 따라 헌법과 선거제도 기타 국민의 지위와 관련한 법률의 체계적 해석과 조화를 이루어야 할 것입니다.

이처럼 보통선거의 원칙을 엄격히 이해하려는 견해는 헌재 1997.6.26. 96헌마89결정에서의 4인 재판관 보충의견에서 이미 제시된 바 있다:“민주주의는 참정권의 주체와 국가권력의 지배를 받는 국민이 되도록 일치할 것을 요구하고, 국민의 참정권에 대한 이러한 민주주의적 요청의 결과가 바로 보통선거의 원칙이다. 따라서 보통선거원칙은 원칙적으로 모든 국민에게 선거권을 인정하며, 특정한 국민을 정치적ㆍ경제적 또는 사회적인 이유로 선거권의 행사로부터 배제하는 것을 금지한다. 보통선거원칙은 평등선거원칙과 함께 선거에 있어서의 평등원칙이 구체화된 표현이나, 우리 헌법 제11조의 일반적인 평등원칙이 단지 자의적인 차별을 금지하는 상대적인 평등이라면, 보통선거 및 평등선거의 원칙은 모든 국민에게 가능한한 형식적으로 동등하게 선거권을 부여하기를 요구하므로, 형식적이고 엄격한 평등이라는 뜻에서 헌법 제11조의 평등원칙과 차이가 있다. 물론 선거참여에 있어서의 평등은 선거권에 대한 모든 제한을 금지하는 것은 아니다. 그러나 보통선거원칙에 대한 예외는 원칙적으로 부득이한 경우에 한하여 제한적으로 허용되어야 하며, 제한한다 하더라도 불가피한 최소한의 정도이어야 한다. 즉 보통선거원칙의 예외는 이를 정당화할 수 있는 이유가 있는 경우에만 헌법적으로 허용될 수 있다.”(헌재 1997.06.26, 96헌마89, 판례집 제9권 1집 , 674, 685-686). 그러나 이 4인 의견은 그와 같은 엄격한 원칙적 태도를 현실적 미성숙을 이유로 끝까지 관철하려 입법형성권의 한계를 설정하려고 시도하지 않고 전향적 참고사항 정도로 마무리하고 있다는 점에서 아쉬움을 남겼다.

또한 헌법 제24조는 모든 국민은 법률이 정하는 바에 따라 선거권을 가진다고 규정하고 있음. 선거권의 보장방법에 대한 의회의 입법재량을 인정하는 규정이기는 하지만 이 조항이 선거권의 인정여부에 대한 ‘광범위한’ 재량권을 인정하는 것으로 이해하는 것은 국민주권주의와 보통선거의 원칙이 지향하는 민주주의 정신에 합치하지 아니하는 해석입니다. 헌법 제24조의 ‘개별적 법률유보’(법률에 따라 선거권의 구체적 내용과 방법이 형성되는 것)의 성격은 선거권을 인정하기 위해서는 선거제도가 구체적으로 확정되어야 하므로 그 구체적인 선거제도의 내용과 형식에 따라 선거권을 구체적으로 보장할 수 있도록 하는 것이지 입법자가 선거권의 인정여부 자체에 대해 재량권을 폭넓게 가진다는 의미가 아닙니다. 그런 차원에서 일단 선거제도가 형성되고 난 후 선거권을 행사할 수 있는 유권자를 확정함에 있어서 보통선거의 원칙이나 국민주권주의가 요구하는 바는 최대수의 국민이 불합리한 차별 없이 선거권을 인정받도록 제도화할 것을 입법권자에게 명령하고 있는 것입니다.

(2) 선거의 기능적 의의와 한계에 따른 청소년의 능동적 시민으로서의 지위

청소년도 국민의 자격을 가지고 있으므로 청소년의 이익을 반영할 수 있는 다양한 경제사회적 현안들에 대해 결정하는 국가권력의 구성과정에 참여할 수 있어야 하는 것이 원칙입니다. 즉 국민으로서의 의무와 권리를 행사할 수 있는 최소한의 인격을 구비한 것으로 판단되는 연령에 도달하였다면 선거권을 인정받아야 할 것입니다.

선거에서의 투표권은, 1인 1표주의에 의하여, 의견의 대표(representation of opinion)가 아닌 권력의 대표(representation of power)를 선출하는 것으로 선거권자의 복합적 동기가 1표라는 매우 제한된 의사표시형태로 귀결되므로 인격이나 판단력의 미성숙에 대한 과도한 편견은 부적절합니다.

한국의 청소년의 정치적 지식과 의식은 헌법상 의무교육의 정착으로 중등교육이상을 이수하는 것이 일반화되었으며 중등교육이상을 이수한 국민이 후보나 정치세력에 대한 최소한의 합리적 판단을 할 수 없다고 쉽게 단정할 수 없습니다.

세계의 대부분의 나라에서 18세를 기준으로 선거권을 부여하고 있으며 오스트리아와 같은 일부 국가에서는 최근 선거연령을 16세까지 낮추고 있는 것이 추세라는 점을 고려하면 선거연령을 19세로 고집하는 것은 민주주의의 수준을 향상시키는 측면에서도 적절하지 않은 태도라고 할 수 있습니다.

(3) 국민의 의무이행과 권리행사의 불균형

국민의 선거권을 인정할 것인가의 여부의 타당성을 심사하기 위한 준거는 국방의 의무와 같이 국가의 공적 활동에 투입될 수 있는 부담을 감당할 수 있는 연령과 연계성을 가진다고 강하게 추정할 수 있습니다.

국방의 의무, 특히 병역의무의 이행은 오용될 경우 사회적 해악이 심대한 무기를 휴대하고 관리하며 적과 동지를 구별하고 사회적 공익을 보호하기 위한 임무수행에 대한 적정한 인지 및 이해능력을 갖추고 있다는 기대를 갖춘 연령의 국민에게 부과되어 진다고 할 수 있을 것입니다. 현행 병역법 제8조에 따라 병역의무가 부과되는 연령이 18세인 점을 감안하면 이 정도의 연령은 병역의무와 같은 국민으로서의 의무를 이행할 수 있는 최소한의 지적 능력을 갖춘 것으로 국가가 판정하고 있는 것이며, 이 정도의 중요한 공적 의무를 부담할 수 있는 자에게 핵심적인 국민의 권리인 선거권을 인정하지 않는 것은 모순적인 태도이며 헌법적으로 정당성을 가질 수 없다고 할 것입니다.

(4) 청소년의 선거연령과 공사영역의 행위능력과의 불균형

선거권 행사에 필요한 지적 능력과 정치적 판단능력의 또 다른 비교준거로는 공직을 담당할 수 있는 최소능력을 들 수 있습니다. 현행 공무원임용시험령은 8급이하 공무원의 임용기준을 18세(교정·보호 직렬은 20세)로 하고 있으며 기능직 채용시험의 경우에도 역시 18세로 하한선을 정하고 있음. 아무리 하급직이라고 하더라도 공무를 담당할 수 있는 법제상 능력연령과 선거권의 행사가 일치하지 않는 현실을 정당화하기는 매우 어려울 것입니다. 한편 선거연령을 고려할 때 민법상의 성인의제연령이 20세인 점을 논거로 하는 경우가 있으나, 이미 1997년 결정에서 헌재의 4인 의견에서 설시된 바와 같이 사법관계의 안정성과 당사자보호를 추구하는 민법상의 행위능력과 자유로운 국민의 의사형성에 의해 대표를 선출하는데 참여하는 정치적 행위능력을 의미하므로 그 목적과 판단기준이 상이하므로 굳이 양자를 일치시킬 필요가 없습니다.

다. 입법정책적 고려사항

설령 현행 선거법상 선거연령을 19세로 정하는 조항의 위헌성이 부인되는 경우라도 입법정책적으로는 선거연령을 최소한 18세로 인하할 필요성은 매우 높다고 할 수 있습니다.

민주공화국의 주권자인 국민은 모든 국가권력의 시원(始原)이며, 이 통일체적 국민을 구성하는 개인으로서의 모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치에 기초하여 스스로 양심에 따라 사상을 형성하고 그 사상에 따라 민주공화국의 정치과정에 적극적으로 참여함으로써 국가구성원으로서의 공적 자율성(public autonomy)을 실현하기 때문에 민주공화국의 시민으로서의 국민은 정치적 존재(zoon politicon)으로서의 정치적 자각과 실천이 매우 중요한 덕목입니다. 이처럼 공적 자율성을 실현할 정치적 주체로서의 시민은 지속적인 시민교육을 통해 민주주의의 의미와 주권자로서의 자각을 달성하여야 하며 이를 현실 속에서 꾸준히 실천하여 내면화할 수 있는 실천환경을 제공받아야 합니다.

현행 헌법 제31조가 모든 국민에게 능력에 따라 균등한 교육을 받을 권리를 보장하고 그 일환으로 중등교육 이상을 의무교육으로 지정하는 한편 평생교육을 진흥할 의무를 국가에 부여하고 있는 것은 무엇보다도 이러한 민주시민으로 국민을 양성할 필요성을 확인한 것입니다. 따라서 최소한 중등교육을 이수하는 청소년에게 선거권을 통하여 시민교육의 성과를 현실적으로 구현하는 기회를 부여하는 것은 민주주의 발전에 매우 중요한 계기를 제공할 것입니다.

또한 현대사회와 한국사회의 특징은 주권자인 국민을 정치적 소비자나 노예로 전락시키거나 정치적 무관심을 조장하여 탈정치화하는 경향이 있습니다. 한편으로는 지역주의를 통해 불합리한 정치적 의식을 과잉유포하여 합리적인 국민대표선출에 장애를 제공하는 것이 한국의 현실입니다. 나아가 한국의 청소년은 과도한 입시 경쟁과 선행학습에 내몰려서 인간의 존엄과 가치를 체득하는 민주시민으로 성장할 기회를 박탈당하고 있으므로 이러한 비인간적 입시위주 교육을 혁신하기 위한 제도적 여건을 마련하는 방법으로 청소년의 정치화가 요청됩니다. 미래세대인 청소년의 운명을 직간접적으로 좌우할 주요한 정책들이 기성세대가 과잉 대표되는 정치현실에 의해 구성되는 국가권력에 의해 형성되고 있으므로 청소년의 정치적 영향력을 확대하여 미래세대의 운명에 대한 스스로의 결정권을 확대할 필요성이 제기되고 있음을 충분히 고려하여야 할 것입니다.

라. 관련 정치활동 규제

위에서 본 바와 같이 청소년의 참정권을 헌법정신에 맞게 합리적으로 하향화할 필요성과 함께 고려해야 할 것은 정당법상 당원자격을 국회의원 선거권과 일치시키고 있는 정당법 제22조 제1항입니다. 정당 활동은 기본적인 민주적 정치활동의 기초를 구성하는 것이므로 선거와 같은 핵심 정치과정과 긴밀하게 결부되어야 하지만 선거에만 국한되어야 할 이유가 없습니다. 일상생활상의 정치적 과제를 해결하는 것 또한 정당의 중요한 헌법적 기능이므로 정당원의 자격을 선거권과 일치시키는 것은 정당 활동의 자유에 대한 중대한 제한을 초래합니다. 즉 선거권 보다 낮은 연령의 청소년도 정당에는 가입할 수 있는 자격을 부여하여야 하며, 그동안 이에 대한 반헌법적 오해가 현실화된 점을 고려하더라도 민주적 시민교육이 사회생활 속에서 충실하게 실현되어야 할, 초중등교육이 마쳐진 시점인 16세 이상은 정당원의 자격을 부여하여야 할 것입니다.

7. 토론의 마무리 - 전면적 정치개혁의 필요성

오늘 토론의 주제가 되고 있는 유권자의 선거자유 확대의 걸림돌이 되고 있는 선거법제의 악법들은 자유보다는 관리를 우선시하면서 정치의 영역을 축소시키고 국민을 정치적으로 소외시키는 전반적인 정치관계법의 기본구조에 비추어 볼 때 빙산의 일각에 해당할 뿐입니다. 현행 정치시스템은 국민의 자유로운 정치참여와 표현의 자유가 공선법에 의해 예외적 자유로 전락하고 있고, 정당법은 정당원의 자격을 과도하게 제한하고 정당의 설립과 조직형성의 자유도 엄격하게 규제함으로써 정치적으로 자유로운 시민들의 민주공화국을 정치를 혐오하고 외면하는 부자유스런 노예들의 공화국으로 전락시키고 있는 한국판 앙시앙 레짐(ancien régime)이라고 할 수 있습니다. 즉 현재 공선법, 정당법 등 정치관계법이 민주주의를 신장시키기 위한 법제라기보다는 주권자인 국민의 자유로운 정치활동과 선거의 자유를 과도하게 억압하여 국민을 구조적으로 탈정치화·반정치화시킴으로써 정치를 소수의 카르텔화된 정치기득권층이 독과점 하도록 만드는 반자유민주적 법제도입니다.

이러한 반자유민주적 현실을 극복하는 것은 정치를 혐오하거나 정치시스템의 안정성을 훼손할 수 있는 정치의 축소 혹은 대의민주적 의회체제의 축소가 아니라 대의민주적 의회정치에 실질적 국민주권이 민주적 정당성을 회복시킬 수 있도록 국민의 참정권을 확대하는 한편 정치적 표현의 자유를 강하게 보장하는 방향으로 정치개혁을 달성하는 것입니다. 공선법은 발제자들이 제안한 것과 같이 사전선거운동 규제를 비롯한 악법적 요소를 일신하여 명실상부하게 국민주권을 실질화하는 정치법으로 일신되어야 합니다. 정당법은 정당설립의 요건을 완화하고 정당원이 될 수 있는 자격을 대폭 완화하여 정치 활성화의 중요한 축으로 정당이 발전할 수 있도록 개혁되어야 합니다. 과도하게 이상적인 정치자금법도 현실화하여 민주주의의 비용을 기꺼이 감수하면서 국민주권이 일상적으로 실현될 수 있도록 개선되어야 합니다. ‘탈정치’나 ‘반정치’가 아닌 ‘정치의 복원’만이 한국 민주주의를 한걸음 더 도약시키는 필요충분조건입니다. 선거법의 자유화와 민주화를 위한 선거법개정운동이 그러한 정치개혁의 시금석으로 발전하길 이 토론회를 계기로 기원합니다.

<참고자료>

(1) 관련법상 선거권 제한과 관련될 수 있는 법률조항 등

가. 공직선거법

제15조(선거권) ① 19세 이상의 국민은 대통령 및 국회의원의 선거권이 있다. 다만, 지역구국회의원의 선거권은 19세 이상의 국민으로서 제37조제1항에 따른 선거인명부작성기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에 한하여 인정된다.  <개정 2011.11.7>

1. 해당 국회의원지역선거구 안에 주민등록이 되어 있는 사람

2. 「재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률」 제6조제1항에 따라 해당 국회의원지역선거구의 선거구역 안에 거소를 두고 그 국내거소신고인명부에 3개월 이상 계속하여 올라 있는 사람

② 19세 이상으로서 제37조제1항에 따른 선거인명부작성기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 그 구역에서 선거하는 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거권이 있다.  <개정 2009.2.12, 2011.11.7>

1. 해당 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람

2. 「재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률」 제6조제1항에 따라 해당 지방자치단체의 국내거소신고인명부(이하 이 장에서 "국내거소신고인명부"라 한다)에 3개월 이상 계속하여 올라 있는 국민

3. 「출입국관리법」 제10조에 따른 영주의 체류자격 취득일 후 3년이 경과한 외국인으로서 같은 법 제34조에 따라 해당 지방자치단체의 외국인등록대장에 올라 있는 사람

[2009.2.12 법률 제9466호에 의하여 2007.6.28 헌법재판소에서 헌법불합치결정된 이 조 제2항제1호를 개정함.]

[제목개정 2011.11.7]

제16조(피선거권) ① 선거일 현재 5년 이상 국내에 거주하고 있는 40세 이상의 국민은 대통령의 피선거권이 있다. 이 경우 공무로 외국에 파견된 기간과 국내에 주소를 두고 일정기간 외국에 체류한 기간은 국내거주기간으로 본다.  <개정 1997.1.13>

②25세 이상의 국민은 국회의원의 피선거권이 있다.

③선거일 현재 계속하여 60일 이상(공무로 외국에 파견되어 선거일전 60일후에 귀국한 자는 선거인명부작성기준일부터 계속하여 선거일까지) 당해 지방자치단체의 관할구역안에 주민등록(국내거소신고인명부에 올라 있는 경우를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)이 되어 있는 주민으로서 25세 이상의 국민은 그 지방의회의원 및 지방자치단체의 장의 피선거권이 있다. 이 경우 60일의 기간은 그 지방자치단체의 설치·폐지·분할·합병 또는 구역변경(제28조 각 호의 어느 하나에 따른 구역변경을 포함한다)에 의하여 중단되지 아니한다.  <개정 1998.4.30, 2009.2.12>

④ 제3항 전단의 경우에 지방자치단체의 사무소 소재지가 다른 지방자치단체의 관할 구역에 있어 해당 지방자치단체의 장의 주민등록이 다른 지방자치단체의 관할 구역에 있게 된 때에는 해당 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 것으로 본다.  <개정 2009.2.12>

[2009.2.12 법률 제9466호에 의하여 2007.6.28 헌법재판소에서 헌법불합치결정된 이 조 제3항을 개정함.]

제17조(연령산정기준) 선거권자와 피선거권자의 연령은 선거일 현재로 산정한다.

제18조(선거권이 없는 자) ① 선거일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 선거권이 없다.  <개정 2004.3.12, 2005.8.4>

1. 금치산선고를 받은 자

2. 금고 이상의 형의 선고를 받고 그 집행이 종료되지 아니하거나 그 집행을 받지 아니하기로 확정되지 아니한 자

3. 선거범, 「정치자금법」 제45조(정치자금부정수수죄) 및 제49조(선거비용관련 위반행위에 관한 벌칙)에 규정된 죄를 범한 자 또는 대통령·국회의원·지방의회의원·지방자치단체의 장으로서 그 재임중의 직무와 관련하여 「형법」(「특정범죄가중처벌 등에 관한 법률」 제2조에 의하여 가중처벌되는 경우를 포함한다) 제129조(수뢰, 사전수뢰) 내지 제132조(알선수뢰)·「특정범죄가중처벌 등에 관한 법률」 제3조(알선수재)에 규정된 죄를 범한 자로서, 100만원이상의 벌금형의 선고를 받고 그 형이 확정된 후 5년 또는 형의 집행유예의 선고를 받고 그 형이 확정된 후 10년을 경과하지 아니하거나 징역형의 선고를 받고 그 집행을 받지 아니하기로 확정된 후 또는 그 형의 집행이 종료되거나 면제된 후 10년을 경과하지 아니한 자(형이 실효된 자도 포함한다)

4. 법원의 판결 또는 다른 법률에 의하여 선거권이 정지 또는 상실된 자

② 제1항제3호에서 "선거범"이라 함은 제16장 벌칙에 규정된 죄와 「국민투표법」 위반의 죄를 범한 자를 말한다.  <개정 2005.8.4>

③ 「형법」 제38조에도 불구하고 제1항제3호에 규정된 죄와 다른 죄의 경합범에 대하여는 이를 분리 선고하고, 선거사무장·선거사무소의 회계책임자(선거사무소의 회계책임자로 선임·신고되지 아니한 사람으로서 후보자와 통모(通謀)하여 해당 후보자의 선거비용으로 지출한 금액이 선거비용제한액의 3분의 1 이상에 해당하는 사람을 포함한다) 또는 후보자(후보자가 되려는 사람을 포함한다)의 직계존비속 및 배우자에게 제263조 및 제265조에 규정된 죄와 이 조 제1항제3호에 규정된 죄의 경합범으로 징역형 또는 300만원 이상의 벌금형을 선고하는 때(선거사무장, 선거사무소의 회계책임자에 대하여는 선임·신고되기 전의 행위로 인한 경우를 포함한다)에는 이를 분리 선고하여야 한다.  <개정 2010.1.25>

제19조(피선거권이 없는 자) 선거일 현재 다음 각호의 1에 해당하는 자는 피선거권이 없다.

1. 제18조(선거권이 없는 자)제1항제1호·제3호 또는 제4호에 해당하는 자

2. 금고 이상의 형의 선고를 받고 그 형이 실효되지 아니한 자

3. 법원의 판결 또는 다른 법률에 의하여 피선거권이 정지되거나 상실된 자

나. 병역법

제8조(제1국민역 편입) 대한민국 국민인 남성은 18세부터 제1국민역에 편입된다.  <개정 2011.5.24>

다. 민법

제4조(성년) 사람은 19세로 성년에 이르게 된다.[전문개정 2011.3.7][시행일 : 2013.7.1]

제807조 (혼인적령) 만 18세가 된 사람은 혼인할 수 있다.

[전문개정 2007.12.21]

라. 공무원임용시험령

제16조(응시연령) ① 공무원의 채용시험에 응시하려는 사람은 최종시험예정일이 속한 연도에 다음 각 호의 구분에 따른 응시연령에 해당하여야 한다.

1. 일반직 채용시험

가. 7급 이상: 20세 이상

나. 8급 이하: 18세(교정·보호 직렬은 20세) 이상

2. 기능직 채용시험: 18세 이상

② 시험실시기관의 장은 결원을 신속하게 보충하여야 하거나 그 밖의 특별한 사정으로 제1항에 따른 응시연령을 적용하는 것이 곤란하거나 부적당하다고 인정되는 경우에는 행정안전부장관의 승인을 받아 6급 이하 공무원 및 기능직공무원의 채용시험에 대해서만 응시연령을 따로 정할 수 있다.

[전문개정 2009.2.6]

마. 정당법

제22조(발기인 및 당원의 자격) ① 국회의원 선거권이 있는 자는 공무원 그 밖에 그 신분을 이유로 정당가입이나 정치활동을 금지하는 다른 법령의 규정에 불구하고 누구든지 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 그러하지 아니하다.  <개정 2011.7.21, 2012.1.26, 2012.2.29>

1. 「국가공무원법」 제2조(공무원의 구분) 또는 「지방공무원법」 제2조(공무원의 구분)에 규정된 공무원. 다만, 대통령, 국무총리, 국무위원, 국회의원, 지방의회의원, 선거에 의하여 취임하는 지방자치단체의 장, 국회의원의 보좌관·비서관·비서, 국회 교섭단체의 정책연구위원과 「고등교육법」 제14조제1항·제2항에 따른 교원은 제외한다.

2. 「고등교육법」 제14조제1항·제2항에 따른 교원을 제외한 사립학교의 교원

3. 법령의 규정에 의하여 공무원의 신분을 가진 자

②대한민국 국민이 아닌 자는 당원이 될 수 없다.

[시행일 : 2013.1.1]

(2) 선거권 제한 관련 헌재 판례요지

公職選擧및選擧不正防止法 제15조 違憲確認

[eqn: PMATRIX {1997.6.26.~96헌마89#全~`~員`~~裁~`~判~`~部}]

【판시사항】

選擧權年齡을 20세로 규정한 公職選擧및選擧不正防止法 제15조가 選擧權이나 平等權을 침해하는 것인지 여부

【결정요지】

1. 헌법은 제24조에서 모든 국민은 ‘법률이 정하는 바’에 의하여 선거권을 가진다고만 규정함으로써 선거권연령의 구분을 입법자에게 위임하고 있다. 이와 같이 선거권연령의 구분이 입법자의 몫이라 하여도, 선거권연령에 이르지 못한 국민들의 선거권이 제한되고 그들과 선거권연령 이상의 국민들 사이에 차별취급이 발생하므로, 이에 관한 입법은 국민의 기본권을 보장하여야 한다는 헌법의 기본이념과 연령에 의한 선거권제한을 인정하는 보통선거제도의 취지에 따라 합리적인 이유와 근거에 터잡아 합목적적으로 이루어져야 할 것이며, 그렇지 아니한 자의적 입법은 헌법상 허용될 수 없는 것이다.

= 입법자가 그 나라의 역사, 전통과 문화, 국민의 의식수준, 교육적요소, 미성년자의 신체적․정신적 자율성, 정치적 사회적 영향 등 여러 가지 사항을 종합하여 결정하는 것

2. 立法者가 공직선거및선거부정방지법에서 민법상의 成年인 20歲 이상으로 選擧權年齡을 합의한 것은 未成年者의 정신적ㆍ신체적 자율성의 불충분 외에도 교육적 측면에서 예견되는 부작용과 일상생활 여건상 독자적으로 政治的인 判斷을 할 수 있는 能力에 대한 의문 등을 고려한 것이다.

選擧權과 公務擔任權의 연령을 어떻게 규정할 것인가는 立法者가 立法目的 달성을 위한 선택의 문제이고 立法者가 선택한 수단이 현저하게 불합리하고 불공정한 것이 아닌 한 裁量에 속하는 것인바, 選擧權年齡을 公務擔任權의 年齡인 18세와 달리 20세로 규정한 것은 立法府에 주어진 合理的인 裁量의 範圍를 벗어난 것으로 볼 수 없다.

【재판관 김문희, 재판관 황도연, 재판관 이재화, 재판관 조승형의 보충의견 요지】

1. 선거연령의 확정에 있어서 결정적인 기준은 독자적으로 선거권을 행사할 수 있는 정치적 판단능력이다. 일반적인 정치적 판단능력을 몇 세부터 인정할 수 있겠는가의 문제는 입법자가 국민의 정치적 의식수준 및 전반적인 교육수준, 국가와 사회의 민주화의 정도, 언론의 자유의 보장 정도, 비교법적인 관점에서 세계 각국의 추세 등을 고려하여 결정해야 할 사항이다. 이 과정에서 입법자는, 되도록 전체 국민의 정치적 참여를 요청하는 민주주의원칙과 선거의 본질과 기능에 내재하는, 유권자의 최소한의 정치적 판단능력에 대한 요구를 서로 비교형량하여 합리적으로 결정해야 한다.

2. 민법상의 행위능력은 행위능력이 없는 자의 보호, 거래의 안전, 계약의 안정성 등을 그 주된 목적으로 하는 반면, 선거연령은 민주주의의 원리를 실현함에 있어서 국민참여의 한계를 의미하므로 선거연령과 민법상의 행위능력자가 일치할 필요는 없다.

3. 입법자는 1960. 6. 15. 제3차 헌법개정 이래 우리 사회가 겪은 전반적인 변화를 고려하여 민주주의원리와 보통선거원칙에 보다 부합되고 또한 장래에 있어서 그에 대한 위반을 배제할 수 있는 합리적인 해결책을 찾도록 노력해야 한다.

	토론 4
	한국정치 정상화는 규범성과 현실성의 조화에 있다
	문병주 / 민주정책연구원 수석연구위원

1. 토론에 들어가며

▣ 민주주의의 출발점은 국민주권으로부터 시작된다

○ 헌법 제1조 제1항 “대한민국은 민주공화국이다. 제2항 대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.”는 국민주권의 원리에 충실해야 하는 것이 한국 민주주의의 근본임

⦁ 우리 헌법에서 규정하고 있는바와 같이, 민주주의의 특성은 국민주권, 즉 대다수의 국민들이 정치적 결정에 직·간접적으로 참여할 수 있는 권리를 보장하는 것임

⦁ 국민의 정치적 결정과정에의 참여를 위해서는 시민권과 참정권이 보장되어야 하고, 국민들에게는 이를 행사하기 위한 정보와 지식을 습득하고 운영할 수 있는 능력을 갖추어야만 함

⦁ 결국 민주주의 절차는 자유주의 국가의 기초가 되는 개인들의 기본권을 보장하기 위해 필수적이며, 역으로 민주주의 절차가 작동하기 위해서는 시민권적 자유권의 보장이 전제되어야 함

▣ 선거는 민주주의 정치의 출발점적 메커니즘이다

○ 민주주의국가에서의 선거는 ‘주기적(periodic)이고, 자유로우며(free), 공정하고(just) 공개적(open)으로’ 이루어지는 선거이어야 함

⦁ 선거일에 대한 예측가능성, 정치적 표현의 자유, 게임 룰의 공정성, 공천의 투명성

❍ 민주주의 국가에서 선거는 정부와 권력에 대한 민주적 통제(democratic control) 또는 인민적 통제(popular control)의 기본이자 출발점적인 메커니즘임

⦁ 민주적 또는 인민적 통제는 국민들이 정보와 지식 습득 및 운영을 가능토록 하는 능력을 발휘할 수 있을 때 정상적으로 통제 메커니즘으로서 작동 가능함

❍ 여기에서 우리가 되새겨봐야 하는 것은 “덕성을 갖춘 국민들이 존재할 때 민주주의는 가능하며 …… 국민들 수준만큼의 지도자를 갖는다(Aristotle).”는 것임

2. 발제 및 토론에 대한 단상

▣ 발제문은 물론 중앙선관위 제안에 대해서는 대부분 동의한다

❍ 국민주권 및 민주적 통제의 실천은 기본적으로 주어져야 하는 유권자들이 알권리와 정치적 의사표현의 자유가 보장되고 후보자들과의 자유로운 의사소통이 이루어질 때 가능한 것임

❍ 달(Robert Dahl, Dilemmas of Pluralist Democracy, 1982)은 민주주의와 비민주주의 국가를 구분하는 수준들 중에서 “정치적 사항에 대해 국민들이 자유롭게 의사를 표현하고 비판을 할 수 있는 자유가 보장”되고, “국민들이 그들의 시민권은 물론 정치권을 행사하기 위하여 정보와 지식을 확보할 수 있도록 다양한 정보자원에의 접근권을 보장”해야 한다고 주장하였음

⦁ 이러한 연유로, 토론자는 유권자의 알권리, 정치적 의사표현의 자유, 후보자와의 소통 활성화, 그리고 이를 반영한 공직선거법 개정에 대한 조성대 교수와 서복경 박사, 중앙선관위의 제안에 대해 동의하는 것임

▣ 그러나, 교과서 정치와 현실정치는 너무 다르다

❍ 바람직한 방향을 제시하는 교과서정치를 실천하기 위해서는 제도상의 반영만으로는 불가능하며 정치인만이 아니라 유권자들의 인식과 행동(실천자세)이 그에 상응해야만 가능함

⦁ 예컨대, 지난 6월 5일 국회에 제출된 공직선거법 등 정치관계법 개정의견을 보면 “제한된 범위 내에서 상시선거운동을 허용하면서 현역 정치인과 정치신인간의 장벽을 해소한다.”는 점은 선거의 기회균등보장 차원(교과서 정치)에서 당연한 것이나, 법 개정을 담당하고 있는 것은 현역 국회의원이라는 점(현실정치; 상시선거운동 병행시 의정활동 집중 저해)에서 보면 법 개정이 이루어질 수 있겠느냐는 의구심을 가질 수밖에 없음

⦁ 여기에 바로 유권자와 시민사회단체의 몫이 있으며, 시민의식교육과 입법청원운동이 필요한 것임

▣ 공직선거법, 추가적으로 무엇을 어떻게 개정해야 하는가?

❍　첫째, 선거공영제 아니면 정치자금 모금활성화가 필요함

⦁ 헌법 제116조에서 “선거에 관한 경비는 법률이 정하는 경우를 제외하고는 정당 또는 후보자에게 부담시킬 수 없다”라는 선거공영제를 규정하고 있는 바와 같이 실질적인 선거공영제를 실행하든지,

⦁ 아니면, 정치자금 모금을 활성화하는 대신 모금의 전과정과 후원자, 그리고 정치자금 사용처와 금액(대단한 소액이더라도)을 모두 실시간 인터넷상에 공개하도록 제도화함

⦁ 이도 저도 아니라면, 선거자금 쿠폰제의 도입도 검토할 만한 가치가 있는데, 선거 자금을 한도액을 넘지 않는 범위에서 선관위에 기탁하고 그 액수만큼 쿠폰을 받아가 모든 선거 관련 비용을 이 쿠폰으로 지불하도록 하고, 쿠폰이 아닌 현금을 사용하면 당연히 불법 선거 비용으로 간주함

❍ 둘째, 지구당 또는 당원협의회제도의 도입이 필요함

⦁ 현재 한국 정당들은 중앙당 중심의 조직과 운영체제를 갖추고 있어 현실적으로 지역사회의 현장밀착형 소통에 있어서 한계에 직면하고 있음

⦁ 일상의 시민들과의 소통을 위해서는 중앙당 차원에서 지역사회로 내려가야만 그들과 대화를 할 수 있는 구조로서, 기초선거 정당공천 폐지가 중앙정치 예속문제를 푸는 것이 아니라 오히려 중앙과 풀뿌리지역과의 소통단절을 가져올 수 있음

⦁ 상향식 민주주의의 축발로서의 정당정치는 국민 속으로 들어가야만 하는 만큼 지구당 또는 당원협의회제도를 부활할 필요 있음

❍ 세 번째, 지역주의적인 유권자의 투표행태를 완화할 수 있는 선거제도의 개선을 도모할 필요 있음

⦁ “한국정치의 최대병폐는 지역주의다.”라는 점은 누구나 부인하기 어려울 것임

⦁ 그런데 이상한 점은 어느 단위 어떤 분들도 지역주의 완화를 위한 연구와 활동을 전개하는 경우를 찾아보기 힘들다는 것임

⦁ 정치인의 입장에서 보면, 각급 선거에서 당선되기 위해 가장 비용(cost)을 적게 들이고 최대의 효과(당선)를 볼 수 있는 것 중의 하나가 바로 지역주의임

⦁ 그런데, 이를 해소하기 위한 제대로 된 연구소 하나 없고 이를 극복하자고 외치는 사람이 없다는 점임

◆ 이 글은 민주당과 민주정책연구원의 공식적인 입장이 아니라, 필자의 개인적 소견임을 밝혀 둡니다.

	토론 4
	공직선거법 개정방향 토론회 토론문 이 글은 중앙선거관리위원회의 공식적인 의견이 아니라 개인적인 견해임을 밝힘.
	장재영 / 중앙선거관리위원회 법제과장

Ⅰ. 공직선거법이 이룬 성과

○ 1994년 소위 ‘통합선거법’ 제정 전

- 선거법이 ‘법경시 풍조’의 대표적인 예로 거론될 정도였음.

- 선거운동 주체, 시기, 방법에 대한 엄격한 규제

- 그러나 선거현실은 금권선거, 조직선거 만연

⇨ ‘당선만 되면 그만’ 이라는 인식의 팽배

○ ‘통합선거법’ 제정 이후

- 불법선거운동에 대한 엄격한 법 집행과 제재, 과거에 비해 확대된 정치적 표현의 자유

- 50배 과태료, 선거범죄 신고포상금, 선관위의 선거범죄 조사권 등을 통해 금권선거 축출

- 예비후보자 제도의 도입, 인터넷 선거운동 상시 허용 등 선거에서 정치적 표현의 자유도 점진적으로 확대

⇨ 새로운 선거문화가 자리를 잡는데 상당한 기여

Ⅱ. 공직선거법의 한계

○ 선거의 공정성 측면에서의 높은 평가, 그러나 정치적 표현의 자유 측면에서는 변화된 선거환경과 유권자 의식을 담아내기에는 미흡

○ 유권자의 선거참여를 활성화하기 위한 제도적 장치의 부족

○ 선거운동 방법에 대한 그물망 규제로 인한 선거운동 행태의 변화에 대한 대응력 부족

※ 과거에 예상하지 못한 새로운 선거운동 방법이 등장하는 경우 대부분 규제대상에 포함될 수밖에 없는 구조

○ 복잡하고 세세한 규제로 선거법에 대한 이해의 어려움.

※ 선거의 직접 당사자인 정당․후보자도 선거법을 제대로 이해하지 못한 상황에서 선거에 참여(선거법 위반 가능성에 대한 불안에 상시 노출)

Ⅲ. 공직선거법 개정방향

○ 유권자 측면

- 주권자로서 가지는 선거에서의 정치적 표현의 자유 확대

- 합리적 선택을 위한 후보자에 대한 알권리 강화

○ 후보자 측면

- 현역과 비현역간의 공정한 경쟁 보장

- 방법규제에서 비용규제로 전환하여 자유롭고 창의적인 선거운동 보장

Ⅳ. 공직선거법 개정의견

1. 유권자의 선거관련 정치적 표현의 자유 확대

가. 선거운동의 자유 확대

○ 말(言)로 하는 선거운동과 직접 걸어 통화하는 방식의 전화를 이용한 선거운동은 선거일이 아니면 허용

○ 선거운동기간 중 어깨띠 등 소품을 이용한 선거운동과 자신의 집․자동차에 표시물을 이용한 선거운동 허용

<표1> 현행 및 개정의견 비교

구 분	현 행	개정의견
말과 직접 통화 선거운동	□선거운동기간 중 가능	□선거일이 아니면 가능
어깨띠 등 소품	□선거운동기간 중 후보자와 배우자, 선거사무관계자 가능	□선거운동기간 중 선거운동을 할 수 있는 사람 가능
집․자동차 표시물	□불가	□선거운동기간 중 선거운동을 할 수 있는 사람 가능

나. 선거관련 정치적 표현의 자유에 대한 규제의 완화

○ 선거일 전 180일부터 정당의 명칭 등이 표시되어 있거나 유추할 수 있는 시설물 설치 금지의 간주 규정을 삭제하고, 광고를 제외한 인쇄물 등은 선거운동을 목적으로 하는 경우에만 배부·게시 금지

○ 선거기간 중 각종 집회 등 제한․금지를 완화하여 선거운동 목적의 집회․모임만 금지

○ 음성․화상․동영상 등 문자메시지 전송 제한 및 후보자의 자동 동보통신방법에 의한 문자메시지 전송횟수 제한 폐지

※ 예비후보자는 자동 동보통신방법에 의한 문자메시지 전송 금지

○ 선거운동기간 중 인터넷 실명확인제 폐지

<표2> 현행 및 개정의견 비교

구 분	현 행	개정의견
시설물 설치	□선거에 영향을 미치는 시설물 설치 금지 □정당의 명칭 등 명시하는 경우 선거에 영향을 미치는 것으로 간주	□현행 유지 □정당의 명칭 등 간주 규정 폐지
광고·인쇄물	□선거에 영향을 미치는 광고·인쇄물 등 금지	□광고는 현행 유지 □선거운동 목적 인쇄물 등 금지
각종 모임·집회	□선거기간 중 국민운동단체 등의 모임 금지 □선거기간 중 선거에 영향을 미치는 집회 금지	□선거운동 목적 집회 금지
문자메시지	□음성․화상 등 문자메시지 전송 금지 □후보자·예비후보자 자동동보전송 5회 제한	□음성․화상 등 문자메시지 전송 허용 □후보자는 횟수 제한없이 자동동보전송 가능하되, 예비후보자는 금지
인터넷 실명확인제	□선거운동기간 중 인터넷 실명확인제 의무 ※ 인터넷 선거운동은 상시 가능	□인터넷 실명확인제 폐지

2. 유권자의 후보자에 대한 알권리 보장

가. 유권자에 대한 후보자정보 제공의 다양화

○ 후보자정보와 선거공약을 비교하여 볼 수 있는 형태의 후보자정보자료와 선거공보․선거공약서를 통합한 선거공보 매세대 발송

○ 공표된 후보자의 경력 등이 허위사실임을 이유로 하는 이의제기 및 관련기관․단체로부터 제출받은 자료의 선관위 홈페이지 등에 공개하는 절차 마련

○ 언론기관 등의 정책·공약 평가 및 결과 공표 시 서열화 금지 폐지

<표3> 현행 및 개정의견 비교

구 분	현 행	개정의견
후보자정보자료	□선거공보 2면에 게재	□선관위가 후보자정보자료 별도 작성
선거공보․ 선거공약서	□선거공보․선거공약서 별도 작성	□통합 작성
후보자 경력 등 이의제기	□선거벽보․선거공보에 후보자 경력 등에 대한 이의제기 □증명서류 미제출 및 허위시 공고	□공표된 후보자 경력 등 대상 □이의제기서, 관련 기관 등 제출 자료 그대로 공개
정책·공약 서열화	□언론기관 등 정책·공약비교평가 및 결과공표시 서열화 금지	□폐지

나. 유권자와 후보자간 쌍방향 의사소통 활성화

○ 후보자․예비후보자는 직접 또는 초청에 의하여 옥내(가정집 제외)에서 참석자와 질문․답변하는 정책토론 허용

○ 언론기관 및 단체의 후보자 등 초청 대담·토론회에 대한 시기제한 폐지

3. 공정경쟁 및 후보자의 자율적 ․ 창의적 선거운동 보장

가. 예비후보자의 상시 등록 및 선거운동 방법 조정

○ 예비후보자 등록은 상시 허용하되, 선거운동은 명함배부 및 어깨띠 착용 등 본인이 직접 하는 돈이 적게 드는 방법으로 한정

<표4> 현행 및 개정의견 비교

구 분	현 행	개정의견
예비후보자등록	□선거별 특정 기간에 등록	□기간 제한 없이 등록 가능
예비후보자등의선거운동 방법	□선거사무소 설치 □선거사무원 선임 □명함배부(배우자·직계존비속·선거사무관계자 등) □예비후보자홍보물·공약집 □어깨띠·표지물(예비후보자 본인) □자동동보 문자메시지 전송(5회)	□선거사무소 설치 □명함배부(예비후보자 본인) □어깨띠·표지물(예비후보자 본인) □자동동보 문자메시지 전송 금지

나. 후보자의 선거운동 자율성 보장

○ 선거공영제 일환의 선거운동방법을 제외하고는 세세한 선거운동 규제를 폐지․완화하여 선거비용제한액 범위에서 후보자가 자율적으로 선거운동방법 선택하여 실시

○ 다만, 국민불편 초래행위, 금품선거 및 비방․흑색선전행위 등은 계속 규제

※ 계속 규제하는 주요 내용

확성장치, 구내방송, 야간선거운동, 호별방문, 서명․날인운동, 선거운동기구 설치, 선거사무원 선임, 거리 현수막 등 시설물, 선거운동 자동차, 선거운동 집회․행렬, 인쇄물 등 무차별 첩부․살포, 기부행위, 사조직․유사기관 설립․설치, 지위 이용 선거운동, 타후보자를 위한 선거운동, 무소속후보자의 정당표방, 허위사실공표․비방 등

○ 후보자의 선거홍보물에 선거운동정보 표시의무를 부여하여 선거비용 규제의 실효성 확보

○ 후보자의 정치자금 수입․지출내역을 48시간 내 인터넷에 공개하고, 회계보고 열람기간 중 선거비용이 아닌 정치자금 수입․지출명세서도 중앙선관위 인터넷 홈페이지에 공개

<표5> 현행 및 개정의견 비교

구 분	현 행	개정의견
선거운동 방법	□선거운동방법별 세세한 규제	□선거공영제 일환의 선거운동 외에는 자율적 선택
선거운동 정보 표시	< 신 설 >	□후보자의 모든 선거운동 홍보물에 표시
정치자금 수입․지출내역 공개	□선거 후 회계보고 열람기간 중 공개	□후보자의 정치자금 내역 48시간 내 인터넷 공개 □선거비용이 아닌 정치자금 명세서도 회계보고 열람기간 중 공개

Ⅴ. 결어

○ 정치적 표현의 자유 확대는 거스를 수 없는 흐름이며, 정치적 표현의 자유를 확대하여야 하는가 아닌가는 더 이상 논쟁의 대상이 될 수 없음.

○ 다만, 현 시점에서 어느 정도까지 허용할 것인지에 대해서는 발생 가능한 현실적 부작용을 고려하여 냉철한 판단이 필요.

○ 우리 위원회 개정의견에 대해서도 선거현실에 대한 시각 차이에 따라 정치적 표현의 자유를 보장하기에 부족하다는 시각도 있고, 넘친다는 시각도 있음.

○ 그러나 공직선거법의 개정방향에 대해 공감대가 형성되어 있다면 그 정도를 정하는 것은 부차적인 문제라고 생각함.

○ 따라서 하루라도 빨리 국회에서 책임 있는 논의가 시작되는 것이 가장 필요한 시점이라고 생각함.