국회의원 자격심사 제도

서강대학교 현대정치연구소 서 복 경

○ 2013년 3월 22일, 국회의원 이석기, 김재연에 관한 자격심사안(의안번호 4225, 4226)이 발의되었고, 현재 윤리특별위원회에 회부된 상태임.

이 사안은 1972년 제8대 국회 길재호·김성곤 의원에 대해 자격심사안이 제출된 이래 처음     제출된 것으로, 1987년 민주화 이후 최초의 사건임.

○ 이 사건은 의안의 발의와 의안의 심의를 나누어 생각해 볼 필요가 있음.

- 발의 측면에서 보면, 국회는 헌법과 법률에 따라 의회 구성원에 대한 자격심사권을 가지며, 제도의 취지에 부합한다면 자격심사안을 제출하는 것은 국회(의원)의 권한범위 내에 있다고 볼 수 있음.

- 반면 심의 측면에서 볼 때, 이 사안은 각국 헌법 및 국회법의 비교적 측면 및 한국적 적용례의 측면에서 자격심사의 요건을 충족한다고 보기 어려움.

○ 우리나라 헌법 및 국회법이 국회에 보장하고 있는 의원자격심사권은, 선거쟁송 및 당선쟁송에 대한 판단권을 제외한 의원 개인의 자격쟁송에 대한 판단권임.

- 비교법적 관점에서 자격쟁송이란, 선거 전체의 유효판단(선거쟁송 판단권)이나 당선절차의 유효판단(당선쟁송 판단권)이 아니라 의원 개인의 구체적 범법행위를 기초로 의원자격의 적격여부를 판단하는 것임.

- 반면 이 사안은 두 의원의 구체적 범법행위가 아니라 두 의원이 속한 정당의 비례대표 후보선출절차의 위법성에 관계된 것으로, 자격쟁송이 아니라 당선쟁송에 해당되는 사안으로 판단되며, 이는 현행 법에 따른 자격심사권 범위 밖에 있다고 볼 수 있음.

○ 또한, 두 의원이 속한 정당의 비례대표 후보 선출절차에 위법성을 전제로 두 의원의 구체적 범법행위를 주장하고자 하더라도(의원적격여부 판단을 위한 위법행위를 개인의 구체적 범법행위가 아닌 소속정당의 범법행위 가담으로 확장해 해석하고자 하더라도),

- 현행 우리나라 헌법과 선거법, 정당법에 따르면 정당의 공직후보선출의 위법성 여부는 국회가 아니라 법원에서 판단하도록 되어 있기 때문에, 법원의 위법행위 판단이 선행한 후 이를 근거로 국회가 판단을 내릴 수밖에 없는데, 현재로 법원은 이 사건에 대한 위법판결을 내린 바가 없음.

○ 따라서, 본 사건은 국회의 의원자격심사권 행사 범위 밖에 있다고 판단하는 것이 타당해 보임.

<첨부 1> 제출된 자격심사안(의안번호 4226)

주    문

「대한민국 헌법」 제64조제2항 및 「국회법」 제138조(자격심사의 청구)에 의거하여, 국회의원 이석기는 국회의원의 자격이 없다.

자격심사사유

가. 통합진보당은 2012년 3월 14일부터 18일까지 제19대 총선 비례대표 후보 선출을 위한 경선을 진행하였음. 그 경선과정을 통하여 이석기 의원이 비례대표 순위 2위를 차지하여 통합진보당의 제 19대 비례대표 국회의원이 되었음.

나. 2012년 5월 2일 통합진보당 비례대표 선출 선거 진상조사위원회는 현장 투표 진상조사결과에서 “중앙선관위와 지역선관위가 무효 판정한 931표와 선거관련 규정에 근거하여 조사위가 무효로 판단한 1,095표를 포함하면 총 2,206표(37%)가 무효로 처리 될 수 밖에 없고, 선거인 명부를 확정한 이후 투표기간에도 선거인수가 변화하고, 투표마감시간 이후에 온라인시스템에 등록되지 않은 적지 않은 수의 현장투표가 집계되어 투표결과에 대해 신뢰할 수 없게 되었다”고 발표했음.

다. 2012년 6월 6일 통합진보당 서울시당기위원회는 부정선거 진상조사결과에 따라 이석기 의원에 대한 제명결정을 내렸음.

라. 2012년 6월 26일 통합진보당 비례대표 선출 선거 2차 진상조사위원회는 “진상조사특위 IP 추적결과 통합진보당사 IP 3개에서 각각 1천151회, 287회, 46회에 걸쳐 미투표자 현황 페이지에 접근한 것으로 나타났고, 당직자 3명의 자리에서 반복적으로 미투표자 현황이 열람됐으며, 성명, 소속 지역위원회, 휴대전화 번호가 담긴 미투표자 현황은 10여 차례 엑셀파일 형태로 다운로드되기도 했다”라고 밝혔음.

마. 동 진상조사위원회는 온라인 투표 진상조사결과 “5명 이상 동일 IP 중복 투표자의 수가 1만 2천여명에 이르며, 현장투표의 경우에도 선거인 명부에 투표자로 기재된 자가 실제로 투표한 것인지 믿기 어렵다”라고 밝혔음.

바. 헌법 제8조 제2항은 “정당은 그 목적, 조직과 활동이 민주적이어야 한다”고 규정하고 있고, 이에 따라 정당법 제31조는 “정당의 공직선거후보자의 추천은 민주적이어야 한다”고 하고 있고, 공직선거법 제47조에 의하면 “정당의 후보자추천은 민주적인 절차에 의하여야 한다”고 규정하고 있음.

본래 정당은 선거에 있어서 후보자를 추천, 지지하는 것이 주요 목적이자 활동의 하   나인 바, 우리나라 헌법과 정당법 등은 정당제도에 있어서도 민주주의 원리를 관철하   려고 하고 있으므로, 비례대표 국회의원 선거에 있어서는 비례대표 후보자의 선정과   그 순위의 확정이 민주적 절차에 따라 이루어져야 한다고 할 것(헌법재판소 2001. 7.   1 9. 2000 헌마 91. 112. 134 결정 참조)임.

사. 그런데 이석기 의원의 제19대 국회의원 통합진보당 비례대표 경선과정은 미투표 현황 부정 취득, 동일 IP 중복투표, 대리투표와 같은 절차적 하자가 있고, 이는 민주주의 원리에 명백히 위배된다고 하지 않을 수 없음. 이석기 의원의 비례대표 후보자 결정은 정당법 제31조, 공직선거법 제46조, 제167조 등에 정면으로 위배된다고 볼 수 있음.

아. 이석기 의원은 “자격을 결하는 사유”가 임기개시일 이후에도 계속하여 존속하고 있으므로, 헌법 제64조제2항, 국회법 제138조에 따라 이석기 의원의 자격 심사를 청구함.

<첨부 2> 의원자격심사제도(국회도서관 입법지식DB, 2007. 07.04)

의원자격심사제도

관련어: 의원 자격심사(권), 의원 자격쟁송 재판권, 선거쟁송(소송) 재판권, 당선쟁송(소송) 재판권, (Dis)qualification of MP, election contest, Disqualification Act

1. 의원자격심사제도의 의미

2. 의원자격심사제도의 역사적 기원과 변천

3. 의원자격심사제도의 해외사례

4. 우리나라 제도의 연혁과 적용사례

1. 의원자격심사제도의 의미

○ 의회의 의원자격심사권은 해당의원의 의원직 적격여부에 대한 심사권과 판결권을 의미하며, 의회가 행정부․사법부 등 의회 밖의 기관으로부터 그 구성에 관한 독립적 권한을 행사하는 것으로, 의회가 갖는 자율권 중 하나임.

- 삼권분립의 원칙과 국민대표의 원리에 따라 의회는 타 기관으로부터 독립된 자율성을 갖게 되는데, 의회의 독자적인 규칙제정권․질서자율권(의원 및 의원 외의 사람에 대한 독차적인 처벌권 및 경호권)․불체포특권 및 면책특권․자격심사권을 포함한 의회구성에 대한 자율권 등이 그 제도적 장치에 해당함.

○ 의회는 선거를 통해 구성되므로 의회발전 초기에는 당선자의 적격여부를 다툼에 있어 선거쟁송에 대한 재판권을 당연히 포함하고 있었음. 하지만 의회제도와 선거제도가 발전하면서 각 제도영역들이 점차 분화되었고, 오늘날에는 선거쟁송․당선쟁송이 자격쟁송과 분리되어 취급되기도 함.

- 자격쟁송은 당선자에 대해 헌법과 법률에 의해 규정된 피선거권 제한 여부나 특정 직위에의 겸직 등으로 의원직 비적격 여부를 문제 삼는 것임.

- 선거쟁송은 선거절차의 하자를 이유로 선거의 전부 혹은 일부의 효력에 대해 문제를 제기하는 것임.

- 당선쟁송은 선거가 유효하다는 것을 전제로 하되 선거관리를 담당하는 기관이 개개인의 당선에 대해 내린 판정을 문제 삼는 것임.

○ 미국․독일 등은 여전히 자격쟁송 재판권과 함께 선거쟁송에 대한 최종 재판권을 의회가 가지고 있는 반면, 일본과 우리나라는 선거․당선쟁송에 관한 재판권은 사법부가 가지고 의회는 자격쟁송 재판권을 가지고 있으며, 프랑스 제5공화국에서는 자격쟁송이 발생했을 때 그 해결을 헌법평의회의 소관으로 두고 있어 의회의 자격심사제도를 인정하지 않음.

○ 한편 의회의 자격심사제도는 그 심사대상과 판결에 있어 윤리심사제도와 비교됨.

- 자격심사제도는 의회의 구성에 관한 권한인 반면, 윤리심사제도는 일단 구성된 의회의  품위유지 및 의회권능의 보호를 위한 권한임.

- 윤리심사제도는 의원으로서 한 행위를 심사대상으로 하는 반면, 자격심사제도는 개인의 과거 혹은 현재의 경력 등을 심사대상으로 함.

- 자격심사는 적격 혹은 부적격이라는 2가지 판단이 있을 뿐이며, 부적격판단은 의원직 상실로 귀결됨. 반면 윤리심사는 그 정도에 따라 여러 가지 단계의 징계조치가 있으며, 가장 강한 징계조치로서 제명이 가능함.

○ 자격심사제도는 문제제기를 할 수 있는 사람의 범위, 심사 및 판결의 절차와 요건에 따라 국가마다 차이가 있음.

- 선거쟁송에 대한 재판권까지를 포괄하고 있는 미국의회에서는 당선자와 경쟁했던 후보자도 의원직 적격여부 심사를 요청할 수 있으며, 유사한 권한을 가진 독일에서는 당선자가 선출된 선거구의 일반유권자도 일정 수 기준을 충족하면 적격심사를 청구할 수 있음.  반면 선거쟁송에 관한 권한을 사법부가 가진 우리나라나 일본에서는 자격심사청구권을 의원만이 가지고 있음.

- 한편 우리나라는 적격여부 판정의 결과가 의원직 상실이라는 점에 비추어 제명조치 판결과 마찬가지로 2/3 정족수 요건을 두고 있는 반면, 미국의 경우 자격심사 판정은 일반 정족수 요건인 과반수 규칙을 적용하고 제명 판결은 2/3요건을 두어 구분하고 있음.

2. 의원자격심사제도의 역사적 기원과 변천

○ 의원자격심사제도는 많은 다른 의회제도와 마찬가지로 영국 의회제도로부터 그 기원을 가짐. 16세기에 걸쳐 영국하원은 의회의원의 불체포특권․면책특권, 의회규칙제정권 등과 함께 의원자격쟁송에 대한 재판권을 획득함으로써 왕과 귀족들로 구성된 상원으로부터 자율권을 획득해 나갔음.

○ 당시 의원자격쟁송에 관한 재판권이 하원의 권한강화에 중요했던 이유는

- 왕이 귀족이나 성직자를 하원의원으로 임명함으로써 하원이 평민들에 의해 장악되는 것을 막으려 했던 시도나, 왕․귀족원에 반하는 평민출신 하원의원을 그 선출과정이나 자격을 문제 삼아 의원자격을 박탈하려 했던 기도로부터 평민출신 하원의원들을 보호할 필요가 있었기 때문임.

○ 16세기 중반 하원은 하원의원의 자격쟁송이 발생했을 때 이에 대한 최종판단권을 하원 자체가 갖게 되었고, 1586년에 이르면 사법권에 속해 있던 선거쟁송․당선쟁송의 재판권도 획득하게 됨으로써 원 구성에 관한 한 외부로부터의 간섭에서 벗어나게 되었음.

- 당시 사법권은 현재처럼 독립된 사법부에 의한 권한으로 행사되기보다는 귀족들로 구성된 상원이 사법권의 상당 부분을 행사하던 상황이었으므로 선거․당선쟁송에 관한 재판권을 획득했다는 것은 하원구성과 관련하여 왕과 귀족의 간섭을 배제하고 독립을 획득했다는 의미가 있었음.

○ 당선자의 적격여부란 당시만 해도 역사적으로 계속 변천하고 있었던 피선거권자의 자격에 해당 당선자가 정확히 부합했는가 여부를 의미했음.

- 선출과정의 적법성의 문제도 역사적 맥락에서 고려될 수 있는데, 제도의 태동 당시 선거제도는 현재처럼 완전한 보통․평등․비밀․자유선거가 아니었으며 왕․귀족․평민의 역사적 타협이 진전되면서 점차 선거권자의 자격도 변화했고 선거제도 또한 변화하고 있었음. 따라서 그 선거 시점마다의 기준에 적법한 선출과정이었는가를 판단하는 권한은 의회구성과정의 중차대한 정치적 의미를 지니는 것이었음.

○ 16세기에 걸쳐 확립된 이러한 영국의회의 독립적 권한은 다른 의회제도들과 함께 18세기를 정점으로 프랑스․독일 등 유럽 대륙국가 및 미국으로 이전되었음.

○ 의회가 그 구성의 자율권을 행사하는 과정에서 역할경계를 구획하는데 특히 중요하게 대두된 것은 사법부와의 관계였음.

- 법치주의가 정착됨에 따라 피선거권 및 그 제한내용, 선거의 관리 및 절차, 당선판정의 기준 등이 모두 법률로 규정되기 시작했고, 의회가 입법한 법률에 따른 해석과 판결이 점차 사법부의 영역으로 분화되면서, 과거에 의회구성과 관련하여 의회에 직접 문제를 제기했던 정당․후보자 및 일반유권자들이 사법부에 쟁송을 제기하기 시작함.

○ 영국에서는 1868년 선거쟁송․당선쟁송에 관한 재판권을 의회가 사법재판소에 위임했고, 사법부가 하원을 대신하여 재판권을 행사하고 그 결과를 하원에 보고하는 제도변화를 꾀하였음. 이 제도는 현재까지 지속되고 있음.

○ 헌법 상 의회의 선거쟁송 및 자격쟁송 재판권을 분명히 하고 있는 미국에서도 의회와 사법부, 특히 주 사법부와의 권한경계를 둘러싼 논쟁사례들이 다수 등장하기 시작했음. 미국의 헌법은 연방의회의 관련 권한을 인정함과 동시에 대통령 및 의회의원 선거에 대한 관할권을 각 주에 두고 있어, 선거쟁송이 발생할 경우 후보자나 관련 유권자들이 주 사법부에 소송을 제기하는 사례가 늘어났기 때문임.

- 오랜 논의과정에서 연방의회는 주 최고법원의 결정을 존중하되, 그 결과에 구속받지는 않으며 독립적인 판단을 내릴 수 있고 그 판단은 최종결정으로 해석된다는 합의점에 이르게 되었음.

○ 한편 우리나라나 일본처럼 선거쟁송 및 당선쟁송에 대한 권한을 사법부가 가지고 있고 의회는 자격쟁송 재판권만을 갖는 제도도 사법부와의 관계를 해결한 하나의 모델이라 볼 수 있겠음.

- 하지만 선거쟁송 재판권을 갖지 못한 조건에서 자격심사를 할 경우 그 심사대상이 제한될 수밖에 없고, 자격심사 청구가 의원들로만 제한된 조건에서 실질적인 기능을 담당하기에는 한계가 있을 수밖에 없음.

3. 의원자격심사제도의 해외사례

1) 영국

○ 영국의회의 의원자격심사제도는

- 국적․나이․선거법 위반 경력․다른 범죄경력에 따른 피선거권 제한 등의 보편적 내용  외에,

- 정신적 질병에 의한 자격제한 및 의원직 박탈 절차가 엄격하게 규정되어 있다는 점,

- 민사상의 판결인 파산제한명령(BRO)을 부적격 요건으로 두고 있다는 점과

- 겸직이 금지되는 공직에 대해 별도의 법을 두어 제한하고 있다는 점이 특징적임.

○ 영국의회 의원의 자격제한 요건은 다음과 같음.

Erskine May Parliamentary Practice, twenty-third edition(2004), p.50-54; HOUSE OF COMMON Standard Note, SN/PC/3221, Disqualification for membership of the House of Commons(2004); HOUSE OF COMMON Standard Note, SN/PC/1767 Bankruptcy and Disqualification(2003)의 내용을 정리함.

○ 외국인과 21세 이하의 영국인은 상․하 양원의원자격을 가질 수 없음.

○ 과거 모든 귀족은 하원의원이 될 수 없었으나, 2001년 법 개정으로 성직자는 하원의원이 될 수 있게 되었음.

○ 1999년 이전 성직자는 하원의원이 될 수 없었으나 법 개정으로 세습귀족에 대한 자격제한은 제거되었음.

○ 「Mental Health Act 1983」 s141에 따라, 정신적 질병을 가진 사람은 선거 후보자가 될 수 없고 당선된 후 질병이 발병할 경우에는 다음의 경로를 따라야 함.

정신적 질병에 의한 의원직 자격제한 규정은 오래된 것이며 동 법안은 관련규정이 들어있는 가장 최근의 법률임.

- 의원이 정신적 질병을 이유로 수용이 필요하다는 진단을 받았을 경우 그 진단을 시행한 사람이나 기관, 의원이 수용된 기관의 책임자는 하원의장에게 이를 알려야 함.

- 의장은 이 사실을 통고받은 후 왕립정신과의사협회 의장이 임명한 2명의 전문가를 파견하여 이를 조사케 함.

- 전문가들이 정신적 질병이 있으며 수용이 필요하다고 보고할 경우 의장은 보고서가 제출된 날로부터 6개월 후 다시 2명의 전문가를 파견하여 재조사를 하고 이 때에도 정신적 질병으로 고통 받고 수용이 필요하다고 보고되면 의원직은 박탈됨.

○ 법원으로부터 ‘파산제한명령(bankruptcy restriction order: BRO)’을 받은 사람은 영국 하원의원이 될 수 없으며 현직자일 경우 의원직은 박탈됨.

- 파산제한명령이란 부정직하거나 허위인 파산신청에 대해 법원이 일정기간 동안(2-15년 사이) 파산신청을 할 수 없도록 제한하는 판결임.

http://www.insolvency.gov.uk/guidanceleaflets/bro/bro.htm

- 당초 영국하원은 1986년「 Insolvency Act 1986」, s427 규정에 따라 파산제한명령을 받은 의원에 대하여 6개월의 기한을 두고 그 기한 내에 동 명령이 무효화되지 않을 경우 의원직을 박탈하는 것을 그 내용으로 했음.

- 하지만 2002년 「Enterprise Act 2002」, s266 조항에 따라 파산제한명령을 받으면 유예기간을 두지 않고 바로 의원직을 상실하는 것으로 제도가 바뀌었음.

○ 「Forfeiture Act 1870」에 근거하여 반역죄로 유죄판결을 받은 경우 선거무효가 되며 현역의원일 경우 선고가 파기되거나 사면이 될 때까지 출석이나 투표행위를 할 수 없음. 기타 중죄로 유죄판결을 받았을 경우 최종심 재판까지를 기다리지 않고 의회결의로 의원직을 박탈할 선례가 있음.

○ 「Representation of the People Act 1981」에 근거하여 어떤 죄목이든 1년 이상 구금된 사람은 선거나 후보자 지명은 무효가 되고 의원일 경우 의원직이 박탈됨.

○ 현재 선거쟁송은 선거법원(election court)에서 조사를 담당하고 의회에 보고하도록 되어 있는데, 선거법원의 조사결과가 보고된 시점으로부터 의원자격의 제한을 받도록 되어 있음.

- 선거자금 등의 부정행위(corrupt practices)로 보고되면 향후 5년, 단순 불법행위로 판결을 받은 경우는 3년 동안 어떤 선거구에서도 하원의원으로 선출될 수 없음.

- 선거법원이 아니라 형사법원의 판결 결과가 위 두 가지 혐의에 해당될 경우에도 마찬가지 제한이 적용됨.

- 위 판결을 받은 자가 현직의원일 경우 항소가 진행되는 최대 3개월 동안은 의원직을 수행할 수는 없고 3개월 후에는 의원직이 박탈되도록 되어 있음.

○ 영국의회는 ‘국왕의 녹을 먹는 직위’와 하원의원직을 겸하지 못하게 함으로써 하원의 독립성을 보장하고자 했던 17세기 이래의 전통에 따라, 의원이 겸직할 수 없는 공직의 리스트를 일일이 열거하여 법률도 두고 있는데 그 법이 「House of Commons Disqualification Act 1975」임. 동 법에 명시된 직위에 있는 공직자는 의원자격을 가질 수 없으며 의원이 겸직했을 경우 그 직위는 박탈됨.

- 동 법은 추밀원(Privy Council) 사법위원회의 관할 하에서 정기적으로 갱신, 출판됨.

2) 미국

이하 내용은 House Rules; Senate Rules; House Rules Manual; Deschler's Precedents of the U. S. House of Representatives; A Guide to the Rules, Precedents and Procedures of the House의 관련 내용을 참조함.

○ 미국은 영국의 제도를 수용하면서 상․하 각 원이 각 원 소속 의원에 대한 선거․당선쟁송을 포함하는 의원자격쟁송에 관한 심사권을 갖도록 헌법에 명시했으며, 현재까지도 그 제도를 그대로 유지하고 있음.

- 현행 미국 연방헌법 제1조 제5절 제1항(Article I Section 5 (1)) 첫 구절에 따르면 ‘각 원은 소속의원에 대한 선거, 당선, 자격에 관한 재판관’이 됨.

○ 연방헌법 동 조항에 따라 하원 의사규칙 제10조에는 하원운영위원회(Committee on House Administration)가 각종 선거에 대한 감독권 및 선거쟁송, 의원자격쟁송, 연방선거에 관한 관할권을 갖도록 명시되어 있음.

- 미국 연방하원은 1794년 연방차원의 모든 선거쟁송 및 자격쟁송을 관할하기 위하여 선거위원회(Committee on Elections)를 설치했고, 1895년 동 위원회를 대통령․부통령․의회의원 선거의 선거쟁송 및 자격쟁송을 관할하는 세 개의 위원회로 분할하였다가, 1946년 다른 위원회들과 함께 통할하여 하원운영위원회의 기능으로 정비하였음.

○ 또한 연방 상원도 상원의원의 자격심사, 선거쟁송, 겸직의 위법여부에 대한 심사권을 가지며 상원 규칙 및 운영위원회(Committee on Rules and Administration)가 소관위원회가 됨.

○ 미국 연방헌법은 의원의 기본적 자격요건으로 나이, 시민권, 거주지, 법적으로 금지된 공직겸직 금지를 들고 있음.

- 미국 연방의회의 의원은 25세 이상이어야 하고 7년 이상 미국 시민권자여야 하며 당선 시점 당선된 선거구의 거주자여야 함(「연방헌법」 Section2 (2))

- 또한 연방 당국의 어떠한 공직도 겸직할 수 없음(Section (6)).

○ 19세기-20세기 초반까지 미국 의회는 헌법에 명시된 위 요건을 제외한 다른 요건, 예컨대 과거의 범죄경력, 부도덕성, 불충한 행위 등을 의원 자격심사 요건으로 삼았고 그 결과 실제로 자격박탈을 의결한 사례들이 있었음.

○ 그런데 20세기 이후 헌법에 명시된 사유 이외의 사유를 적용할 때 헌법 합치 여부에 대한 의회 차원의 고려와 연방 대법원 판례 등이 제시되면서 의원 자격심사 요건이 엄격해지기 시작했음.

○ 그 대표적 판례가 1969년 Powell v McCormack 사건임.

- 1967년 Adam C. Powell은 연방헌법에 명시된 의원의 자격요건을 충족하고 연방하원에 당선되었으나, 이전 의회 의원이었으며 의회 위원회 위원장으로서의 부적절할 행위와 주 사법부 재판과정 회피 등의 사유로 동료의원으로부터 의원자격심사가 요청되었음.

- 이 요청에 따라 당시 하원의장이었던 John. W. McCormack은 Powell의 의원선거를 행하지 못하게 하고 특별 위원회에 자격심사 안건을 회부하였음.

- 하원은 2번의 수정안 토론을 거쳐 결국 과반수 의결로 Powell의 의원자격 박탈을 결정하였음.

- 이에 Powell은 하원의장과 다른 하원의원들을 대상으로 소송을 제기하였으며 1969년 1월 의장은 Powell의 의원선서를 집행하도록 하는 직무집행영장이 발부되었음.

- 하원은 Powell의 의원선서를 집행하되 ‘부적절한 행위’에 대해서는 다양한 제재를 가하는 내용의 결의안을 채택함으로써 당초의 결정을 번복하였음.

- 재판부는 연방헌법에 명시된 의원의 자격요건이 아닌, ‘이전 의회에서의 부적절할 행위’ 등의 사유로 의원자격 박탈 결정을 내린 것은, 해당 의원을 선택한 주 유권자들의 의지를 존중해야 함을 볼 때 적합하지 않다는 의견을 제시하였고, 이 판결은 이후 하원의 의원자격심사 과정에서 중요한 제약으로 작용하였음.

○ 또한 과거의 범죄 경력이 의원의 자격박탈 요건이 되는가에 대해서 미국 연방의회는 범죄경력의 경중에 따라 자연적으로 의원직이 박탈되는 우리나라나 영국 등의 사례와는 다른 기준을 적용해 왔음.

- 연방 하원은 1973년 과거 유죄판결을 받은 경력이 있는 의원인 Charles M. Price에 대한 의원 자격심사에서, 「하원결의안 700(House Resolution 700)」을 통해 범죄 경력자에 대한 기준을 설정한 바 있음.

- 동 내용에 따르면, 2년 이상 수감의 형을 받은 자는 행정부나 사법부의 조치로 인해 무죄가 입증되거나 선고 이후 하원에 재당선될 때까지, 의원선서는 할 수 있되 자신이 위원으로 있는 위원회 활동을 자제해야 하며 하원 본회의나 전원위원회 표결 참여를 자제해야 함.

○ 한편 상원에서는 1941년 제77대 의회에서 William Langer 의원에 대해 부정선거와 도덕적 타락 행위를 이유로 자격심사가 요청되었음. 상원은 광범위한 안건 토론을 거쳐 1942년 헌법에 명시되지 않은 사유로 인한 자격박탈 여부를 결정하기 위해서는 2/3의 정족수 요건을 충족시켜야 한다는 결의안을 통과시킨 후, William Langer에 대한 자격심사 안건의 표결을 행하였고 그 결과 2/3요건을 충족시키지 못해 부결되었음.

○ 미국 의회에서 의원의 자격심사 요구는 동료의원이나 의원이 선출된 선거구의 시민에 의해 제기될 수 있으며 그 시점은 의원으로 당선된 후 의회에서의 선서 이전에 제기될 수 있음. 일반 유권자는 청원서(petition)나 진정서(memorial)의 형태로 의원의 자격에 문제제기를 할 수 있으며 이를 접수한 의장은 의원자격 심사를 요청하게 됨.

○ 의장은 의원의 자격여부에 대한 문제제기가 있으면 전체의원의 의원선서에서 해당자를 제외시킨 후, 동 안건을 소관위원회에 회부함. 그리고 소관위원회의 회부를 거쳐 본회의에서 과반수 표결에 의해 최종 결론에 이를 때까지 해당자는 의원선거를 행할 수 없으며 의원으로서의 권리 및 의무를 행할 수 없음.

3) 독일

○독일은 18세기를 지나면서 의원자격심사제도를 받아들였고 이후 국가의 변천과정에서 변화는 있었지만 현행 헌법에서도 의원의 선거쟁송 및 자격쟁송에 관한 심판권을 연방의회(Bundestag)가 보유하고 있음.

- 독일 제국의회에서는 선거쟁송 및 자격쟁송에 관한 심판권을 제국의회가 가지고 있었으나, 바이마르 헌법 제정 이후 의원과 재판관으로 구성된 의회 외부의 선거쟁송 재판기관을 별도로 두었다가 현행헌법을 채택하면서 다시 연방의회의 권한으로 복귀하였음.

- 현행 「독일 연방 기본법」제41조에는 ‘선거조사에 관한 책임은 연방의회에 있다. 또한 의원의 자격상실여부도 연방의회가 결정한다’고 명시되어 있음.

○ 독일 「연방선거법」에 의하면 연방하원은 다음의 경우 자격을 상실하게 됨.

1. 의원자격의 취득이 무효로 된 경우

2. 선거결과가 새로이 확정된 경우

3. 피선거권을 상실한 경우

4. 사임한 경우

5. 소속정당 또는 그 정당의 일부 조직이 기본법 제21조제2항에 의하여 위헌임이 연방헌법재판소에 의하여 확정된 경우

○「연방선거법」에 의하면 특정 사안이 위 사유에 해당하는가 여부에 대한 결정권한을 가진 기관은 다음과 같음.

- 의원자격 취득의 효력 여부 결정은 연방하원의 선거심사절차에 의해 결정됨.

- 선거결과 확정과 소속정당의 위헌여부 판정결과에 따른 의원직 상실결정은 독일연방하원의 원로회의의 결정됨.

- 피선거권 상실여부는 사법부의 판결결과에 따라 피선거권 상실이 확정되면 연방하원 원로회의에서 결의하고 기타의 경우는 선거심사절차에 의해 결정됨.

○「독일 연방 기본법」제41조에 따라 독일 연방의회는 ‘선거조사, 면책특권 및 규칙위원회( Committee for the Scrutiny of Elections, Immunity and the Rules of Procedure, 이하 선거조사위원회)’를 별도로 두고 동 위원회에서 그 기능을 담당케 함.

- 또한 「선거조사에 관한 법」을 별도로 두어 동 위원회의 선거조사 활동근거 및 활동방식을 규정하고 있음.

○독일 연방하원 의원의 경우 유죄 확정판결을 받거나 1년 이상의 수감 형을 받을 경우 의원직을 상실하게 됨.

4) 기타

○ 18세기 동 제도를 그대로 받아들였던 프랑스는 1958년 제5공화국 헌법을 채택하면서 의회의 독립적인 의원자격심사제도를 채택하지 않아 현행 헌법에서는 인정되지 않고 있음.

- 제4공화국 헌법까지는 ‘의원 자격심사에 관해 의회가 주권적 심판자이다’라는 명시적 구절이 포함되어 있었으나, 제5공화국 헌법 제59조에서는 ‘분쟁이 발생할 경우 헌법평의회가 하원의원 및 상원의원의 선거의 적법성을 심판한다’고 명시하여 헌법평의회가 그 권한을 갖도록 하고 있음.

- 그리고 현행 프랑스 헌법 제25조에서는 의원의 자격조건, 부적격 사유에 대해 「국가조직법(Loi Organique)」에 명시하도록 규정함으로써, 헌법평의회가 심사할 수 있는 근거를 마련해 두고 있음.

- 프랑스의 경험을 보면 의회의 의원자격심사권을 철저히 보장했던 제4공화국에서 파당적인 자격심사, 다수파에 의한 소수파 억압기제로서의 활용, 객관적이고 공정한 심사능력의 결여 등의 폐해가 나타나 제5공화국 헌법에서는 이를 채택하지 않게 된 근거를 제공한 바 있었음.

○ 일본에서도 전전 헌법에서는 선거쟁송에 관한 권한을 포함한 자격쟁송에 관한 재판권을 의회에 부여하고 의회가 ‘유일한 심판자’라는 문구를 포함하고 있었으나, 전후에 채택된 현행 헌법에서는 우리나라와 마찬가지로 선거쟁송에 관한 사항은 사법부의 관할로 하고 자격쟁송에 관한 심판권만 의회가 갖도록 했음.

- 자격쟁송에 관한 한 헌법 제55조에는 ‘오로지 의회의 자율적 심사에 맡기는 것이 그 취지이므로 본조에 의한 판단결론은 법원도 구속한다’고 명시하여 우리나라처럼 자격심사결과에 대해 법원이 재론할 수 없도록 규정하고 있음.

4. 우리나라 제도와 적용 사례

○ 우리나라는 제헌헌법에서부터 국회에 의원에 대한 자격심사권을 부여해 왔으며, 현행헌법 제64조 ④의 내용인 국회의 자격심사 및 징계결과에 대해 법원에 제소할 수 없도록 한 조항이 추가된 것은 1962년 제5차 개정헌법에서였음.

○ 제헌헌법에서는 의원자격심사 청구 요건이 의원 10인 이상의 요건이었으며 현재처럼 30인 이상 요건을 두게 된 것은 1988년 헌법개정 때였음.

○ 「국회법」제136조에 따라 국회는 의원의 자격심사 권한을 행사하게 되는데 청구사유는 다음과 같음.

- 의원이 겸직할 수 없는 직에 취임하거나 임기 개시일 이후 국회법 제29조 제2항의 규정에 의하여 겸직할 수 없어 해직된 직의 권한을 행사한 때

- 의원이 법률에 규정된 피선거권이 없을 때(「공직선거법」제19조)

○ 「헌법」, 「국회법」, 「공직선거법」에 의거할 때, 우리나라 의원자격은 나이․국적․정신적 상태․범죄 경력 여부에 의해 제약을 받음.

- 25세 이상의 대한민국 국적자여야 함.

- 금치산선고를 받은 자는 의원자격을 가질 수 없음.

- 금고 이상의 형을 선고 받고 그 형이 실효되지 않은 사람은 의원자격을 가질 수 없음.

- 법원의 판결 또는 다른 법률에 의거하여 피선거권이 정지되거나 상실한 자는 의원자격을 가질 수 없음.

- 선거범(「공직선거법」위반자와 「국민투표법」위반의 죄를 범한 자), 「정치자금에 관한 법률」제30조에 규정된 죄를 범한 자, 대통령․국회의원․지방의회의원․지방자치단체의 장으로서 그 재임 중 직무와 관련하여 형법(「특정범죄가중처벌등에 관한 법률」제2조에 의한 가중처벌 사례를 포함) 제129조(수뢰, 사전수뢰) 및 제132조(알선수뢰), 「특정범죄가중처벌등에 관한 법률」제3조(알선수재)에 규정된 죄를 범한 자로서, 100만원 이상의 벌금형을 받고 그 형이 확정된 후 5년 또는 형의 집행유예의 선고를 받고 그 형이 확정된 후 10년을 경과하지 아니하거나 징역형을 받고 그 집행을 받지 않기로 확정된 후 또는 그 형의 집행이 종료되거나 면제된 후 10년을 경과하지 아니한 자는 의원자격을 가질 수 없음.

○ 이상에서 살펴본 바와 같이, 의원 자격 제한 사유 중 피선거권 제한과 관련하여서는 「공직선거법」등에 명시되어 있고 대부분 사법부를 통한 판결에 의존하게 되므로, 실제 국회의 자격심사 제도가 대상으로 할 수 있는 요건은 겸직제한 규정의 위반여부에 한정된다고 볼 수 있겠음.

○ 우리나라에서 의원자격심사제도에 관한 안건이 제기된 사례는 4차례 있었으며 그 가운데 가결된 건수는 1건이 있었음.

대별	회별	건명	청구자	처리일	처리결과	비고
제3대	26	도진희의원자격에관한건	징계자격 위원장	57.9.5	가결	의원직 상실
제7대	72	의원(김선영,감종철,이원영,고재필,김봉환,박주현,이윤용)자격에관한건	정해영의원외37인	70.7.20	철회	법사
	72	의원(김용순,송한철,최익규,신동준,김주인)자격에관한건	정해영의원외22인	70.7.20	철회	법사
제8대	84	국회의원(길재호,김성곤)자격에관한건	김원만의원외73인	72.10.17	국회해산으로폐기	법사

*출처: 국회사무처, 2004, 「의정자료집」, p.268

○ 1957년 도진희의원에 대한 자격심사건은 징계자격위원회가 도진희의원의 구속사태를 중시하여 자체의결에 따라 착수한 동의원 자격심사결과보고에 의하여 도진희의원의 의원자격에 대하여 제3대 국회 제26회 제2차 본회의에서 심의한 결과 의원자격이 상실되었음.

- 당시 의결내용은 ‘국방경비법 제48조 위반으로 1949년 10월 22일 중앙고등군법회의에서 3년 징역의 확정판결을 받고 복역 중 1950년 6․26 사변으로 형 집행정지로 가출옥하였기 때문에 1954년 5월 20일 제3대 민의원의원 총선거시에는 형기 미료된 자로서 피선거권이 없을 뿐만 아니라 1956년 5월 17일 중앙고등군법회의명령 제129호에 의하여 잔형기간 1년 3개월 23일을 서울 형무소에서 기결수로 복역중인 도진희의원에 대하여 국회의원선거법 제4조제2항 및 국회법 제78조제2항에 의하여 민의원의원직에서 퇴직하여야 한다’는 것이었음.

○ 1970년 제기된 자격심사의 건 두 건은 모두 동 의원들이 헌법 제39조(국회의원의 겸직제한) 및 제40조(직권남용에 의한 재산상의 권리 및 이익취득 등)의 규정을 위반한 혐의가 있다하여 자격심사를 의장에게 청구한 것임.

○ 미국이나 독일처럼 선거․당선재판권한을 포괄한 자격심사권한을 의회에 부여하거나 프랑스처럼 법률과 헌법평의회에 그 권한을 부여한 사례와는 달리, 우리나라와 일본처럼 선거재판권을 제외한 자격심사권만을 의회가 가질 경우 선거재판과 자격심사권간의 문제가 발생하게 되며 자격심사권의 실효성에 의문이 제기될 수 있음.

- 김영천에 따르면, 국회의원선거법을 개정하여 선거에 관한 소송은 자격을 이유로 하는 것에 대해서는 제기할 수 없도록 하는 취지의 규정이 추가되지 않는다면 자격쟁송에 관한 자율권의 실질적 보장이 어렵다는 견해를 밝히고 있으며 이런 견해는 우리나라와 유사한 일본학계에서도 지속적으로 제기되어온 것이라고 함(김영천, 1991, 278-280).

※ 참고문헌

국회민의원징계자격위원회, 1956, 「도진희의원자격심사보고서」

국회사무처, 2004, 「의정자료집: 제헌국회~제16대 국회」

국회사무처, 2004, 「국회선례집」

국회사무처, 2004, 「국회법해설」

국회사무처 입법조사국, 1991, 「의회자율권의 구조」, 입법참고자료 제277호

김영천, 1991, “의회의 자율성에 관한 비교법적 연구”, 고려대학교 대학원 법학과 공법전공 박사학위 논문

안병옥, 2004, 「한국의회론」, 지방행정연구소

정호영, 2004, 「국회법론」, 법문사

미국․영국․독일․프랑스․일본,  최신개정 헌법, 국회법 및 의사규칙