2016. 06. 20

집시법 11조(집회금지장소) 적용 현황 보고서

국회와 청와대, 법원 주변 집회금지규정에 따라    5년간 개최금지된 집회 30건 등

“집회는 집회 상대방이 보고 들을 수 있는 곳에서”

차례

보고서의 취지	3

집시법 제11조 집회금지장소 규정 도입 및 변화	4

집시법 제11조 집회금지장소를 이유로 한 서울지역 집회금지 현황	6

국회의사당 경계지점으로부터 100미터 내 집회 금지 내역	6

청와대(대통령 관저(官邸)) 인근 100미터 내 집회 금지 내역	8

국무총리 공관 인근 100미터 내 집회 금지 내역	8

외교기관 또는 외교사절의 숙소 인근 100미터 내 집회 금지 내역	8

집시법 제11조 위반 처벌 사례	13

형사처벌 사례(1심 판결)	13

최근 수사사례	16

분석 및 시사점	16

결론	18

보고서의 취지

“집회는 집회 상대방이 보고 들을 수 있는 곳에서 열어야”

참여연대 집회시위의 자유확보 사업단(단장 한상희 교수, 건국대)은 집회의 자유가 온전하게 보장되기 위해서는 집회의 취지와 목적에 맞게 집회 주최자가 집회의 장소를 자유롭게 결정할 수 있어야 한다고 봄.

그러나 현행 집회 및 시위에 관한 법률(집시법) 제11조는 집회의 성격, 목적, 대상, 방법, 규모, 시기 등에 상관없이 국회, 청와대, 법원, 국무총리 공관 등의 인근 100미터 이내에서는 집회를 할 수 없도록 전면 금지하고 있음.

참여연대는 서울지역의 최근 5년간 현행 집시법 제11조 집회금지구역에 따른 경찰의 금지통고 내역을 조사하였음. 또 최근까지 집시법 11조 위반혐의로 형사기소되어 처벌받은 사례도 조사하였음. 이를 통해 집시법 11조 집회금지장소 규정이 실제 적용되고 있는 현황을 파악하고, 바로 이 규정이 집회 시위의 자유를 본질적으로 침해하고 있음을 확인하고자 함

헌법 제21조에서 보장하는 집회의 자유는 집회의 시간, 장소, 방법과 목적을 스스로 결정할 권리를 보장하는 것임. 집회의 자유에 의하여 구체적으로 보호되는 주요행위는 집회의 준비 및 조직, 지휘, 참가, 집회장소․시간의 선택 등임.

따라서 집회의 자유는 다른 법익의 보호를 위하여 정당화되지 않는 한 집회장소를 항의의 대상으로부터 분리시키지 않는 것을 포함함.

집시법 제11조에서 금지장소로 지정한 곳들은 국회의사당, 청와대, 국무총리 공관 등 국민들이 의견표출을 하거나 필요에 따라 항의, 지지 등을 표하는 직접적 대상임. 그렇다면 이들 장소들이 집회의 대상이 되는 일이 빈번한 것은 당연한데, 전면적 금지장소로 지정한다면, 집회의 대상을 집회와 강제로 분리시키는 결과가 되며, 이는 집회의 목적을 실질적으로 달성하지 못하게 하는 것임

국회의사당, 청와대, 국무총리 공관 등 국민의 의사표출의 대상이 되는 장소에 대한 집회개최 금지규정을 폐지하고 만약 금지해야 할 이유가 있다면 그 조건을 특정하는, 즉 원칙적 허용-예외적 금지 형식으로 집시법 11조를 개정해야 함

집시법 제11조 집회금지장소 규정 도입 및 변화

집회금지장소에 관한 집시법의 최초 규정

1962년 제5차 개정 헌법 제18조 제4항은 ‘옥외집회에 대하여는 그 시간과 장소에 관한 규제를 법률로 정할 수 있다.’라고 규정하고 있었음.

위 헌법규정을 근거로 1962년 12월 31일 법률 제1245호로 제정된 ‘집회 및 시위에 관한 법률’  제7조에서 특정 장소에서의 집회를 금지하는 장소적 규제를 도입함.

집회 및 시위에 관한 법률(1962. 12. 31. 법률 제1245호로 제정된 것) 제7조
제7조 (옥외집회 및 시위의 금지장소 등)	제7조 (옥외집회 및 시위의 금지장소등) 누구든지 다음 각호에서 규정하는 청사 또는 저댁의 경계지점으로부터 주위2백미터 이내의 장소에서는 옥외집회 또는 시위를 하여서는 아니된다 1. 국회의사당, 각급 법원, 국내주재 외국의 외교기관 2. 대통령 관저, 국회의장 공관, 대법원장 공관, 국무총리 공관, 국내주재 외국의 외교사절의 숙소 3. 중앙관서, 서울특별시청, 부산시청, 도청, 역 단, 행진의 경우에는 예외로 한다.

집회금지장소에 관한 집시법 규정의 변화

집회금지장소 규정의 변화
적용 범위	1962. 12. 31. 제정 집시법	1989. 3. 29. 개정 집시법	2004. 1. 29. 개정 집시법
행정부 관련	대통령 관저 국무총리 공관 중앙관서 서울특별시청, 부산시청, 도청, 역	대통령 관저 국무총리 공관	대통령 관저 국무총리 공관
입법부 관련	국회의사당 국회의장 공관,	국회의사당 국회의장 공관	국회의사당 국회의장 공관
사법부 관련	각급 법원 대법원장 공관	각급 법원 대법원장 공관	각급 법원 헌법재판소(추가) 대법원장 공관 헌법재판소장 공관(추가)
외교기관 관련	국내주재 외국의 외교기관 국내주재 외국의 외교사절의 숙소	국내주재 외국의 외교기관 국내주재 외국의 외교사절의 숙소	국내주재 외국의 외교기관이나 외교사절의 숙소. 다만, 다음 각목의 1에 해당하는 경우로서 외교기관이나 외교사절의 숙소의 기능이나 안녕을 침해할 우려가 없다고 인정되는 때에는 그러하지 아니하다. 가. 당해 외교기관이나 외교사절의 숙소를 대상으로 하지 아니하는 경우 나. 대규모 집회 또는 시위로 확산될 우려가 없는 경우 다. 외교기관의 업무가 없는 휴일에 개최되는 경우 (2003년 헌법재판소 200헌바67의 위헌결정으로 인해 예외사유 도입됨)
제한된 지역의 범위	200미터 이내 금지	100미터 이내 금지	100미터 이내 금지

집시법 제11조 집회금지장소를 이유로 한 서울지역 집회금지 내역

지난 5년간(2011-2015) 서울지역에서 경찰이 집시법의 제11조(집회금지장소)에 근거하여 집회개최를 금지한 건수(30건)는 전체 금지건수(1,017건)에서 큰 비중을 차지하지는 않음. 하지만 집시법에서 집회금지장소로 규정한 곳에서의 집회개최는 이미 집회 설계단계에서부터 배제된다는 점을 고려한다면, 이 조항의 존재만으로 집회의 자유는 원천적으로 침해된다고 할 것임.

. 최근 5년 간 경찰의 서울지역 전체 집회 금지통고 현황은 아래표와 같음

최근 5년간 집회금지통고 전체 현황 (2016.3.10 서울경찰청 제공, 참여연대 정보공개청구 결정통지 )
유형별 연도별	신고 건수	계 (%)	공공 질서 위협	보완 불이행	잔여집회금지	장 소 경 합	생활평온 침 해	학교시설 주 변	군사시설 주 변	금 지 시 간	금 지 장 소	교 통 소 통
			제5조 제1항 제2호	제8조 제1항	제8조 제1항	제8조제2항	제8조 제3항 제1호	제8조 제3항 제2호	제8조 제3항 제3호	제10조	제11조	제12조
’11년	85,975	203 (0.23)	11	1	0	107	14	1	0	1	2	66
’12년	84,355	252 (0.3)	0	2	0	115	39	0	0	3	6	87
’13년	74,596	152 (0.21)	8	1	17	26	16	2	5	1	3	73
’14년	73,791	257 (0.35)	6	1	0	28	90	4	0	0	6	122
’15년	61,631	153 (0.25)	7	2	0	11	13	2	2	0	13	103
계	380,348	1,017 (0.37)	32	7	25	287	180	9	15	15	30	451

출처 : 2016.3.10.경찰청 정보공개청구 결정통지

연도	2011	2012	2013	2014	2015
집시법 제11조의 금지장소를 이유로 한 금지 건수(건)	2	6	3	6	13

집회 금지 장소라는 이유로 금지된 각 장소별 집회 현황은 아래 본문에서 살펴봄.

국회의사당 경계지점으로부터 100미터 내 집회(시위) 금지 내역

집회제목	개최일	장소 또는 행진코스	금지이유
중소상인살리기 입법 호소 평화행진	2012.11.15	서울 마포구 합정역 10번 출구 행진코스: 합정역→광흥창역→서강대교 북단→서강대교 남단→국회의사당 정문 앞(1개차로 4km)	행진 구간 중 서강대교 남단~국회의사당 정문 구간이 옥외 집회와 시위 금지장소인 국회의사당 경계 100m 이내에 해당
00노동자 생존권 박탈한 이명박 규탄대회	2013.02.23.~02.26	여의도동 국회의사당 앞 인도 -	신고한 장소는 국회의사당 경계 지점으로부터 100m이내의 옥외집회 또는 시위의 금지장소로 집회를 개최할 수 없음
사업주를 위한 대중교통법 반대 택시노동자를 위한 택시사업지원법 지지 집회	2013.06.10.~07.03	여의도동 국회의사당 앞 인도 -	신고한 장소는 국회의사당 경계 지점으로부터 100m이내의 옥외집회 또는 시위의 금지장소로 집회를 개최할 수 없음
4.16 특별법 제정 촉구 자전거 행진	2014.08.09	행진코스 : 국회정문→광화문광장	신고된 행진구간 중 '국회정문→의원회관 앞 교차로→여의서로(국회한바퀴)→서강대교 남단' 구간은 국회의사당 경계 100m 이내 장소로서 옥외집회 또는 시위를 하여서는 아니되는 장소.
00지부 체불임금 박살 결의대회	2015.11.20. ~12.16	서울 영등포구 여의도동 14번지 앞 인도(국회 담장 옆 국회대로 건너편)	신고한 장소는 국회의사당 경계 지점으로부터 100m이내의 옥외집회 또는 시위의 금지장소로 집회를 개최할 수 없음

집회 참석자들과 집회의 상대방과의 물리적 거리는 집회의 성패를 결정짓는 주요 요소이자, 장소선택의 자유는 집회의 자유의 중요한 구성부분임.

국회 인근 집회를 신고했다가 금지통고된 집회들은 “중소상인살리기 입법 호소 평화행진”, “사업주를 위한 대중교통법 반대  택시노동자를 위한 택시사업지원법 지지 집회”, “4.16 특별법 제정 촉구 자전거 행진”등 특정한 법률에 대한 입법촉구, 지지, 반대의 의사를 표현하는 것을 내용으로 함.

입법권자인 국회의원들을 대상으로 집회를 통해 그 의사를 전달하는 것이 집회의 목적이며, 이 목적은 국회의원들의 업무 공간에 근접할수록 효과적으로 달성될 수 있으므로 국회 앞이라는 장소를 택하는 것임. 이와 같은 점을 고려할 때, 국회 앞 집회의 금지는 단순히 장소적 규제일 뿐 아니라 특정한 내용과 취지를 가진 집회를 제한하는 것과 같은 효과도 가져온다고 볼 수 있음.

청와대(대통령 관저(官邸)) 인근 100미터 내 집회(시위) 금지 내역

집회제목	개최일	장소 또는 행진코스	금지이유
카톨릭교회의 회개	2014.10.19.	교황청 대사관 앞	신고한 장소는 대통령관저로부터 100미터이내 장소.옥외집회와 시위의 금지장소에 해당
사기정치인 고발에 따른 피의자(현행범) 출석 의무화 등 국민청원권 회복 촉구 대회	2015.9.25.~10.19.	청와대로 1 앞 인도상	신고한 장소는 대통령관저로부터 100m이내 지점. 집회금지장소에 해당

교황청 대사관을 대상으로 한 집회는 대통령을 항의의 대상으로 한 집회가 아님. 즉 항의의 대상이 우연히 집회금지장소에 위치한다는 이유로 금지통고가 된 것으로, 집시법 제11조 규정이 실제 보호법익에 위험을 발생시키지 않는 경우에도 기계적으로 적용되어 광범위하게 집회를 제한하는 근거규정으로 활용되는 현실을 보여주는 사례들임.

국무총리 공관 인근 100미터 내 집회(시위) 금지 내역

집회제목	개최일시	장소 또는 행진코스	금지이유
제주 해군기지 공사 중단 촉구 대회	2013.12.07	삼청동 주민센터 앞	삼청동 금융연수원 앞은 국무총리 공관(동법제11조3호)으로부터 100미터 이내에 위치.집회시위 금지장소에 해당
세월호 추모 시낭송회	2014.06.28	서울시 삼청동 105-1(삼청동 주민센터 앞 인도)	신고한 삼청동 105-1(삼청동 주민센터 앞 인도)는 국무총리 공관 경계지점으로부터 100미터 이내 장소로서 집회·시위의 금지장소에 해당

국내 주재 외국의 외교기관이나 외교사절의 숙소 인근 100미터 내 집회(시위) 금지 내역

집회제목	개최일	장소 또는 행진코스	금지이유
외투자본 저지 노동자 결의대회	2011.4.9.~5. 7.	서울 서대문구 합동 116번지 SK리쳄블 앞 인도	신고한 서대문구 합동 116번지 SK리쳄블 앞 인도의 집회 개최장소가 프랑스 대사관저 경계 지점으로부터 50m 정도에 위치하고 있어 이는 집시법 제11조 집회금지 장소에 해당되므로 금지함
한미FTA 비준 무효 촛불 문화제	2011.12.10. ~2011.12.31.	광화문광장	광화문광장은 외교기관(미국대사관)으로부터 100미터 이내에 위치.“한미FTA비준무효촛불문화제”는 미국대사관을 대상으로 하고 있어 집회·시위 금지장소, 집회 개최시, 대규모 집회 또는 시위(행진)로 확산되어 외교기관(미국대사관)의 기능이나 안녕을 침해할 것이 명백
한미연합 전쟁연습 중단 촉구 평화행동	2012.2.23. ~3.5.	광화문 KT 앞 인도	신고한 집회장소는 미국대사관으로부터 100m이내 지역. 한미연합훈련에 대한 반대집회이며 장기간 집회 개최시 미국대사관의 기능이나 안녕을 침해할 우려가 상당
키리졸브, 독수리연습 중단 촉구 시민사회단체 공동행동	2012.02.22.~2012.3.9.	광화문 KT앞 인도	신고장소는 외교기관(미국대사관)으로부터 100미터 이내에 위치 “키리졸브,독수리연습중단촉구시민사회단체공동행동”은 미국대사관을 대상으로 하고 있어 집회·시위금지장소에 해당, 집회 개최시, 외교기관(미국대사관)의 기능이나 안녕을 침해할 것이 명백
제152차 미대사관 앞 자주통일평화행동 및 평화협정 실현 촉구 공동행동	2012년 06월 18일~ 2012년 07월 15일	광화문KT 앞 인도	집회신고 장소는 외교기관(미국대사관)으로부터 100미터 이내에 위치 신고한 집회인 “제152차 미대사관앞 자주통일평화행동 및 평화협정실현촉구공동행동”은 미국대사관을 대상으로 하고 있어 집회·시위금지장소에 해당, 집회 개최시 외교기관(미국대사관)의 기능이나 안녕을 침해할 것이 명백
일본군 위안부 피해자 영혼 진혼제	2012.08.08	광화문광장 이순신동상→세종대왕상→KT북측→종로소방서→국세청→일본대사관(1개차로, 670M)	집회 및 행진신고 장소는 외교기관(일본대사관)으로부터 100미터 이내에 위치하고 있는 장소 신고한 집회 및 행진은 일본대사관을 대상으로 하고 있는 바, 개최시 외교기관(일본대사관)의 기능이나 안녕을 침해할 우려
815 평화통일염원 캠페인 및 문화제	2012년 08월11일	광화문KT 앞 인도	집회신고 장소는 외교기관(미국대사관)으로부터 100미터 이내에 위치 3천명이상 목표로 집회추진 중인 바, 집회개최시 대규모 집회 또는 확산될 우려가 있으며 외교기관(미국대사관)의 기능이나 안녕을 침해할 것이 명백
평화협정 실현 촉구 공동행동	2013.03.01	일본대사관 건너편 인도	신고장소는 외교기관(일본대사관)으로부터 100미터 이내에 위치 해당 외교기관을 대상으로 하는 집회로, 공휴일날 집회를 개최하겠다고 신고하였으나, 해당 외교기관에서는 365일 근무체계를 갖추고 업무를 하고 있다며 협조 요청 집회 개최시 외교기관(일본대사관)의 기능이나 안녕을 침해할 것이 명백
일본 군국주의 반대 전국건설산업연맹 결의대회	2014.7.17~ 2014.07.24	일본대사관 건너편 인도	신고한 일본대사관 건너편 인도는 경계지점으로 부터100미터 이내 장소 목적이 일본정부의 헌법해석변경을 통한 집단적 자위권을 행사하겠다고 규정한 것에 항의차원이고 집회를 개최할 경우 국내 주재 외국 외교기관의 활동이나 안녕이 침해될 수 있고 외교적 마찰까지 발생할 소지가 우려
한미일 군사정보 공유 양해각서 체결 중단 촉구 집회	2014.10.11	파이낸스빌딩→청계남로→모전교→서린R→교보빌딩 비각→광화문KT남측→세종문화회관→정부서울청사	신고된 행진 구간은 주한미국 대사관 인근(100m이내)에 해당하는 바, 해당 외교기관을 대상으로 하는 同집회 개최로 인해 외교기관의 기능과 안녕을 침해할 우려가 있다고 판단
군산지역 송전탑 건설 반대 기도회	2015.03.03	기독교회관→종로5가R(우회)→세종로R→광화문KT(인도, 2.68km)	광화문 KT 지점 앞은 미국 대사관 측벽과 약 50m 떨어진 곳으로서 집시법 제11조에 규정된 '시위의 금지 장소'에 해당함
186차 자주통일평화행동 및 평화협정 실현 촉구 시민사회단체 공동행동	2015.4.30.	일본 대사관 앞 일본대사관 앞->국세청 삼거리->대한민국역사박물관 뒤편->종로소방서->광하문 KT 앞 행진	일본대사관 앞은 경계지점으로부터 100미터 이내 장소로서 집회·시위의 금지장소에 해당 집회목적이 ‘일본정부의 헌법해석변경을 통한 집단적 자위권 행사규정’에 대한 항의차원이며, 오는 29일 일본총리의 ‘미국의회연설’ 관련 규탄 내용. 집회 개최시 국내 주재외국 외교기관의 활동이나 안녕이 침해될 수 있고 외교적 마찰까지 발생할 소지가 우려
하이디스 정리해고 공장 폐쇄 철회 촉구 집회	2015.5.1.~5.28.	광화문 빌딩 앞(동화면세점 앞)	신고한 광화문빌딩앞은 주한대만대표부가 있는 곳으로 경계지점으로부터 100미터 이내 장소로서 집회·시위의 금지장소에 해당 목적이 ‘대만대표부 상대 집회를 개최하여 하이디스를 매입한 대만 이잉크사에게 공장폐쇄 및 정리해고에 대한 문제해결요구’. 집회개최시 국내 주재 외국 외교기관의 활동이나 안녕이 침해될 수 있고 외교적 마찰까지 발생할 소지.
유엔북인권서울사무소개소 규탄 및 박근혜반통일정권 퇴진 촉구집회	2015.6.23.	서울 글로벌센터 앞	신고하신 글로벌센터앞 인도는 UN북인권사무소가 개소하는 장소, 사무소는 대한민국정부와 UN에서 ‘북한인권사무소의 서울설치를 위한 교환각서’를 서명하였고 이후 외교관 명부에 등제되어 조약을 통하여 특권과부담의 면제를 인정받고 있는 국제기구로 인정 집회개최 목적이 ‘UN북인권서울사무소개소규탄’으로 외교기관 상대 집회를 개최하는 것이 명백하며 이러한 집회개최로 인해 위기관의 기능이나 안녕을 침해할 우려
186차 자주통일평화행동 및 평화협정 실현 촉구 시민사회단체 공동행동	2015.7.25.,7.26,8.1.,8.2.,8.8., 8.9., 8.15~16.	광화문 트윈트리타워 앞 교통초소 옆 인도	신고한 장소는 트윈트리타워A동 앞 인도로 해당건물은 일본대사관 및 영사관이 위치하고 있어 외교기관으로부터 100m이내 장소 해당외교기관을 대상으로 하는 집회로 비록 공휴일에 개최하겠다고 신고하였으나 해당 외교기관에서 ‘공휴일에도 관방 업무나 내국인보호 등 업무에 신속하고 정확하게 대처하기 위한 관원이 24시간 근무태세로 대사관에 상주하여 근무 중’이라며 협조요청 과거 舊일본대사관 건너편 인도에서 기자회견 및 집회 개최시 집단진입시도 등 불법행위가 여러차례 있어 외교기관의 기능이나 안녕을 침해 할 우려가 상당
192차 자주통일평화행동 및 평화협정 체결 촉구 시민사회단체 공동행동	2015.10.4.~31./ 신고기간 중 10월5일~10월 9일, 10월 13일~10월 16일, 10월 19일~10월 23일, 10월 26일~10월 30일	광화문 KT 앞 (광화문역 2번출구 북측인도)	신고하신 광화문KT앞(광화문역2번출구북측) 인도는 미국대사관(외교기관)의 경계지점으로부터 100m 이내에 해당 사드배치강요반대 및 6자회담재개 등 주장하며 미국비판목적으로 활동을 진행하고 있어 해당 외교기관을 상대 집회 개최하는 것이 명백 명시한 기간은 외교기관이 업무를 하는 평일에 해당,관련 법률에 저촉되지 않는 장소로 변경하도록 요구하는 내용의 보완통고서를 10.1(목)20:54경 송달하였으나 귀단체에서는 24시간 내 보완신고를 불이행하였으므로 금지통고함
192차 미대사관 앞 자주통일평화행동	2015.10.13.	광화문 KT 앞 (광화문역 2번출구 북측인도)	신고하신 광화문KT앞(광화문역2번출구북측) 인도는 미국대사관(외교기관)의 경계지점으로부터 100m이내 해당 사드배치강요반대 및 6자회담재개 등 주장하며 미국비판목적으로 활동을 진행하고 있어 해당외교 기관을 상대집회 개최하는 것이 명백 신고일은 외교기관이 업무를 하는 평일에 해당하여 관련 법률에 저촉되지 않는 장소로 변경하도록 요구하는 내용의 보완통고서를 10.2(금)17:05경 송달하였으나 귀단체에서는 24시간내 보완신고를 불이행하였으므로 금지통고함
말뚝테러자 처벌 촉구 시위 및 기타 등등	2015.10.13.~10.31.	일본대사관 우측 골목길 이마빌딩 후문 우측->연합뉴스->일본대사관우측골목길	신고 행진로 이마빌딩→연합뉴스앞→舊일본대사관우측골목길안 신고는 일본대사관(외교기관)의 경계지점으로부터100m이내에 해당 일본말뚝테러자처벌촉구 등 일본규탄 목적으로 행진을 진행하는 바 해당외교기관을 상대 집회 개최하는것 진행시 일본대사관의 업무등 기능이나 안녕을 침해할 우려가 명백
193차 자주통일평화행동 및 평화협정 체결 촉구 시민사회단체 공동행동	2015.11.10.	광화문 KT 앞(광화문역 2번출구 북측인도)	신고한 광화문KT앞(광화문역2번출구북측)인도는 미국대사관(외교기관)의경계지점으로부터100m이내에 해당 사드배치강요 반대 및 6자회담재개 등 주장하며 미국비판 목적으로 활동을 계속 진행하고 있어 해당 외교기관을 상대 집회개최하는 것이 명백 신고일은 외교기관이 업무를 하는 평일에 해당 집회 개최시 외교기관의 기능이나 안녕을 침해할 우려가 있음
155차 평화군축집회 및 시민사회단체 평화행동	2015.11.25.	광화문 KT 앞(광화문역 2번출구 북측인도)	광화문KT앞(광화문역2번출구북측)인도는 미국대사관(외교기관)의 경계지점으로부터 100m이내에 해당 사드배치강요 반대 및 6자회담재개 등 주장하며 미국비판목적으로 활동을 계속 진행하고 있어 해당 외교기관을 상대 집회개최하는 것이 명백 신고일은 업무를 하는 평일에 해당하여 외교기관의기능이나 안녕을 침해할 우려 있음
자해공갈, 표현의 자유 침해하는 서울시경 해체집회	2015.11.5.	광화문 KT 앞 인도 광화문역 2번출구 북단	신고하신 광화문KT앞 인도 광화문역2번 출구북단은 미국대사관(외교기관)의 경계지점으로부터 100m이내에 해당 미국대사관 앞에서 12차례 미신고집회를 개최하는 등 해당외교기관 상대 규탄하는 목적으로 계속적으로 활동 집회개최시 외교기관의 기능이나 안녕을 침해할 우려있음.

집시법 제11조를 이유로 금지통고된 30건 중 21건, 즉 70%가 제11조 제4호, 즉 국내 주재 외국의 외교기관이나 외교사절의 숙소 인근 100m 이내라는 사유임. 1,2,3호에 대해서는 예외적 허용규정이 없어서 집회신고 자체가 이루어지지 않는 데 비해, 제4호에는 2004년 외교기관 인근에서의 집회시위가 허용될 수 있는 예외규정이 존재하기 때문인 것으로 볼 수 있음.

그러나 금지통고된 집회의 신고내용과 경찰의 금지통고사유를 보면, 제4호에서 정한 예외적 허용사유에 해당하는지 여부에 대해 판단을 전혀 하지 않고 있거나, 집회의 내용이 해당 외교기관의 본국과 관련된 사안이기만 하면 거의 판단없이 외교기관의 기능이나 안녕을 침해할 것이라고 주장하며 금지통고를 하고 있음.

휴일에 개최하는 집회에 대해서도 해당 외교기관이 365일 근무체계를 갖추고 업무를 하고 있다며 협조요청을 한 것을 근거로 내세우며 금지통고를 하였고, 과거의 집회경력을 언급하며 기능과 안녕 침해를 추단하는 것임.

결국 실제 집시법 11조 제4호의 운영에 있어서는 예외적 허용사유들이 실질적인 기능을 전혀 발휘하지 못하고 있음을 드러내고 있음. 헌법재판소가 2000헌바67 결정에서 위헌결정을 내리며 비례의 원칙에 부합하도록 예외적인 허용규정을 두어야 한다는 취지가 전혀 달성되지 못하고 있는 것임.

집시법 제11조 위반 처벌 사례

처벌사유	집회의 대상	혐의 사실	처벌내용	선고일	사건번호
법원 청사 인근 100미터 내 집회금지	검찰편파수사규탄	1. ‘용산참사 대구경북대책회의’의 공동집행위원장 최 모씨는, 2009. 2. 9. 용산참사와 관련한 검찰수사결과 발표 예정일에 대구지방법원 앞 도로상에서 용산철거민 살인진압 편파왜곡수사 규탄 기자회견을 개최하여 검찰의 편파왜곡수사를 규탄하고, 재개발을 중단하라는 내용의 집회를 개최함. 2.위 최 모씨는,2009.5.경 용산참사와 관련한 수사기록을 공개하라는 의사를 대외적으로 표시하기 위해 대구지방법원, 대구지방검찰청 앞에서 모임을 가지기로 결정하고, 2009.5.22.대구수성구범어동에 있는 수성경찰서에서 개최일시 2009.5.25.~2009.6.20., 개최장소 검찰청 횡단보도 건너편 인도, 개최 목적 용산참사수사기록 공개요구 등을 내용으로 집회신고를 하였다가 준비가 덜 되어서 기자회견으로 진행하며 대구지방법원앞 도로상에서 용산참사편파수사규탄과 수사기록 공개를 요구함.	벌금 100만원	2009-09-15	대구지방법원2009고단1483,2834(병합)
	정리해고 승인 법원 규탄	민노총 대구본부 일반노조위원장 정 모씨 등은, 2009. 6. 17. 대구고등․지방법원 경계지점으로부터 80m 거리에 있는 횡단보도 부근에서 대구지역일반노조 레미콘지회 곰레미콘분회 소속 노조원 30여명이 참석한 가운데, “곰레미콘의 올바른 기업회생을 촉구한다, 부실경영책임자 관리인 선정, 전직원 정리해고 승인 법원 규탄 기자회견”을 개최함	벌금 30만원	2010-01-18	대구지방법원2009고정3830
	검찰수사비판	‘사법피해자모임'의 공동대표인 박 모씨는, 회원들과 함께 2005년 7월 ~9월에 걸쳐 대법원 경계지점으로부터 1백 미터 이내인 서울 서초구 서초동 1726 대검찰청 앞 인도에서 검찰의 편파수사 등을 비판하면서 구호를 외치는 등 집회를 수차례 개최함	징역 1년 집행유예2년 및 벌금 20만원	2008-07-25	서울중앙지법2006고단6687
	검찰수사비판	김 모씨 등 제이유그룹의 개인사업자들이 서울동부지방검찰청의 제이유그룹에 대한 수사가 장기화되면서 수당지급 등에 차질이 생기고, 언론이 편파보도와 음해를 한다는 이유로 사업자 1,500여명과 함께 2006년 7월 21일 광진구 자양사거리에서 집회 후 수사담당 부장검사와 면담하면서 불구속 수사 등을 요구하였으나 받아들여지지 않자 서울동부지방검찰청까지 행진하여 간 뒤, 서울동부지방법원 바로 앞 왕복 4차선 도로상에서, 검찰수사를 비판하는 구호를 외치며 위 검찰청 내로 진입을 시도하는 등 법원 청사의 경계로부터 1백미터 이내의 장소에서 집회, 시위를 함	벌금 200만원	2008-08-28	서울동부지법2008고정1313
	검찰수사 대상자 지지 촛불집회	노사모 회원 김 모씨 등 150여명은 2009.4.30. 대법원으로부터 100미터 이내의 장소인 서울중앙지검 서문 앞 '오발탄' 식당 앞길에서, 대검찰청에서 조사를 받고 있는 노무현 전 대통령을 지지하는 의미로 촛불을 들고, '노무현 당신을 끝까지 사랑합니다'라는 문구 등이 기재된 피켓을 든 채 '노무현'이름을 연호하고, 자유 발언 및 노래제창을 하는 등의 방법으로 집회개최	벌금 20만원	2010-07-16	서울중앙지법2010고단475
	법원판결 비판	전교조 조합원 남 모씨 등은, 2014. 6. 27. 강릉 지방법원 강릉지원 현관 앞에서 “전교조 법외 노조 판결 부당성'을 주장하는 기자회견을 개최하여 「① 박근혜 정권은 법외노조 조치를 즉각 철회하라, ② 국회는 교원노조법을 즉시 개정하라, ③ 친일, 극우, 표절 김명수 교육부 장관 지명을 즉각 철회하라, ④ 세월호 참사의 올바른 해결을 위한 특별법을 즉시 제정하라.」 등의 4가지의 요구사항을 선창함	벌금 50만원	2015-02-12	춘천지방법원강릉지원2015고정23
	대검찰청 정책 비판	환경운동가 박모씨는, 2015.4.28. 대법원청사의 경계지점으로부터 100미터 이내에 위치한 대검찰청 정문 앞에서 전단지 공안몰이 중단 등의 내용으로 만든 피켓 2개를 들고 대검찰청을 규탄하는 기자회견을 개최하면서 '멍멍'이라고 3회에 걸쳐 구호제창을 함.	징역 1년 집행유예 2년	2015-12-22	대구지방법원2015고단1834,2712(병합)
	법원구속재판 비판	평택미군기지확장저지 범국민대책위원회(약칭, 평택범대위) 공동집행위원장 김 모씨 등은, 2006. 11. 3. 평택시 동삭동에 있는 수원지방법원 평택지원 법정동 출입문 앞에서 미군기지 이전 반대 단체회원 등 50여명과 함께 구속재판부를 비판하는 기자회견에 참가함	벌금 30만원	2008-10-02	수원지방법원평택지원2008고단327
국회의사당 경계로부터 100미터 내 집회금지	국회	대학생 정모씨는,'한미FTA저지 범국민운동본북'가 주최하는 여의도동 산업은행 앞의 '한미 FTA비준 저지' 집회에 참가하고 2011,10.28. 국회의사당 북문 앞에서 구호를 외치고 경찰관들과 몸싸움 등을 벌임	벌금 50만원	2013-02-21	서울중앙지법2012고단6620
	국회	정모 씨는, 2012. 8. 11. 서울 영등포구 여의도동 산업은행 앞 인도에서 민노총이 개최한 ‘쌍용차 해결과 8월 총파업 승리를 위한 전국노동자대회’에 참가하여, 국회 쪽으로 행진을 하여, 약 3,000여명의 집회참가자들과 함께 국회의사당 청사의 경계지점으로부터 100미터 이내의 장소인 국회 북문 앞 울타리에서 국회의사당 진입을 시도함.	벌금 20만원	2013-06-26	서울남부지법2013고단982
	국회	참여연대 사무처장 이 모씨는, 2011.11.3.서울 영등포구 여의도동 산업은행 앞 인도에서 '한미FTA저지범국민운동본부'가 주최한 '한미FTA 비준 저지'집회에 참석하였고, 당초 신고되어 있지 아니한 행진을 하여 여의도공원 문화마당을 가로질러 여의대로를 따라 마포대교 남단으로 행진하고, 국회청사의 경계지점으로부터 30~40미터 이내의 거리에 있는 국회 북문 앞에서부터 동문 앞까지의 우측 고수부지에서 한미FTA반대 등의 구호를 외치고 국회진출을 시도함	벌금 250만원	2013-08-22	서울중앙지법2012고정3207(병합)
	국회	오 모씨는, 2011.11.3. 서울 영등포구 여의도동에 있는 한국산업은행 앞에서 개최된 ‘한미FTA 저지 캠페인 및 범국민대회’에 참가하여 국회의사당의 경계지점으로부터 50미터 이내의 거리에 있는 장소인 국회의사당 북문 앞에서부터 국회의사당 동문 부근까지 ‘한미FTA 저지’라고 기재된 전단을 상의에 붙이고, ‘주권포기 퍼주기 협상 한미FTA 폐기하라’는 현수막을 들고 윤중로와 한강 둔치 길을 점거한 채 행진함	벌금 30만원	2013-11-06	서울남부지법2013고단1441
국무총리공관 인근 100미터 내 집회금지	대통령인수위	금속노조 쌍용차지부 조직실장 양모씨는, 2013. 2. 5. 쌍용차 문제해결을 위한 전국범국민대책위가 국무총리 공관으로부터 100m 이내의 장소에 위치한 한국금융연수원 앞에서 쌍용차 국정조사 촉구 인수위 집중투쟁'에 참가함. 종로경찰서장은 2013.2.6. 쌍차범대위가 집회신고를 한 것에 대해 이미 11조에 근거해 금지통고하였으나 집회를 개최한 것	벌금 30만원	2013-10-25	서울중앙지법2013고정4704
	대통령인수위	전교조 조합원 조 모씨는 쌍차범대위가 2013.2.6. 국무총리공관 100m 이내에 있는 금융연수원 앞에서 개최한‘대선때 약속한 국정조사 실시를 의한 결의대회’에 참석함	벌금 30만원	2014-01-16	서울중앙지법2013고정6078
외교기관 인근 100미터 내 집회금지	프랑스정부	전국금속노조 KEC지회 조합원 차 모씨는, 2010.11.18 서울 서대문구 합동 30에 있는 주한 프랑스대사관 청사의 경계 지점으로부터 70미터 정도 떨어진 충정로 3가에 있는 대우디오빌빌딩 앞 인도상에서 개최된 전국금속노조 주최 집회에 참가하여 "발레오 공조사태 프랑스 정부가 해결하라"등의 구호를 외치는 등 주한 프랑스대사관 청사의 경계지점 100미터 이내에서 개최된 집회에 참가	벌금 150만원	2011-10-25	서울남부지법2011고정2234-1(분리)

형사처벌 사례(1심 판결)

최근 수사사례

아직 형사처벌받지는 않았으나, 최근 집시법 제11조의 집회 금지 장소에서의 집회개최를 이유로 입건되어 수사받고 있는 사례도 있음

행사 제목	개최일	적용법조	혐의 사실	수사기관
세월호특별법개정안 처리촉구 기자회견	2016년 3월8일	집시법제11조 1호 국회의사당 경계지점으로부터 100미터 인근 집회금지	이태호 참여연대 정책위원장은 세월호 특별법 개정안 처리를 촉구하는 내용의 국회 앞 기자회견에 참가	영등포경찰서
지방자치단체 사회보장사업 정비방안 철회촉구 기자회견	2015년 11월11일	집시법제11조 3호 국무총리공관 인근 100미터 내 집회금지	참여연대 김남희 복지노동팀장은 국무총리가 위원장인 사회보장위원회가 지방자치단체의 사회보장사업을 일방적으로 축소시키겠다는 정비방안을 발표한 데 대해 그 철회를 촉구하는 총리공관 앞 기자회견에 참석	종로경찰서

아래 두 사례는 기자들을 대상으로 한 기자회견을 진행하다 구호를 외쳤다는 이유로 집회로 간주되어 금지장소에서 집회를 개최했다는 이유로 수사받고 있는 경우임

분석 및 시사점

1) 집시법 제11조 집회금지장소 규정이 광범위한 규제라는 점이 드러남.

각급 법원 앞 100m 이내에서 집회를 했다는 이유로 처벌된 9건 중 5건은 법원이 아니라 검찰청을 상대로 한 사건이었음.

항의대상이 국무총리가 아니라 인근에 위치한 대통령 인수위원회를 상대로 한 것이었음에도 총리공관 인근 100m 이내 집회라는 이유로 처벌받은 사안도 있음.

강릉지방법원 앞 집회의 경우는 강릉지방법원에서 구체적으로 진행 중인 사건과 무관한 것으로, 대법원의 전교조 법외노조 판결에 대한 항의 등 여러 시국사안들을 내용으로 한 것으로, 그 내용 자체가 강릉지방법원의 재판의 공정성을 해할 우려가 있다고 보기 어려운 사안이었음.

이는 각 조항들이 보호하려고 하는 기관의 기능과 안녕과 무관한 집회까지도 금지되고 나아가 형사처벌까지 됨으로써, 위 조항들이 필요 이상의 과잉한 규제를 가하고 있음을 드러내줌

경찰의 최근 2건의 수사사례에서 보여주듯 평화로운 집회는 최대한 보장하여야 하고 법익의 충돌이 있을 경우에 한하여 제한할 수 있어야 함에도 집회의 형식, 내용 및 규모 등 그 어느 것도 고려하지 않고 기계적으로 이 조항을 적용하고 있음. 주로 언론보도를 목적으로 기자들을 주대상으로 하는 기자회견조차도 구호를 외쳤다는 이유로 집회로 보고, 어떤 물리적 위협도 통행 방해도 없음에도 무조건 금지장소 집회 금지 조항을 적용한 것은 집회의 자유를 형해화하는 것임.

2) 법원의 합헌적 법률해석, 적용이 잘 이루어지지 않고 있음.

지난 3월 30일, 서울중앙지방법원에서는 집시법 제11조 제1호를 합헌적으로 축소해석할 수 있다는 취지를 밝히는 판결이 내려진 바 있음(서울중앙지방법원 2015가단5161196 손해배상). 형사재판은 아니었으나, 검찰청을 상대로 한 집회가 법원 앞 집회를 금지하는 규정에 의해 금지되어서는 안 된다는 취지였음.

그러나 여러 건의 형사처벌 사례가 보여주듯이 실제로 항의의 대상이 우연히 집회금지구역에 위치하거나 보호법익에 대한 침해를 가져올 우려가 거의 없는 경우까지 법원은 집시법 제11조를 적용하여 형사처벌하고 있음. 비록 그 형량이 벌금형인 경우가 다수이지만, 형사제재는 국가가 가하는 가장 강력한 제재라는 점에서 집회의 자유에 대해 가해지는 효과는 강력함

결국 근본적으로는 위 조항들에 대한 위헌선언 혹은 개정입법을 통한 해결이 필요하다는 것을 보여줌.

결론

“집회는 집회 상대방이 보고 들을 수 있는 곳에서”

헌법 제21조에서 보장하는 집회의 자유는 집회의 시간, 장소, 방법과 목적을 스스로 결정할 권리를 보장하는 것임. 집회의 자유에 의하여 구체적으로 보호되는 주요행위는 집회의 준비 및 조직, 지휘, 참가, 집회장소․시간의 선택 등임.

집회의 자유는 직접적이고 명백한 위험이 임박한 때가 아닌 한 평화로운 집회는 어떤 경우에도 보장되어야 함. 그럼에도 “자유로운 출입과 원활한 업무의 보장 그리고 신체적 안전”을 해치는 행위 등 예외적인 경우에 한하지 않고 절대적 집회 금지구역을 설정한 것은 가장 효과적으로 집회의 목적의 달성을 위해 장소까지 개최자가 결정할 수 있어야 한다는 집회의 자유의 본질적 내용에 대한 침해임

헌법재판소는 “집회장소가 바로 집회의 목적과 효과에 대하여 중요한 의미를 가지기 때문에, 누구나 ‘어떤 장소에서’ 자신이 계획한 집회를 할 것인가를 원칙적으로 자유롭게 결정할 수 있어야만 집회의 자유가 비로소 효과적으로 보장”되는 것이라고 확인한 바 있음.

헌재의 결정대로라면, 특정장소 인근에서 어떤 예외도 없이 집회를 전면 금지하는 것은 위헌의 소지가 큼. 특히 집시법 제11조에서 금지장소로 지정한 곳들은 국회의사당, 청와대, 국무총리 공관 등 국민들이 의견표출을 하거나 필요에 따라 항의, 지지 등을 표하는 직접적 대상임. 그렇다면 이들 장소들이 집회의 대상이 되는 일이 빈번한 것은 당연한데, 전면적 금지구역으로 지정한다면, 실질적으로 집회의 대상을 집회와 강제로 분리시키는 결과가 되며, 이는 집회의 목적을 실질적으로 달성하지 못하게 하는 것임

외국의 외교기관 역시 절대적 금지구역으로 두는 것은 위헌이라는 헌재의 결정에 따라 현행으로 원칙적 금지, 예외적 허용으로 개정됨. 하지만 위헌결정의 취지를 살리지 못하고 이전과 거의 다름없이 경찰은 금지통고의 근거로 삼고 있음.

집회의 목적․내용과 집회의 장소는 일반적으로 밀접한 내적인 연관관계에 있기 때문에, 집회의 장소에 대한 선택이 집회의 성과를 결정짓는 경우가 많음. 따라서 누구나 ‘어떤 장소에서’ 자신이 계획한 집회를 할 것인가를 원칙적으로 자유롭게 결정할 수 있어야만 집회가 자유가 비로소 효과적으로 보장될 수 있음.

따라서 집시법 제11조에서 절대적 집회금지구역은 폐지되어야 할 것임. □

참여연대 이슈리포트

<집시법 11조(집회금지장소) 적용 현황 보고서>

발행일  2016. 06. 20

발행처  참여연대 집회시위의 자유확보 사업단(단장 : 한상희 교수)

담  당  이지은 간사 02-723-0666 pil@pspd.org

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