참여사회포럼: 대화

낱낱해부 대한민국 금고 꼼꼼탐색 대한민국 재정

일시 | 2011년 4월 29일(금) 오후 3시

장소 | 참여연대 중회의실

주최 | 참여연대 부설 참여사회연구소

프로그램

참여사회연구소 참여사회포럼:대화

낱낱해부

대한민국 금고 꼼꼼탐색

대한민국 재정

사회	장은주 영산대 법과대학 교수(『시민과 세계』편집주간)

발표	오건호 사회공공연구소 연구실장

지정토론	황성현 인천대 경제학과 교수

종합토론

	진보의 눈으로 국가재정 들여다보기 : 복지재정과 대안재정전략을 중심으로
	오건호 / 사회공공연구소 연구실장

근래 우리나라에서 부자감세, 4대강 사업, 국가채무 등으로 국가재정에 대한 관심이 높다. 작년 말 국회 날치기 사태는 국민들을 더욱 재정에 주목하게 만들었고, 최근 보편 복지에 대한 논의도 자연스럽게 재원방안을 쟁점으로 불러오고 있다. 지금까지 주변에 머물러왔던 국가재정 의제가 2012년 대선이 다가올수록 더욱 정치의 한가운데로 옮겨 갈 것으로 보인다. 아마도 다음 대선에서는 대한민국 역사상 처음으로 재정 의제가 선거의 핵심 쟁점으로 등장할 것이다. 과연 보수진영은 어떠한 재정전략을 가지고 있고, 진보진영은 어떻게 대응해야할까? 이명박정부 재정정책의 문제점을 정리하고 향후 진보세력이 지닐 대안재정전략을 복지재정을 중심으로 살펴보고, 이와 관련된 몇 가지 토론 주제를 제안하겠다.

1. 2011년 MB 재정전략회의: ‘재정건전성’을 핵심과제로 삼다!

지난주 23일 이명박정부가 ‘2011년도 재정전략회의’를 개최했다. 재정전략회의는 2006년 국가재정법 제정으로 정부의 예산 편성에 ‘전략’ 개념이 도입됨에 따라 이에 조응해 정부가 마련하는 회의이다. 이 회의는 대통령이 주재하고 모든 장관들이 모여 국가재정 의제를 논의하는 자리로서, 우리나라 예산편성체계에서 가장 중요한 단계라고 해도 과언이 아니다.

정부는 재정전략회의에서 내년, 그리고 향후 5년 중기재정운용의 기본 골격을 사실상 결정한다. 여기서 분야별, 부처별 지출 규모, 그리고 핵심 국정과제에 대한 재정방안이 정해지면, 각 부처는 재정전략회의에서 정해진 재정 배분액에 맞추어 예산을 편성한다. 이후 후속 과정에선 배정된 지출 한도를 기준으로 사실상 부처 내부에서 세부 항목을 조정하는 일만 남게 된다.

아직까지 재정전략회의는 그 중요성에 비해 큰 관심을 받고 있지 못하다. 언론과 시민단체가 새로운 국가재정법 체계에 익숙하지 않은 탓도 있고, 정부의 예산 편성 기조가 과거와 엇비슷해 국가재정운용에서 ‘전략’의 의미가 크게 드러나지 않는 것도 이유이다.

그럼에도 현재 우리나라 재정운영에서 2007년부터 하향식(Top-down) 방식의 전략적 예산편성이 도입되어 있기에, 앞으로 재정전략회의의 역할은 갈수록 커질 것이다. 특히 이전 정권과 성격이 다른 세력이 집권할 경우, 기존 예산편성을 획기적으로 바꾸기 위해서는 재정전략회의가 중요한 역할을 수행할 것이다.

올해 재정전략회의가 내세운 핵심 과제는 “지속가능한 재정”이다. 이는 작년 재정전략회의가 설정했던 “지속가능한 재정건전성”가 사실상 동일하다. 작년과 거의 유사한 방향으로 올해 재정전략회의가 진행되었음을 알 수 있다.

지금까지 개최되었던 재정전략회의 핵심 과제들을 보면 정부의 국정운영 흐름의 변화를 엿볼 수 있다. 이명박정부가 집권 초반 재정전략회의에서 내세운 핵심 과제는 “선진일류국가 건설”(2008), “경제 재도약과 미래 대비”(2009) 등 일반적인 국가 목표였다. 그러나 2010년부터는 “지속가능한 재정건전성(2010)”, “지속가능한 재정(2011)” 등 재정건전성 문제를 핵심 국정과제로 삼고 있다. 이는 우리나라 국가재정이 미래 국정 영역을 확장하는 적극적 역할을 담당하기 보다는 ‘재정건전성’이라는 관리적 목표에 묶여 있다는 점을, 결국 현재의 재정구조의 문제점이 이후에도 반복될 수 밖에 없다는 점을 시사한다. 이에 발표문은 우리나라 국가재정운용에서 재정전략회의가 지니는 중요성을 살펴보고, 이명박정부의 2011년 재정전략회의 내용을 평가한 후, 진보적 입장에서 대안재정전략의 방향을 모색할 것이다.

2. 우리나라 재정운용의 새로운 특징: 전략적 재정 배분

1948년 대한민국 정부가 출범했다. 국가재정을 편성하고 심의해야 하는데 당시 나라꼴이 제대로 갖춰진 것은 아니었다. 급한 대로 식민지 시대의 재정법을 본떠 사용했다. 한국에서 국가재정을 다루는 법이 비로소 정비된 것은 ‘예산회계법’이 제정된 1961년의 일이다. 30년 후인 1991년에는 ‘기금관리기본법’도 만들어졌다. 비로소 국가재정의 두 기둥인 예산과 기금을 다루는 법제가 자리를 잡은 것이다. 이후 예산과 기금 모두 국가재정이므로 하나의 법체계로 통합되어야 한다는 요구가 생겨났다. 이에 2006년 반세기 동안 재정 관련법으로 역할을 담당했던 예산회계법과 그 친구 기금관리기본법이 폐지되고, 대신 이 두 법을 통합해 ‘국가재정법’이 제정됐다.

국가재정법 제정을 계기로 한국의 재정 구조에 일대 전환이 이루어졌다. 국가재정법은 예산과 기금을 통합하는 형식적 변화를 넘어 국가재정운용의 틀을 근본적으로 새로 짜는 내용을 담고 있다. 국가재정에 ‘전략’이 등장한 것이다.
현재 정부의 국가재정 편성에서 가장 중요한 작업이 ‘전략적 재정 배분’과 ‘중기재정운용계획’이다. 전략적 재정 배분은 정부가 자신의 국정전략에 의거해 분야별(복지, 교육, SOC, 국방 등 16개 분야) 지출 규모를 정하는 일이다. 예를 들어 다음해 정부총지출 규모, 복지 분야 지출 비중, 보건복지가족부 예산 한도를 설정하는 것이다. 이러한 전략적 재정 배분을 5년 기간으로 설정하면 중기재정운용계획이 된다.

정부는 매년 10월 1일 예산안과 관련된 두 개의 문서를 국회에 제출한다. 하나는 <다음해 예산·기금안>이고 다른 하나는 <5년 재정운용계획안>이다. 전자가 단년도 전략적 재정 배분안이고 후자는 이를 5년간 적용한 계획안이다. 이에 ‘전략적 재정배분’과 ‘중기재정운용계획’에 대해서 살펴보자(엄밀히 예산은 기금을 제외한 지출이나, 전체 재정을 예산이라고 불러왔던 관례에 따라 ‘재정편성’, ‘예산편성’ 등과 같이 재정과 예산을 혼용해서 사용하겠다).

1) 전략적 재정 배분: 분야별 예산 편성

2006년까지 우리나라 예산편성은 각 부처가 구체적인 예산항목을 수립하여 예산당국에 제출하면 예산당국이 전체 세입규모 수준에서 이를 조정하는 방식으로 진행되었다. 각 부처 세부사업들을 모은 것이 사실상 다음해 정부예산안의 기본 골격을 이루었다. 이러한 예산편성을 상향식(Bottom-up) 혹은 ‘부처요구·중앙편성방식’이라고 부른다. 나름 합리적으로 보이지만, 올해 지출체계가 다음해에 그대로 반복된다는 한계를 지닌다. 재정에 ‘국정전략’이 개입하기 어려운 예산편성체계다.
정부가 국정운영자로서 국정전략을 재정에 반영하기 위해서는 이에 걸맞는 예산편성시스템이 필요하다. 과거처럼 수천개의 세부사업들을 아래로부터 모아 정부 지출체계를 짜는 것이 아니라, 거꾸로 위로부터 전략적으로 분야별 지출규모를 정하고 이 범위 내에서 세부사업들을 조정해 나가야 한다. 이러한 전략적 예산편성을 하향식(Top-down) 혹은 ‘총액배분·자율편성방식’이라고 부른다.

이제 새로운 국가재정운용체계에서 개별사업들은 부처별, 회계별(일반회계, 특별회계, 기금) 틀을 넘어 특정 ‘분야’에 속하게 된다. 현재 중앙정부의 3천여개의 단위사업들은 일반공공행정, 국방, 교육, 사회복지 등 16개 분야로 구분되어 ‘헤쳐 모인다’. 예를 들어 8번 사회복지 분야는 보건복지가족부 일반회계에 속하는 재원으로 하는 기초생활보장부문, 노동부에서 관리하는 고용보험기금 노동부문, 국토해양부의 국민주택기금 주택부문사업 등 총 9개의 부문사업으로 구성된다.  이러한 분야별 편성프로그램을 토대로 정부는 자신의 국정운용 전략을 하향 방식으로 재정분야에 반영할 수 있게 되었고, 이것의 기본 내용을 논의하는 자리가 바로 재정전략회의이다.

2) 중기재정운용계획: 단년도 예산편성 넘는 재정전략

오랫동안 한국의 국가재정 운용은 단년도 방식에 토대를 두어 왔다. 이 틀에서는 정부의 예산 편성이 다음해 예산증가율 혹은 경제성장률이 기술적으로 반영되는 ‘전년 답습식’으로 이루어졌다. 만약 내년 정부수입이 5% 증가하면 각 부처 사업이 그만큼 늘어나는 방식이다.

무엇보다도 단년도 재정운용은 시장경제의 경기순환과 동행하는 문제를 안고 있었다. 중기재정운용계획은 중기 평균 경제성장률을 기준으로 놓고 단년도 재정 지출을 탄력적으로 수행하려 한다. 보통 이것을 재정의 ‘자동안정화’ 효과라고 부른다. 독일, 영국, 캐나다, 스웨덴 등 외국들은 대부분 중기 재정운용계획을 수립하고 이것을 단년도 예산 수립의 토대로 삼고 있다.

국내에서도 단년도 재정운용 방식을 넘어서야 한다는 목소리가 있었고, 실제 중기재정운용이라는 개념도 존재했다. 1982년에 정부의 경제운영 전략과 예산 편성의 연계성을 높이기 위하여 ‘중기재정계획제도’가 예산회계법에 명시되었다. 하지만 이 조항은 임의규정에 불과했고, 실질적으로 중기재정운용계획도 마련되지 않았다. 매번 새 정부가 출범할 때마다 집권 첫해 국가운용 전략을 밝히는 취지에서 중기재정운용 방향이 제시되었으나, 내용도 개략적인 수준이고 연도별 예산 편성과 연계된 것도 아니어서 ‘국정 전략 홍보용’일 뿐이었다.
마침내 노무현 정부 출범 직후 국가재정 체계에 대한 근본적인 재검토가 이루어졌다. 노무현 대통령은 자신의 국정 포부를 재정에 담고 싶었다. 이에 2004년부터 자발적으로 매년 중기 국가재정 운용계획을 짜기 시작했고, 2006년에 국가재정법을 제정하면서 이것을 의무화했다. 이제 전략적인 중기재정 배분계획이 명시되고, 실제 단년 예산안 수립에도 기준이 되는 중기재정운용 체계가 마련된 것이다. 앞서 강조했듯이 전략적 재정 배분과 중기재정운용계획을 사실상 정하는 곳이 재정전략회의다.

한국 현대사에 경제개발5개년계획이라는 것이 있었다. 1962년 시작되어 5년 단위로 운용되다 1997년 종료된 정부의 중기경제정책계획이다. 민간 자본이 미약한 시기라 정부가 핵심 산업주체 역할을 했던 셈이다. 하지만 이제 한국의 경제정책에서 민간독점자본이 주도적 지위를 차지하고 있다. 국가는 ‘비즈니스 프렌들리’라는 명찰을 달고 그 옆을 보좌한다. 경기도 파주에 있는 ‘LCD단지’에서 반도체 투자를 결정하는 주체는 LG자본이고, 정부가 하는 역할은 재정을 들여 공장 앞 도로를 만들어주는 것이다. 과거에 정부가 경제개발5개년계획을 통해 산업발전을 주도했다면, 이제는 민간자본의 경제활동을 지원하는 중기재정운용계획으로 자리를 비켜 선 셈이다.

<표 1> 국가재정 운용계획의 변화
	단년도 예산제도	형식적 중기재정계획	국가재정운용계획
기간	1948~2006년	1982~2006년	2007년 이후
목적	연도별 균형예산	재정운용 방향 제시	전략적 재정 배분 실행
실효성	당해연도 국한	재정운용 기초 자료	중기 재정 배분 토대
경기조정 효과	경기 동행	경기 동행	경기 자동조정
법적 근거	의무	임의	의무

3. MB 재정운용전략: 부자감세로 자초한 재정건전성 프레임에 갇히다!

한국의 국가재정에서 전략적 재정배분이 도입된 것은 획기적인 일이다. 국가재정이 ‘국정운용 전략’을 담을 수 있고, 경기 동행적 재정 지출의 한계도 보완할 수 있게 됐다. 하지만 새로운 시스템의 도입이 반드시 긍정적인 효과를 보장하는 것은 아니다. 어느 때보다 재정전략을 정부의 성격이 중요하다. 어떤 정부가 재정 전략을 수립하느냐에 따라 재정의 정치적 성격이 달라지기 때문이다.

한국 국가재정의 핵심 문제는 직접세 수입이 낮고, 사회복지 분야 지출이 낮다는 점이다. 따라서 재정전략을 마련할 때, 직접세율을 상향하고 사회복지 지출을 늘리는 전략적 배분이 필요하다. 그런데 만약 이러한 선택이 ‘전략적’으로 거부될 때 한국의 재정운용 구조는 기존 틀에 더욱 갇히게 된다. 이명박정부 아래서 우리나라 국가재정이 지금 이러한 감옥에 갇혀 있다.

이전에도 재정전략회의 논의 결과가 제대로 공개되지 않았듯이, 2011년 재정전략회의 내용도 구체적으로 알려지지 않은 상태다. 단지 4쪽 분량의 보도참고자료만 존재한다. 하지만 작년과 거의 유사하게 올해 재정전략회의 핵심과제가 설정됐다는 점에서 올해 재정전략회의 결과도 작년에 발표된 “2010~2014년 국가재정운용계획”의 내용과 비슷할 것으로 예상된다. 이에 정부가 발표한 “2011년 보도참고자료”와 작년도 발간된 “2010~2014년 국가재정운용계획”을 토대로 이명박정부의 재정전략을 평가해 보자.

1) 2011년 재정전략회의 총평: 재정건전성 원인 진단 오류 및 복지에 대한 시대착오적 인식

일반적으로 재정전략을 설정할 경우, 정부가 추진할 핵심 과제가 명시되고, 중요한 범주로 재정수지, 세입전략, 지출전략 등 세가지가 다루어진다. 앞서 지적했듯이, 올해 재정전략회의의 핵심 과제는 “지속가능한 재정”이다.

올해 재정전략회의에서 논의된 주요 내용들을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 재정건전성을 확보하기 위해 재재정수입 증가율 대비 재정지출 증가율을 2~3% 낮게 유지하는 재정준칙을 준수한다. 즉 재정적자 축소가 최고의 목표이다. 둘째, 세입 분야에선, 탈루소득 과세, 불합리한 비과세감면 정비 등 세입기반 확충을 위해 노력한다. 즉 부자감세는 유지하고 재원확충을 위한 증세 조치는 언급되지 않았다. 셋째, 지출 분야에선, 무상복지 등 재정포퓰리즘에 선제적으로 대응한다. 즉 무상복지와 같은 무분별한 지출증가를 억제한다.

올해 재정전략회의 내용들은 작년과 동일하게 심각한 문제를 지니고 있다. 첫째, 재정건전성의 원인에 대한 진단이 부재한 체, 해법을 ‘지출 분야’로 돌리고 있다. 그런데 우리나라에서 재정건전성이 제기되는 배경에는 지출 과잉보다는 세수 과소가 근본적 원인이다. 2011년 우리나라 국가재정 규모는 GDP 28%로 OECD 평균 43.6%에 턱없이 작다는 사실을 이것을 증명한다. 2008년 기준 세금과 사회보험료를 포함한 우리나라 국민부담률은 2008년 GDP 25.8%로서 OECD 평균은 34.8%에 비해 9%만큼 재정수입이 작다.

- 출처: OECD(2010), Economic Outlook no.88.

따라서 우리나라에서 중장기 재정건전성을 확보하려면 지출 통제를 강요하는 사후적 대응보다는 세입을 늘리는 것이 정공법이고, 우리나라 국가재정 규모를 국제적 수준으로 올리는 길이기도 하다. 그런데도 이명박정부는 2008년 부자감세로 매년 20조원의 세수 감소를 유발해 놓고, 이 과오를 ‘재정건전성’을 명분으로 재정지출 통제를 통해 수습하고자 하고 있다.

둘째, 이명박정부는 여전히 복지 지출에 대한 시대착오적 인식을 지니고 있다. 어떻게 최근 부상하는 무상복지 민심이 재정포퓰리즘이란 말인가? 현재 우리나라 복지지출은 2011년 약 GDP 9%로 OECD 평균 19%에 비해 절반도 안된다. 국민들의 복지 확대 요구는 자연스러운 시대적 흐름이며, 국가가 이를 현실화하기 위해 재정방안 마련에 나서는 것은 당연한 의무이다.

이에 최근 정치권과 시민사회에서 보편복지에 조응하는 재정확충방안 논의를 벌이는 것은 매우 긍정적인 일이다. 정부가 이러한 노력을 재정 포퓰리즘으로 규정하는 것은 시대착오적 인 인식이다. 이명박정부는 최근 정치권에 논의되는 ‘지출구조개혁과 증세 논의’를 적극적으로 수용하고, 사회양극화를 완화하도록 획기적인 복지 확대 프로그램을 마련해 나가야 한다.

2) 재정전략 목표: ‘복지 확충 프레임’에 맞서는 이명박정부의 ‘재정건전성’ 프레임

이명박 정부는 작년부터 재정전략의 핵심 과제로 ‘재정건전성’을 설정하고 있다. 일반적으로 재정건전성은 중요하지만, 우리나라에서는 현재 이명박정부가 재정건전성 의제를 최근 부상하는 ‘복지 민심’에 맞서는 대항 의제로 삼고 있다는 점에 유의해야 한다. 이번 재정전략회의에서 ‘무상복지를 재정포퓰리즘’으로 규정한 것도 동일한 맥락에 서 있다.

우리나라는 2009년 43.2조원(GDP 4.1%)의 재정적자를 기록했다. 금융위기 대응과정에서 초래된 결과라고는 하나, 재정균형을 철칙으로 삼아왔던 대한민국에서 심상치 않은 일이다. 이에 이명박정부는 2010년 정부총지출을 2009년 최종지출에 비해 대폭 줄였고, 2011년부터는 지출증가율을 수입증가율보다 매년 2~3% 포인트씩 낮게 설정하는 재정준칙을 적용하고 있다. 이를 통해 정부는 작년 30조원의 재정적자를 올해 25조원으로 낮추고, 2013년에 재정적자를 6조원, GDP 대비 0.5% 수준으로 관리하는 ‘재정 균형’ 청사진을 가지고 있다.

이명박정부가 이처럼 강력한 재정준칙을 적용하는 이유는 2012년 대통령 선거와 무관치 않다. 앞으로 결정적 변수가 생기지 않는다면, ‘재정균형’ 성과를 담은 2013년 예산안은 2012년 가을, 즉 차기 대통령선거의 한복판에 등장할 것이다. 이명박정부는 집권 초기에 발생했던 금융위기로 대부분의 나라들이 재정위기에서 벗어나지 못했음에도, 한국은 자신의 임기 5년을 거치면서 재정균형을 달성했다며 자랑할 것이다. 이는 내년 대선에서 야권에서 제기할 ‘복지지출 확대’를 ‘재전건전성’ 프레임으로 맞서면서 자신이 거둔 ‘재정균형’을 치적으로 내세우겠다는 계산이다.

3) 세입 분야: 부자감세 유지 및 낮은 조세부담률 방치

올해 우리나라는 25조원의 재정적자를 예상한다. 강력한 재정지출 통제가 진행되고 있고 복지지출이 외국에 비해 턱없이 작은데도 재정적자가 발생한다. 우리나라 정부총지출이 애초 컸던 것일까? 4대강사업 등 불필요한 지출이 있지만, 총량에서 우리나라의 국가재정 규모는 외국에 비해 크게 작다. 올해 우리나라 국가재정 규모는 GDP 28.0%로 OECD 평균 43.6%에 비해 무려 15.6%포인트가 작다. 지금보다 국가재정 규모를 절반 이상 늘려야 OECD 평균에 도달할 수 있다.

우리나라에서 정부총지출 규모가 작음에도 불구하고 재정건전성 문제가 발생하는 원인은 작은 세입에 있다. 우리나라는 올해 5% 내외의 실질경제성장을 기대하고 있다. 성장률로만 보면 금융위기에서 거의 벗어났고, 경제성장률과 연동되어 재정 수입도 확대될 것이다. 게다가 재정지출까지 강력히 통제되고 있다. 그런데도 올해도 여전히 재정적자가 발생하는 이유는 2008년 부자감세 때문이다. 이명박정부가 강행한 부자감세에 따라 매년 20조원 이상의 세수 감소가 항구적으로 발생한다. 부자감세만 원상회복하면 올해 재정적자는 거의 해소된다는 이야기다.

<표 2> 2008년 세제개편안 세수 감소 효과 (단위: 조 원)
	2008년	2009년	2010년	2011년	2012년	합계
전년 대비방식	5.5	10.5	13.3	3.8	0.4	33.5
기준년 대비방식	5.5	12.4	23.2	24.6	24.4	90.2
- 출처: 이영환․신영임(2009), <2008년 이후 세제개편의 세수효과>, 국회예산정책처. - 2010년 시행 예정이었던 소득세율 최고구간 인하(35%->33%), 법인세율 상위구간 인하(22%->20%)는 2012년으로 유예. 유예된 감세금액은 연 3.7조원 예상(소득세 0.5조원, 법인세 3.2조원).

2008년 부자감세는 계속 대한민국 재정을 괴롭히는 요소이다. 노무현정부 마지막 해인 2007년에 21.0%로 올라갔던 조세부담율은 올해 19.3%로 낮아졌고, 이명박정부의 2010-14년 중기재정운용계획에도 여전히 19%대에 머물러 있다. 우리나라 국가재정은 세입 분야에서 심각한 결손을 지닌 체 방치되고 있다.

4) 지출 분야: 강력한 지출 통제

아래 <표 3>에서 보듯이, 올해 정부총수입은 작년에 비해 8.1%가 증가한 314.4조원이다. 이렇게 총수입이 크게 증가하는 이유는 올해 국세 수입을 좌우하는 경제성장률이 5%로 높기 때문이다(명목 경제성장률은 7.6% 가정). 반면 정부총지출은 작년 292.8조원에서 올해 309.1조원으로 5.5% 증가한다. 재정수입 증가율에 비해 지출 증가율이 2.6% 포인트 낮다.

<표 3> 2011년 예산 총량 개요 (단위: 조원, %)
	2010	2011	증감 (%)
실질 경제성장률	5.8%	5%
총수입	290.8	314.4	23.6 (8.1)
총지출	292.8	309.1	16.2 (5.5)
관리대상수지	△30.1	△25.0	5.1
국가채무 (GDP %)	407.2 (36.1)	435.5 (35.1)	28.3
- 출처: 기획재정부, “2011년 예산 국회 확정 주요 내용” (2010. 12. 8).

올해 정부총지출 증가율 5.5%는 무엇을 의미하는가? <표 4>에서 보듯이, 정부 재정사업은 크게 법령에 따라 정해지는 의무지출 몫과 정부 정책의지가 반영되는 재량지출 몫이 각각 절반씩 차지한다. 이 중 올해 의무지출은 주로 제도 성숙에 따른 복지 지출과 내국세 확대에 따른 지방재정 교부금의 증가로 약 9% 늘어난다. 반면 재량지출 증가율은 3%에 머물고 인건비 부분을 제외하면 2.5%에 불과하다. 올해 물가상승률 3%를 감안하면 재량지출은 실질적 금액에선 삭감되는 셈이다. 이명박정부 중기재정운용계획안에 따르면 재량지출 증가율은 더욱 낮아져 2013년 0.5%, 2014년 0.7%이다. 재량지출 사업들은 이 기간 물가상승률(2~3%)도 반영하지 못하고 사실상 동결된다. 강력한 재정지출 통제가 행해지는 것이다.

<표 4> 2011년 총지출 증가 구분 (단위: 조원, %)
	2010년	2011년	증가
의무지출	132.9	144.9	12.0 (9.0)
재량지출	159.9	164.7	4.8 (3.0)
인건비	24.1	25.5	1.4 (5.5)
나머지 지출	135.8	139.2	3.4 (2.5)
	292.8	309.6	16.8 (5.7)
- 출처: 김호성, “2011년도 세출예산안 분석” [2011년도 예산안 토론회] 국회예산정책처. (2010. 11. 4) 50쪽.

2011년 재정전략회의 결과를 보면, 향후 지출증가를 억제하기 위해 의무지출의 경우 PAYGO 원칙을 적용하겠다고 선언했다. PAYGO(Pay-as-You-Go)는 재정수요를 정할 때 세입 충당 정도와 연동하는 원칙이다. 이는 앞으로 복지관련 법령이 정해질 때 재정방안이 마련되지 않으면 실행하기 어렵다는 것이며, 나아가 이미 정해진 의무지출의 경우에도 재원방안이 미흡할 경우 통제하겠다는 것으로 해석된다.

4. 진보적 대안재정전략 모색

정부가 ‘재정 전략’을 가지고 국가를 운영하듯, 진보세력도 사회구성원들에게 비전을 제시하는 전략을 마련해야 한다. 지금까지 국가재정 이슈는 정부가 국회에 예산안을 제출하는 시점을 전후해서야 떠올랐고, 시민사회 역시 정기국회에 맞추어 재정 관련 활동을 벌였다. 이제는 봄에 열리는 재정전략회의부터 적극적으로 대응해야 한다. 이제 진보세력이 마련할 대안재정전략의 기본 내용을 시론적으로 논의해 보자.

1) 재정전략 핵심 과제: 복지 확대

진보운동이 제안할 수 있는 재정전략의 핵심 과제는 무엇이어야 할까? 이명박정부는 ‘재정건전성’이 핵심 과제이다. 진보적 입장에서는 이러한 ‘재정관리’ 영역보다는 ‘재정목표’를 설정하는 것이 보다 미래지향적이고 적극적이다. 예를 들어, 복지지출 확대가 핵심 과제가 될 수 있다. 이 때 목표 수준은? 워낙 우리나라 국가재정 상태가 열악한 까닭에, 달성 목표를 현행 OECD 평균 수준으로 설정해도, 정당성이나 진보성에서 큰 문제는 없을 듯하다.

현재 OECD에서 발표한 가장 최근 공공복지지출(public social expendture) 수치는 2007년 통계치다. OECD 평균은 GDP 19.3%, 한국은 7.5%이다. 성장기에 있는 한국 복지제도의 특성을 감안할 때, 2011년 복지 수치가 필요하다. 대략 올해 OECD 기준 한국의 복지재정 규모를 추정해 보면 약 9%이다. 2007년 OECD 복지지출 수치가 지금까지 변하지 않았을 것이라 가정하고 단순비교하면, 올해 한국의 복지지출 규모는 GDP 약 9%로 OECD 평균 19.3%에 비해 약 GDP 10%, 올해 경상 금액으로 120조원 이상 부족하다(2011년 경상 GDP 1240조원).

복지지출에 결정적 영향을 미치는 것이 고령화 변수이다. OECD 국가들은 전체 복지지출의 2/3를 연금과 의료에 사용한다(연금 GDP 7%, 의료 GDP 6%). 두 분야 모두 고령화와 밀접한 연관을 가지고 있다. 이에 고령화 변수를 통제해 비교할 필요가 있다. 올해 한국의 고령화율은 11.3%, 복지지출은 GDP 9%이다. 1980년 이후 고령화율 11.3%에 도달한 OECD 국가들의 평균 공공복지지출은 GDP 16.3%이었다. 고령화율을 통제하면, 우리나라는 지금보다 GDP 7.3% 포인트, 약 90조원을 더 복지분야에 지출해야 한다.

한편 진보적 입장에서 재정 전략의 목표를 사회구성원들이 체감할 수 있는 상징적인 수치로 제시할 필요가 있다. 복지재정이라는 거시적 지표를 가계운영비를 기준으로 미시적 지표로 재구성한 사회임금도 하나의 예가 될 수 있다. 필자의 추정 결과 2000년 중반 OECD 평균 사회임금 비중은 31.9%, 스웨덴은 48.5%인데 반해 한국은 7.9%에 불과했다(2010년 약 14% 추정). 따라서 한국의 사회임금을 OECD 수준인 32%로 올리자는 목표를 정하고, 매년 그 달성 수치를 평가하는 방식을 취할 수 있을 것이다.

2) 재정건전성과 세입전략: 사회복지세, 건강보험료 등 복지증세

일반적으로 재정전략에서 재정수지 관리는 중요한 과제 중 하나이다. 현재는 이 과제가 ‘재정건전성 확보’로 표현되는데, 진보적 대안재정전략에서 재정건전성 의제는 재정수입 확충전략을 통해 해소되는 게 적절할 것이다. 재정수입이 늘리는 방식으로 복지지출 확대에 따른 재정수지 균형을 맞추어 가야한다. 이에 OECD 평균 수준으로 세입을 늘리는 중기 전략이 필요하다. 앞에서 보았듯이, 2008년 우리나라 국민부담률은 GDP 25.8%로서 OECD 평균은 34.8%에 비해 9% 포인트 작다.

세입 확충을 위해서는, 과세인프라를 정비하고 소득세, 자산세 등의 직접세를 상향해 나가는 대대적인 조세개혁이 요청된다. 하지만 단기적으로는 근래 복지 민심을 반영한 세입확대방안, 즉 복지지출을 목적으로 재원을 확보하는 ‘복지증세’방안이 보다 유효할 것이다. 예를 들어, 우리나라에서 재정지출에 대한 국민들의 불신을 감안할 때, 세입과 지출을 결합하는 ‘복지증세’가 적절하다. 내가 낸 세금이 ‘4대강 사업’에 유용될 지 모른다는 우려를 불식시켜야 한다. 복지로 지출이 정해진 사회복지세, 국민건강보험 재원인 건강보험료 등이 좋은 예이다.

사회복지세는 소득세, 법인세 등 직접세와 개별소비세(구 특별소비세)에 부가될 수 있으며 세입이 모두 복지 지출에 사용되는 목적세다. 한국처럼 복지 체험이 취약해 증세 저항이 있는 곳에선 소득세보단 ‘복지와 조세’를 연계한 세목이 국민의 동의를 구하는 데 수월할 것이다.

사회보험 재정도 적극 늘려야 한다. 한국의 사회보험료 비중은 OECD 국가에 비해 상당히 낮다. 사회보험의 재정 수입 확대를 위해 노사의 보험료율을 일률적으로 상향하는 것을 적극 검토해야 한다. 보험료율이 인상되면 가입자의 부담이 늘어나지만 이를 통해 확보되는 급여가 훨씬 커 결과적으로 가입자의 급여를 확대하고 소득 재분배를 강화하는 연대 효과가 발생한다. 한국에서 사회보험료를 인상할 경우 가장 적절한 대상은 건강보험이다.

이러한 면에서 2011년 재정전략회의에서 이병박정부가 ‘건강보험료율 인상’을 논의한 것은 주목할만한 대목이다. 다음 두가지 방향에서 이 제안을 적극적으로 공론화할 필요가 있다. 첫째, 건강보험료율 인상은 ‘건강보험 재정건전화' 취지에서 병원비의 지출증가분을 따라 잡는 기술적 조정이 아니라 모든 입원 병원비를 해결하는 대대적인 인상을 위한 사회적 논의를 벌여야 한다. 사실상 본인부담금, 민간의료보험 지출분을 건강보험 재정으로 전환하자는 국민 논의이다. 둘째, 건강보험료율 인상과 함께 건강보험 재정 확충 위한 보완수단을 가능한 포함해야 한다. 고소득 피부양자의 가입자 전환, 직장가입자에게도 종합소득 적용, 정부의 국고미지급분 보전 등을 정부가 추진하고, 이것을 신뢰 기반으로 삼아 ‘건강보험료율 인상을 지렛대로 한 건강보험 하나로 재정방안' 논의를 벌여야 한다.

3) 지출전략: 복지확충 특별회계 도입

지출개혁도 중요하다. 불필요한 토목사업, 과도한 국방비를 줄이고 한국사회에 절실한 복지 지출을 확대해야 한다. 2006년 기준 한국의 국방비 지출은 GDP 대비 2.8%로 OECD 평균(GDP 1.4%)의 두 배다. 올해 국방 지출은 올해 31.4조원으로 작년에 비해 6.2% 증가해 이제 30조원대에 이르렀다. 이미 냉전 체제가 와해된 상황에서 이렇게 국방비 몫이 많다는 것은 부끄러운 일이다. 경제 관련 재정 지출도 GDP 6.4%로 OECD 평균(GDP 4.5%)의 1.5배에 이른다. 대부분이 대기업 지원, SOC(사회간접자본) 사업에 속하는 경제 분야 예산을 사회 분야로 전환해 나가야 한다.

특히 재정전략의 핵심 목표로 삼은 ‘복지 지출 확대’를 위해선 ‘복지확충 특별회계’가 신설될 필요가 있다. 한국의 사회복지는 기존의 예산배정 방식으론 현재 수준을 넘기가 어렵다. 이에 복지 지출이 일정 수준(예: OECD 평균)에 이를 때까지 특별회계를 통해 복지 재원을 늘려 나가야 한다. 오랫동안 한국의 서민들은 복지에 대한 기대를 접어 왔다. ‘복지 좌절’ 상태다. 복지확충 특별회계가 도입되어 보육, 교육, 기초노령연금 등의 보편 복지 확대 전략을 마련할 수 있다면 복지에 대한 국민들의 실질적인 기대가 높아질 것이다. 재원은 기존 일반회계 세입 일부와 사회복지세 전입으로 충당될 수 있다.

또한 재정 지출이 사회적 약자 중심으로 이루어지도록 제도적 토대가 마련되어야 한다. 대표적 사례가 성 인지 예산제이다. 성 인지 예산제란 양성평등을 제고할 수 있도록 국가재정을 편성․집행하는 것을 의미한다. 성 인지 예산제는 한국에서 국가재정법 제정과 함께 도입되어 2010년부터 시행되고 있다. 진보운동 세력은 성 인지 예산제가 관료적으로 운영되지 않도록 개입해야 하며 나아가 성 인지 개념을 장애, 이주민 등으로 확대해 ‘사회적 약자 인지 예산’을 주창해야 한다.

4) 재정 심의체계 개혁: 전략적 예산편성에 조응하는 국회 심의체계 마련

행정부의 전략적 예산편성에 조응하는 국회의 심의체계 정비도 중요하다. 지금은 국회의 예산안 심사가 여전히 단년도 및 부처별 상향식 방식대로 이루어지고 있어, 예산안 중 전략적 재정 배분을 검토하지 못하고 있다. 이제부터 국회 예산 심의에서 국회 예산결산특별위원회(예결특위)가 먼저 분야별 예산한도를 심사하고, 그것을 토대로 상임위원회가 부처별 예산안을 심사하며, 이것을 다시 취합하여 국회예결특위가 분야별, 부처별, 총액 예산안을 심의하는 절차를 거쳐야 한다.

국회가 정기국회에서 예산안을 심의하기 전에 사전에 중기재정운용계획을 검토하는 ‘사전 예산 제도 (Pre-Budget)’도 검토할 필요가 있다. 이는 정부가 정기국회에 본예산을 제출하기 전에 중기 재정전망, 분야별 지출한도 등을 사전에 국회에 제출하는 제도다. 우선 올해부터 정부에게 재정전략회의 결과를 즉시 국회에 보고하도록 하고 국회가 의견을 제시해 나가야 한다.

5. 몇 가지 토론을 위해

1) 우리나라 복지지출, 얼마가 더 필요한가?

우리나라 복지지출은 얼마인가? OECD 회원국 평균을 목표치로 삼아 검토해 보자. 현재 OECD에서 발표한 가장 최근 공공복지지출(public social expendture) 수치는 2007년 통계치다. OECD 평균은 GDP 19.3%, 한국은 7.5%로 꼴찌에서 두 번째, 국가 총지출 대비 복지 비중은 26.3%로 OECD 회원국 중 꼴찌이다.

성장기에 있는 한국 복지제도의 특성 상 지난 5년, 한국의 복지지출은 꾸준히 증가해 왔다. 2011년 복지 수치가 필요하다. 대략 올해 OECD 기준 한국의 복지재정 규모를 추정해 보자. 중앙정부의 복지 재정 86.4조 원에서 주택 부문 지출(18.0조 원)을 제외하고, 대신 건강보험(29.5조 원)과 지방정부 몫(15.5조원)을 추가하면 약 113조원이다. 여기에서 OECD 기준 복지에 속하기 어려운 관리행정 비용을 약 3조원으로 가정하면 실제 복지 지출은 대략 110조원으로 계산된다. 이는 2011년 GDP 기준 약 9%대이다.

<표 5> OECD 기준 한국의 2011년 복지재정 규모 재구성
항목	금액
ㆍ중앙정부 복지 지출	86.4
ㆍ주택 부문	－ 18.0)
ㆍ건강보험 지출(중앙정부 지출 미포함분)	＋ 29.5
ㆍ지방정부 자체 복지 지출	＋ 15.5
소계	113.4
ㆍ관리운영비	－ 약 3.0
합계	약 110.0
GDP 대비	약 9% (8.9%)
- 지방정부 자체 복지지출 2009년 12.9조, 2010년 14.2조. 2011년은 경향적 추정치. - 건강보험 지출: 사업비용(36.6조) - 정부보험료(1.8) - 국고지원금(5.3) = 29.5조원 - 2011년 GDP 1240조원 적용.

추정과정을 간략히 소개하면, 우선 2011년 중앙정부 복지 분야 지출 86.4조 원에서 주택 부문 지출 18.0조 원을 제외하자(기초생활보장제도의 주거급여, 지방정부의 개별 주거복지 지출은 이미 보건복지부와 지방정부의 복지 지출에 포함되어 있다). 이어 2011년 건강보험공단의 건강보험사업 지출 36.6조 원 중 이미 복지 분야 재정에 포함된 정부 지출액 7.1조 원(보험료 부담 1.8조 원, 국고보조금 5.3조 원)을 공제한 나머지 29.5조 원이 새로 복지 재정으로 대우되어야 한다.

여기서 잊지 말아야 할 것이 지방정부의 복지 지출이다. OECD 기준에서 국가재정은 중앙정부와 지방정부를 모두 포괄한다. 따라서 지방정부가 중앙정부와 함께 지출하거나 자체적으로 벌이는 복지 사업이 있다면 전체 복지 재정에 포함되어야 한다. 이 금액은 2011년 기준 15.5조원으로 추정된다.

마지막으로 산정하기 어렵지만 고려해야 할 항목이 복지 사업 관리운영비이다. 한국의 예산 체계에서는 국민연금공단의 관리운영비 약 5천억원 등 복지 사업 관리운영비도 복지 지출에 포함된다. 정부의 복지 재정에서는 연금 부문 지출로 계산되지만, OECD 복지 재정 기준에선 관리운영비는 복지 지출로 간주되지 않아 제외되어야 하는 항목이다. 여기에는 국민연금, 공무원연금, 사학연금, 군인연금 등 4대 연금공단과, 건강보험, 산재보험, 고용보험 등 다른 사회보험 공단, 기타 복지관련 사업의 관리운영비가 해당된다.

이제 2011년 한국의 복지재정 규모를 정리해 보자. 중앙정부의 복지 재정 86.4조 원에서 주택 부문 지출(18.0조 원)을 제외하고, 대신 건강보험(29.5조 원)과 지방정부 몫(15.5조원)을 추가하면 약 113조원이다. 그런데 여기에는 OECD 기준 복지에 속하기 어려운 관리행정 비용이 포함되어 있어 이를 약 3조원으로 추정하면 실제 복지 지출은 대략 110조원으로 계산된다. 이는 2011년 GDP(1,240조 원) 기준 약 9%대이다.

국내에서 OECD 기준 공공복지지출 비중을 추계하는 보건사회연구원이 발표한 가장 최근 자료는 2007년 7.5%이다. 다만 담당 책임자인 고경환 연구위원이 밝힌 2003년 잠정 추정치는 8.3%이다. 고경환(2010), “사회복지지출의 국제 비교” [보건복지 Issue & Focus] 23호 (2010. 2). 한국보건사회연구원. 필자 잠정추계에서 2010년 관리운영비를 포함한 한국 복지지출액은 106.3조원.

2007년 OECD 복지지출 수치가 지금까지 변하지 않았을 것이라 가정하고 단순비교하면, 올해 한국의 복지지출 규모는 GDP 약 9%로 OECD 평균 19.3%에 비해 약 GDP 10%, 올해 경상 금액으로 120조원 이상 부족하다(2011년 경상 GDP 1240조원).

2007년 기준 OECD 국가 평균 공공복지지출(public social expendture)은 GDP 19.3%이다. 가장 낮은 순으로 멕시코 7.2% 한국 7.5% 터어키 10.5%, 가장 높은 순으로 스웨덴 27.3%, 오스트리아 26.4%, 벨기에 26.3% 등이다. (http://stats.oecd.org/index.aspx)

그런데 복지지출에 결정적 영향을 미치는 것이 고령화 변수이다. OECD 국가들은 전체 복지지출의 2/3를 연금과 의료에 사용한다(연금 GDP 7%, 의료 GDP 6%). 두 분야 모두 고령화와 밀접한 연관을 가지고 있다. 이에 고령화 변수를 통제해 비교할 필요가 있다.

올해 한국의 고령화율은 11.3%, 복지지출은 GDP 9%이다. 1980년 이후 고령화율 11.3%에 도달한 OECD 국가들의 평균 공공복지지출은 GDP 16.3%이었다. 고령화율을 통제해도 한국의 복지지출은 비교국가들의 55% 수준에 불과하다. 금액으로 계산하면, 우리나라는 지금보다 GDP 7.3% 포인트, 약 90조원을 더 복지분야에 지출해야 한다.

<표 6> 고령화율 통제 후 공공복지지출 비교 (단위: %, GDP 대비)
나라	폴란드	뉴질랜드	캐나다	슬로바키아	아일랜드	스페인	아이슬란드	호주	일본	미국	포르투칼	평균
고령화율	11.4 (1996)	11.3 (1992)	11.3 (1990)	11.3 (1998)	11.3 (1989)	11.3 (1981)	11.4 (1996)	11.3 (1991)	11.2 (1988)	11.3 (1980)	11.3 (1980)	11.3
복지지출	22.8	21.8	18.1	18.1	17.8	16.7	14.9	14.3	11.4	13.5	9.9	16.3
- 출처: OECD, Social Expenditure Database. OECD, OECD Health Data 2010. - 대상: 1980년 이후 고령화율이 11.3%에 도달한 OECD 국가 자료. (한국은 평균계산에서 제외. 2011년 고령화율 11.3%, 공공복지지출 GDP 9%.)

2) 우리나라 세입의 근본 문제는?: 작은 소득과세

어떻게 복지재정 90조원을 더 확보할 것인가? 국가재정을 늘려야 한다. 일반적으로 국가재정 수입은 조세, 기금, 부담금, 차입금 등으로 구성되는데, 가장 핵심적인 것이 조세이다. 2009년 한국의 조세부담률은 19.8%, 사회보장기여금을 합한 국민부담률은 25.6%이다. 이는 OECD 평균 조세부담률 25.8%, 국민부담률 34.8%에 못미치는 수준이다.

세금을 늘린다면, 논의될 수 있는 세목은 소득세, 사회보장기여금, 법인세, 자산세 등이다. 주위를 둘러보면 모두가 세금을 내기 싫어하는데, 과연 증세가 가능한 것일까? 위 세목 중에서 어느 세금이 가장 문제일까?

우리나라에서 조세는 국세와 지방세를 합한 ‘세금’만을 의미하지만, OECD에서 정의한 조세(Tax)는 일반세금과 사회보장기여금을 모두 포괄한다. 사회보장기여금 역시 모든 국민들이 소득에 따라 일정비율로 납부하는 의무적 재원이기 때문이다.

<표 7> GDP대비 조세율과 조세구성 (2008년. 한국 괄호수치는 2009년) (%)
	스웨덴	이태리	독일	영국	미국	일본	한국	OECD평균
소득이윤세(a)	16.8	14.9	11.5	14.3	11.8	9.5	8.2 (7.3)	12.5
소비세(b)	12.8	10.6	10.5	10.3	4.6	5.1	8.4 (8.2)	10.8
자산세(c)	1.1	1.9	0.9	4.2	3.2	2.7	3.2 (3.0)	1.8
기타과세(d)	4.1	2.4	0.2	0.1	0.0	0.0	0.9 (1.3)	0.7
사회보장기여금(e)	11.5	13.5	13.9	6.8	6.5	10.9	5.8 (5.8)	9.0
조세부담률(a+b+c+d)	34.8	29.8	23.1	28.9	19.5	17.3	20.7 (19.8)	25.8
국민부담률(a+b+c+d+e)	46.3	43.3	37.0	35.7	26.1	28.1	26.5 (25.6)	34.8
- 출처: 2008년 수치는 OECD(2010), Revenue Statistics 1965-2009 (2010 Edition). 한국의 2009년 수치는 OECD 통계웹사이트(http://stats.oecd.org/index.aspx). OECD 조세 분류 6개 항목(소득이윤세, 사회보장기여금, 고용세, 자산세, 소비세, 기타) 중 규모가 크지 않은 고용세, 기타는 ‘기타과세’로 묶었다. 한국의 자산세 수치가 상대적으로 높은 이유는 취득세, 등록세, 증권거래세 수입이 주요 원인.

<표 7>은 OECD 기준 조세체계에 따라 세입 비중을 정리한 것이다. 2008년 한국의 조세부담률은 GDP 20.7%, OECD 평균은 25.8%, 그리고 사회보장기여금이 포함된 국민부담률은 한국이 26.5%, OECD 평균이 34.8%이다. 조세 수입이 OECD 평균에 비해 상당히 작은데, 특히 OECD 기준 6개 조세부문 중에서 소득이윤세(소득세, 법인세)와 사회보장기여금이 작다.

최근 부동산 투기에 대한 국민적 공분을 바탕으로 부동산에 대한 보유세를 강화하면 천문학적인 세수가 확보될 수 있다는 주장이 있지만, 현재 자산세 수입 규모, 보유세와 거래세의 상쇄관계 등을 감안할 때, 부동산 보유세 강화를 통해 확보할 수 있는 세수 규모는 그리 크지 않다.

<표 8>는 OECD 주요 국가들의 주요 직접세 수입 규모를 항목별로 비교한 것이다. OECD 국가들의 세입은 2008년 수치이지만, 우리나라는 2008년 부자감세를 감안해 2009년 수치를 사용하자. 우선 우리나라 법인세 비중은 GDP 3.7%로 OECD 평균 3.5%와 거의 비슷하다. 예상과 달리 외국보다 높지 않다. 반면 우리나라 소득세 비중은 GDP 3.6%로 OECD 평균 9.0%에 비해 무려 5.4%포인트나 작다.

<표 8> OECD 국가 주요 직접세목 비교 (단위: GDP %, 2008년)
	소득세	법인세	사회보장기여금				총계
			고용주	피고용자	기타	계
스웨덴	13.8	3.0	8.7	2.7	0.1	11.5	28.3
영국	10.7	3.6	3.9	2.6	0.3	6.8	21.1
독일	9.6	1.9	6.5	6.1	1.3	13.9	25.4
미국	9.9	1.8	3.3	2.9	0.3	6.5	18.3
룩셈부르크	7.7	5.1	4.3	4.6	1.2	10.1	22.9
일본	5.6	3.9	5.0	4.8	1.1	10.9	20.4
한국	4.0 (3.6)	4.2 (3.7)	2.6 (2.6)	2.4 (2.4)	0.8 (0.8)	5.8 (5.8)	14.0 (13.1)
OECD	9.0	3.5	5.2	3.3	0.5	9.0	21.5
- 출처: OECD(2010), Revenue Statistics 1965-2009 (2010 Edition)와 OECD 통계사이트(http://stats.oecd.org/index.aspx). 한국 괄호안은 2009년 수치. 기타에 자영자, 국가 몫 등이 포함.

각국의 법인세와 소득세 비중 추이를 보면 주목할만한 사실이 발견된다. 각국의 법인세 세수 규모는 주요국가들에서 대부분 GDP 2~5% 안에 있다. 반면 소득세 수입은 GDP 3~14%에 걸쳐 차이가 크다. 법인세가 국제적 경제환경에 영향을 받는 경제적 세금으로 나라마다 비슷한 양상을 보이는 반면, 소득세는 국내 계급적 관계에 따라 좌우되는 정치적 세금으로 각국마다 상이한 모습을 보이고 있다. 우리나라에서 소득세 수입이 적은 것은 그만큼 증세세력(복지세력)의 힘이 약하기 때문이다.
우리나라 사회보장기여금 비중도 GDP 5.8%로 OECD 평균 9.0%에 비해 3.2%포인트 작다. 이것을 고용주와 피고용주 몫으로 나누어 살펴보면, 피고용자의 사회보장기여금 비중은 GDP 2.4%로 OECD 평균 3.3%보다는 작고, 고용주의 사회보장기여금 비중은 2.6%로 OECD 평균 5.2%의 절반에 불과하다. 우리나라는 특히 고용주의 사회보장기여금 부담이 작다.

요약하면, 우리나라 조세 수입에서 핵심적인 문제는 소득세와 사회보장기여금이 너무 빈약하다는 점이다. 이 두가지 세목을, 개인소득에 부과되는 세금이라는 의미에서, 소득과세라고 부른다면. 이것의 규모가 2009년 GDP 9.4%로 OECD 평균 18.0%에 비해 8.6% 포인트, 금액으로 치면 지금보다 약 100조원이 부족하다. 소득과세만 국제 수준으로 거두더라도 무려 100조원이 더 확보할 수 있다!

3) 보편복지 재원, 어떻게 마련할 것인가?

현재 복지 논쟁이 재원 중심으로 진행되고 있다. 일부는 복지논쟁이 ‘돈’만 이야기한다고, ‘노동’빠진 복지는 허구라고 비판하지만 적절치 않은 평가이다. 지금 복지논쟁은 막 시작했다. 한국의 취약한 재정 현실에서 복지 논쟁은 ‘돈’ 이야기로 시작될 수 밖에 없다. 이후 지속가능한 복지를 위하여 복지 공급체계의 개혁이 논의될 수 밖에 없고, 복지국가로 성장하기 위해선 ‘고용과 복지’라는 두 수레바퀴를 다룰 수 밖에 없다.

* 보편복지론 3대 과제: 재원방안, 공급(전달)체계 개혁, 복지동맹 형성

이후 복지논쟁에서 다루어질 핵심 주제는 다음 세가지로 요약된다.

첫째, 재원 방안. 우리나라 복지재정은 보편복지를 실현하기에는 턱없이 부족하다. 조세부담률이 낮고 과세불신이 존재한다. 이러한 현실에서 어떻게 복지재정을 마련할 것인가?

둘째, 공급체계 개혁. 보편복지가 지속가능하기 위해 어떻게 복지제도를 정비할 것인가? 예를 들면, 무상의료의 지속가능성을 위해선 의료비지출을 관리해야 한다. 현행 의료비 지불구조(행위별수가제)를 어떻게 개혁할 것인가? 무상보육, 무상장기요양이 현행처럼 민간시설에 의해 제공되는 것이 적절한가? 등.

셋째, 복지주체 형성. 보편복지는 재정 부담 책임을 두고 집단간 갈등이 불가피하다. 복지증세, 비과세 감면 축소, SOC 지출 축소 등 모두 이해관계 충돌을 낳을 것이다. 이러한 갈등을 넘어서기 위해서는 이를 감당할 주체가 필요하다. 어떻게 대중적 복지동맹세력을 형성할 것인가?

현재 보편복지 세력들은 보편복지 재원방안을 두고 논의를 벌이고 있다. 보편복지 실현을 위해선 재정이 필요하다는 점에서 논의가 ‘재원’을 중심으로 시작된 것은 자연스러운 일다. 그럼에도 복지논쟁은 복지공급체계 개혁, 복지동맹세력 형성이라는 과제로 전진해 나가야 한다. 앞으로 복지재정, 공급체계 개혁, 복지주체 형성 세가지 과제를 종합적으로 다루어야 한다.

* 차기정권에서 얼마를 더 마련해야 할까? 90조원 부족분 중 30~60조원 충당

우리나라 복지지출은 OECD 평균과 비교해, 고령화율을 통제하면 GDP 7.3%, 금액으로 90조원이 부족하다. 물론 일시에 이 복지재정을 마련하는 것은 가능치 않다. 중기 복지확대전략이 필요하다. 만약 차기 정권 5년간 복지를 늘린다고 한다면, 보편복지론 입장에서 진보정당들은 약 60조원의 필요재원을 제안하고 있다.

그렇다면 이 천문학적인 복지재원을 어떻게 마련할 것인가? 최근 정치권 논쟁은 비과세 감면 축소·재정지출 개혁 등으로 재원을 확보하자는 ‘非증세론’과 이것과 더불어 증세도 불가피하다는 ‘증세론’으로 양분되는 경향을 보이다. 하지만 현재의 조건에서 보편복지를 위한 재정을 마련하기 위해선 지출구조개혁론과 증세라는 두 수레바퀴가 모두 필요하다.

지출구조개혁 작업을 치밀히 진행하되 처음부터 증세를 배제하는 것은 적절치 않다. 이후 이것이 족쇄로 작용할 수 있기 때문이다. 또한 증세론도 지출구조개혁에 적극적으로 나서야 한다. 순서에서는 지출구조개혁을 통해 조달가능한 재원 규모를 먼저 추정하고, 이후 증세 규모를 제시해 국민의 동의를 구하는 방식이어야 한다.

* 비증세론: 비과세 감면 축소·재정지출 개혁 방안, 아직 애매

민주당 재원조달기획단은 ‘재정, 복지, 조세’ 3대 개혁을 통해 연 20조원 내외를 제안한다. ‘비효율적 예산 5% 절감시 연간 15조원 확보, 건강보험료 부과체계 개선으로 4조원 증가, 국세수입 비과세 감면 비율을 2007년으로 축소하면 연간 6.5조원’ 등. 복지재정에 대한 구체적이고 객관적인 답을 요하는 시기에 이러한 애매한 제안은 보편복지론의 신뢰를 약화시킨다.

재정지출 개혁은 각 항목을 둘러싸고 이해관계집단들과 ‘민원 싸움’을 벌여야 한다. 만약 무리하게 논의를 확장할 경우 자칫 복지 재정확충론이 다양한 민원에 대응하는 수세적 지위로 몰리거나, 재정확충방안의 신뢰성이 약화될 수 있다. 복지재정 논란은 차기 정권의 국정운영 신뢰성과 연결되어 있으므로 치밀하게 지출구조개혁 작업을 벌여야 한다.

* 복지증세론: 부자 증세와 보편 증세

지출구조개혁은 큰 이견이 없을 것이다. 문제는 증세 여부다. 우리나라에서 재정지출에 대한 국민들의 불신을 감안할 때, 세입과 지출을 결합하는 ‘복지증세’가 효과적이다. 내가 낸 세금이 ‘4대강 사업’에 유용될 지 모른다는 우려를 불식시켜야 한다. 복지로 지출이 정해진 사회복지세, 국민건강보험 재원인 건강보험료 등이 좋은 예이다. 복지 논쟁에서 ‘증세’는 ‘복지증세’임을 분명히 하자.

이 때 논점은 사회복지세를 소수 상위계층만 내는 ‘부자 증세’ 방식으로 도입할 지, 아니면 중간계층 이상 시민들도 납부하는 ‘보편 증세’ 방식으로 설계할 지에 있다.

<표 9> 복지증세방안 비교
	부자 증세	보편 증세
과세대상	상위계층, 대기업	중간계층도 포함 (누진율 적용)
사례	사회복지(부유)세 (정동영, 조승수) 민주노동당 건강보험 하나로	사회복지세 (권영길) 건강보험하나로 시민회의
슬로건	내라!	내자! (낼테니 내라!)
장점	조세저항 우회 양극화 책임론 부각	복지증세 운동주체 형성 보편복지와 보편 증세의 결합

* 부자증세 방식: 조세저항 우회, 내라!

부자 증세방식의 원조는 과거 민주노동당의 부유세이다. 2004년 총선에서 국민들의 주목을 끌었던 부유세는 이후 민주노동당이 별다른 활동을 보여주지 못하고, 부동산부유세 취지를 지닌 종합부동산세가 도입되면서 흐지부지되어버렸다.

최근에 민주당 정동영 최고위원이 제안한 사회복지부유세와 사회복지소득세도 부유세방식 증세방안이다. 정 최고위원은 ‘자산’(30억원 이상 순자산 보유자 상위 0.58% 계층과 자산 1조원 이상 대기업 91개)에 사회복지부유세를 부과해 약 13조원, 그리고 ‘소득’(상위소득 10%)에 사회복지소득세를 부과해 약 10조원을 조성하자고 주장한다.

법안 형태로까지 완성된 방안은 진보신당 조승수 대표가 발의한 사회복지세이다. 사회복지세는 소득세, 법인세, 상속증여세, 종합부동산세 등 직접세목에 다시 누진세율을 적용하는 일종의 부가세(surtax)이다. 진보신당 사회복지세는 상위 5% 부유계층과 1%의 대기업을 과세대상으로 삼아 매년 15조원의 세수를 전망한다(2단계로 보편적 증세 배치).

* 보편 증세 방식: 복지(동맹)주체 형성, 내자!

근래 보편 복지가 부상하고 있다. 보편 복지처럼 증세 주체도 가능한 많은 사람일수록 좋다. 중간계층이 공공재원 마련에 참여하며, 이들이 부자들의 재정 책임 이행을 압박하는 주체로 성장하도록 해야 한다.

대표적인 사례로는, 거의 알려지지 않았지만, 2007년 민주노동당 권영길 대통령후보가 내걸었던 사회복지세 공약이 있다. 이 세금의 구조는 현재 진보신당 사회복지세와 유사하게 소득세, 법인세, 상속증여세, 특별소비세 등에 누진적 부가세율(10~30%)을 적용하는데, 결정적 차이는 과세대상이 직접세를 내는 모든 납세자에 해당된다는 점이다. 전체 노동인구 중 약 40%가 면세자이므로 중간계층 이상자들이 모두 사회복지세를 내도록 설계된 것이다. 이를 통해 13조원의 세수를 예상했다. (누진율이적용되기에 3천만원 소득자는 월 4천원, 4천만원은 월 1만 5천원, 8천만원은 월 13만원 추가 부담).

복지재정 확충을 위해선 직접세 성격을 지니는 사회보장기여금의 확대도 증요하다. 대표적 예는 최근 벌어지고 있는 '건강보험 하나로' 시민운동이다. 이는 모든 병원비를 국민건강보험 하나로 해결하자는 무상의료 운동이지만, 재원의 성격을 보면 '복지 증세' 운동의 흐름에 있다. 기존에 국가, 기업에 무상의료 재정을 책임지라는 방식에서 가입자 모두가 보험료를 더 낼테니 그만큼 국가, 기업도 책임을 더 하라고 주장한다. 이러한 면에서 '건강보험 하나로' 운동은 참여재정 방식의 복지증세운동이다.

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