4회 월례포럼	참여연대 공익법센터
법률구조제도, 어떻게 개선할 것인가?

	사회 남상철 변호사(참여연대 공익법센터 운영위원)
	발표 더 나은 법률구조 서비스를 위한 개선방안 황승흠 교수 (성신여대, 법학과)
	토론 김정선 변호사 (대한법률구조공단) 조경애 부소장 (한국가정법률상담소) 장경욱 변호사 (국선 변호사)
	일시 : 2002년 12월 16일(월) 오후 4시
	장소 : 참여연대 2층 강당

자료집 목차

1. 더 나은 법률구조 서비스를 위한 개선방안	2

황승흠(성신여대 법학과)

2. 민간법률구조단체의 법률구조 서비스 확대를 위한 약간의 검토	19

조경애(대한가정법률상담소)

3. 김정선 변호사 토론문	29

김정선(대한법률구조공단)

더 나은 법률구조 서비스를 위한 개선방안*

*  이 글은 필자가 이미 발표한 □법률구조를 통한 삶의 질의 향상□, □법과 사회□ 제18호, 법과사회이론연구회 편, 동성출판사, 2000을 기반으로 하고 있다. 그간의 사정의 변경을 기초로 하여 대폭적으로 내용을 수정하였다. 참여연대 공익법센터 월례포럼 발제문(2002년 12월 16일)

황승흠**

** 참여연대 공익법센터 부소장·성신여대 법학과 교수

Ⅰ. 경제적 장벽의 해소와 법률구조

법률서비스 접근의 경제적 장벽의 해소는 법률서비스 전달체계에서 서비스 이용에 따르는 경제적 부담을 질 수 없는 수요자도 법률서비스를 이용할 수 있도록 하려는 것이다. □법의 지배□의 실질적인 구현을 위해서는 경제적인 비용부담 때문에 법률서비스의 이용을 포기하거나 제한받는 분쟁당사자가 있어서는 안된다. 오늘날의 일반적인 추세는 수요자에게 비용부담을 전적으로 면제시키는 것이 아니라, 적정(適正)한 비용만을 부담하도록 하고 있다. 이것은 사회의 모든 분쟁이 법률서비스를 통해서 처리되는 것은 불가능할 뿐만 아니라 바람직하지도 않기 때문에, 법률서비스 이용의 적정 수준을 경제적 비용부담을 통해서 통제할 필요성이 있다. 그렇지만 적정한 비용부담이 무엇을 의미하느냐에 따라서 현실적으로 다양한 방안이 제시될 수 있다. 일반적으로 법률서비스 수요자의 소득수준을 고려하여, 저소득자에게는 무료 혹은 저렴한 비용으로 법률서비스를 이용할 수 있도록 하고, 고소득자에게는 통상비용을 부담시키는 방안이 사용된다. 저소득자에게 경감되는 비용은 국가가 부담한다. 이러한 전통적인 접근방식을 □법률구조(legal aid)□라고 한다.

일반적으로 법률구조는 빈자(貧者)에게 적절한 법률서비스를 무료 혹은 저렴한 비용으로 제공하자는 것을 말한다. 다시 말해서, 가난한 분쟁당사자에게 법률서비스를 제공하여 분쟁을 법적으로 해결할 수 있게 해 주는 것이다. 우리 나라 법률구조법 제2조에는 법률구조를 □기본적 인권을 옹호하고 나아가 법률복지의 증진에 이바지하게 함을 목적으로, 경제적으로 어렵거나 법을 모르기 때문에 법의 보호를 충분히 받지 못하는 자에게 법률상담, 변호사에 의한 소송대리, 기타 법률사무에 관한 모든 지원을 하여 주는 것□이라고 정의하고 있다. 법률구조를 통해 제공되는 법률서비스로는 법률상담, 서식작성, 소송구조 등이 일반적으로 열거되고 있다. 현행 민사소송법상의 소송구조와 형사소송법상의 국선변호인제도도 법률구조법상의 법률구조와 더불어 제도화된 법률구조에 포함된다.

) 하지만 법률구조를 이에 한정시킬 필요는 없다고 생각한다. □法에의 自由로운 接近□,□司法에의 平等한 接近□이라는 요구를 충족시키기 위한 제반의 활동을 법률구조에 포함시킴이 타당하다고 보며 이에 따른다면 TV나 라디오를 통한 법률상담, 일반인을 대상으로 한 법률강연회, 상담사례집의 배포나 비치 등의 豫防的 차원의 대중적 법률구조도 중요한 내용의 하나가 된다. 나아가 저소득층이나 기타 사회소외계층에 대한 법적보호를 위해 法改革운동을 하거나 社會改革運動을 하는 것도 변호사의 사회적 책임임과 더불어 법률구조 사업의 적극적인 측면 중의 하나이다(최대권, 법사회학, 서울대출판부, 1983, 265면 참조).

법률구조의 전통은 상당히 오랜 역사를 가지고 있다. 현재와 같이 국가가 주도하는 법률구조 프로그램 이전에 이미 법률가집단 자체나 변호가 개개인에 의해서 법률구조는 이루어져 왔다. 법률가집단이 현재와 같이 전문직업으로 자리잡기 이전에도 서구사회에서 법률가는 상당한 상류층에 속했고, 이들은 자선(慈善)의 속성을 가진 □pro bono□(무료변론)를 통해서 법률구조의 기능을 해왔다. 법률구조가 본격적으로 국가의 사회복지 프로그램의 일환으로 제시된 것은 1960년대 이후라고 할 수 있다. 또한 법률서비스가 명백한 공공재로 인식되면서 단지 경제적 이유로 인해서 법률서비스에 소외되고 있는 빈자들에게 국가에 의해서 법률서비스를 제공하자는 사회운동이 미국을 중심으로 활발하게 전개되었다. 오늘날 법률구조는 빈곤(貧困)이라는 사회조건에 대항하는 체계적이고 전면적인 투쟁이라고 이해되며, 가난한 자에 대한 자선이라는 차원을 넘어 법에 대한 신뢰를 확보하고 법의 규범력을 유지하기 위한 중요한 제도적 장치라는 점이 강조된다.

) 양정자, □법률구조제도에 관한 연구□, 원광대 박사학위 논문, 1994, 85면

Ⅱ. 법률구조 프로그램 개관(槪觀)

1. 국가에 의한 법률구조

법률구조는 중요한 사회복지 프로그램으로 인식되기 때문에, 대부분의 국가에서 이를 제도화하고 있다. 우리 나라도 1987년에 대한법률구조공단을 설립하여 본격적인 국가에 의한 법률구조를 실시하고 있다. 국가에 의한 법률구조의 핵심은 빈자(貧者)에 대해서 법률서비스 이용에 따르는 비용을 국가가 부담한다는 것이다.

현재 우리 사회의 경우는 여러 측면에서 법률구조를 제도화하고 있다. 먼저 포괄적인 측면에서 법률구조법에 의한 대한법률구조공단(이하 □구조공단□)이 법률문제 전반에 대하여 무료로 실시하는 법률상담과 소송대리를 주로 하는 법률구조(소송전구조와 소송구조) 서비스를 제공하고 있다. 일반국민을 대상으로 하는 법률상담과 달리 소송대리를 전제로 하는 법률구조의 경우는 원칙적으로 빈자(貧者)와 사회적 약자로 구조대상자를 제한하고 있다. 구조공단은 원칙적으로 □화해□에 의해서 민사분쟁이 해결될 수 있도록 한다. 그래서, 일차적으로 사실조사가 일정단계에 이르면 당사자에게 분쟁에 대한 법률적인 문제점과 그 해결방법을 제시한다. 화해가 성립하지 않을 경우에는 구조의 타당성, 승소가능성, 집행가능성 등을 심사하여 "소송"여부를 결정한다. 96년 6월부터 민사·가사사건뿐만 아니라 형사사건 중 공판절차에 회부된 사건과 소년부에 송치된 사건에 대해서도 법률구조를 하고 있으며, 2000년 7월부터 행정소송 및 헌법소원사건(국가를당사자로하는소송에관한법률에 의한 국가소송사건은 제외)에 대해서도 법률구조를 실시하고 있다.

) 공단규칙인 法律救助事件處理規則에 의하면 救助對象者는 ①농·어민 ②월평균 수입 150만원 이하의 근로자 및 영세상인 ③6급 또는 6급 상당 이하의 공무원 ④위관급 장교 이하의 군인 ⑤국가보훈대상자 ⑥물품의 사용 및 용역의 이용으로 인한 피해를 입은 소비자 ⑦기타 생활이 어렵고 법을 몰라 스스로 법적 수단을 강구하지 못하는 국민(생활보장수급자 등) ⑧ 월평균 수입 150만원 이하의 국내거주 외국인 근로자(단, 임금, 퇴직금, 산업재해로 인한 손해배상 등 근로관계로 인하여 발생한 사건에 한함) ⑨민사소송법에 의하여 법원으로부터 소송구조결정을 받은 사건의 피구조자로 규정되어 있다.

) 법률상담이나 화해로 끝난 사건은 비용을 받지 않으나 소송구조를 하기로 결정된 사건에 대해서는 소송이 종료된 후 공단에서 지출한 인지대 등 법정소송비용과 그 사건의 승소가액을 기준으로 소정의 변호사비용을 의뢰인으로부터 상환받는다.  형사사건과 관련된 일체의 비용(기록등사료, 접견료 등)은 공단에서 부담한다. 다만 보석보증금 또는 보석보증보험 수수료는 의뢰자가 부담한다.

소송법에서는 부분적인 측면에서 법률구조를 규정한다. 민사소송법에서는 자력이 없는 자가 법원에 신청하면, 소송비용을 면제받을 수 있도록 하고 있다. 하지만 소송구조 제도는 사실상 사문화된 제도라고 할 수 있다. 90년의 민사소송법 개정과 94년의 사법제도개혁논의에서 법원 나름의 관심을 기울였지만, 여전히 활성화되지 못하고 있다. 형사소송법에서는 가난한 형사피고인을 위해 국선변호인제도를 마련하고 있다. 형사사건은 원칙적으로 변호인의 조력의 받아야 한다는 관점에서 보면, 국선변호인의 비중이 약 4분의 1정도에 머물고 있다는 것은 문제라고 지적할 수 있다. 또한 국선변호인을 신청할 요건이 되지 않지만, 그렇다고 하여 (사선) 변호사를 선임할 자력(資力)이 없는 형사피고인의 경우는 변호사의 조력을 받지 못한다는 문제점도 제기된다. 적어도 양적인 측면에서는 98년 이후에 국선변호인제도가 상당히 활성화되었다고 볼 수 있지만, 이들의 법률서비스의 질적 수준에 대해서는 여전히 의문이 제기된다. 소송법에서 규정하고 있는 법률구조의 주체는 법원이다. 헌법재판소의 경우도 헌법소원의 경우에 국선대리인제도를 실시하고 있다. 그러나, 현실에 있어서는 개별적인 법률구조제도들은 제 역할을 하지 못하는 형편이다.

) 개정법률에 의하면 구조요건으로 □소송비용을 지출한 자력이 부족한 자□에 대하여 □패소할 것이 명백하지 않은 경우□라고 규정하고 있으며, 당사자의 신청에 의하여 법원이 구조결정을 하면 재판비용(국고에 납입할 인지대와 송달료 검증비용 등의 예납비용)이 납입유예되고 변호사 및 집달관의 보수와 체당금이 지급유예되며 소송비용의 담보는 면제되는 것으로 규정하고 있다.

) 소송구조의 시행건수를 보면 97년의 경우 21건이 인용되고 70건이 기각되었다. 법원행정처, □사법연감□ 1998 참조.

2. 시민사회단체에 의한 법률구조

사회복지 프로그램의 하나로 법률구조로 인식되면서, 여러 형태의 법률구조가 제도화되었다. 그런데, 국가가 법률서비스의 이용비용을 부담하는 사회복지 정책이 나오기 이전에도 자선적·시혜적 성격의 법률구조의 전통이 존재하였고, 현재에도 사회복지제도로서의 법률구조와 함께 법률서비스 접근가능성을 높이는 사회적 기능을 수행하고 있다. 비제도적인 법률구조의 첫 번째 주인공은 변호사단체이다. 서구사회의 변호사는 일찍부터 □무료변론(pro bono)□의 전통이 자리잡아 왔다. 변호사단체에 의한 법률구조는 변호사가 일반국민에게 가지는 □전문직업적 권위(professional authority)□의 확립에 중요한 역할을 하였다.  이러한 성격 때문에, 변호사단체에 의한 법률구조는 국가의 사회복지 프로그램과는 별개로 다시 말해서, 복지예산의 증감과는 별개로 일정 수준에서 유지되는 경향을 보여주고 있다. 그러나, 그것이 가지는 시혜적·자선적인 성격으로 말미암아 일정한 수준―구체적으로 말하면, 변호사들이 법률구조를 하고 있다는 것을 일반국민에게 인식시킬 수 있는 정도―를 결코 넘어서지 않는 것이다. 왜냐하면 그러한 수준 이상의 법률구조는 변호사 스스로가 손해를 감수하여야 한다는 것을 의미하기 때문이다. 변호사에 의한 법률구조는 사회복지 프로그램으로 제시된 것이 아니기 때문에, 부자/빈자의 이분법으로 접근하지 않는다. 이들의 접근법은 법을 모르기 때문에 억울한 피해자를 구제하자는 것이다. 이 때문에 법률구조의 대상은 전체국민이고, 법률구조의 내용은 법률상담이 주를 이룬다. 현실적으로 법을 모른다는 것은 변호사의 법률서비스를 받지 못했다는 것을 의미하고, 결과적으로 변호사의 법률서비스를 이용할 수 없는 가난한 사람들이 변호사단체에 의한 법률구조의 대상이 된다.

) 변호사들은 기본적으로 사적으로 법률서비스를 제공하고 있음에도, 법률구조를 통해서 자신의 업무를 공적 사무로 일반국민들에게 인식시키고, 이것의 결과로 전문직업적 권위를 유지할 수 있었다.이와 같은 관점에서 보면, 변호사단체에 의한 법률구조는 시혜적 성격임에도 불구하고, 변호사제도의 존립과 불가분의 관련을 맺고 있다고 할 수 있다.

) 대한변협이 설립하기로 한 법률구조재단(대한변협신문 12월 2일자 1면 참조)에서는 경제적 유무에 따라 결정되던 법률구조 결정여부 기준을 크게 완화시킨다고 한다. 하지만, 구조대상을 중산층으로까지 끌어올리게 되면 한정된 재원을 가지고는 일종의 시혜적 서비스를 제공할 수 있을 뿐이다.

오늘날 보다 중요한 비제도적 법률구조는 변호사단체가 아닌 시민사회단체에 의한 법률구조이다. 이들의 출발점은 사회운동으로서의 법률구조이다. 이들은 사회복지나 시혜적인 관점에서 법률구조에 접근하는 것이 아니라, 적절한 법률서비스의 수혜를 받지 못하는 사회적 약자(minority)를 법치주의의 틀 내로 끌어들이려는 노력의 일환으로 법률구조를 실시한다. 우리 나라의 경우에는 □한국가정법률상담소□가 1956년 이래로 법률구조의 선구적인 역할을 해왔다. 이후에 서울 YMCA 시민중계실이 1986년에 □시민권익보호 변호인단□을 구성한 바 있으며 소비자문제를 중심으로 지속적으로 법률구조활동을 하고 있다. 90년대 이후에는 경실련, 참여연대 등이 공익소송을 중심으로 법률구조활동을 해 오고 있다. 시민사회단체들은 특정한 사회적 약자를 대상으로 해서 법률상담과 교육, 그리고 자원변호사의 무료변론 서비스를 제공한다. 이들의 목표는 사회적 약자들에게 법률서비스를 제공하여 전체적으로 사회적 힘의 균형을 유지하려는 것이다. 사회적 힘의 균형은 궁극적으로 법치주의 이념의 실현에 봉사한다. 시민사회단체에 의한 법률구조 프로그램이 정부보조금의 지원을 받는 경우도 있지만, 대개는 회비, 기부금, 그리고 사업수익 등을 통해서 독자적으로 재정을 유지한다. 시민사회단체의 법률구조는 아직 그 규모가 크지 않지만, 국가의 사회복지 예산이 삭감되는 현실에서 점점 더 중요성이 높아지고 있다.

) 여기서 말하는 사회운동을 □공익법운동□으로 개념화할 수 있다. □공익법운동은 역사적으로 무변호되거나 저변호되어 왔던 이익들―이것이 위에서 말한 공익이다―에 대하여 법적 대표성을 부여하고자 하는 사회적 노력을 일컫는 말이다. 공익법은 시장에서 법적 대표성을 획득하기에는 너무 가난하거나 흩어져 있기 때문에 수많은 중요한 사회영역이 법원이나 의회, 그리고 행정부에서 적절히 대변되지 않고 있다는 가정에 입각해 있다. 공익법에서 말하는 □공익□이란 이제까지 역사적으로 소외되어 있던 사회적 이익을 지칭한다. 이른바 공익이 법적으로 정치적으로 소외되어 왔던 것은 그것이 중요하지 않기 때문이 아니라 소외집단이 가난하거나 흩어져 있었기 때문이다. 그래서 공익은 □흩어져 있는 권리□, 다시 말해서 □擴散利益(diffuse interest)□이라는 말로 적절히 묘사될 수 있다. 공익법은 확산이익을 법의 영역으로 끌어들이려는 현대법의 새로운 경향을 말하는 것이다.□ 이에 대해서는 황승흠, □우리나라 공익소송의 현황과 과제□, □민주사회를 위한 변론□, 1999년 1월호 (통권 제26호), 민주사회를 위한 변호사모임, 30∼33면 참조.

) 한국가정법률상담소는 법률구조법상의 민간법률구조법인이기도 하다.

Ⅲ. 법률구조 발전방향의 기본골격

1. 법률구조 기본틀의 전환

법률구조 프로그램의 현황을 보면, 일견(一見) 다양한 형태의 제도적인 혹은 비제도적인 법률구조가 이루어지고 있는 것처럼 보인다. 그러나 이러한 현실은 그만큼 법률구조가 비체계적으로 이루어지고 있다는 것을 말해준다. 현재 가장 시급히 요구되는 것은 법률구조의 기본틀을 어떻게 잡아가느냐의 문제이다.

법률구조 문제의 본질은 법률서비스 접근의 경제적 장벽의 해소이다. 그러므로 법률구조의 기본틀을 논의하기 위해서는 법률서비스 이용비용의 구조전환과 법률구조 서비스의 확대라는 두 가지 측면에서 문제에 접근해야 한다. 특히, 법률서비스 이용비용의 구조를 전환하는 것은 법률구조 서비스 확대문제의 기본전제가 된다. 법률서비스 이용비용을 누가 부담할 것이냐에 대해서는 시장주의와 정부개입주의적 해결방안이 있다. 우리 나라는 저소득자의 경우 정부가 부담하고, 중간소득층 이상의 고소득자의 경우는 수요자가 부담하고 있다. 이러한 방식은 저소득자의 범위를 넓게 잡아 사실상 대다수의 국민이 법률구조 서비스를 받을 수 있어야만 문제를 해결할 수 있다. 그렇지만 법률구조 예산이 무한정 늘어날 수 없다는 현실을 감안한다면, 사실상 이 방식으로는 문제를 근본적으로 해결할 수 없다. 문제해결을 위해서는 법률서비스의 비용구조에 대한 논의가 선행되어야 한다. 기존의 법률서비스 이용의 고비용 구조를 그대로 두고는 한정된 자원을 사용할 수밖에 없는 법률구조의 목적을 달성할 수 없다고 생각된다. 법률서비스의 고비용 구조를 바꾸고 나서, 다시 말해서 법률서비스 이용비용의 원칙을 새로 정하고 나서, 이를 토대로 법률구조 서비스의 분배문제를 논의해야 할 것이다.

2. 법률서비스 이용비용 구조의 개선

법률서비스 이용비용은 법원의 이용비용과 변호사보수로 크게 나누어 볼 수 있다. 법원의 이용비용은 국가가 징수하는 비용이라는 점에서 제도개선이 상당한 효과를 나타낸다. 그러나 변호사보수는 사적자치가 적용되는 분야이므로 제도개선만으로 목적을 달성하기가 어렵다.

법원의 이용비용 중에서 현재 인지대는 소가(訴價)에 비례하여 높아지고, 항소심과 상고심에 따라 인지대는 2배, 3배로 증액된다. 소가가 높다고 해서 반드시 법관의 심리부담이 더 커지는 것이라고 할 수 없다. 이와 함께 분쟁당사자가 법원의 판단에 불복하여 항소 또는 상고를 하는 것은 법원에도 일정한 책임이 있다고 할 수 있는데, 상급법원 이용에 있어서 인지대를 증액하는 것은 권위주의적인 발상의 소산이다. 소가에 따라 인지대로 증액하고, 상급법원에 따라 배액하는 것에서 일률적으로 인지대를 정하는 것으로 전환해야 한다.

또한 법원이 운영하고 있는 민사소송법상의 소송구조제도를 대한법률구조공단의 소송구조와 통합시키는 것이 바람직하다. 법원이 소송구조를 별도로 하기보다는 인지대와 같은 법원이용비용에 대한 실질적인 부담을 경감시키는 것이 훨씬 합리적이라고 할 수 있으며, 이러한 부담마저도 하기 어려한 극빈자를 위해서 소장을 접수할 때, 인지대를 면제받을 수 있도록 하여야 할 것이다. 현재, 대한법률구조공단의 소송구조를 받는 경우에도 국가예산으로 구조공단이 인지대를 납부해야 하는데, 이는 일반국민의 입장에서 보면, 불필요한 절차라 할 수 있다. 구조공단의 소송구조의 경우에는 인지대의 납부를 면제하거나 유예하도록 할 필요가 있다.

) 물론, 법원과 대한법률구조공단은 사법부와 행정부라는 전혀 다른 기관에 속해 있고, 예산도 따로 편성된다는 반론을 제기할 수도 있다. 하지만 이 자체가 얼마나 행정편의적인 발상인가. 인지대 납부를 유예하는 것이라면, 구조공단이 패소할 경우 인지대를 납부토록 해야 할 것이나, 구조공단의 승소율은 평균적으로 95%를 넘는다. 이는 구조공단의 소송구조가 승소가능성을 요건으로 하기 때문이다. 구조공단이 패소하는 5%의 경우에 인지대를 납부하도록 하는 것은 일종의 행정낭비라고 볼 수 있다. 구조공단의 소송구조 사건에서 문제되는 것은 상대방이다. 95%의 경우가 상대방이 패소하게 되는데, 구조공단 측은 예산보전을 위해서 이들에게 소송비용을 부담시키려 할 것이다. 그런데, 패소한 상대방도 납세자라는 측면을 고려한다면, 이들은 세금과 소송비용이라는 이중의 부담을 지게 된다. 구조공단의 예산의 원천은 국민의 세금이기 때문이다. 그러므로 구조공단의 소송구조 사건에게 패소한 상대방에게 소송비용의 부담을 이전(移轉)시키는 것도 국가예산에 의한 법률구조제도의 본질에 비추어 문제가 있다고 볼 수 있다. 결국, 구조공단의 소송구조의 경우 처음부터 인지대를 면제하도록 하는 것이 바람직할 것이다.

현재의 변호사 이용부담 원칙은 법률구조를 받을 수 있는 경우를 제외하고는 수요자가 부담하는 시장주의에 의하고 있다. 민사사건의 경우는 사인간의 분쟁을 법원이 제삼자로서 개입하여 분쟁을 해결해 주는 것이므로, 분쟁당사자가 변호사의 조력을 얻었을 경우에는 비용을 수요자가 부담하는 시장주의에 따르는 것이다. 문제는 수요자(일반국민)에게 얼마나 정확한 가격정보, 즉 변호사수임료에 대한 정보가 전달될 수 있는가 이다. 일차적으로는 가격기준이 수요자가 납득할 수 있도록 투명하게 제시되어야 할 것이다. 대한변협과 같은 변호사단체는 정확한 현실조사를 통해서 변호사수임료를 구성하는 요소들을 유형화하고, 각각의 요소에 대한 원가개념을 제시해야 할 것이다. 개별 변호사는 이를 기초로 하여 의뢰인에게 수임비용을 청구할 수 있다. 그리고 한국소비자보호원 또는 공정거래위원회 같은 공인기관에서 실제의 변호사수임료를 정기적으로 조사하여 소비자에게 공표하는 것은 수요자의 선택에 매우 중요한 역할을 한다. 이를 통해서 수요자는 미리 수임료를 예측하고 자신의 경제적 수준에 적합한 변호사의 법률서비스를 받을 수 있을 것이다.

) 공정거래위원회가 전문자격사의 보수실태의 하나로 변호사수임료의 실태를 발표한 바 있다.

이에 비해, 형사사건은 국가의 적절한 형벌권 행사와 피고인의 방어권 보장이라는 측면에서 접근해야 한다. 형사사건의 변호사수임료 부담을 전적으로 시장주의로 일관하는 것은 피고인의 경제적 능력에 따라 기본권 보장정도가 달라지는 결과를 가져오기 때문에 정부의 규제가 따를 수밖에 없다. 특히, 형사사건에 대한 변호사보수의 하나인 성공보수에 대한 강력한 비판이 제기되고 있다. 좀더 근본적인 시각에서 접근해 보면, 형사사건의 변호사비용을 국민이 부담하는 것이 바람직한 것인가라는 질문이 제기될 수 있다.

) 현실에 있어서 성공보수는 무죄판결의 보수가 아니라 인신구속을 풀어준 것에 대한 보수이다. 이는 □인질의 몸값 흥정□으로 비유될 만큼 비윤리적이라는 비난을 받고 있으며, 전관예우와 법조비리의 주된 원인을 제공하고 있다. 법적인 관점에서도 무죄추정의 원칙과 불구속 재판의 원칙을 고려한다면, 인신구속을 면하게 했다고 해서 별도의 사례금을 받는 것은 변호사 스스로가 헌법원리를 위반하고 있는 것이다.

3. 법률구조 서비스의 배분원칙

법률서비스 이용비용의 구조개선을 전제로 한다면, 다음에는 법률구조 서비스의 배분문제가 논의되어야 한다. 법률구조라는 것은 기본적으로 법률서비스 접근의 경제적 장벽을 해소하자는 것이다. 즉, 법률서비스를 경제적 수준에 따라 어떠한 방식으로 배분할 것이냐의 문제이다. 법률서비스 이용비용 부담의 원칙인 시장주의와 정부개입주의를 모두 고려한다면, 저소득층에게는 사회복지 프로그램의 일환으로 법률서비스의 이용부담을 지게 하지 않아야 할 것이고, 중간소득층에게는 저렴한 비용부담으로 법률서비스를 이용할 수 있게 해야 하며, 고소득층은 자신의 자력(資力)에 따라 법률서비스를 이용하게 한다는 기본원칙이 도출될 수 있다. 이렇게 보면, 고소득층에게 법률구조는 사실상 의미가 없는 것이다. 여기서 중요한 것은 사회복지 프로그램의 적용범위, 즉 저소득층과 중간소득층을 기준을 어떻게 설정할 것이냐의 문제인데, 이는 기본적으로 사회복지예산의 규모에 따라 결정될 사안이다.

) 예외적으로 확산이익이 관련된 문제는 고소득층이라고 할지라도 법률서비스에 접근하지 못하는 경우가 있으므로 여전히 법률구조가 문제된다고 할 수 있다.

위에서 제시하는 원칙에 따라 법률서비스를 배분한다면, 저소득층은 대한법률구조공단을 포함한 현재의 법률구조제도를 통해서 법률서비스를 이용하도록 하고, 중간소득층에 대해서는 원칙적으로 법률서비스 이용비용을 부담시키되, 법률서비스 이용비용 구조의 개선을 통해서 저렴한 비용으로 법률서비스를 이용할 수 있도록 해야 한다. 정책적인 관점에서 말하면, 한정된 예산을 법률구조 적용대상을 확대하는데, 다시 말해서 무료로 법률서비스를 이용할 수 있는 범위를 확대하는데 사용할 것이 아니라 법률서비스 이용비용의 전반적인 구조개선에 사용하자는 것이다. 이렇게 되면, 실질적으로 법률서비스를 이용할 수 있는 폭이 넓어지게 되어 전체국민의 삶의 질의 향상에 더욱 기여하는 것이다.

Ⅳ. 법률구조 프로그램의 개선방안

1. 대한법률구조공단 법률구조 서비스의 개선방향

(1) 구조대상자 및 구조대상영역의 확대

법률구조에서 가장 중요한 역할을 하는 대한법률구조공단이 국가의 실질적인 사회복지 프로그램의 하나로 자리매김될 수 있도록 해야 한다. 이에 대해서 가장 먼저 제기되는 방안이 구조공단의 구조대상자 및 구조대상영역을 확대하자는 것이다. 현재, 구조공단의 구조영역은 민·형사사건뿐만 아니라 행정·헌법사건으로 되어 있으며, 다만 국가를 당사자로 하는 소송만이 제외되어 있다. 2000년에 들어 법률구조 대상이 행정·헌법사건으로 확대된 것은 매우 고무적인 이며 사회복지제도의 실질화라는 측면에서 바람직한 일이다. 하지만 국가를 당사자로 하는 소송을 제외한 이유에 대해서는 동의하기 어렵다. 형사사건을 포함해서 행정·헌법사건이 모두 국가를 상대로 하는 소송이라는 점에서 국가를 당사자로 하는 소송이 국가를 상대로 하는 소송이기 때문에 국가예산으로 운영되는 구조공단에서 이를 취급하는 것은 바람직하지 못하다는 이유를 달기는 어려울 것이다. 국가를 당사자로 하는 소송의 궁극적인 목적이 국가의 잘못된 행위를 바로 법적으로 잡자는 것이므로 법치주의의 실질화라는 관점에서 당연히 구조공단의 대상영역이 되어야 할 것이다.

) 이를테면, 영세민층의 사회보장급여청구에 대해서 법률구조 서비스를 제공하는 것은 사회복지제도를 실질화한다는 의미를 가진다.

) 민사사건의 경우도 소제기를 당하는 상대방(피고)의 입장에서 보면, 자신은 비용을 부담하지만 상대방(원고)은 자신이 내는 세금으로 충당되는 법률구조 서비스를 이용하는 불합리한 게임을 수행해야 한다는 문제가 제기된다. 이는 국가의 사회복지 프로그램의 일환으로서 법률구조의 본질에 해당하는 것이다. 사회복지 프로그램으로서의 법률구조는 이와 같은 구조적인 불합리성에도 불구하고 빈자(貧者)를 법의 지배의 틀 안으로 끌어들여 사회전체의 통합에 기여한다.

하지만, 구조대상자의 범위를 확대하자는 논의는 신중한 접근을 필요로 한다. 가능한 예산의 범위 내에서 점차적으로 범위를 확대하는 것은 문제가 없지만, 일률적으로 예산의 획기적 증액이 없이 중간소득층을 구조대상자에 포함시키는 것은 자칫 기존의 법률구조제도를 형해화(形骸化)시킬 우려가 있다. 현실적으로 현재의 구조대상자 전체가 법률구조 서비스를 받지 못하고 있는 형편이다. 이는 인식부족, 홍보부족 등의 이유도 있을 것이고, 법률구조 서비스의 전달체계, 변호사의 부족 등 구조공단 시스템의 문제도 있을 것이다. 먼저 해결되어야 할 것은 구조대상자의 범위를 근본적으로 변경하는 것이 아니라 현재의 구조대상자가 실질적으로 법률구조를 받을 수 있도록 구조공단의 시스템을 개선하고 이를 바탕으로(예상증액을 수반하여) 구조대상을 점차적으로 확대해 가야 할 것이다.

) 최근 5년간 구조대상의 한계를 실질적으로 정하는 월평균 근로자의 보수가 100만원→130만원→150만원으로 상승하였다. 명목임금의 상승률을 보더라도 이는 어느 정도는 구조대상이 확대되었다고 평가할 수 있다.

) 물론, 중산층의 범주를 어디까지로 볼 것인가의 문제는 별도의 논의를 필요로 한다. 전체적으로 저소득층보다는 중간소득층의 법률수요 또는 분쟁가액가 더 많을 것이다. 그러므로 구조대상을 중간소득층으로 올리는 비율보다 더 큰 폭으로 구조수요가 커진다고 할 수 있다.

) 대통령자문 사법개혁추진위원회의 최종보고서에는 □현재 전국민의 27.3%에 불과한 법률구조의 수혜대상을 향후 전인구의 50%까지 연차적으로 늘리도록 한다.□고 제안하고 있다. □사법개혁추진위원회 최종보고서□, 1999, 255면.

구조대상자의 범위 확대 문제와 관련하여, 구조결정요건 중에서 승소가능성의 요건을 완화하자는 주장이 있다. 즉 구조결정에 있어서 승소가능성 판단에 유연성을 두어 증거자료가 명확하지 않거나 승소가능성이 불투명하더라도 당사자가 억울한 경우 소송구조를 받을 수 있도록 해 주자는 것이다. 그러나, 구조공단의 법률구조는 사회복지 프로그램의 일환이므로 효율적인 예산의 집행이라는 원칙이 무엇보다도 중요하다. 물론 구조공단의 결정의 불합리성이 있을 수 있지만, 한정된 예산을 효과적으로 사용해야 한다는 측면이 더욱 중요하다. 또한 법률구조기관에서 일차적으로 스크린을 하게 되면 남소(濫訴)의 폐단을 미리 방지하여 사법 시스템을 효과적으로 운영할 수 있게 하고, 구조대상자의 도덕적 해이(moral hazard)를 방지할 수도 있다. 다만, 승소가능성이 적다고 판단된 사건의 경우 구조공단의 법률구조 메커니즘에서 전적으로 배제시킬 것이 아니라 다른 화해나 조정과 같은 다른 분쟁해결수단을 강구하는 것이 바람직할 것이다.

) 최근에 영국에서 Legal Aid의 개혁과 관련하여 conditional fees 제도로 부분적으로 도입되고 있다. 영국의 법률구조제도는 일단 변호사가 소송을 수행한 이후에 소송비용을 법률구조기관에 청구한다. conditional fees는 승소한 경우에만 변호사가 소송비용을 법률구조예산으로 충당해 주자는 것이다. 이렇게 되면, 변호사는 승소가능성이 있는 경우에만 소송을 제기하게 된다.  이 제도는 기본적으로 한정된 법률구조 예산을 효율적으로 사용하자는 취지에서 도입되었다. 자세한 사항은 영국의 THE LORD CHANCELLOR'S DEPARTMENT 홈페이지에 있는 □Access to Justice with Conditional Fees - A Lord Chancellor's Department Consultation Paper□, March 1998 (http://www.open.gov.uk/lcd/consult/leg-aid/laconfr.htm) 참조.

(2) 재정상의 독립

구조공단의 재정상의 독립은 가장 근본적인 문제라고 할 수 있다. 1987년 구조공단의 설립당시의 취지는 정부가 법률구조기금을 출연하고 공단은 이를 기반으로 법률구조사업을 하고 필요한 범위에서 정부가 보조금을 교부할 수 있도록 하는 것이었다(개정전 법률구조법 제4조 참조). 그러나 현실적으로 정부의 기금출연은 제대로 이루어지지 않았고 공단은 매년 교부되는 정부의 보조금에 전적으로 의존할 수밖에 없었다. 법률구조법상으로만 존재하였던 법률구조기금은 그나마 2001년 12월 31일 기금관리기본법에 의하여 폐지되고 말았다. 현실적으로 기금이 존재하지 않고 법률상에만 존재하는 명목상의 기금을 폐지하는 기금관리기본법의 취지는 공감할 수 있다. 그러나 공단이 마치 행정기관과 같이 매년 예산당국와 협의하여 예산을 받는 현실에서는 장기적이고 체계적인 법률구조사업을 시행하기가 어렵다. 구조공단의 재정상의 독립을 위해서는 법률구조법이 제정될 때의 취지대로 법률구조기금을 실질적으로 마련하는 것이 중요하다. 재원마련방안에 대해서는 일반예산에서 편성할 수도 있고, 벌금징수액 중 일부를 떼어 마련하는 방안을 생각할 수 있다.

)  이에 따라서 현행 법률구조법 제24조에서는 구조공단의 재원으로 □1. 정부의 출연금 및 보조금, 2. 정부외의 자가 기부하는 현금 그 밖의 재산, 3. 차입금, 4. 공단의 사업으로 생기는 수입금, 5. 그 밖의 수입금□으로 규정하고 있다.

) 대통령자문 사법개혁추진위원회의 최종보고서에는 □대한법률구조공단은 그 업무의 성격상 정부로부터 재정적 독립을 하는 것이 바람직하며, 이를 위하여는 정부는 벌금징수액 중 일부를 떼어 향후 3년에 걸쳐 3,000억 내지 5,000억원 정도 기금출연을 하고, 구조공단은 나름대로 재원을 마련할 수 있는 방안을 강구하도록 한다.□고 제안하고 있다. □사법개혁추진위원회 최종보고서□, 1999, 256면.

법률구조는 그 자체로서도 법률분야의 사회보장제도로서의 의의를 가질 뿐만 아니라 다른 사회보장제도의 수급권을 실질적으로 보장하는 절차적인 사회보장제도로서의 성격을 아울러 가지는 것이다. 따라서 국가예산에서 사회보장관련예산이 부족한 복지후진성을 극복해나가는 과정의 하나로서 법률구조예산도 대폭 증가되어야 할 것이다. 예산편성을 현행과 같이 법무부에서 하는 것이 바람직한 것인가에 대한 비판이 있을 수 있다. 행정·헌법사건, 국가소송, 형사사건 등은 필연적으로 법무부 또는 검찰과 소송과정에서 대립할 수밖에 없다. 물론 법률구조예산은 지속적으로 증액되고는 있지만 이와 같은 구조에서는 과연 법무부가 획기적인 예산증액을 할 수 있을 것인가에 대한 회의가 있는 것도 사실이다. 지금은 어느 정도 문제가 해결되었지만 형사사건을 법률구조에 포함시킬 당시만해도 정부예산으로 정부를 상대하는 것은 바람직하지 않다는 시각이 존재하였던 것이 이를 반증한다. 그러므로 장기적인 관점에서 법률구조 예산편성을 기획예산처에서 직접 하거나 국회에서 직접 편성하는 방안을 검토할 필요가 있다.

) 정확한 비교는 할 수 없지만 비교를 위한 대략의 추계를 해보면, 1990년 법률구조에 지원된 예산은 30억 4천3백만원으로 법무부 예산의 2.5%이며 사회복지예산의 0.1%를 차지할 뿐이고 총예산에 대한 비율은 0.01%에 불과하다. 이는 국민총생산에 대한 비율로 따지면 0.0022%로서 스웨덴 0.036%(75년) 영국 0.028%(73년) 미국 0.012%(74년) 인 것에 비하면 이들 나라의 1/10이 채 안된다는 것을 알 수 있다.

한편 구조공단이 정부로부터 독립성을 가지고 활동하기 위해서는 민간기부금을 유치하는 노력을 하여야 할 것이다. 기금의 확보를 국가예산에만 의존해서는 곤란하며 조세감면의 혜택을 통한 기업의 기부를 유도하는 것, 기금수익사업을 벌이는 것 등 다각도의 방법을 모색 할 필요가 있는 것이다. 또한, 단기적인 방안이기는 하지만 현재 무료로 이용되고 있는 법률상담을 일정정도 유료화하고 소송구조비용의 상환도 능력에 따라 차등적용하여 이를 구조기금으로 전환하는 운영방식도 검토해 볼 만하다.

) 최근에 구조공단은 □무료법률구조사업□이라는 이름으로 공단이 농·수·축협, 조흥은행, 한국담배인삼공사와 각각 협약을 맺고 동 협약에 따라 이들 기관이 공단에 출연한 기금을 재원으로 하여 각각 농민, 어민, 축산인, 도시영세민, 담배소매인에게 무료로 법률구조혜택을 주는 사업을 실시하고 있다. 현재 실시중인 □무료법률구조사업□의 내용은 다음과 같다.

사업명	출 연 기 관	수 혜 자	사업개시일
농어민무료법률구조	농협·수협	농민, 어민, 축산인 (단, 승소금액 2억원 이하인 경우에 한함)	'96. 7. 1.
도시영세민무료법률구조	조흥은행	생활보장수급자, 소년·소녀가장, 장애인, 국가보훈대상자, 모자가정, 월평균 수입 150만원 이하이고 재산세 미과세대상자 중 주택임대차 보호법에서 정한 소액임차인 (단, 승소금액 2억원 이하인 경우에 한함)	'97. 9. 8.
담배소매인무료법률구조	한국담배인삼공사	담배소매업에 종사하는 사람 중 농·어민, 월 평균수입150만원 이하 근로자 및 영세상인, 생활보장수급자, 장애인, 국가보훈대상자, 기타 영세민등	'99. 2. 1.

(3) 조직상의 독립

대한법률구조공단은 예산 이에도 인사, 조직, 물적 시설 등에서 법무부·검찰청에 종속되어 있거나 혹은 의존하고 있다는 비판이 있다. 법무부산하 재단법인이었던 대한법률구조협회와는 달리 구조공단은 특수법인으로 되어 있다. 그러나 공단을 대표하고 공단의 업무를 총괄하는 이사장이 법무부장관에 의하여 임명되고(법률구조법 제13조 제2항), 구조요건·절차 등에 관한 공단규칙의 제정도 법무부장관의 승인을 거쳐야 하도록 되어 있다(제22조). 더욱이 법무부 장관은 공단을 지휘 감독하며 일정한 사업에 관하여는 지시와 명령을 할 수 있을 뿐만 아니라 공단의 장부 서류 기타 물건을 검사할 수도 있다(제35조 제1항, 제2항).

정부예산을 사용하기는 하지만  법률구조 업무의 성격상 형사사건, 행정사건, 헌법소송, 국가소송사건(현재는 구조대상이 아니다) 등에서는 기존의 행정기관(특히 법무부·검찰)과 대립할 수밖에 없다. 그러므로 정치적, 조직상으로 기존의 행정기관과 독립하는 것은 실질적인 의의를 가진다. 미국의 Legal Service Corporation의 경우 의회 소속으로 되어 있는 것은 그러한 취지라고 해석된다. 일단 법무부장관이 이사장을 임명하고 난 이후에 공단운영에 관여할 수 있는 제도적 근거는 삭제하는 것이 바람직할 것이며, 국회에서 법률구조예산을 직접 편성한다고 하는 경우에는 이사장을 임면권을 국회에 부여해야 할 것이다.

) 구조공단의 조직상의 독립은 재정상의 독립과 괘를 같이 하는 문제이다.

2. 중간소득층을 위한 법무보험의 도입

형사사건은 공공변호인(구조공단소속변호사 또는 국선변호인단)에 의한 변호를 원칙으로 하고 민사 행정사건 등은 일정소득액 이하의 저소득층에게는 현행의 소송구조제도를 적용하되 그 수혜대상자 범위를 확대시켜가고 중간소득층에게는 일정정도 자기가 부담하는 조건하에 법률서비스를 받도록 제도화함과 아울러 법무보험을 일반화하는 방식으로 법률구조의 기본틀을 짜나가는 것이 타당하다고 본다.  즉 법률구조의 대상이 될 정도로 가난하지는 않지만, 스스로 변호사를 살만큼 넉넉하지도 않은 중간소득층을 위해서는 법무보험제도를 실시할 필요가 있는 것이다. 법무보험은 독일에서 주로 실시하는 것과 같이 보험회사와 계약하여 일정한 보험료를 납부하고 법률서비스를 이용할 때는 보험회사가 그 비용을 부담하는 영리보험형이 있고, 미국에서 일반적으로 실시되고 있는 것과 같이 일정한 집단(노조 등)의 구성원들을 위하여 그들이 받을 법률서비스의 비용을 부담하기 위한 기금을 조성하고 이 기금에서 비용을 부담하는 공제형이 있다. 현재의 의료보험과 같은 강제보험을 하기는 어렵지만, 공제형을 기본으로 보험료의 일정비율을 국가가 부담하는 방향으로 법무보험을 도입하는 할 필요가 있다. 보험회사에서 운영하는 법무보험이 도입되기 위해서는 분쟁·소송 발생율을 적정하게 추계할 필요가 있고, 정확한 소송비용과 변호사비용을 포함한 분쟁해결비용을 표준화하여야 한다. 무엇보다도 변호사이용의 표준요율이 확정되어야 하는데 현재의 변호사 수임구조로 볼 때, 용이한 일은 아니다. 그리고 이에 대한 법사회학적인 기초조사는 아직까지 이루어지고 있지 않다.

) 법무보험에 대해서 자세한 소개는 오수근, □법무보험제도의 도입과 그 형태□,  □법과 사회□ 제10호(94년 하반기), 창작과 비평사 ; 오수근, □법무비용보험에 관한 연구□, 박사학위논문(숭실대학교, 1994) 참조.

3. 민간법률구조단체에 대한 지원

현재와 같은 법률구조공단에 집중된 정부주도형의 법률구조제도는 시혜적 차원을 넘어서기가 힘들며 사회구조적인 문제를 반영하는 법률문제에 대한 적극적인 대처를 주저하게 만드는 한계가 있으며 시민과 법률전문가들의 자발적인 참여를 유도하는데 적절하지 못한 구조를 가지고 있다. 따라서 법률구조공단은 계속 자기 영역을 넓혀 나가되, 장기적으로는 민간단체들이 각 지방이나 각 거주지역의 특성에 맞는(농어촌, 탄광촌, 공단지역, 학교밀집지역, 빈민집단거주지역 등) 또는 각 부문사회 영역에 따른(여성법률상담소, 소비자상담실, 청소년상담실, 노인상담실, 환경문제상담실) 자발적이고 비영리적인 법률구조단체를 설립하는 것을 장려 지원하고 이들에게 국가보조금을 적절히 배분하고 법률구조에 관한 정보제공과 연구작업을 하는 기관으로 자리매김해 나가는 것이 바람직하다고 할 것이다.

이와 관련하여 미국의 Legal Service Corporation의 역할을 주목할 필요가 있다. LSC는 직접 법률구조 사업을 하지 않지만, 개별 법률구조단체에 대하여 정부예산을 분배하고, 법률구조 전반을 조율하는 역할을 수행한다. 민간법률구조단체가 활성화되면, 이러한 기능의 필요성이 함께 제기될 것이다. 현행 법률구조법에 의하면 대한법률구조공단 이외에도 정부(법무부)가 민간법률구조법인에게 보조금을 교부할 수 있도록 되어 있다(제4조). 하지만 정부가 직접 보조금을 주는 경우에는 그 요건이 엄격할 수밖에 없으며 실제도 보조금을 받는 경우는 대한가정법률상담소 정도이다. 즉, 민간법률구조법인의 보조금이 직접 정부예산에 편성되기 때문에 특정기관에 대한 보조금 액수의 증감이 법무부·기획예산처·국회를 통하여 결정된다. 이와 같은 구조에서는 예산의 획기적 증액이나 지급대상의 확대가 쉽사리 이루어지기 어렵다. 민간지원금액을 총액으로 정하여 대한법률구조공단에 지급하고 여기서 다시 시민사회단체에 배분하여 주는 방식이 더 바람직할 것이다. 또한 지원대상도 일정한 규모와 역사를 가진 단체의 경우에는 총액지원이 가능하지만 그렇지 않는 경우에는 사안별로 구조비용을 지원할 수 있을 것이다. 하지만 구조공단의 예산·조직이 행정기관으로부터 독립한다는 전제에서 이러한 기능이 효과적으로 수행될 수 있을 것이다.

민간법률구조단체는 개개인에 대해서 법률서비스를 제공할 뿐만 아니라 공익소송을 통해서 다수의 피해자를 일괄적으로 구제하고, 제도를 개선하는 기능을 수행할 수 있다. 환경문제나 소비자 피해와 같이 소액다수로 흩어진 권리에 대해서 집단소송을 제기할 수 있고, 불합리한 제도개선을 위해서 행정소송이나 헌법소원을 제기할 수도 있을 것이다. 민간법률구조단체에 대한 지원은 집단소송이나 공익소송을 활성화시켜 법률구조를 한차원 끌어올릴 뿐만 아니라 법치주의의 정착에 실질적으로 기여할 것이다. 구조공단의 경우에는 구조대상이 주로 빈자(貧者)로 되어 있기 때문에 사회문제에 대한 공익소송 또는 기획소송을 제기하기는 쉽지 않다. 이러한 측면에서는 대한법률구조공단과 시민사회단체의 협력모델이 개발되면 법률구조를 사회문제 해결을 위한 공익소송 내지는 기획소송과 결합시킬 수 있을 것이다. 즉, 시민사회단체에서는 사회문제를 이슈화하고 이의 해결을 위한 공익소송을 기획한다. 그리고 이를 구조공단에 지원을 요청하면, 공단은 소송비용의 지원 또는 공단소속 변호사를 통해서 시민사회단체와 공동으로 소송을 진행해 나갈 수 있다.

4. 모든 형사사건에 대한 원칙적 국선변호인제도의 도입

형사피고인에 대해서 법률서비스를 제공하는 것은 사법정의를 실현하고 법치주의를 실질화한다는 의미를 가지고 있다. 그러므로 경제적 약자만을 대상으로 법률구조를 제공한다는 기존의 틀로는 부족하고 모든 형사피고인의 기본권을 보장한다는 측면에서 접근하여야 한다. 현실적으로 저소득층뿐만 아니라 중간소득층에게도 형사사건의 변호사수임료는 상당한 경제적 부담을 져야 한다. 높은 변호사보수는 사실상 고액의 형사사건 수임료를 의미하는 것이기도 하다. 이러한 관점에서 보면, 형사사건의 변호사이용비용에 대해서는 가격통제만으로는 법률서비스의 이용을 확대한다는 목적을 달성하기가 어렵다. 이보다는 좀더 근본적인 발상의 전환을 해야 한다.

문제의 해결을 위해서는 원칙적으로 국선변호인제도를 모든 형사사건에 적용해야 한다는 관점에서 접근해야 한다. 형사피고인의 변호인은 일종의 (유사) 국가기관의 역할을 하기 때문에,  피고인이 비용을 부담하지 않는 것이 법치주의의 원리에 부합한다. 특별히 (사선)변호사를 원하는 피고인의 경우, 별도의 변호사수임비용을 부담하게 할 수 있다. 이렇게 하면, 원칙적으로 변호사는 형사사건을 개별적으로 수임받을 수 없게 되므로 국선변호사보수를 현실적인 수준으로 인상하는 문제가 발생하고, 여기에는 막대한 예산이 필요하다. 아마도 단기간에 이러한 예산을 확보하기는 쉽지 않을 것이다.

현실적으로 제기될 수 있는 방안은 형사사건 중 국선변호에 해당하는 사건은 □형사국선변호를 전담하는 공공변호인단□이 전담하는 것을 원칙으로 하고, 그 외의 형사사건의 수임은 일정한 수임료 기준을 정하고 변호사에 대한 기본정보가 담긴 명부에서 피고인이 선택하도록 하는 것이다(또는, 명부의 순서대로 변호사를 선임하게 할 수도 있다). 이 방안은 저소득자는 국선변호인을 선임하여 비용부담 없이 변호사의 법률서비스를 이용할 수 있게 하고, 그 외의 피고인은 상대적으로 저렴한 비용으로 사선변호인을 선임할 수 있게 하는 것이다. 어느 경우도 원칙적으로 형사피고인이 개별적으로 변호사를 선임할 수 없게 하여, 부당하게 변호사수임비용이 상승할 우려가 없고, 전관예우를 받는 변호사에게 집중되고 있는 형사사건이 전체 변호사에게 고르게 배분되는 효과를 가져온다. 물론, 국선변호인을 선임할 수 있는 자격은 현제도보다 확대되어야 할 것이다. 국선변호인은 현재처럼 법원이 지정하지 않고, 미국의 Public Defender와 같이 대한법률구조공단이나 법무부에 소속된 전담변호사로 하는 것이 바람직할 것이다(우리 나라의 현실을 고려해 볼 때 법원 소속으로 하여도 큰 문제는 없을 것이다). 이들에 대한 예산의 확보에 따라 국선변호의 비중을 점차 늘려가야 할 것이다. (사선)변호인의 경우는 서울지방변호사회의 □당직변호사제도□를 모든 형사사건에 확대적용하는 것이라 볼 수 있다. 형사피고인은 지방변호사회가 제공하는 변호사명부에서 변호사를 선택할 수 있으며, 보수기준은 당직변호사제도가 인정하는 수준이면 적절할 것이다.

) 이 생각은 기본적으로 서울변호사협회에서 시행하고 있는 당직변호사제도를 기반으로 하고 있는 것이다.

5. 변호사의 공익활동종사의무의 활성화

법률구조의 실질은 경제적 약자에게 변호사의 법률서비스를 제공하는 것이다. 법률구조를 확대한다는 것은 좀더 많은 변호사를 법률구조업무에 투입한다는 것을 의미한다. 하지만 변호사 고용문제에는 예산상의 제약이 따를 수밖에 없기 때문에, 언제나 부족한 법률구조 서비스라는 현실에 직면한다. 법률구조예산의 주된 사용처가 변호사를 고용하는데 드는 비용이라면, 이 문제를 해결하기 위해서 모든 변호사에게 일정시간의 법률구조활동에 종사하여야 하는 의무를 부과하는 방안이 제시될 수 있다. 이렇게 되면 예산상의 제약 없이 더 많은 변호사를 법률구조업무에 투입할 수 있고, 법률구조를 획기적으로 확대할 수 있을 것이다.

1999년 12월 28일 국회 본회의를 통과한 변호사법개정법률 제27조 제1항은 "변호사는 연간 일정시간 이상 공익활동에 종사하여야 한다", 제3항은 "공익활동의 범위와 그 시행방법 등 구체적인 사항은 대한변호사협회가 정한다"라고 규정(신설조문)하고 있다. 이에 따라 대한변협은 변호사법개정에 따른 공익활동의 범위 및 시행방법(공익활동이 불가능한 경우엔 공익기금 납부)을 정하고 이를 2000년 7월 29일부터 시행하고 있다. 하지만 그간의 변호사의 공익활동은 기대만큼의 성과를 거두지 못한 것으로 생각된다. 변호사 공익활동의 문제점을 보면, 공익활동의무화에 대한 공감대가 미흡하며 아직까지 거부감이 있는 것도 사실이다 그리고 대한변협 및 지방변호사가 마련한 공익활동 규정이 미비하여 이 제도가 효과적으로 시행하는데 어려움이 있고, 공익활동시행 및 지원시스템이 마련되지 않았으며, 공익활동 프로그램의 소개 및 개발이 빈약하고 공익활동 대상기관의 부족 및 편중문제, 그리고 변호사 공익활동의 범위가 제한되고 있다는 점이 거론된다. 변호사의 공익활동의무가 법제화된지 3년이 지났지만 아직까지 이 제도가 정착하지 못한 것은 아쉬운 일이다. 변호사단체의 논의와 시행실태를 보면, 종사시간도 년간 20시간으로 축소되고(서울회의 경우), 소명자료도 요구하지 않으며, 의무미준수 변호사에 대한 제재성격의 공익활동기금 납무의무(시간당 2만원-3만원)의 적용이 제대로 이루어지고 있지 않는 등 제도가 점차적으로 축소되고 형해화도고 있다는 인상이 깊다. 변호사단체의 보다 적극적인 노력이 요구된다. 시민사회단체가 운영하는 공익활동중개센터를 활성화하여 변호사공익활동의무와 시민사회단체의 법률구조 수요를 연결하는 시스템 구축이 필요하다. 또한 대한법률구조공단이 변호사단체와 협력하여 일정한 법률구조사건을 공익활동을 해야 하는 변호사와 연결하는 작업도 필요할 것이다. 변호사공익활동의무를 통하여 조성되는 공익활동기금의 사용처도 넓게 보아서 사회적인 법률구조 재원으로 활용할 수 있을 것이다. 시민사회단체가 이 기금의 지원을 받아서 공익소송(기획소송) 등을 한다면 사회전체적으로 법률구조가 활성화되는 계기가 될 것이다.

) 2000년의 공익활동 시행평가에 대해서는 참여연대 공익법센터 편, □변호사 공익활동 프로그램□, 대한변호사협회, 2001 참조

) □변호사 공익활동 프로그램□, 34-39면.

) 대한변호사협회는 변협소속의 법률구조사업회를 독자적인 법률구조재단으로 설립할 계획이라고 한다.(대한변협신문, 2002년 12월 2일. 1면). 법률구조사업회는 1985년에 설립되었지만 그간에 제대로 운영되지는 못했다. 이를 법률구조재단으로 확대발전시키겠다는 취지는 환영할 만하다. 그러나 법률구조 문제에 있어서 보다 중요한 변호사공익활동의무제도에 대한 운영실태로 볼 때 과연 법률구조재단이 제대로 운영될 수 있을까하는 의구심이 드는 것도 사실이다. 여러 사업을 벌이기 보다는 기존의 제도를 실질화하는 노력이 중요하다.

<자료> 대한법률구조공단의 법률상담/법률구조 실적

(출처는 대한법률구조공단 홈페이지 http://www.klac.or.kr/)

민간법률구조단체의 법률구조 서비스 확대를 위한 약간의 검토

조경애(한국가정법률상담소 상담위원)

법률구조제도는 자기의 권리를 침해당하고도 법률지식의 부족 또는 경제적 어려움으로 권리구제를 받기 어려운 사람들을 법적 절차에 의해 정당한 권리를 보호받을 수 있도록 하는 제도라고 할 수 있다.  국민의 권리실현을 위한  이러한 법률구조제도는 국민의 복리 증진과 법치주의 확립의 기반이 된다고 할 수 있으며 사회변화에 따라 국민들을 위한 최선의 이익에 도움이 되는 방향으로 발전하도록 끊임없이 검증될 필요가 있다.

현재 우리나라에 대표적인 법률구조의 흐름은 대개 3가지로 분류될 수 있다.

첫째는 국가가 저소득층에 대한 법률구조 서비스를 국가적 차원에서 제공하고 지원하는 형태로 법률구조공단의 사업이 이에 해당하며, 주로 법률상담과 일정한 요건을 갖춘 경우 소송구조등이 주요 업무로 되어 있다. 또한 민간차원에서 법률상담과 소송구조를 사회봉사차원에서 시행하는 대한변협 등 변호사단체들의 활동이 있다.

둘째는 사회운동 차원에서 산발적이고 단편적인 이해관계자들을 체계적으로 또 효과적으로 소송상 또는 소송외에서 대표하고 권익을 실현하도록 입법적 개혁을 통한 가능한 제도적 장치를 마련하고자  하는 흐름으로 경실련, 참여연대 등의 활동이 주목된다.

셋째는 법률상담과 소송구조 등 협의의 개념의 법률구조를 포함하면서도 좀 더 융통성 있고 비소송적인 분쟁해결과 예방을 위해 법률강연회, 법개정운동, 교육사업 등 다양한 영역의 법률구조 활동을 개발하고 펼침으로써  사회소외계층과 일반국민들의 법적보호및 법의식 확산에 주력하는 흐름으로 한국가정법률상담소의 활동이 이에 해당된다.

이외에도 법에서 제도화한 민 형사상의 법률구조와 함께 사회단체, 복지기관, 각종 상담소에서 행해지는 다양한 법률구조의 흐름들이 있으며 국민의 권익보호와 복리실현이라는 측면에서 볼 때 각각의 영역에서 나름대로 인권보호와 법률복지에 이바지하고 있다고 볼 수 있는 한편 해결해야 할 과제들을 안고 있는 것이 현실이다.

1. 법률구조법 및 법률구조공단에 대한 기존의 비판

법률구조공단의 경우 국가적 차원에서 사회적 경제적 약자에 대한 법률구조서비스를 막대한 예산과 인력을 투입하여 시행함으로써 법률구조의 확산에 기여한 점이 인정된다. 그럼에도 다음과 같은 비판이 있어왔다.

1) 다수의 국민이 효과적으로 법률구조서비스를 받게 해야 한다는 취지에서 법률구조공단 같은 기구의 설립을 제안했던 민간단체( 한국가정법률상담소 이태영 전 소장등)의 애초 생각은 미국의 법률서비스 단(LSC)처럼 법률서비스를 직접하지 않고 국가로부터 예산을 받아  전국 곳곳에 법률구조기관이 개설될 수 있도록 하고 예산지원과 홍보, 교육 등을 해주는 것이었는데 법률구조공단이 직접 법률구조사업을 함으로 해서 설립 초부터 업무 영역에 대한 비판이 있어왔다.

2) 국가를 당사자로 하는 소송을 제외함으로써 구조 영역에 제한을 받는 정부주도적, 의도적인 법률구조 활동이 될 여지가 많다.

3) 인사나 업무 등에 있어 법무부 장관의 승인이나 지휘 감독을 받아아야 하고 정부에 과도하게 재정의존을 함으로써 독립성과 공정성에 한계가 있다.

4) 민간단체에 비해 엄청난 국고보조금을 받고 구조기금이 형성되어 있으면서 국민에게 최대한의 효과있는 법률서비스를 제공하고 있는가에 대한 의문이 있다(실제로 법률구조공단을 거쳐 본소로 오는 내담자들의 말을 빌면, 상담과정이 딱딱하고 상세한 설명을 해주지 않는다는 등의 불만이 제기되는 경우가 있고, 가사사건의 경우 특성상 간단한 법률상담만으로는 한계가 있다. 이것은 업무영역의 전문화에 따른 결과라고 본다).

2. 한국가정법률상담소 사업 추진상의 문제점들

한국가정법률상담소의 경우 법률상담과 소송구조 등 법률구조 고유의 업무영역과 함께 현재의 불합리한 제도개선을 위한  입법운동과  장래 생길 수 있는 다양한 분쟁과 권리침해를 예방하기 위한 체계적인 교육프로그램과 조사연구 사업을 벌이고 있으며 우리나라의 법률구조의 발전 역사와 그 궤를 같이 하고 있다.

1) 지방 지부에 대한 예산 지원문제

법률구조의 확산을 위해 지부확대사업을 해온 결과 전국에 30여개의 지부가 있는데 본부로서는 예산이 한정되어 있어 실질적인 지원을 해주지 못하고 있다. 따라서 지부간 재정정도에 따라 법률서비스 제공 등의 업무 격차가 나는 경우가 있으며 지방자치단체에서 보조금을 타기 위해 법률구조 본연의 업무 보다는 가정폭력 상담이나 성폭력 상담 등에 치중할 수 밖에 없는 문제점이 발생하고 있다.  이것은 지방에서 활동하고있는 법률구조 법인에 대한 지방자치단체의 보조금 교부 규정이 없는데서 기인한 것으로 법률구조사업의 지방 활성화 및 확대에 많은 어려움을 초래하고 있어 법률구조법의 개정이 요망된다.

2) 소송구조 확대 필요

전체 상담건수에 비해 소송구조 건수가 차지하는 비율이 낮다. 이것은 상담과정중에서 혹은 화해 조정과정을 통해 분쟁이 사전에 해결되는 경우가 대부분이기 때문이기도 하지만, 한편 무료법률구조의 한계로 소송구조 대상요건을 엄격하게 제한하기 때문인 점도 부인할 수 없다.

소송구조의 요건으로 소송을 위한 비용지출이 심히 곤란하다고 인정되는 자 기타 소송구조를 제공함이 상당하다고 인정되는 자 등으로 정하고 있으나 무료 법률구조의 한계로 경제적으로 아주 어려운 자에 한해 입증방법이 확보되어있는 경우 등 승소가능성에 중점을 둘 수 밖에 없고(승소율이 거의 100%에 육박) 이 때문에 경우에 따라서는 억울한 사람이 제대로 구제받지 못하는 경우도 생길 수 있다. 본 상담소의 백인변호사단의 가입변호사들의 경우 1,2년에 1건정도 소송구조 사건을 배당받게 되는데 상당수가 기꺼이 참여하고 있으나 소송구조의 경우  건당 지급되는 구조비용이 극히 적어 백인변호사단의 원활한 활용에 장애가 있다. 개개인의 권리구제 측면에서 소외되고 억울한 사람들을 위해 1년에 몇 건정도는 무료 변론을  맡아주려고 하는 변호사들의 의식전환도 필요하다. 실무자의 입장에서는 무료소송구조를 도와주는 변호사단의 존치와 함께 소송구조를 전담할 변호사가 한두명 고용되는 것이 바람직하다고 여겨지는데 이 역시 인건비등 예산상의 문제로 여의치 않은 실정이다.

3) 재정 및 인력 문제

발제문에서 지적했듯이 한국가정법률상담소의 경우 법률구조법에 따라 보조금을 받고 있으나 예산의 획기적인 증액이나 지급대상의 확대가 이루어지는 것이 상당히 어렵다.  특히 인건비의 경우에는 수십년전 봉사차원에서 지급되던 수준에서 쉽게 인상되지 못하고 있는데 이것은 국가 전반적인 예산관리 차원에서 인건비 같은 특정 항목만 획기적으로 인상하는 것은 어려운데서 기인한 것으로 직원들의 희생적인 봉사에만 의존하여 운영해옴으로써 오래지 않아 한계점에 이르게 될 것이다. 또한 업무영역에 비해 극히 소수인원으로 막중한 일들을 감당함으로써 인력의 부족으로 소송구조의 경우에도 집행까지 다 받을 수 있도록 완벽한 구조를 해주지 못하는 경우가 생긴다.

따라서 발제문에 나타난 것 처럼 법률구조공단이 국가에서 예산을 받아 민간 법률구조기관에 배분하고 국가 내의 전체적인 법률구조 망 구축과 역할 배분등의 조정 업무에 주력하는 것은 예산의 탄력적인 운용이 가능하고 국민들에게 더 다양한 법률구조 서비스를 제공할 수 있다고 생각된다. 단 법률구조공단이 예산의 배분을 맡게 될 경우에는  공신력 있고 전문성을 갖춘 기관을 우선순위로 하는 등 그 지급기준 등을 엄격히 운용할 필요가 있고 또 다른 옥상옥이 되지 않도록 업무영역이 분별화가 필요하다.

3. 법률구조 서비스 개선방안

공익소송을 활성화하여 법률구조의 차원을 높이는 문제에 관해서는 이미 발제문에서 충분히 다루어졌고 반론이 없으므로 제외하도록 한다.

1) 지방 법률구조법인에 대한 지방자치단체의 재정적 지원 확보가 가능하도록 법률구조법 개정이 필요하다.

2) 법률구조공단에서 활용되고 있는 공익법무관제도를 민간법률구조기관에까지 확대 시켜 소송구조를 활성화 할 필요가 있다.

3) 민간법률구조기관의 재정문제와 관련하여  법률구조법에서는 수수료등의 징수금지조항을 두고 있는데 경제적으로 극도로 어려운 사람들을 제외하곤 소장이나 각종 신청서 작성등은 일정한 수수료를 받을 수 있도록 하는 것이 서비스에 대한 정당한 대가를 지불하게 하고 그 기금을 다시 법률구조서비스에 쓸 수 있도록 함으로써 전체 법률구조사업 발전에 도움이 된다고 본다.

4) 현재 협의이혼의 경우에는 판사의 확인만으로 이혼이 쉽게 되고 재판상 이혼의 경우에도 당사자가 청구하지 않는 내용을 다루지 않게 되므로 이혼 후 후회하거나 권리가 침해되었음을 비로소 알게되는 경우가 많다. 이혼제도의 개선안으로 이혼 신청(혹은 소송후) 후 일정기간 숙려기간(6개월 정도)를 두어 이혼 후 생길 수 있는 문제들과 법적 문제에 대해 법원에서 한국가정법률상담소와 같은 전문상담 법률구조기관에서 체계적인 상담과 조정을 받도록 의무화함으로써 이혼으로 인한 손실을 최소화하고 불필요한 소송을 줄일 수 있을 것이다(단 장기간 가족을 유기한 경우나 가정폭력등으로 시급한 사안은 제외).

5) 양육비의 경우 양육비지급의무자가 양육비지급을 거부하고 재산을  은익하거나 자취를 감춘 경우 자녀의 복리에 심각한 위협이 발생하는 경우가 생길 수 있다. 위자료, 재산분할등의 경우도 마찬가지로, 법률구조공단에서 채무자의 주소, 직장, 재산상태 등을 추적하여 법원에서 판결된(혹은 당사자 사이에서 합의된) 금액을 채권자가 받을 수 있도록 금융기관과 국세청, 행정기관, 경찰청등과의 연계를 통한 시스템을 운영하여 집행을 확보할 수 있도록 해주는 것이 국민의 법적 권리의 실현을 위해 반드시 필요하고 현재 가장 절실히 요청되는 분야라고 할 수 있다. 또한 소송이 진행 중이나 당장 하루하루의 생활이 어려운 채권자들에게  미리 선급 하고  추후 지급의무자에게 구상권을 행사한다거나 일단 판결이 난 사건에 대해서는  굳이 또다시 법원에 가지 않더라도 법률구조공단의 명령서만으로 채무자의 월급등에서 자동으로 공제하여 채권자에게 지급할 수 있거나 채무자 재산에 대한 집행이 가능하도록 체계화한다면 힘없고 시간없는 약자들의 권리보호에 큰 도움이 될 수 있을 것이고 이런 것들이 앞으로 법률구조공단이 지향해야할 법률구조의 영역일 것이다.

6) 법률서비스 이용 비용 구조의 개선과 관련하여 변호사 수임료에 대한 가격기준이 투명하게 제시되어야 한다는 취지에 찬성을 한다. 상담결과 변호사 선임이 필요한 경우가 많은데  내담자들이 가장 궁금하게 여기는 것이 변호사 비용을 포함한 소송비용이 얼마나 들것인가이다. 상담자의 입장에서 알아도 자세한 안내를 하기는 어렵지만 실제로 상세히 알지 못하는 경우도 많다. 따라서 변호사 수임료를 조사하여 공표하고 인터넷 등을 통해 검색이 가능하도록 하는 것은 국민들에게 적정한 변호사를  선택 할 수 있는 기회를 부여한다는 측면에서 중요하다. 아울러 변호사 비용 뿐만 아니라 전체적인 소송비용이 얼마나 들것인지, 예를 들면 일정한 이혼 사건의 경우 위자료와 재산분할, 양육비로 얼마가 인정될 수 있고 집행까지 총비용이 얼마나 소요되며 실제로 얻게되는 이익이 얼마인지 등이 데이터베이스화된다면 소송비용 예측에 도움이 되고 불필요한 시간과 비용등을 줄일 수 있을 것으로 생각된다. 이러한 작업은 대한변협이나 법률구조공단에서 시스템 개발을 할 수 있는 사안일 것이다.

또한 일단 소송의뢰를 하고 착수금을 지불하면 당사자사이에 협의로 사건이 조기에 끝나는 경우에도 착수금을 반환해주지 않는다는 불만들이 있는데, 일정범위에서 진행정도에 따라 소요비용을 제외하고는 반환받을 수 있도록 하는 규정이 필요하고, 또 재산분할의 경우 성공보수를 약정해 판결후 승소가액의 10%정도를 받는 경우가 많은데, 변호사 선임계약시 이러한 내용을 잘모르고 사인하는 경우도 있고, 상대방이 청구한 재산분할 액수가 인용되지 않았다는 이유로 성공보수를 가져오기 전에는 판결문을 돌려줄 수 없다는 불만이 제기되는 경우도 있어 재검토가 필요할 것으로 본다.

7) 법률서비스의 배분원칙과 관련하여 저소득층은 현재의 법률구조제도를 이용하도록 하고 중간소득계층에 대해서는 법률서비스 이용비용 구조의 개선을 통해서 저렴한 비용으로 이용하도록 하자는 제안에는 찬성하나 현장에서 볼때 저소득층에 대한 무료 법률구조는 앞으로도 계속 확대될 할 필요가 있다고 생각된다. 실제로 본 상담소의 경우  변호사에 의한 소송대리가 필요한데도 여러 제약상 여의치 않아 소장을 써주는데 그치는 경우가 많다. 이 경우 법원의 불친절등 혼자 소송을 수행하는 것이 너무 힘겨워 두 번 다시 법원에 가고 싶지 않다는 사람들이 적지 않다.  한정된 예산의 배분의 문제가 남지만 전체 예산을 올리는 쪽으로 접근하는 것이 어떨지? 일정한 가사관련소송의 경우에는 공신력있는 민간법률구조기관의 종사자나 장이 법원의 허가를 받아 보조인으로 참가할 수 있는 길을 열어두는 것도 법적 구제가 필요함에도 어쩔 수 없이 소송을 포기해야만 하는 수많은 사회적, 경제적 약자들을 위해 도움이 되리라 생각된다.

또한 중간 소득층 이상의 경우라고 하더라도  상당수 여성의 경우 재산이 남편 명의로 되어 있는 경우가 많은데  현행 부부재산제의 한계로 인해 남편 명의로는 적지 않은 재산이 있다고 하더라도 본인은 소송비용을 전혀 감당할 수 없는 경우가 많다. 가압류등 절차 비용이 많이 들고 소송가액이 커서 본상담소나 법률구조공단의 소송구조 대상이 되기 어려운데  이러한 자들을 포함하여 현실적으로 어느 정도의 수입과 재산은 있으나 변호사 선임비용등 소송비용을 감당하기에는 무리인 중간소득층을 위한 비용후불제나 법무보험 혹은 국가에 의한 소송비용 대출제도(상당한 기간에 걸쳐 소액씩 갚아 나갈 수 있는)등의 마련이 시급하다.

그리고 승소가능성 판단의 경우 적어도 가사사건의 경우에는  사안의 은밀성과 가족내 문제라는 특징으로 입증방법을 제대로 갖추기가 어려운 경우가 많고 증거를 만들기 위해 일부러 맞아야 할까요?라는 질문을 하는 경우도 있는 등 부작용도 우려되어 승소가능성의 요건을 완화하고 궁극적인 판단은 법원에 맡길 필요가 있다.

8) 민간법률구조단체에 대한 지원과 관련하여 법률구조공단이 자발적이고 비영리적인 법률구조단체 설립을 지원하고 국가보조금을 적절히 배분하고 법률구조에 관한 정보제공과 연구작업을 하는 기관으로 변화해야 한다는 취지에 적극 찬성한다. 특히 앞에서 언급한  채권집행확보 시스템화, 소송비용 데이터베이스화, 법무보험이나 소송비용 대출제도 등에 대한 연구와 개발을 하여 정책화 할 수 있도록 하는 것이  법률구조서비스의 발전을 위해 법률구조공단이 해나가야 할는 중요한 업무 중 하나가 될 것이다.

한편 전체 법률구조시비스 관점에서 볼때 부문사회영역에 따라 각 법률구조 기관의 특성을 살려 효율적인 법률구조 서비스가 수행될 수 있도록 민간법률구조기관의 전문화, 특화가 요청되며 이들을 전체적으로 조율하는 역할을 법률구조공단이 수행하는 것이 바람직하다.

9) 변호사의 공익활동종사의무의 활성화와 관련하여, 본상담소의 경우 1979년에 이미 백인변호사단이 결성이 되어 우리나라에서 변호사의 공익활동의 효시가 되었으며 현재 전국에서 320명의 변호사가 가입되어(물론 전원이 활발하게 참여하지는 못하지만) 소송구조와 법률상담을 도와주고 있다. 변호사의 공익활동종사의무화에 따라 본 상담소에도 20여분 정도가 참여해왔으나(대부분 열의를 가지고 참여해 주었다고 판단되나 일회적인 경우도 있었음),  소송구조를 맡는 경우는 드물다. 효과적인 법률구조서비스 확대를 위해 소송구조의 경우 산정하는 종사시간을 상담의 경우보다 훨씬 더 비중을 두는 것이 필요하다.

한국가정법률상담소 연도별 상담처리상황 (창립연도부터 - 2001년)

구 분 연 도	소송전구조		소송 구조	법률 상담	상담 총건수	구 분 연 도	소송전구조		소송 구조	법률 상담	상담 총건수
	조정	대서					조정	대서
1(1956)	-	-	-	336	336	24(1979)	87	4	-	13,777	13,868
2(1957)	-	-	-	264	264	25(1980)	155	6	9	16,854	17,024
3(1958)	-	-	-	227	227	26(1981)	233	6	6	17,525	17,770
4(1959)	-	-	-	469	469	27(1982)	243	-	4	18,632	18,879
5(1960)	-	-	-	419	419	28(1983)	226	11	-	18,335	18,572
6(1961)	-	-	-	792	792	29(1984)	92	6	6	15,861	15,965
7(1962)	-	-	-	957	957	30(1985)	121	5	7	15,487	15,620
8(1963)	-	-	-	1,009	1,009	31(1987)	153	4	4	24,027	24,188
9(1964)	-	-	-	3,705	3,705	32(1988)	126	10	5	15,500	15,641
10(1965)	-	-	-	6,390	6,390	33(1989)	320	5	20	15,633	15,978
11(1966)	-	-	-	8,055	8,055	34(1990)	153	5	22	23,831	24,011
12(1967)	-	-	-	7,730	7,730	35(1991)	174	3	30	26,523	26,730
13(1968)	-	-	-	7,829	7,829	36(1992)	175	-	31	28,706	28,912
14(1969)	-	-	-	6,276	6,276	37(1993)	367	4	40	29,838	30,249
15(1970)	-	-	-	3,653	3,653	38(1994)	388	18	21	26,602	27,029
16(1971)	-	-	-	4,426	4,426	39(1995)	217	33	22	24,640	24,912
17(1972)	46	21	4	6,968	7,039	40(1996)	133	33	29	22,760	22,955
18(1973)	26	24	3	8,081	8,134	41(1997)	104	88	24	21,184	21,400
19(1974)	46	16	2	8,710	8,774	42(1998)	111	60	21	35,919	36,111
20(1975)	34	14	2	9,011	9,061	43(1999)	214	82	25	35,397	35,718
21(1976)	-	-	-	7,949	7,949	44(2000)	536	130	30	32,301	32,997
22(1977)	-	-	-	10,259	10,259	45(2001)	395	115	30	33,957	34,497
23(1978)	200	28	-	10,583	10,811	합 계	5,075	731	397	627,387	633,590

2001년도 상담방법별 분석

1) 본부 상담소

상 담 방 법	건(명)	백분율(%)
면 접 상 담	8,873	25.7
전 화 상 담	6,104	17.7
통신 및 인터넷상담	5,246	15.2
서 신 상 담	16	0.04
순 회 상 담	58	0.16
출 장 상 담	14,200	41.2
합 계	34,497	100

2) 지부 상담소

상 담 방 법	건(명)	백분율(%)
면 접 상 담	31,365	29.68
전 화 상 담	70,434	66.7
통신 및 인터넷상담	3,181	3.0
서 신 상 담	231	0.2
지 상 상 담	163	0.2
순 회 상 담	27	0.02
출 장 상 담	256	0.2
합 계	105,657	100

2001년도 면접상담의 사건내용별 분석(본부)

성 별 사 건 내 용		여 성		남 성		합 계
		사건수 (명)	백분율 (%)	사건수 (명)	백분율 (%)	사건수 (명)	백분율 (%)
가 사 8,466건 (95.4%)	남녀관계	140	1.9	45	2.8	185	2.1
	파 혼	13	0.2	2	0.1	15	0.2
	부부갈등	1,036	14.2	487	30.5	1,523	17.2
	이 혼	4,509	62.0	619	38.8	5,128	57.8
	사실혼해소	190	2.6	56	3.5	246	2.8
	위자료·재산분할	148	2.0	31	1.9	179	2.0
	양육·친권	140	1.9	24	1.5	164	1.8
	양육비	137	1.9	7	0.4	144	1.6
	면접교섭권	33	0.5	3	0.2	36	0.4
	인 지	16	0.2	3	0.2	19	0.2
	친생부인	-	-	2	0.1	2	0.0
	친자부존재	56	0.8	32	2.0	88	1.0
	양자관계	8	0.1	10	0.6	18	0.2
	혼인무효·취소	28	0.4	3	0.2	31	0.3
	이혼무효·취소	9	0.1	3	0.2	12	0.1
	부양관계	53	0.7	19	1.2	72	0.8
	유언·상속	147	2.0	62	3.9	209	2.4
	호적관계	62	0.9	23	1.4	85	1.0
	기 타	235	3.2	75	4.7	310	3.5
민 사 276건 (3.1%)	임대차	18	0.3	4	0.3	22	0.2
	부동산	38	0.5	2	0.1	40	0.4
	채권·채무	89	1.2	25	1.6	114	1.3
	민사절차	9	0.1	6	0.4	15	0.2
	기 타	63	0.9	22	1.4	85	1.0
형 사 131건 (1.5%)	혼인빙자간음	19	0.3	5	0.3	24	0.3
	간 통	7	0.1	5	0.3	12	0.1
	성폭행	21	0.3	2	0.1	23	0.3
	기 타	52	0.7	20	1.3	72	0.8
합 계		7,276	100	1,597	100	8,873	100

한국가정법률상담소 2003년도 사업계획

1. 법률구조사업

1) 법률상담  및 구조 147,000건(본부 38,000건 : 상담 37430건,  소송전 구조 500건, 소송구조 70건/지부 109,000건)

2) 서울가정법원 수탁사건-가정폭력행위자 교육

3) 법률계몽사업

· 생활법률강좌 -20회

· 홍보물제작 배부 - 가족법 해설 팜프렛 등

2. 지부설치 및 지원사업

3. 교육 및 예방.치료 사업

1) 교육사업 -목요시민공개강좌, 한부모가정교육, 할머니 할아버지 학교, 부부갈등 해결을   위한 웍샵, 결혼강좌, 이혼전 교육, 재혼가정프로그램, 특별프로그램

2) 법률임상실습교육

3) 가정법률 및 가정폭력상담원 교육

4. 조사연구 사업- 부부재산제, 노인복지정책, 미혼모와 자녀를 위한 연구

5. 도서관 운영-가족법 개정운동 관련자료 전시, 소장도서 전산화

6. 출판홍보사업- 월간□가정상담□, 가족법 사례집 발간, 가정폭력행위자상담사례집

7. 심포지엄 개최 - 부부재산제개정, 이혼가정의 양육, 재혼가정, 미혼모, 노년 여성의 문제

8. 법개정 및 제정운동 - 가족법개정운동, 호주제 폐지를 위한 위헌소송 확대, 법률구조법 개정운동

김정선 변호사 토론문

김정선(대한법률구조공단)

1. 법원의 이용비용 절감문제

가. 인지대  관련

소가는 높으나 단순한 사건이 있고, 소가는 낮으나 복잡한 사건이 있으므로 소가에 비례한 인지대가 형평성에 문제가 있는 것은 사실이나, 소송을 통해 얻는 원고의 경제적 이득 측면에서 본다면 수긍할 수 있는 점도 있다. 소가에 따라 인지대를 산정한 결과 단체소송이나 기타 소가가 큰 사건의 경우 터무니없이 높은 인지대를 내야하는 부당한 결과가 나오는데, 이러한 점을 감안하여 법원은 현재 소가에 따라 인지대 적용비율을 조금씩 낮추고는 있으나 그 비율의 차가 크지 않아 그 비율을 더욱 낮출 필요가 있다고 본다.

더욱이 사실상 일률적인 인지대를 내고 있다고 볼 수 있는 행정소송사건, 과세시가표준액 적용으로 지나칠 정도로 소가가 낮아 사건의 복잡성과 당사자가 얻는 경제적 이득에 비해 인지대가 너무 낮은 부동산 소송등과의 형평성도 고려할 필요가 있다. 소가를 기준으로 인지대를 산정하더라도 소송당사자가 납득할 수 있는 합리적인 선에서 그 금액이 결정되어야 할 것이다.

그리고 현재  2심은 1심에 비해 1.5배, 3 심은2배의 인지대를 적용함으로써 2, 3심의 인지대를 전보다 낮추기는 하였으나, 오판의 방지를 위해 3심제를 원칙으로 하면서도 2, 3심의 인지대를 1심에 비해 높게 책정하는 것은 설득력이 없다고 본다. 더욱이 3심은 변론을 열지 않는 서류 심리에 그칠 뿐만 아니라 상당수의 사건이 심리불속행으로 종결되는 수가 많으며 2심도 1심 기록을 토대로 재 판단을 하는 정도로 1심에 비해 간단히 종료되는 경우가 많다.

나. 감정료등 증거조사비용 관련

법률서비스 이용비용을 크게는 법원의 이용비용과 변호사보수로 크게 나누어 볼 수 있지만, 법률구조사건을 처리하다 보면 법원에 내는 인지대, 송달료보다 신체감정비용 이나 하자감정비용 등 법원외의 감정인이나 감정기관에 지급하는  비용이 더 큰 부담이 되는 경우가 많다. 예컨대 손해배상사건에서 신체감정 병원에 내는 감정비용은 적어도 1-200만원 상당이고 심지어 정신감정의 경우에는 1,000만원이상이 소요되기도 한다. 그 밖에 건축하자 감정, 필적감정,시가감정 등의 감정인에게 지급하는 비용도 많은 비용이 필요하다. 법원은 지금까지 감정비용의 절감이나 감정의 공정성에 대해 지나칠 정도로 무관심했다고 본다. 법원이 나서서 제도적인 해결책을 강구해야 할 문제다.

다. 법률구조공단 소송구조의 인지대 감면 문제 관련

민사소송법상의 소송구조제도는 2002. 7월 대법원의 소송구조 활성화 대책 발표에도 불구하고 아직도 소송구조실적이 매우 저조한 편이다. 법원이 적극적으로 민사소송구조에 나선다는 것은 좋은 일이기는 하나, 국가예산의 효율적 운영 측면과  민사소송법상 소송구조제도의 실질적인 활성화를 위해서는 법률구조공단의 법률구조제도를 중심으로 적절히 통합·운영되는 것이 바람직하다고 본다.

그런데 모든 구조공단 사건의 인지대 납부면제의견에 대해서는 이견이 있다. 인지대는 소송비용의 일부에 불과하므로 소송비용 전체의 부담과 관련하여 검토되어야 할 것인바, 법률구조가 극빈계층에 한하여 이루어지고 있지 않은 이상 구조대상자라 하더라도 경제적 능력 및 소송상 얻은 이득에   상응하는 적절한 소송비용을 부담하는 것은 필요하다고 본다.

따라서 공단은 생활보호대상자 등 도시영세민, 농,어민 등에 대하여는 변호사 보수를 포함한 모든 소송비용을 면제하는 무료법률구조를 시행하고 있고, 그 외의 법률구조대상자에 대하여는 소송종료 후 대납한 소송비용과 변호사 보수(법원의 소송비용에 산입되는 변호사보수보다 더 적은 금액임)를 상환받는 것을 원칙으로 하되 일정한 경우 상환면제도 하고 있다.

이렇게 상환받은 소송비용등은 공단의 예산에 편성되어 부족한 국고보조금을 보충하는 역할을 하므로 또 다른 법률구조를 위한 자금이 되는 셈이다.

그리고 구조공단의 소송구조 사건에서 패소한 상대방에게 소송비용을 부담시키는 것이 부당하다는 의견에도 찬성하기 어렵다. 민사소송법상 소송비용의 패소자부담이 원칙인데, 승소한 당사자가 법률구조대상자라는 우연한 사실에 의해 패소자가 소송비용을 부담하지 않을 수도 있다는 것은 패소한 소송당사자들 사이에서 형평성에 반한다.

그 뿐만 아니라 구조대상 사건의 상대방 중 상당수는 대기업체나 자력있는 사람들이다.

2. 법률구조공단 법률구조서비스의 개선방향

가. 구조대상자  확대 관련

소득을 기초로 한 구조대상자는 창단시 월소득 40만원에서 현재는 월 소득 150만원으로 확대되어 공단은 현재 구조대상자를 전국민 28%로 추정하고 있다. 그러나 경제활동을 하지 않는 가족 구성원을 고려한다면 실제 구조대상자 비율은 위 비율보다 높을 것으로 생각된다.

구조공단은 구조대상자 월소득을 200만원으로 증액하는 경우 구조대상자가 전국민 기준 33% 정도로 확대될 것으로 추정하고 있다.

사법개혁추진위원회에서는 법률구조대상자 범위를 전 국민 50 %까지 확대할 것을 권고한 바 있으나, 법률구조대상자를 확대하더라도 법률구조공단이 감당할 수 있는 법률구조사건수는 한계가 있으므로 예산과 인력의 뒷받침 없이는 아무런 의미가 없다. 솔직히 현재 구조공단의 변호사나 공익법무관 및 직원들은 지방의 작은 출장소를 제외하고는 현재도 업무량이 많다.

따라서 구조대상자의 범위를 근본적으로 변경하는 것이 아니라 구조공단의 시스템 개선과 예산증액을 수반하여 구조대상을 점차적으로 확대해 가야 한다는 의견에 전적으로 동감한다.

법률구조제공의 확대는 구조대상자들이 적절하고 질 높은 법률구조를 받을 수 있도록 보장하는 것과 병행하여야 실효성이 있는 것이다.

나. 구조대상사건 확대 관련

구조공단은 국가를 당사자로 하는 소송을 제외하고 민,가사, 형사, 행정, 헌법소원에 이르기까지 구조사건을 확대되었다. 국가를 당사자로 하는 소송을 제외한 이유는 국가를 당사자로 하는 소송의 대표자가 법무부장관이고 공단이 법무부산하기관이기 때문이다. 그러나 국가상대 소송을 제외할 명분이 없다는 것은 누구나 인정하는 사실이므로 머지 않은 장래에 구조대상사건에 포함되리라고 본다.

그리고 행정사건의 경우 현재는 행정소송사건에 한하고 있고 행정심판사건은 제외하고 있는데 일반 변호사들도 많이 수임하지 않는 분야이고 서민들의 권익에 미치는 영향이 커서 법률구조의 필요성이 크다고 할 것이나, 현재의 인력으로 감당하기에 무리가 있다고 보아 아직은 검토중이다.

다. 구조요건의 유연성 관련

형사사건을 제외한 사건의 구조대상자 외의 다른 구조요건은 승소가능성, 집행가능성, 구조타당성이다.

법률구조가 재판제도에의 평등한 접근을 보장하는 것임을 강조한다면 승소가능성의 요건은 거의 고려할 필요가 없겠지만 부당하게 제소당하는 사람들의 권익도 고려할 필요가 있고, 한정된 예산을 효과적으로 사용해야 하는 점등을 감안할 때 승소가능성을 너무 완화하는 것은 문제가 있다.

초창기와 달리 현재 구조공단은 승소가능성을 완화하여 판단하고 있고, 당사자가 억울한 경우에는 승소가능성이 불명확해도 패소가 명백하지 않으면 소송구조하고 있다.

소송구조사건을 수행하다보면, 공단의 구조대상자보다 상대방이 경제적으로 더 열악한 경우가 있어 당혹스러움을 느낄 때가 있다. 승소가능성과 집행가능성을 완화하여 적용하다보니 양 당사자가 모두 구조대상자인 경우 결과적으로 선착순으로 구조결정이 되는 셈이 되는 것이다. 어떤 사람은 자신도 구조 대상자인데 왜 한쪽만 도와주는지 항의하는 사람도 있다.

라. 화해나 조정 중재관련

구조공단은 화해나 조정으로 끝난 사건을 소송전구조라고 부른다. 그런데 이러한 소송전구조가 성립되는 비율은 갈수록 줄어들고 있다. 신속한 사건 처리를 위해 제소를 서두르는 것도 한가지 이유일 수 있으나, 권리의식향상으로 구조사건 상대방들이 구조공단의 출석요청마저 거부감을 가지는 경우가 많기 때문이다. 소송이전에 화해로 분쟁이 종결되는 것이 가장 바람직하지만 불필요한 소송방지를 위한 공정하고 합리적인 화해중재를 위해서는 공단의 위상정립과 화해중재방법에 관한 많은 연구가 필요한 형편이다.

마. 공단의 재정상의 독립관련

미국 LSC( 1974년 의회의 초당파적인 후원과 닉슨행정부의 지원에 의해 창설)를  창설하면서 미국 닉슨 대통령이 다음과 같이 3가지 중요한 목적으로 언급한 것은 구조공단의 법률구조제도가 나아갈 방향으로서 의미가 있을 것 같다.

1) 법률구조공사는 스스로 조직되어서 재정문제를 독립적으로 해결함으로써 제도의 독립성이 보장되어야 한다.

2) 프로그램에 참여하는 변호사들이 윤리규범을 준수하고 최고의 법률상의 전문성을 갖추어 의뢰인의 이익을 가장 잘 대변하기 위해서는 충분한 자유를 가져야 한다.

3) 정부는 이 프로그램이 미국의 사법조직 체계로서 영속적이고 중요한 역할을 담당하게 하기 위하여 필요한 지원을 계속하여야 한다.

구조공단은 주로 국고 보조금으로 운영되고 법률구조사건의  회수된 소송비용으로 운영자금의 일부를 충당하고 있다. 농,수,축협, 조흥은행 등이 출연한 무료법률구조기금은 사용목적이 무료법률구조사업의 소송비용에 한정된다.

구조공단의 국고보조금은 법무부의 예산에 편성되어 있는데, 실질적으로 기획예산처의 영향을 가장 크게 받는다. 따라서 매년 예산이 증액되고는 있으나 법률구조의 확대를 위한 획기적인 예산 증액이나 장기적이고 체계적인 법률구조사업은 기대하기 어렵다.

미국 LSC의 경우 매회계년도마다 의회가 승인하는 정부특별보조금에 의해 자금지원을 받는데 ,한해 예산이 $300,000,000- $400,000,00에 이른다. 구조공단의 법률구조에 대한 정부의 인식전환이 절실히 요구된다.

국가 외의 법률구조 기금원의 확보도 구조공단의 과제다. 미국 LSC 의 경우 연방정부의 특별보조금외에 주정부, 변호사협회, 변호사신탁기금, 유나이티드웨이를 비롯한 자선단체, 일반 재단, 회사, 개인 등의 기부금, 연방기관의 보조금(특정 프로그램지원 목적) 등의 규모가 연방정부의 특별보조금 규모와 거의 비슷한 수준이다. 구조공단은 나름대로 기금원 확대를 위해 노력해왔지만 위 무료법률구조기금을 출연 받은 것 외에는 아직 성과가 없다.

바. 조직상의 독립관련

구조공단이 조직, 물적 시설 등에서 법무부.검찰청에 종속되어 있다고 보는 것은 지나치다고 할 것이나 의존하고 있는 것은 사실이고 그 주된 이유는 예산부족이다.

54개 지부.출장소 중 38개 지부,출장소 검찰청사를 무상임차하고 있고, 검사장, 지청장이 서울지부를 제외한 나머지 지부장, 출장소장을 겸직하고 있다, 검사장, 지청장은 공단의 지부장, 출장소장을 형식적으로는 겸직하고 있는 것으로 되어 있으나, 실질적으로인 업무는 변호사인 구조부장이 담당한다.

지금까지 법무부나 검찰은 공단의 업무를 간섭하고 제한하기보다는 공단의 업무를 지원하는 방향으로 관여하였다고 볼 수 있으나, 위와 같은 검찰에의 조직, 물적 시설면에서의 의존은 검찰조직과는 업무 성격을 전혀 달리하는 구조공단의 운영방식이나 체계에  부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 구조공단의 발전에 장애물로 작용하고 있다.

특히 형사사건을 구조대상사건에 포함시킨 이후로 구조공단의 조직상의 독립성이 더욱 절실히 요구되고 있다.

3. 민간법률구조단체에 대한 지원관련

구조공단은 지금까지 개개인의 권리구제에 주력해 왔고, 불합리한 제도 개선을 위한 공익소송은 주로 민간 법률구조단체가 담당해왔다고 할 수 있다.

구조공단은 그 성격상 정치적으로 민감한 사안 등에 관한 공익소송에는 제한을 받을 수 밖에 없는 입장이다. 다만 최근 구조공단에서도 공익소송 또는 기획소송에 대해 관심을 가지고 검토를 하고 있는 중이다. 공익소송 또는 기획소송에 소요될 재원의 확보와 정치적 중립성을 해치지 않는 범위 내에서 적절한 소재를 선택하는 것이 요구되는데, 구조공단에서 기획소송을 하게 된다면 유관 시민단체와의 연계는 필수적이라고 본다.

4. 형사국선변호인제도 관련

국선변호인의 보수가 증액되고 변호사들의 공익활동에 대한 관심이 높아져 형사국선변호가 예전에 비해 질적으로 많이 높아진 것은 사실이다. 그러나 형사국선변호의 질을 사선변호인과 같은 수준으로 높이기 위해서는 국선변호인의 보수가 더욱 현실화되어야 하므로 막대한 예산이 필요할 것이다.

미국의 형사법률구조는 우리나라와 같은 국선변호제도와 공공변호인제도(Public Defender)를 병용하고 있는데, 공공변호인제도의 경우 형사사건만 전담하는 관계로 공공변호인의 전문성이 높고 국선변호제도보다 예산이 적게 드는 장점이 있다고 알고 있다. 다만 공공변호인의 업무량이 지나치게 많아 국선변호의 질이 헌법이 보장하는 정도로 보장되고 있지 않다는 문제점도 나오고 공공변호인들이 법원을 상대로 사건 배당수를 줄여달라고 데모를 하는 경우도 있다고 들었다.

우리나라의 경우 형사국선의 기본틀은 법원의 국선변호제도를 중심으로 운영하되 법률구조공단에게 일정비율의 형사국선사건을 배당함으로써 미국의 공공변호인제도처럼 활용하는 것이 좋으리라고 본다. 일반 변호사의 국선변호의 질과  구조공단의 국선변호의 질을 법원이 비교하여 구조공단의 질이

낮다고 판단되면 구조공단에 대한 사건배당을 줄이면 되는 것이다. 두 제도가 선의의 경쟁체제가 된다면 국선변호의 질을 높이는데 도움이 되리라고 본다. 현재 구조공단은 자체적으로 형사법률구조 여부를 결정하여 시행하고 있고 아울러 법원으로부터 국선변호사건도 배당받고 있다. 공단에 대하여 직접 법률구조신청을 하는 사건 중에는 단순자백보다는 전부 또는 일부라도 무죄를 다투는 사건이 많아 이는 피고인들이 국선변호인보다는 공단이 사건을 좀더 충실하게 변호해 주리라는 기대를 가지고 있기 때문으로 볼 수도 있을 것 같다.

지금까지 공단에서 형사법률구조를 하면서 검찰로부터 압력을 받은 사실은 없지만 검찰청사를 사용하는 지방의 작은 출장소에 근무중인 공익법무관이매일 얼굴을 접하는 검사의 사건에 대해 무죄를 주장함에 있어 전혀 부담이 없다고 말하기는 어려울 것이다.

어떻든 공단이 형사법률구조의 일익을 담당하기 위해서는 검찰로부터의 조직적 , 물적 독립을 함으로써 법원이나 일반인의 우려를 불식시키는 것이 시급한 일이다. 그리고 공익법무관의 경우 현재는 공단과 검찰청 송무업무에 순환 배치되고 있는데, 공단에 배치되는 공익법무관은 3년간 고정배치되고, 인사권도 공단에 주어야 공익법무관의 전문성과 업무상 독립성을 높일 수 있으리라고 본다.